Moosburger, Agnes: Struktur- und Effizienzwirkungen einer Kapitalsubventionierung im Transformationsprozeß am Beispiel des Agrarsektors Polens

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Kapitel 6. Schlußfolgerungen und Zusammenfassung

6.1. Schlußfolgerungen

Der landwirtschaftliche Strukturwandel verläuft in Polen derzeit relativ langsam. Dies geht v.a. auf den geringen Fremdkapitaleinsatz, den fast ausschließlichen Einsatz von Familienarbeitskräften und die begrenzten Erwerbsmöglichkeiten in den außerlandwirtschaftlichen Sektoren zurück<48>. Im folgenden wird zusammenfassend diskutiert, ob die durchgeführten Modellrechnungen die einzelbetriebliche Investitionsförderung als ein politisches Instrument ausweisen, das geeignet ist, in den landwirtschaftlichen Strukturwandel einzugreifen.

Es zeigt sich, daß die EIF - nicht zuletzt bedingt durch die Höhe der Zinssubventionierung - einen Investitionsanreiz schafft. Damit kann dem geringen Investitionsvolumen im landwirtschaftlichen Sektor begegnet werden. Da die Tätigung von Investitionen und insbesondere die staatlich geförderte Investitionstätigkeit aber kein Eigenzweck sein kann, muß verschiedenen Fragen nachgegangen werden: Wird aus volkswirtschaftlicher Sicht Kapital sinnvoll eingesetzt? Ist dies eine effektive Form der Einkommensübertragung? Wird der Strukturwandel in eine sinnvolle Richtung gelenkt?

Die geförderten Betriebe erfahren durch die getätigten Investitionen eine z.T. nicht unerhebliche Einkommensverbesserung. In den meisten Fällen wird eine Transfereffizienz größer eins erreicht. Aus betrieblicher Sicht stellt die Investitionsförderung eine effektive Form der Einkommensübertragung dar.

Die durchgeführten Modellrechnungen weisen für einen mittelfristigen Zeitraum einen relativ geringen Einfluß der EIF auf die durchschnittliche Betriebsgröße aus. Neben Betrieben, die mit Hilfe der EIF zusätzliche Flächen hinzunehmen können, treten außerdem zumeist überdurchschnittlich gut wirtschaftende Betriebe auf, die in der Flächenexpansion behindert werden.


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Dies kommt v.a. dadurch zustande, daß mit Hilfe der EIF ebenfalls etliche schlechter geführte Betriebe Investitionen tätigen können und infolgedessen eine höhere Wettbewerbskraft um landwirtschaftliche Nutzflächen haben.

Sofern man den Strukturwandel beschleunigen möchte, ist daher eine wesentliche Voraussetzung zum erfolgreichen Einsatz der EIF die konsequente Selektion überdurchschnittlich gut wirtschaftender, entwicklungsfähiger Betriebe<49>.

Zusätzlich ist es sinnvoll zu überlegen, ob der gleichzeitige Einsatz oder die Ausdehnung anderer agrarpolitischer bzw. agrarstrukturpolitischer Instrumente sinnvoll ist. Beispielsweise könnte einer Ausweitung des in Polen bereits bestehenden 'Produktionsaufgabeprogrammes' zweckmäßig sein. Hierbei können Landwirte, bei einer vorzeitigen Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und Abgabe der bisher bewirtschafteten Flächen an aufstockungswillige Betriebe, ein vorzeitiges Altersgeld erhalten. Im Falle einer ausreichenden Beteiligung wird dadurch ein schnelleres Wachstum der durchschnittlichen Betriebsgröße ermöglicht (Balmann, 1999).

Zusammen mit der EIF, die die Adaption von technischem Fortschritt und innerbetriebliches Wachstum erleichtert, könnte so der landwirtschaftliche Strukturwandel vermutlich beschleunigt werden. Zu den Wechselwirkungen der beiden Instrumente wurden keine Modellrechnungen durchgeführt.

Nur wenige Betriebe beschäftigen, trotz erhaltener Fördermittel, zusätzliche Fremdarbeitskräfte. Eine spürbare Entlastung des Arbeitsmarktes ist daher nicht zu erwarten. Andererseits werden durch die Investitionsförderung in beiden Szenarien mehr Familienarbeitskräfte eingesetzt.


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Abschließend müssen kritische Bemerkungen zur Wohlfahrtswirkung der EIF gemacht werden. Die Modellrechnungen weisen für die EIF eine positive Wohlfahrtswirkung aus. Dieses Ergebnis beruht auf Opportunitätskosten für das zusätzlich eingesetzte Kapital in Höhe des Marktzinssatzes.

Unberücksichtigt bleibt dabei, daß auch in außerlandwirtschaftlichen Sektoren nicht fristenkongruente Darlehen vergeben werden. Demnach ist nicht auszuschließen, daß auch die Verzinsung des in den außerlandwirtschaftlichen Sektoren gebundenen Kapitals über dem Marktzinssatz liegt - und möglicherweise sogar über der durchschnittlichen Verzinsung im landwirtschaftlichen Sektor. Aus Zeitgründen konnte in dieser Arbeit die Rentabilität außerlandwirtschaftlicher Investitionen nicht untersucht werden. Unter Berücksichtigung der Verzinsung der Neuinvestitionen in den außerlandwirtschaftlichen Sektoren würde sich bei begrenzten Haushaltsmitteln die Wohlfahrtswirkung der Investitionsförderung vermutlich anders darstellen.

Ein weiterer wichtiger Aspekt, der in der Arbeit nicht beleuchtet werden konnte, ist das Investitionsverhalten der polnischen Landwirte im Transformationsprozeß. Die in den Modellrechnungen ausgewiesene deutliche Steigerung der Investitionstätigkeit durch die EIF mag aus betriebswirtschaftlicher Sicht korrekt sein, vernachlässigt aber weitere in diesem Zusammenhang wichtige Einflußgrößen. Zu nennen ist hier insbesondere die Risikoeinstellung der Landwirte, die innerbetriebliche bzw. innerfamiliäre Situation sowie ungeklärte Eigentumsfragen der ehemals staatlichen Betriebe. Ergebnisse hierzu sind aus der Arbeit von Czerwinska (in Vorbereitung) zu erwarten.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß durch die EIF die Kapitalausstattung der Betriebe in vergleichsweise kurzer Zeit erhöht werden kann. Eine rasche Anpassung der Ausstattung mit Flächen und Arbeitskräften ist jedoch nur möglich, wenn gleichzeitig verstärkt landwirtschaftliche Flächen freigesetzt und ausreichend außerlandwirtschaftliche Erwerbsmöglichkeiten geschaffen werden. Ist dies gewährleistet, kann für einen bestimmten Übergangszeitraum die einzelbetriebliche Investitionsförderung durchaus ein geeignetes politisches Instrument sein.


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6.2. Zusammenfassung

Der vorliegenden Arbeit liegt die Fragestellung zugrunde, welche Auswirkungen von der einzelbetrieblichen Investitionsförderung (EIF) unter verschiedenen agrarpolitischen Rahmenbedingungen zu erwarten sind. Neben dem Einfluß der EIF auf den Agrarstrukturwandel werden dabei die Transfereffizienz und der Beitrag zur volkswirtschaftlichen Wohlfahrt untersucht.

Die methodischen Grundlagen bilden neben einer deskriptiven Analyse des Arbeits- und Kapitalmarktes, des polnischen Agrarkreditprogrammes und desgleichen der Untersuchungsregion der Wojewodschaft Torun, die klassischen Instrumente der Investitionsanalyse. Darüber hinaus wurde ein einzelbetrieblich fundiertes, auf rekursiv-linearer Programmierung basierendes Regionalmodell, vom Typ eines 'independent farm models' erstellt. Die daraus generierten Daten werden mit einer erweiterten Nutzen-Kosten-Analyse verrechnet. Für die Modellrechnungen wurden die beiden Szenarien 'Fortführung der derzeitigen Agrarpolitik' und 'Übergang zur Agenda 2000' mit jeweils zwei Unterszenarien: 'mit EIF' und 'ohne EIF', ausgewählt.

Mit Hilfe der erweiterten Nutzen-Kosten-Analyse konnte gezeigt werden, daß die EIF - abweichend von der neoklassischen Sichtweise - bei den vorliegenden Ungleichgewichten am Arbeits- und Kapitalmarkt eine positive Wohlfahrtswirkung ausüben kann. Diese ist dann zu erwarten, wenn der Gewinnanstieg der Betriebe durch die Investitionen, die ohne die EIF nicht zustande gekommen wären, zusammen mit den zusätzlichen Lohnzahlungen und zusätzlichen Pachteinnahmen die aufgewendeten Zinssubventionen übersteigt.

Die Modellrechnungen weisen durch die Kapitalsubventionierung einen Anstieg der Investitionstätigkeit vorwiegend für Neubauten und Erweiterungsinvestitionen aus. Die geförderten Betriebe können ihr Einkommen z.T. deutlich steigern.

Durch die Investitionsförderung wird in dem betrachteten Zeitraum weder die generationswechsel- noch die liquiditätsbedingte Betriebsaufgabe wesentlich beeinflußt. In beiden Szenarien verringert sich durch die Förderung die Insolvenzrate der Betriebe, die auch ohne die EIF investiert hätten.


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Betriebe, die durch die EIF ihr Investitionsvolumen ausweiten können, sind in den Folgejahren einer etwas höheren Insolvenzrate ausgesetzt. Im Zuge des Generationswechsels scheiden fast ausschließlich die kleinen Familienbetriebe aus der Produktion aus. Deren Opportunitätskosten der Weiterbewirtschaftung sind auch bei dem unterstellten höheren Erzeugerpreisniveau im Szenario 2 (‘Übergang zur Agenda 2000’) nicht gedeckt.

Die Simulationen weisen für den Betrachtungszeitraum ebenfalls nur einen sehr geringen Einfluß der EIF auf die durchschnittliche Flächenausstattung der Betriebe aus. Es treten sowohl Betriebstypen auf, deren Flächenwachstum durch die Förderung beschleunigt wird, als auch Betriebstypen, die im Unterszenario 'mit EIF' weniger Flächen hinzunehmen können. Letzteres gilt speziell für überdurchschnittlich gut wirtschaftende Betriebe, die auch ohne die EIF investieren und Flächen aufstocken können. Werden durch die Zinssubventionierung schwächeren Betrieben Investitionen ermöglicht - und dadurch deren Konkurrenzkraft um landwirtschaftliche Flächen gestärkt - können die besser geführten Betriebe z.T. weniger Flächen hinzunehmen.

Bei dem vergleichsweise niedrigen Erzeugerpreisniveau im Szenario 1 ('Fortführung der derzeitigen Agrarpolitik') wird der Pachtpreis durch die EIF weder im Niveau noch im Verlauf spürbar beeinflußt. Im Szenario 2 dagegen steigt durch die EIF, bedingt durch umfangreichere Investitionen in der bodengebundenen Produktion, die Zahlungsbereitschaft für landwirtschaftliche Flächen.

Den Modellrechnungen zufolge nimmt durch die Investitionsförderung der tatsächliche Arbeitseinsatz zu; es werden aber kaum zusätzliche Fremdarbeitskräfte beschäftigt. Dies geht auf den sowohl in den bäuerlichen Betrieben als auch in den ehemals staatlichen Betrieben sehr hohen Arbeitskräftebesatz zurück. Die EIF leistet daher im wesentlichen einen Beitrag zur Verringerung der versteckten, nicht aber der offenen Arbeitslosigkeit.


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Im Szenario 1 werden durch die EIF, bedingt durch die geringen Produktpreise, primär überdurchschnittlich gut wirtschaftende Betriebe begünstigt. Im Szenario 2 ('Übergang zur Agenda 2000') dagegen können zwar diese Betriebe nach wie vor höhere Gewinne erzielen, eine weitere Differenzierung zwischen den überdurchschnittlich und den unterdurchschnittlich gut geführten Betrieben erfolgt allerdings nicht.

In beiden Szenarien übt die EIF eine positive Wohlfahrtswirkung aus. Gleichfalls ist bei den meisten Betrieben die Transfereffizienz größer als eins. Als wesentliche Ursache für den positiven Wohlfahrtsbeitrag erwiesen sich die Unvollkommenheiten des Kapitalmarktes; insbesondere die Vergabe von zumeist nicht fristenkongruenten Darlehen ist hier von Bedeutung. Die EIF kann in dieser Situation die Finanzierung betriebswirtschaftlich rentabler Investitionen erleichtern und dazu beitragen, daß Betriebe trotz der Bedienung nicht fristenkongruenter Darlehen solvent bleiben.

In den Schlußfolgerungen wird die EIF als ein politisches Instrument ausgewiesen, das, sofern man in den Strukturwandel eingreifen und die Wettbewerbsfähigkeit der Betriebe stärken möchte, vorübergehend durchaus geeignet sein kann. Als eine unabdingbare Voraussetzung ist die Kopplung mit einem Instrument nötig, das die Freisetzung von Flächen fördert, die konsequente Selektion entwicklungsfähiger Betriebe und die verstärkte Förderung von zusätzlichen Arbeitsplätzen in den außerlandwirtschaftlichen Sektoren.


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6.3. Summary

The PhD thesis presented here is based on the question of which consequences can be expected from (single farm) investment promoting measures (EIF) regarding different agricultural policies. In addition to the influence of the EIF on the agricultural structural change, its transfer efficiency and contribution to the welfare of the national economy will be examined.

The methodical fundamentals are, in addition to a descriptive analysis of the employment and capital markets the Polish agricultural credit program and the area of investigation, the Wojewodschaft Torun, the classical instruments for the investment analysis. Moreover, a single-farm based type of ‘independent farm model’ has been created along the lines of a recursive-linear programmed regional model. The data generated from that will be used for calculations in an extended cost-benefit analysis. In the simulations, both scenarios ‘Continuation of the Present Agrarian Policies’ and ‘Transition to the Agenda 2000’ with respectively 2 sub-scenarios: ‘with EIF’ and ‘without EIF’ have been chosen.

With the help of the extended cost-benefit analysis, it is possible to show that EIF, differing from the neo-classical viewpoint - is able to exercise a positive welfare effect with existing imbalances in the employment and capital markets. This can be expected when the profit increase of the farms through investments that would not have been achieved without the EIF together with the additional payments of wages and additional leasing income exceeds the expended interest subsidies.

The calculations reveal through capital subsidies an increase in the investment activity, mainly for new buildings and expansion investments. The majority of the promoted farms can clearly increase their income.

The investment promotion during the observed period of time has no essential influence on the closing down of farms neither through the generation change nor through reasons of liquidity. In both scenarios, the insolvency rate of the farms that would have invested even without the EIF is reduced through the promotion.


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Farms that are able to expand their investment volume, will receive a somewhat higher insolvency rate in the years that follow. In the course of the generation change, it is almost only the small family farms that close down. Their opportunity costs for the continuation of running the business are not covered even by the assumed higher product price level in scenario 2 (‘Transition to the Agenda 2000’).

The simulations reveal only a very slight influence of the EIF on the average amount of worked farmland of the farms in the period of observation. Types of farms appear whose area growth is accelerated by the promotion, while others can acquire even fewer areas in the sub-scenario ‘with EIF’. The latter is especially true in the case of well-managed superior farms, that could invest and stock up on areas even without the EIF. If weaker farms are enabled to invest through the interest subsidies - and therefore strengthened in their competitive capacity for agricultural areas - then the better managed farms can in part acquire less areas.

With the comparatively low product price level in scenario 1 (‘Continuation of the Present Agrarian Policies’) the leasing price is not perceptively influenced through the EIF neither in the level nor over the course of time. Contrarily in scenario 2, through more extensive investments in land related production, the EIF causes leasing prices to increase.

According to the calculations, the actual work required increases through the investment promoting; hardly any additional outside work capacities are employed. This is a result of the existing extremely high amount of work capacities in the family farms as well as in the former state-owned farms. The EIF delivers therefore an contribution towards the reduction of hidden, but not of open unemployment.

Through the EIF in scenario 1, primarily superior well-managed farms will profit, as a result of the low product prices. In scenario 2 (‘Transition to the Agenda 2000’) however, the better farms can achieve higher profits as previously, a further differentiation between the superior and inferior well managed farms does not result.


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In both scenarios, the EIF has a positive welfare effect. Likewise, in most farms the transfer efficiency is greater than one. The imperfection of the capital market has proved itself to be an essential cause for the positive welfare contribution; especially the awarding of mostly non time period congruent loans is meaningful here. The EIF can simplify the financing of profitable investments and contribute toward the farms retaining their solvency in spite of the use of non time period congruent loans.

In conclusion, the EIF is revealed as a political instrument, that is certainly temporarily suitable, provided that one wants to take hand in the structural change and wants to strengthen the competitive ability of the farms. An indispensable requirement for this, is the coupling with an instrument that encourages the leasing out of farmland, the consequent selection of farms capable of development and the strengthened promotion of additional jobs in the non-agricultural sectors.


Fußnoten:
<48>

Dabbert und Kühnle, 1996 sehen in dem vergleichsweise hohen Fremdkapitaleinsatz, den hohen Anteilen von Lohnarbeitskräften und den relativ großen Pachtflächenanteilen eine entscheidende Ursache für den drastischen Strukturwandel in Brandenburg.

<49>

Aus der empirischen Analyse bereits implementierter Investitionsförderprogramme ist allerdings bereits bekannt, daß dies eine nur schwer zu bewältigende Aufgabe ist (Lüthge, 1997; Joachimsen, Leiner, 1978).


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