Die EU-Grundrechtecharta und ihre Einordnung in das künftige Verhältnis zwischen EuGH und EGMR

Die Europäische Grundrechtecharta, die am 7. Dezember 2000 in Nizza feierlich proklamiert wurde, ist als Teil II in den neuen Entwurf eines Verfassungsvertrages für die Europäische Union aufgenommen worden und soll zukünftig für alle fünfundzwanzig EU-Mitgliedstaaten und damit für ca. 450 Mio. Menschen gelten. Die EGC hätte damit verbindlichen Verfassungsrang, ist aber formal derzeit weder für die EU noch für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend

Triebel, JURA 2003, 525.

Von einem rechtlich harmonisierten Verhältnis zwischen der EMRK und der EGC hängt im europäischen Grundrechtsschutz wegen der hiermit verbundenen Rechtssicherheit sehr viel ab

Callewaert, EuGRZ 2003, 198.

. Insbesondere mit Blick auf das im Fall „Matthews“ gefällte Urteil des EGMR ist es wichtig, dass die EGC Konventionsverletzungen durch die EU ausschließen bzw. minimieren oder in einem unionsinternen Verfahren selber korrigieren kann

Pernice, DVBl. 2000, 847, 854.

Entwicklung der EU-Grundrechtecharta und die Arbeit des Verfassungskonvents

Der Europäische Rat in Köln

S. EuGRZ 1999, 364ff.

und Tampere

S. EuGRZ 1999, 615ff.

erteilte 1999 einem so genannten Konvent das Mandat, eine EU-Charta der Grundrechte auszuarbeiten, um den komplizierten und teilweise unübersichtlichen Stand der europäischen Grundrechte für die Unionsbürger sicherer und transparenter zu machen. Die Ausarbeitung der Charta ist maßgeblich von der deutschen Ratspräsidentschaft initiiert worden

Busse, NJW 2000, 1074, 1075 m.w.N.

Dieser Konvent umfasste zweiundsechzig Mitglieder, vornehmlich Mitglieder des Europäischen Parlaments aber auch der nationalen Parlamente sowie Beauftragte der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und ein Mitglied der Kommission. Die Präsidentschaft lag beim ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog. Der Konvent nahm seine Arbeit mit der Sitzung am 17. Dezember 1999 auf und verabschiedete die EGC am 2. Oktober 2000. Anschließend wurde sie auf dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Nizza im Dezember 2000 feierlich proklamiert

ABl. EG C-364 vom 18. Dezember 2000.

Getragen vom Erfolg dieses neuen Verfahrens wurde vom Europäischen Rat in Laeken im Dezember 2001 ein so genannter Europäischer Verfassungskonvent eingesetzt, um die Europäische Union vor dem bevorstehenden Beitritt mehrerer Staaten Mittel- und Osteuropas sowie Maltas und Zypern im Jahr 2004 zukunftsfähig zu erhalten.

Die Aufgabe des neuen Konvents unter seinem Präsidenten Giscard d`Estaing bestand darin, die bisherigen Verträge fortzuentwickeln, zu vereinheitlichen und in einem Abschlussdokument die Arbeiten der nächsten Regierungskonferenz, die Anfang Oktober 2003 begann, vorzubereiten, die abschließend über den zu unterzeichnenden Text befindet.

Der Konvent begann seine Arbeit am 28. Februar 2002 in Brüssel und beendete sie nach einer Abschlusssitzung am 10. Juli 2003 mit der Übermittlung des Verfassungsvertragsentwurfes an die italienische Ratspräsidentschaft in Rom am 18. Juli 2003 ab. Zuvor war bereits am 20. Juni 2003 ein Teil des Verfassungsvertragsentwurfs vom Europäischen Rat in Thessaloniki als Basis für die spätere Regierungskonferenz entgegengenommen worden. Im endgültigen Verfassungsvertragsentwurf vom 18. Juli 2003 ist die Charta als Teil II ein wesentlicher Bestandteil des Verfassungsvertrags geworden und hätte nach dem Inkrafttreten des Verfassungsvertrags selbst verbindlichen Verfassungsrang

Opperman, DVBl. 2003, 1234, 1242.

Die Verhandlungen über den EU-Verfassungsvertragsentwurf scheiterten jedoch vorerst Mitte Dezember 2003, sodass in nächster Zeit nicht mit einer Verabschiedung zu rechnen ist. Der status quo bleibt unverändert, es bleibt daher absehbar bei dem Vertrag von Nizza. Die Verabschiedung eines Verfassungsvertrages und damit auch der Grundrechtecharta ist damit aber nicht endgültig vom Tisch, sondern zunächst zeitlich aufgeschoben, bis ein Konsens zwischen den Mitgliedstaaten erzielt ist oder die Verhandlungen endgültig als gescheitert angesehen werden müssen.

Nach einer Überführung der Grundrechtecharta in zwingendes Recht würde über die Auslegung und Anwendung der Charta der EuGH befinden, über die Interpretation der EMRK weiterhin der EGMR. Weiterhin stellt sich aber die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem EuGH und dem EGMR einerseits, aber auch von Grundrechtecharta zu EMRK andererseits. Fraglich ist nun, wie in der EGC das Verhältnis des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes und des Rechtsschutzsystems der EMRK ausgestaltet wurde.

Die EGC normiert in Art. II-52 Abs. 3 VE und Art. II-53 VE allgemeine, aber komplexe Schrankenregelungen, mit denen gleichzeitig das Verhältnis der EGC zum Grundrechtsschutz der Mitgliedstaaten sowie zum Menschenrechtsschutzsystem der EMRK geregelt werden soll. In den beiden Artikeln wird der Versuch unternommen, für Konfliktfälle eine Regelung zu treffen.

Die Regelungen bezwecken, dass jeweils der größtmögliche Grundrechtsschutz der drei Grundrechtskreise zum Tragen kommt. Beide Bestimmungen gemeinsam bilden damit gewissermaßen den Angelpunkt der Bekräftigungsfunktion der Charta, wie sie schon in der Präambel zum Ausdruck kommt. Diese besagt, dass das aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen, dem EU-Primärrecht, sowie internationalen Verpflichtungen, namentlich der EMRK, resultierende Schutzniveau „bekräftigt“ und jedenfalls nicht unterschritten werden soll

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 152.

Das Günstigkeitsprinzip des Art. II-52 Abs. 3 des Verfassungsvertragsentwurfs

Art. II-52 Abs. 3 VE soll die notwendige Kohärenz zwischen der EGC und der EMRK herstellen. Dieser Bestimmung kommt daher zentrale Bedeutung zu, sie stellt gewissermaßen das Herzstück der Regelungen zur Wahrung der Rechtssicherheit zwischen der EGC und der EMRK dar

Vgl. WG II 16, CONV 354/02, S. 7; Callewaert, EuGRZ 2003, 198.

. Die Norm hat folgenden Wortlaut:

„So weit diese Charta Rechte enthält, die den durch die (EMRK) garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt.“

Durch dieses Harmonisierungsgebot

Weber, DVBl. 2003, 220, 224.

soll erreicht werden, dass die EGC auf die EMRK aufbaut, statt mit ihr zu konkurrieren

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 199.

Mit der Bezugnahme in Art. II-52 Abs. 3 Satz 1 VE auf die EMRK werden die Schranken der EMRK und im Falle einer Entsprechung damit auch der von der EMRK gewährleistete Grundrechtsschutz, vorbehaltlich einer günstigeren Regelung im Gemeinschaftsrecht gemäß Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE, zum Grundrechtsstandard im EU-Recht, mithin in dieses als Mindeststandard materiell inkorporiert

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 10; Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 II 2 Rdr. 16; Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 25. Anders Philippi, S. 44, die davon ausgeht, dass lediglich der Schutzbereich übertragen wird.

. Die EMRK soll durch diese Bestimmung daher zur unmittelbaren Textgrundlage der Rechtsprechung des EuGH werden.

Dieser Bestimmung kommt eine Schlüsselstellung zu, da hiernach die in der EMRK garantierten Rechte als grundrechtlicher Mindeststandard festgelegt werden, die nicht unterschritten werden dürfen und die Schutzwirkung der EGC damit nicht hinter die der EMRK zurückfallen darf.

Durch die Regelung des Art. II-52 Abs. 3 VE könnte die EMRK im EU-Recht zumindest in den von der EGC übernommenen Teilen zu einem verbindlichen Referenzpunkt und kann damit von einer bloßen Auslegungshilfe und Rechtserkenntnisquelle faktisch zur indirekten Rechtsquelle werden

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 200.

Zu beachten ist, dass Art. II-52 Abs. 2 und 3 VE für diejenigen Vorschriften, die dem Vertragswerk bzw. der EMRK entlehnt sind, leges specialis zu Abs. 1 darstellen, dem damit die Funktion einer Auffangvorschrift zukommt

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 13; zweifelnd Philippi, S. 42.

. Gemäß dem Wortlaut der allgemeinen Einschränkungsklausel des Art. II-51 Abs. 1 VE könnte man vermuten, dass auch Maßnahmen der Union direkt an der EMRK gemessen werden können. Art. II-51 Abs. 1 Satz 1 VE lautet:

„Diese Charta gilt für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union.“

Die Diktion erscheint zunächst verwirrend, denn es ist fraglich, ob der Begriff „Union“ in Art. II-51 Abs. 1 VE wirklich zutreffend ist. Dies würde nämlich zum einen bedeuten, dass die EGC nur für den Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs als Organ der Union gelten würde

Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 III Rdr. 25; Stein, in FS für Steinberger, S. 1425, 1433

und zum anderen hieße dies, die Grundrechtsbindung auch auf die GASP und die ZPJS auszuweiten, einen Bereich, in dem der EuGH bislang gemäß Art. 46 EUV kaum oder gar keine Jurisdiktionsgewalt besitzt

Stein, in FS für Steinberger, S. 1425, 1433; Pache EuR 2001, 475, 483; Philippi, S. 53.

. Den Rechten der Union müsste in diesem Fall der gleiche Inhalt zukommen wie bei einer Beurteilung einer Maßnahme der Mitgliedstaaten

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 201.

Zum Begriff der „Union“ ist aber ähnlich wie bei Art. 6 Abs. 2 EUV

Auf Art. 6 Abs. 2 EUV verweisen auch die aktualisierten Erläuterungen des Präsidiums zu Art. II-51 VE vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S 46.

zu sagen, dass mit dieser Formulierung vor dem Hintergrund der Art. 1 bis 5 EUV, gemäß denen die EU mit Hilfe der von den Gemeinschaften geliehenen Organe agiert, auch die Gemeinschaftsorgane gemeint sind, die in einem funktionellen Sinne auch als Unionsorgane bezeichnet werden können und deren Bindung von der Charta beabsichtigt ist

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 136; Vranes, JBl. 2002, 630, 635.

Die Verwendung des Begriffs der „Union“ ist nach Vorlage des endgültigen Entwurfs eines Verfassungsvertrags jedoch der neuen einheitlichen Rechtspersönlichkeit der EU gemäß Art. I-6 VE geschuldet. Insofern macht die Verwendung des Begriffs „Union“ in Art. II-51 Abs. 1 VE Sinn, da die bisherige „Säulenkonstruktion“ der EU nach dem Verfassungsvertragsentwurf aufgelöst werden soll

Art. I-15 VE begründet in „Auflösung“ der bisherigen zweiten „Säule“ die grundsätzliche Zuständigkeit der EU für alle Bereiche einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich der Entwicklung einer gemeinsamen Verteidigung. Der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ wird in Auflösung und in Anlehnung an die Säulenstruktur des EUV gemäß Art. I-41 VE stärker als bisher in das allgemeine Rechtsetzungssytem der Union miteinbezogen.

und lediglich eine einheitliche Rechtspersönlichkeit, die Union, zurückbleiben soll

Siehe auch Art. I-1 VE und Art. IV-3 VE.

. Der Begriff der „Organe“ wird in Art. I-18 VE näher definiert. An der bisherigen Zuständigkeit des EuGH wird sich daher zumindest nach Art. II-51 Abs. 1 VE nichts ändern.

Zu untersuchen ist, ob im Entwurf eines Verfassungsvertrags andere Regelungen enthalten sind, die diesbezügliche Feststellungen treffen. Die Problematik der beschränkten bzw. gar nicht vorhandenen Jurisdiktionsbefugnis des EuGH in den Bereichen ZPJS und GASP wurde ja bereits weiter oben erläutert.

Im Titel IV des EGV, d.h. dem Bereich „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ wurde die Vorlageberechtigung nationaler Gerichte gemäß Art. 68 Abs. 1 EGV nicht mehr auf letztinstanzliche Gerichte beschränkt. Ebenso wurde durch den Verfassungskonvent die Einschränkung der Jurisdiktionsbefugnis des EuGH gemäß Art. 68 Abs. 2 EGV abgeschafft.

Im Bereich ZPJS wurde die Möglichkeit der Mitgliedstaaten gemäß Art. 35 Abs. 2 bzw. 3 EUV abgeschafft, die Zuständigkeit des EuGH für Vorabentscheidungen gemäß Art. 35 Abs. 1 EUV formell anzuerkennen bzw. derartige Vorlagefragen auf letzt- und höchstinstanzliche Gerichte zu beschränken.

Art. 35 Abs. 5 EUV wurde allerdings kaum verändert in Art. III-283 VE überführt. Art. III-283 VE enthält am Ende folgende Einschränkung:

„…wenn die entsprechenden Handlungen dem innerstaatlichen Recht unterstehen.“

Sollte dieser Jurisdiktionsausschluss des EuGH auf die Fälle bezogen sein, in denen die betreffende Handlung ausschließlich dem nationalen Recht unterfällt, bestünde ohnehin keine Zuständigkeit des EuGH. Sollte die Bestimmung hingegen auf solche Fälle bezogen sein, in denen die nationale Handlung in irgendeiner Form auch auf unionsrechtlichen Vorgaben beruht, liefe dies im Ergebnis wieder auf die Rechtsfolge des Art. 35 Abs. 5 EUV hinaus

Dougan, E.L.Rev. 2003, 763, 792.

. Der genannte Passus erscheint damit überflüssig. Daher ergeben sich hier insgesamt keine signifikanten Änderungen zur bisherigen Lage

So auch Kokott/Rüth, C.M.L.Rev. 2003, 1315, 1325 Fn. 44. Dieses Ergebnis ist wohl Kräften innerhalb der Arbeitsgruppe X „Freiheit, Sicherheit und Recht“ geschuldet, die sich für eine Beibehaltung der Beschränkung in Art. 35 Abs. 5 EUV aussprachen. Hierauf weist der Abschlussbericht der Arbeitsgruppe X vom 2. Dezember 2002 hin: CONV 426/02, S. 25.

. Im Rahmen der von der Arbeitsgruppe „Charta“ durchgeführten Anhörungen äußerten sich die befragten Experten aber entschieden dagegen, dass im Verfassungsvertrag Beschränkungen beim Schutz der Grundrechte wie derzeit in Art. 35 EUV festgelegt werden

WG II 16, CONV 354/02 S. 16 Fn. 2; Die Arbeitsgruppe X „Freiheit, Sicherheit und Recht“ empfahl, dass alle bisherigen Beschränkungen der Jurisdiktion des EuGH im Bereich der ZPJS aufgehoben werden sollten: Abschlussbericht der Arbeitsgruppe X vom 2. Dezember 2002, CONV 426/02, S. 24f.; s. auch Pernice, DVBl. 2000, 847, 855.

Ähnlich wie bei Art. 35 Abs. 5 EUV verhält es sich im Bereich der GASP, wo mit der Regelung des Art. III-282 VE die bisherige, nicht zufriedenstellende Situation, nämlich keine Zuständigkeit des EuGH, nahezu unverändert beibehalten wird.Zusammengefasst lässt sich sagen, dass mit einem rechtsverbindlichen Verfassungsvertrag zwar gewisse erfreuliche Verbesserungen eintreten würden, aber trotzdem noch wichtige Bereiche verblieben, in denen der EuGH keine Zuständigkeit besäße.

Weiter ist zu prüfen, ob Art. II-52 Abs. 3 VE ausreichende Maßnahmen vorsieht, um künftig differierende Rechtsprechung von EuGH und EGMR in EMRK-Angelegenheiten zu verhindern.

Gemäß Art. II-52 Abs. 3 Satz 1 VE muss zunächst eine Entsprechung der jeweiligen Rechte in der EGC und der EMRK vorliegen. Die Transferklausel des Art. II-52 Abs. 3 VE führt zur Identität der einander entsprechenden Rechte in der Charta und in der EMRK, damit kommt es nicht nur zu einem Schrankentransfer, sondern zu einer Übernahme der entsprechenden EMRK-Bestimmungen in toto

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 30.

. Fraglich ist, wann genau eine Entsprechung vorliegt, da dies nicht immer auf den ersten Blick gegeben ist.

Wenn für eine Entsprechung nicht völliges, sondern nur ein ungefähres Entsprechen

Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1136.

bzw. eine ungefähre inhaltliche Überschneidung, die im Wortlaut zum Ausdruck kommen muss

Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 II 2 Rdr. 16.

, gefordert wird, ist hierdurch für eine trennscharfe Abgrenzung nicht viel gewonnen.

Anhaltspunkte für eine Entsprechung können lediglich die Erläuterungen des Präsidiums zu Art. II-52 Abs. 3 VE geben, die zwei Listen mit entsprechenden Rechten enthalten

Erläuterungen des Präsidiums zu Art. 52 EGC, in Charta der Grundrechte der EU, Sonderbeilage zu NJW, EuZW, NVwZ und JuS (2000), S. 7, 15 und EuGRZ 2000, 559-570. Das Präsidium hat die Erläuterungen zur EGC zwischenzeitlich aktualisiert: 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1.

Problematisch erscheint aber, dass die dort aufgeführten Rechte der Charta nicht mit den in der EMRK niedergelegten Bestimmungen textlich identisch sind bzw. diese nur teilweise oder verkürzt wiedergeben, was Schwierigkeiten in der Praxis fördern dürfte. Fraglich ist auch eine Entsprechung bei Grundrechten, die erst durch die Rechtsprechung des EGMR als geschützt angesehen werden können, wie beispielsweise die Kunstfreiheit

EGMR, Urt. v. 24. Mai 1988, Appl. Nr. 10737/84, Ser. A-133, EuGRZ 1988, 543 – „Müller“.

oder das Grundrecht auf Datenschutz, das der EGMR aus Art. 8 Abs. 1 EMRK ableitet

EGMR, Urt. v. 16. Februar 2000, Appl. Nr. 27798/95 Rdrn. 65-67 – „Amann“; EGMR, Urt. v. 4. Mai 2000, Appl. Nr. 28341/95, RUDH 2000, 109ff. Rdrn. 42-44 –„Rotaru“.

Ein Gericht, das auf der Basis der EGC Rechtsfindung betreibt, muss auf der Grundlage von Bestimmungen entscheiden, die kein direktes Pendant in der EMRK haben. In einem derartigen Fall erscheint es daher praktisch unmöglich, dass beispielsweise Art. II-7 VE, d.h. die Achtung des Privat- und Familienlebens, Art. 8 Abs. 1 EMRK entspricht und damit die „gleiche Bedeutung und Tragweite“ haben kann

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 51; Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1136; Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 II 2 Rdr. 16.

Unklar bleibt auch trotz dieser Erläuterungen beispielsweise das Verhältnis von Art. II-6 VE, dem Recht auf persönliche Freiheit, zu Art. 5 EMRK. Gemäß den Erläuterungen des Präsidiums haben beide Bestimmungen dieselbe Bedeutung und Tragweite, allerdings übernimmt Art. II-6 VE nur den ersten Satz des Art. 5 EMRK. Fraglich ist insofern, ob über Art. II-52 Abs. 3 VE die speziellen Verfahrensgarantien der Absätze 2 bis 5 des Art. 5 EMRK auch Bestandteil des Art. II-6 VE sind. Dies ist bei einer weiten Auslegung des Art. II-52 Abs. 3 VE der Fall, die hier allerdings geboten erscheint, um der Bestimmung des Art. II-53 VE zu entsprechen, damit Art. II-6 VE nicht als unzulässige Beschränkung des Schutzniveaus der EMRK ausgelegt werden darf

Holoubek, in GRe für Europa, S. 25, 35.

Die Unterschiede im Detail, verbunden mit der Offenheit grundrechtlicher Formulierungen für richterliche Weiterentwicklungen, werden es jedenfalls vielfach schwierig machen, zu entscheiden, ob tatsächlich eine Abweichung der Charta von der EMRK vorliegt oder nicht

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 153.

Im Rahmen des Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE wird gemäß den Erläuterungen des Präsidiums die Rechtsprechung des EGMR implizit als Minimalschutz angesehen, wobei eine etwaige Rechtsprechung des EuGH nur in Richtung eines weitergehenden Schutzes abweichen darf. Der Verweis in Art. II-52 Abs. 3 VE soll sowohl Novellierungen der EMRK als auch die zukünftige Entwicklung der Rechtsprechung des EGMR berücksichtigen, damit handelt es sich bei Art. II-52 Abs. 3 S. 1 VE um eine dynamische Verweisung

Philippi, S. 44; Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 37.

. In diesem Zusammenhang erscheint aber die vom Präsidium in seinen Erläuterungen geforderte Bestimmung der Bedeutung und Tragweite der betreffenden Rechte durch den EGMR und den EuGH

Erläuterungen des Präsidiums, zu Art. 52 EGC, in Charta der Grundrechte der EU, Sonderbeilage zu NJW, EuZW, NVwZ und JuS (2000), S. 7, 15 und Aktualisierte Erläuterungen des Präsidiums vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S. 49.

als eher verwirrend

Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 17.

Anzumerken ist, dass den vom Präsidium „in eigener Verantwortung“ formulierten Erläuterungen gemäß einem Eingangsvermerk

Aktualisierte Erläuterungen des Präsidiums vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S. 2.

keine Rechtsverbindlichkeit zukommt, sie sollen die Bestimmungen der Charta lediglich „verdeutlichen“. Sie können daher wohl in erster Linie die Entstehungsgeschichte der Charta reflektieren

So Grabenwarter, DVBl. 2001, 1, 2 Fn. 13; Es erscheint fraglich, ob die Auflistung in den Erläuterungen des Präsidiums für die Auslegung des Art. II-52 Abs. 3 EGC wirklich verbindlich sein wird. Für eine Verbindlichkeit hingegen: Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 31.

und später im Sinne der historischen Auslegung eine Rolle spielen

Weber, DVBl. 2003, 220, 223.

Die Erläuterungen des Präsidiums können vom EuGH zur Auslegung der jeweiligen Bestimmung herangezogen werden, eine Verpflichtung hierzu besteht jedoch nicht

Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 50.

. Sie bieten lediglich eine Orientierungshilfe und können daher keine wirkliche Rechtssicherheit bieten. Die Arbeitsgruppe „Charta“ weist in ihrem Abschlussbericht auch darauf hin, dass die Erläuterungen lediglich ein wichtiges Interpretationswerkzeug sind, um ein korrektes Verständnis der Charta zu gewährleisten, im Übrigen aber keinen rechtlichen Wert haben

WG II 16, CONV 354/02, S. 10; Ebenso die aktualisierten Erläuterungen des Präsidiums vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S. 2; vgl. auch den Bericht des Vorsitzenden des Konvents and den Präsidenten des Europäischen Rates vom 18. Juli 2003, CONV 851/03, S. 4.

. Weiterentwicklungen und Präzisierungen durch die Rechtsprechung werden von den Erläuterungen nicht immer ohne weiteres erfasst sein, was im Einzelfall zu Abweichungen im Schutzniveau führen kann. Der rechtliche Gehalt des Hinweises auf die Erläuterungen des Präsidiums ist damit insgesamt deutlich begrenzt.

Festzuhalten ist auch, dass es dem EuGH durch den Wortlaut von Art. II-52 Abs. 3 VE tendenziell leicht gemacht wird, mit Hinweis auf den unterschiedlichen Wortlaut eine Entsprechung im Sinne der Vorschrift abzulehnen. Wer bewusst einen anderen Wortlaut als den der „Vorlage“, d.h. hier der EMRK wählt, kann durchaus den Anschein erwecken, er lege auch eine andere Bedeutung zu Grunde

Callewaert, EuGRZ 2003, 198.

Die Beobachter des Europarates im Konvent plädierten daher auch dafür, die Bestimmungen der EMRK wörtlich und umfassend, also auch mit ihren Schrankenregelungen und „Negativfunktionen“, zu übernehmen

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 9.

. Ebenso forderte der Richter am EGMR Fischbach, gleich lautende Formulierungen zu verwenden. Die Idee der Menschenrechte dürfe nicht leichtsinnigerweise durch unterschiedliche Formulierungen gefährdet werden, die je nach Anwendung der EMRK durch einen der beiden Gerichtshöfe unterschiedlich ausgelegt werden könne und damit zu unterschiedlichen Standards führe

Fischbach, zitiert nach Busse, ThürVBl. 2001, 73, 74.

. Dieses Problem kann wohl nur dann befriedigend gelöst werden, wenn die jeweilige EMRK-Norm implizit vollinhaltlich zum Bestandteil der EGC gemacht wird

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 199; Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1136.

Sollte der EuGH mit einer auf die EGC gestützten Rüge gegen einen Unionsakt oder nationalen Durchführungsakt befasst werden, ist nicht nur bei vergleichbarer Fallkonstellation das Vorliegen von Präzedenzfällen des EGMR zu prüfen, sondern auch, ob die jeweilige Schrankenkonstellation der EMRK-Bestimmung überhaupt angemessen auf die vergleichbare Grundrechtsnorm der Charta übertragbar ist

Weber, DVBl. 2003, 220, 224.

Ziel sollte hier sein, einen angemessen Ausgleich zwischen den Gemeinwohlzielen der EU, d.h. beispielsweise Art. 3 EGV in Verbindung mit den Marktfreiheiten und den Querschnittsaufgaben

Siehe Art. 52 Abs. 1 und Abs. 2 EGC.

, den in der EMRK enthaltenen qualifizierten Gesetzesvorbehalten und damit auch dem vom EGMR anerkannten relativ weiten Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Interpretation der staatlichen Gemeinwohlgründe zu schaffen

Weber, DVBl. 2003, 220, 224.

. Festzuhalten ist auch, dass die die inkorporierten Bestimmungen der EMRK mittels der beiden europäischen Gerichtshöfe den Besonderheiten von Gemeinschaft und Union anzupassen sind

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 38.

, was weiteren Auslegungsspielraum insbesondere für die Grundrechtsschranken bietet.

In diesem Bereich kommt es aber letztendlich entscheidend auf den „good-will“ des EuGH an, eine Entsprechung anzunehmen bzw. einen beschriebenen Interessenausgleich angemessen durchzuführen. Ihm wird hier ein weiter Interpretationsspielraum eingeräumt, den er wohl auch ausschöpfen wird.

Ebenso bleibt die nähere Interpretation der Rechtsfolge des Entsprechens, die Begriffe “Bedeutung und Tragweite“, auch nach den Ausführungen des Konvents unklar. Hiermit dürften jedenfalls sowohl der Schutzbereich als auch die Schranken von Grundrechten erfasst sein

Grabenwarter, DVBl. 2001, 1, 2.

. Allerdings bestehen hier im Einzelfall noch schwierige Auslegungsprobleme

Hoffmann-Riem, EuGRZ 2002, 473, 480; Weber, DVBl. 2003, 220, 224.

, verwiesen sei insbesondere auf Art. II-14 Abs. 1 und 3 VE

Ausführlich Grabenwarter, DVBl. 2001, 1, 3 und Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 25.

Und wer entscheidet überhaupt letztverbindlich über die Bestimmung der „Bedeutung und Tragweite“ sowie darüber, ob eine Einschränkung der Charta weiter geht als es die EMRK zulässt - der EuGH, der EGMR oder gar beide zusammen

Mahlmann, ZEuS 2000, 419, 442; Lecheler, ZEuS 2003, 337, 344.

? Die Bestimmung lässt diese Frage offen. Wichtig ist jedenfalls, dass das Schutzniveau der EMRK nicht unterschritten wird.

Die Anwendungsgebiete der EMRK und der EGC überschneiden sich dort, wo die Mitgliedstaaten EU-Recht umsetzen. Hier ist insbesondere an die Entscheidung „Cantoni“ zu denken, die die mitgliedstaatliche Umsetzung einer europäischen Richtlinie betraf und in der der EGMR diese Umsetzung trotz ihrer EU-rechtlichen Herkunft am Maßstab der EMRK beurteilte. Eine in einem solchen Zusammenhang bei der Urteilsfindung erfolgende Beachtung von Besonderheiten des EU-Rechts darf aber nicht dazu führen, dass der EGMR von seiner bisherigen Rechtsprechung abweicht, da dies die Rechtssicherheit auf diesem Gebiet gefährden würde

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 201.

Ferner lassen sich mitgliedstaatliche Umsetzungs- und Durchführungsmaßnahmen nicht immer streng von einer Normsetzung trennen, die ausschließlich innerstaatliche Bezüge aufweist

Vranes, JBl. 2002, 630, 638.

. Der durch Art. II-52 Abs. 3 VE bekräftigte umfassende Status der EMRK bedeutet auch, dass der Inhalt ihrer Bestimmungen grundsätzlich unberührt davon bleiben muss, ob diese im mitgliedstaatlichen oder unionalen Recht zur Anwendung kommt, denn in beiden Fällen handelt es sich um die gleiche EMRK

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 201.

Eine unterschiedliche Beurteilung von rein nationalen und EU-rechtlich determinierten Maßnahmen am Maßstab der EMRK erscheint insbesondere aus der Sicht des Betroffenen

Vgl. hierzu auch die „Matthews“-Entscheidung des EGMR, der in seinem Urteil ausdrücklich auf die Wirkung für den Betroffenen, für den es keinen Unterschied mache, woher der Rechtsakt herrühre, abstellt: EGMR, Urt. v. 18. Februar 1999, Appl. Nr. 24833/94, EuZW 1999, 308, 309 Rdr. 34 = EuGRZ 1999, 200, 202 Rdr. 34 - „Matthews“.

kaum zu rechtfertigen

Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 201.

. Die unterschiedliche Beurteilung nach der Herkunft des jeweiligen Rechtsakts sollte daher vermieden werden.

Entscheidend für die erfolgreiche Umsetzung dieser Vorschläge ist, dass der EuGH bemüht ist, einen solchen Ausgleich herbeizuführen. Ob er stets gewillt ist, dies zu tun und wenn er es ist, es ihm auch gelingt, einen angemessenen und allgemein befriedigenden Interessenausgleich im Einzelfall zu finden, erscheint angesichts der dargestellten Probleme allerdings eher unwahrscheinlich.

Die Mindestgarantieklausel des Art. II-53 des Verfassungsvertragsentwurfs

Art. II-53 VE enthält wie Art. II-52 Abs. 3 VE eine Günstigkeitsklausel, anders als Art. II-52 Abs. 2 und 3 VE jedoch keine Transfer- oder Inkorporationsklausel

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 8.

. Art. II-53 VE lautet:

„Keine Bestimmung dieser Charta ist als eine Einschränkung oder Verletzung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auszulegen, die in dem jeweiligen Anwendungsbereich durch das Recht der Union und das Völkerrecht sowie durch die internationalen Übereinkommen, (…) insbesondere die (EMRK), sowie durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt werden.“

Der Zweck dieser Bestimmung ist die Aufrechterhaltung des durch das Recht der Union, das Recht der Mitgliedstaaten und das Völkerrecht in seinem jeweiligen Anwendungsbereich gegenwärtig gewährleisteten Schutzniveaus, d.h. des menschenrechtlichen status quo

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdrn. 11f.

Menschenrechte und Grundfreiheiten des Unionsrechts stehen hier also gleichberechtigt neben solchen der EMRK. Darüber hinaus verdeutlicht diese Norm, dass die EMRK weitergehende Grundrechtsgarantien nationaler oder internationaler Art in keiner Weise beschränken oder beeinträchtigen will

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 95.

Insofern enthält Art. II-53 VE eine Meistbegünstigungsklausel, d.h. die Charta soll ein Mindestschutzniveau gewähren und zwar immer dann, wenn sie weitergeht und mehr Schutz gewährt als das parallele Recht aus anderer Quelle

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 14.

. Der Bestimmung kommt damit zugleich die Rolle einer Schutzverstärkungsklausel zu

Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 II 2 Rdr. 16.

Anzumerken ist, dass bei wortgetreuer Anwendung des Art. II-53 VE ein europäisches Grundrecht der EGC keine Einschränkung oder Verletzung mitgliedstaatlicher Grundrechte sein darf. Reichte ein mitgliedstaatliches Grundrecht weiter, hieße dies, dass es auch dem jeweiligen europäischen Grundrecht vorginge. In Art. II-53 VE ist nämlich nicht von „Verfassungsüberlieferungen“, sondern von den „Verfassungen“ der Mitgliedstaaten die Rede.

Die Charta scheint daher in Art. II-53 VE eine Mindestgarantieregel zugunsten mitgliedstaatlicher Verfassungen, mit anderen Worten einen Verfassungsvorbehalt, aufzustellen

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 165/169f.

. Im Ergebnis würde dies aber einen Grundpfeiler der Rechtsordnung der EU erschüttern, nämlich den Vorrang des Gemeinschaftsrechts, da stets zu prüfen wäre, ob nicht ein nationales Grundrecht einen weitergehenden Schutz als das jeweilige europäische Grundrecht gewähren würde und damit letzterem vorgehen würde

Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 18; Griller, in GRe für Europa, S. 131, 171.

Zudem würde dies den Grundsatz der Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts nachhaltig gefährden

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 165f; Vranes, JBl. 2002, 630, 638.

, da zur Rechtmäßigkeitskontrolle für Gemeinschaftsrecht ausschließlich der EuGH befugt ist. Damit entstünde die Möglichkeit länderweise divergierender Grundrechtschutzstandards.

Art. II-53 VE enthielte damit auch den textlichen Ansatz zur Verschärfung des Widerstands nationaler Gerichte gegen die Vorrangjudikatur des EuGH. Damit träte eine gravierende Veränderung der aktuellen Situation ein

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 171f.

. Art. II-53 VE würde nach dieser Lesart nämlich eine Renationalisierung des Grundrechtsschutzes auf Kosten der Einheit der Gemeinschaftsrechtsordnung ermöglichen

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 179f. mit Bezug auf Art. 68 Abs. 2 EGV.

Gegen diese Interpretation von Art. II-53 VE kann eingewendet werden, es dürfe der Bestimmung keine über die allgemeinen Rechtswahrungsklauseln in anderen internationalen Texten hinausgehende Bedeutung beigemessen werden

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 173.

Der Wortlaut des Art. II-53 VE weist eine starke Ähnlichkeit mit Art. 53 EMRK auf. Beide bereits genannten Aspekte, der der Wahrung des menschenrechtlichen status quo und der der Meistbegünstigungsklausel teilt Art. II-53 VE mit Art. 53 EMRK

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 15.

. Art. 53 EMRK ermöglicht es nämlich den nationalen Verfassungen, ein höheres Schutzniveau als das der EMRK zu garantieren. Art. 53 EMRK lautet:

„Keine Bestimmung dieser Konvention darf als Beschränkung oder Minderung eines der Menschenrechte und Grundfreiheiten ausgelegt werden, die in den Gesetzen eines Hohen Vertragschließenden Teils oder einer anderen Vereinbarung, an der er beteiligt ist, festgelegt sind.“

Art. 53 EMRK macht deutlich, dass die EMRK weitergehende Grundrechtsgarantien nationaler oder internationaler Art in keiner Weise beschränken oder beeinträchtigen will. Hiernach darf die EMRK lediglich zu einer Steigerung aber nicht zu einer Herabsetzung des nationalen Grundrechtsschutzes verwendet werden. Fraglich ist jedoch, ob beide Normen in dem hier genannten Zusammenhang überhaupt vergleichbar sind.

Zunächst muss der grundsätzliche Strukturunterschied zwischen der EMRK und der Gemeinschaftsrechtsordnung beachtet werden. Während die EMRK staatliche Gewalt beschränkt, ohne die „Konventionsgewalt“ beschränken zu müssen, beschränkt die EGC primär Unions- bzw. Gemeinschaftsgewalt. Es ist daher ein gravierender Unterschied, ob sich eine Formulierung wie in Art. 53 EMRK in einer Konvention findet, deren einziges Anliegen die Absicherung des Menschenrechtsschutzes ist, oder in einem Dokument, das Teil eines umfassenden Rechtssystems ist, das notwendigerweise auch Grundrechtseinschränkungen enthält

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 173.

Da die EMRK mithin einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt, der von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umzusetzen ist und keine Rechtsordnung für eine supranationale Organisation mit eigenen Hoheitsrechten wie die EU und die EG aufstellt, ist Art. 53 EMRK wohl dahingehend zu deuten, dass die EMRK lediglich zu einer Steigerung aber nicht zu einer Herabsetzung des nationalen Grundrechtsschutzes verwendet werden darf

Wallrabenstein, Kritische Justiz 2003, 381, 392.

Da aber neben der EG bzw. der EU auch die Mitgliedstaaten hoheitlich handeln und damit potentiell Grundrechte des einzelnen verletzen können, stehen nationale und europäische Grundrechte deshalb zueinander als zwei Alternativen und nicht wie die EMRK zu den nationalen Grundrechten als Auffangordnung

Wallrabenstein, Kritische Justiz 2003, 381, 392.

. Art. 53 EMRK hat daher im Rechtsschutzsystem der EMRK einen anderen Zweck als Art. II-53 VE im Rahmen der Charta und die Frage, wie sich die konkurrierenden Grundrechtsordnungen im System der europäischen Rechtskreise zueinander verhalten, ist gerade die Kompetenzfrage, die es zu klären gilt.

Der geschilderten denkbaren Auslegung des Art. II-53 VE mit einem äußerst konfliktträchtigen Ergebnis soll wohl die Formulierung „in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich“ in Art. II-53 VE Rechnung tragen, d.h. die nationalen Grundrechte sollen lediglich in diesem Fall Vorrang gegenüber europäischen Grundrechten genießen

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 5.

Allerdings lassen sich mitgliedstaatliche Umsetzungs- und Durchführungsmaßnahmen gerade nicht immer streng von einer Normsetzung trennen, die ausschließlich innerstaatliche Bezüge aufweist

Vranes, JBl. 2002, 630, 638.

. Während der Anwendungsbereich der Charta allein durch Art. II-51 VE bestimmt wird, ist der der nationalen Grundrechte auf solche Bereiche beschränkt, die rein nationale Angelegenheiten ohne Gemeinschaftsbezug zum Gegenstand haben. Für diesen Bereich besitzt die EGC aber keinerlei Regelungsbefugnis mit der Konsequenz, dass sie hier eine Absenkung des mitgliedstaatlichen Standards auch nicht verbieten kann

Wallrabenstein, Kritische Justiz 2003, 381, 392; Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 18.

Dieser Problematik könnte durch eine einschränkende Interpretation des Art. II-53 VE Rechnung getragen werden, indem man „die Verfassungen der Mitgliedstaaten“ als „die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten“ interpretiert

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 172; Vranes, JBl. 2002, 630, 638f.

und damit im Ergebnis wieder auf den Bedeutungsgehalt von Art. 6 Abs. 2 EUV rekurriert. Es bleibt allerdings Sache des EuGH, ob er einer derartigen Interpretation folgen möchte. Zu einer eindeutigen und abschließenden Klärung der Kompetenzabgrenzung zwischen dem Schutzsystem der EMRK und der Rechtsordnung der EU ist Art. II-53 VE daher wegen seiner ihm innewohnenden konfliktträchtigen Interpretationsmöglichkeiten nicht geeignet.

Art. II-53 VE kann europarechtlich gesehen daher auch keine Bindung der Mitgliedstaaten erzeugen, sondern stellt vielmehr einen politischen Versuch dar, die bereits existierenden Grundrechtsstandards der mitgliedstaatlichen Verfassungen und völkerrechtlichen Vereinbahrungen zu sichern

Wallrabenstein, Kritische Justiz 2003, 381, 392.

Eine befriedigende Kompetenzabgrenzung zwischen dem Anwendungsbereich der EGC und der EMRK ist mit Art. II-53 VE ist daher kaum möglich und eine nachhaltige Beeinflussung der Grundrechtsrechtsprechung des EuGH hierüber nicht zu erwarten.

Bewertung des Werts der Grundrechtecharta für die Kompetenzabgrenzung zwischen beiden Gerichtshöfen

Da die EGC als Teil II des Entwurfes zum EU-Verfassungsvertrag derzeit noch keine rechtliche Verbindlichkeit besitzt, besteht aktuell auch keine Verpflichtung seitens des EuGH oder EuG, sie bei ihrer Urteilsfindung heranzuziehen. Andererseits sind die beiden Gerichte aber auch nicht daran gehindert, schon jetzt bei der Ermittlung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts nach Art. 6 Abs. 2 EUV auf die Grundrechte der EGC zurückzugreifen.

Der EuGH hat die EGC aber bislang noch in keinem Urteil erwähnt

Hingewiesen sei an dieser Stelle auf den Fall „BECTU“, bei dem Generalanwalt Tizzano in seinen Schlussanträgen besonders deutlich auf die EGC Bezug nahm (Rs. C-173/99, 8. Februar 2001, Slg. 2001-I, 4881, 4890f. Rdrn. 26ff.), der EuGH hierauf aber nicht einging (EuGH, Urt. v. 26. Juni 2001, Rs. C-173/99, Slg. 2001-I, 4881, 4900ff. – „BECTU“).

, anderes gilt bezüglich des EuG, das sie bereits mehrfach in seinen Urteilen zitiert hat

EuG, Urt. v. 20. Februar 2001, Rs. T-112/98, Slg. 2001-II, 729, 758 Rdr. 76 – „Mannesmannröhren-Werke“; EuG, Urt. v. 30. Januar 2002, Rs. T-54/99, Slg. 2002-II, 313, 333/337 Rdrn. 48, 57 – „max.mobil“; EuG, Urt. v. 3. Mai 2002, Rs. T-177/01, Slg. 2002-II, 2365, 2381 Rdr. 42 – „Jégo-Quéré“; EuG, Urt. v. 15. Januar 2003, Rs. T-377/00 u.a., Slg. 2003-II, 1, 40 Rdr. 122 – „Philip Morris“.

und hinsichtlich der Schlussanträge diverser Generalanwälte beim EuGH

S. beispielsweise die Schlussanträge der Generalanwälte Tizzano (Rs. C-173/99, 8. Februar 2001, Slg. 2001-I, 4881, 4890f. Rdrn. 26ff. – „BECTU“- hierzu Alber, EuGRZ 2001, 349, 352), Léger (Rs. C-353/99 P, Slg. 2001-I, 9565, 9585 Rdrn. 78ff., – „Hautala“); Alber (Rs. C-340/99, 1. Februar 2001, Slg. 2001-I, 4109, 4133 Rdr. 94 - „TNT Traco“ – hierzu auch Alber, EuGRZ 2001, 349, 351; Rs. C-63/01, 24. Oktober 2002, Rdr. 80 – „Evans“); Mischo (Rs. C-122/99 P und C-125/99 P, Rdr. 97, 22. Februar 2001, - “Deutschland/Schweden gegen Rat” - hierzu Alber, EuGRZ 2001, 349, 352; C-20/00 und 64/00 Rdr. 125, 20. September 2001, - „Booker und Hydro“); Colomer (Rs. C-208/00, 4. Dezember 2001, Slg. 2002-I, 9919, 9939 Rdr. 59, - „Überseering“); Jacobs (Rs. C-377/98, 14. Juni 2001, Slg. 2001-I, 7079, 7140 Rdr. 197 – „Biotechnologie-Richtlinie“).

, in denen die EGC ebenfalls zitiert wurde. Insbesondere ist auf die Formulierung von Generalanwalt Léger in der Rs. „Hautala“ hinzuweisen:

„Wie ihre feierliche Form und das Verfahren ihrer Annahme nahe legen, sollte die Charta privilegierter Rechtstext für die Identifikation von Grundrechten sein. Sie enthält Hinweise, die dazu beitragen, die wahre Natur der positivrechtlichen Gemeinschaftsnormen zu enthüllen.“

Schlussanträge von Generalanwalt Léger, Rs. C-353/99 P, Slg. 2001-I, 9565, 9584 Rdr. 74 – „Hautala“.

Das EuG betont in seinen Urteilen, dass die EGC die von der Gemeinschaft zu achtenden Grundrechte bekräftigt

EuG, Urt. v. 30. Januar 2002, Rs. T-54/99, Slg. 2002-II, 313, 333 Rdr. 48 – „max.mobil“

und trotz ihrer derzeit fehlenden Bindungswirkung die Bedeutung der in ihr genannten Rechte in der Gemeinschaftsrechtsordnung aufzeige

EuG, Urt. v. 15. Januar 2003, T-377/00 u.a., Slg. 2003-II, 1, 40 Rdr. 122 – „Philip Morris“.

. Das EuG betrachtet die EGC daher als deklaratorische Auslegungshilfe bei der Ermittlung allgemeiner Rechts- und Verfassungsgrundsätze, ohne ihr in diesem Zusammenhang eine konstitutive Wirkung zuzuerkennen.

Die Zurückhaltung des EuGH könnte darin begründet sein, dass die Zukunft der EGC hinsichtlich ihrer zukünftigen Einheit und Wirkung offen war und er daher nicht vorschnell Präjudizien schaffen wollte

Weber, DVBl. 2003, 220, 221; ähnlich Wallrabenstein, Kritische Justiz 2003, 381, 388.

. Hierin manifestiert sich der Respekt vor den Beratungen des europäischen Verfassungskonvents, dem der EuGH augenscheinlich nicht vorgreifen wollte

Pernice/Mayer, in Grabitz/Hilf, nach Art. 6 EUV, Rdr. 25.

. Zu großer Aktivismus in diese Richtung seitens des EuGH hätte sich wahrscheinlich auch kontraproduktiv auf den politischen Post-Nizza-Prozess ausgewirkt, der um die Aufnahme der EGC in einen neuen Verfassungsvertrag bemüht war

Thym, FYIL 2002, 11, 13.

Wie sich jüngst am Scheitern der Verhandlungen um den künftigen europäischen Verfassungsvertrag und der darin integrierten Grundrechtecharta gezeigt hat, waren derartige Überlegungen nicht gänzlich unberechtigt und dürften den EuGH darin bestärken, auch weiterhin Vorsicht bei der Heranziehung der Charta walten zu lassen.

Eine direkte oder gar ausschließliche Bezugnahme auf die Charta durch den EuGH dürfte somit (noch) nicht möglich sein

Alber, EuGRZ 2001, 349, 351.

. Daher kann die Funktion der Charta momentan nur in der Verdeutlichung von sich bereits aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergebenden Grundrechten ausgegangen werden

Iber, ZEuS 2002, 483, 493.

. Die EGC stellt daher derzeit auch noch keine eigenständige Quelle der Grundrechte dar

Ehlers, JURA 2002, 468, 469; Iber, ZEuS 2002, 483, 493.

Hierfür spricht auch, dass die EGC auf dem Gipfel von Nizza nicht einmal neben die anderen Grundrechtsquellen in Art. 6 Abs. 2 EUV aufgenommen wurde

Stein, in FS für Steinberger, S. 1425, 1432.

. Dies ist umso erstaunlicher, als Art. 6 Abs. 2 EUV sogar ausdrücklich auf die EMRK verweist, also auf eine Rechtsakte des Europarates

Alber, ZEuS 2003, 1, 21; Alber, EuGRZ 2001, 349.

. Diese scheinbar willkürliche und unlogische Regelung scheint der politischen Absicht der einstweiligen Unverbindlichkeit der Charta geschuldet zu sein

Alber, EuGRZ 2001, 349.

Ob es trotz der bisherigen rechtlichen Unverbindlichkeit so sein wird, dass sich die europäischen Gerichte der rechtspolitischen Wirkung der EGC auf Dauer nicht entziehen können

Vgl. Schlussanträge der Generalanwälte Tizzano v. 8. Februar 2001, Rs. C-173/99, Slg. 2001-I, 4881 Rdr. 28 – „BECTU”.

, erscheint zumindest hinsichtlich des EuGH zweifelhaft, der jedenfalls bislang, trotz vielfacher Anregungen seitens der Generalanwälte, jede Bezugnahme auf die EGC vermieden hat. Jedenfalls lassen sich der Charta gewisse Rechtswirkungen in Bezug auf die Schlussanträge der Generalanwälte und die Urteilsbegründungen des EuG nicht absprechen

In jüngster Zeit nahmen sowohl Generalanwalt Colomer als auch das EuG wieder Bezug auf die Grundrechtecharta: Schlussanträge von Generalanwalt Colomer vom 8. Januar 2004, Rs. C-87/02, Rdr. 36, noch nicht in der amtlichen Sammlung – „Kommission /Italien“ und EuG, Urt. v. 13. Januar 2004, Rs. T-67/01, Rdr. 36, noch nicht in der amtlichen Sammlung – „JCB Service“.

Auch der EGMR hat die EGC bereits in seiner Urteilsfindung herangezogen, wobei er den unterschiedlichen Wortlaut von Art. 12 EMRK und Art. II-9 VE miteinander verglich

EGMR, Urt. v. 11. Juli 2002, Appl. Nr. 28957/95, Rdr. 100 – „Goodwin“. Der EGMR hat die EGC, soweit ersichtlich, noch zweimal erwähnt: Zum einen wieder bezüglich Art. II-9 VE in EGMR, Urt. v. 11. Juli 2002, Appl. Nr. 25680/94, Rdr. 41 – „I. gegen UK“ und zum anderen in einer Zulassungsentscheidung: EGMR, Entscheidung v. 3. Oktober 2002, Appl. Nr. 48154/99 – „Zigarella“ unter Verweis auf den Grundsatz „ne bis in idem“ gemäß Art. II-50 VE.

. Dies stellt zwar keinen Fall einer Anwendung der EGC als rechtsverbindliches Dokument dar, lässt aber erkennen, dass der EGMR um eine einheitliche Auslegung von wortlautidentischen oder wortlautähnlichen Gewährleistungen in EGC und EMRK bemüht ist

Pernice/Mayer, in Grabitz/Hilf, nach Art. 6 EUV Rdr. 17.

. Gleichzeitig verdeutlicht dies die rechtspolitische Wirkung der EGC jenseits der förmlichen Verbindlichkeit sogar außerhalb des unmittelbaren Anwendungsbereiches des Unionsrechts

Walter in Ehlers, EUGR § 1 III 4 Rdr. 32.

Fraglich ist nun, inwiefern die in der Grundrechtecharta enthaltenen Normen, die das Verhältnis der EGC zur EMRK regeln sollen, wirklich eine wirksame Kompetenzabgrenzung gewährleisten können.

Das Problem des gesplitteten Rechtswegs

Das Problem des gesplitteten Rechtswegs taucht immer dort auf, wo Grundrechte verschiedener Provenienz miteinander kollidieren. Zunächst stellt sich daher das Problem von Grundrechtskollisionen.

Die Gesamtschau von Art. II-53 VE mit Art. II-52 Abs. 3 VE, die gemeinsam die notwendige Kohärenz zwischen der Charta und der EMRK herstellen sollen, ergibt eine Kombination verschiedener Günstigkeitsprinzipien. Zum einen zugunsten der EMRK und der mitgliedstaatlichen Grundrechte in Art. II-53 VE und zum anderen zugunsten weiterreichender Unionsgrundrechte in Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE. Hinzu tritt das für die Mitgliedstaaten geltende Günstigkeitsprinzip des Art. 53 EMRK, das sich auch auf günstigere Rechte nach Unionsrecht erstreckt. Diese Kombination führt im sog. zweipoligen Staat-Bürger-Verhältnis zur Anwendung des jeweils höchsten Schutzniveaus.

Daneben besteht jedoch auch die Möglichkeit eines sog. mehrpoligen Rechtsverhältnisses. Im Kern dreht es sich hierbei um die Abwägung gegenläufiger Grundrechtspositionen

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 51.

, von denen nicht alle gleichermaßen durch die EMRK geschützt sind. Im mehrpoligen Grundrechtsverhältnis kann das scheinbar privilegierte Grundrechtssystem deshalb nicht unberührt bleiben, weil sonst eine über die Ausgangsrechtsordnung hinausgehende Einschränkung etabliert würde

Grabenwarter, § 4 IV Rdr. 14.

, m.a.W., der auf den ersten Blick günstigste Standard kann nur insoweit zur Anwendung kommen, als dies keine unzulässige Beschränkung des zurücktretenden Grundrechts zur Folge hat.

Genauer gesagt, ist hiermit beispielsweise eine Konstellation gemeint, in der Personen, die Schutz durch ein Grundrecht der EGC mit Entsprechung in günstigerem EU-Recht genießen, solchen Personen gegenüberstehen, die sich im Schutzbereich eines Grundrechts der EGC befinden, das aber eine günstigere Entsprechung in einem EMRK-Grundrecht besitzt. Erstere können sich gemäß Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE auf das in diesem Fall weitergehende EU-Recht berufen, dies würde aber im Ergebnis eine unzulässige Einschränkung im Sinne von Art. II-53 VE bedeuten.

Letztere können sich auf Art. II-53 VE und damit auf die EMRK berufen, was allerdings dazu führen würde, dass Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE seinerseits nicht mehr erfüllt wäre. Gewährt der EuGH dem einen Grundrechtsträger einen Grundrechtsstandard oberhalb jenes der Charta, würde er gleichzeitig die Chartarechte des anderen Grundrechtsträgers verletzen

Pietsch, ZRP 2003, 1, 4.

. Denkbar ist aber auch eine Abwägung zwischen primärrechtlichen Verbürgungen wie der Dienstleistungsfreiheit und EMRK-Rechten, die zu ähnlichen Schwierigkeiten führen kann

Griller, in GRe für Europa, S. 131, 154; Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 20.

Im Ergebnis führt die Existenz zweier wechselseitiger Günstigkeitsprinzipien in der EGC in dieser Konstellation zu einem unauflöslichen Widerspruch, solange nicht abschließend geklärt ist, welchem der beiden der Vorrang einzuräumen ist. Im konkreten Fall dürfte dies die EMRK sein, deren (Mindest-) Standards in jedem Fall gewahrt bleiben müssen

Grabenwarther, VVDStRL 60 (2001), 290, 342; Grabenwarter, § 4 IV 2 Rdr. 14; Philippi, S. 45; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 50f.; Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 20; Lenaerts/de Smijter, MJ 2001, 90, 98.

Dies deshalb, weil sie gesondert benannt und weiterreichend formuliert ist sowie mit ihrem Wortlaut („Keine Bestimmung dieser Charta…“) auch die potentiell mit Art. II-53 VE in Konflikt kommende Bestimmung des Art. II-52 Abs. 3 VE erfasst. Zudem spricht hierfür der Sinn und Zweck von Art. II-53 VE, der sicherstellen soll, dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der EMRK respektiert werden

Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1142ff.

Die Betroffenen werden jedenfalls in einer derartigen Konstellation, d.h. in einem mehrpoligen Grundrechtsverhältnis, versuchen, die Streitentscheidung vor jenes Gericht, d.h. EuGH bzw. EGMR, zu bringen, vor dem sie sich Erfolg versprechen

Engel, ZUM 2000, 975, 1003; Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1141.

. Dies erscheint jedoch aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit, der Rechtssicherheit und des effektiven Rechtsschutzes als inakzeptabel.

Damit ist festzuhalten, dass sich das Problem des zweigleisigen Rechtsweges durch die EGC nicht verändert, da bei Klagen gegen Organe und Einrichtungen der Union wegen Grundrechtsverletzungen nach wie vor ausschließlich das EuG und letztinstanzlich der EuGH zuständig sind und bei Klagen gegen die Mitgliedstaaten zunächst die nationalen Gerichte mit Vorlagemöglichkeit bzw. –pflicht zum EuGH mit anschließender Anrufungsmöglichkeit des EGMR.

Sollte in einer derartigen Konstellation der EuGH eine Grundrechtsverletzung verneinen, der EGMR dagegen bei der Überprüfung desselben nationalen Durchsetzungsaktes eine Grundrechtsverletzung bejahen, wäre der Mitgliedstaat verpflichtet, den Zustand der Rechtswidrigkeit zu beseitigen, zumindest jedoch einen noch fortdauernden rechtswidrigen Zustand zu beenden.

Im Lichte von Art. II-52 Abs. 3 VE wird dem betreffenden Mitgliedstaat jedoch kaum der Vorwurf der Verletzung von Gemeinschaftsrecht zu machen sein, wenn er das Urteil des EGMR befolgt und dadurch vom anders lautenden Urteil des EuGH abweicht. Hier bleibt es im Ergebnis daher bei dem bereits weiter oben festgestellten Grundsatz, dass sowohl die Union als auch die Gemeinschaften nebst ihren Organen, einschließlich des EuGH, im Falle der Feststellung einer EMRK-Verletzung durch den EGMR an diese Feststellung gebunden sind.

Sollte der EuGH jedoch zeitlich nach einem Urteil des EGMR mit der Sache befasst und zu einem abweichenden Ergebnis kommen, wird der betroffene Mitgliedstaat, wie bereits gezeigt, in einen nicht auflösbaren Loyalitätskonflikt gebracht. In diesem Fall kollidiert nämlich der Vorranganspruch des Gemeinschaftsrechts mit dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Beachtung der EMRK als Mindeststandard. Auch mit einer rechtsverbindlichen Charta bliebe daher das Problem bestehen, dass der EuGH sich möglicherweise zu einem Grundrecht äußern müsste, zu dem noch keine einschlägige Rechtsprechung des EGMR vorliegt.

Hier zeigt sich, dass die Frage nach einem weitergehenden Schutz durch das Recht der EU im Sinne des Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE hinter die Frage zurücktreten muss, welches Gericht in Europa die Letztentscheidungsbefugnis besitzt, verbindlich über die Auslegung der EMRK zu entscheiden. Es ist festzuhalten, dass die EGC das Problem des mehrgleisigen Rechtsweges nicht gelöst hat, sondern es tendenziell noch verschärfen wird

Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1145; Grabenwarter, § 4 V Rdr. 16.

. Doch bewirkt dies zwingend ein „Schisma“

Rodriguez-Iglesias, EuGRZ 2002, 206, 207.

beim Schutz der Grundrechte in Europa?

Keine zwingende Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR durch den EuGH

Wie bereits weiter oben ausgeführt, ist der EuGH gemäß Art. 6 Abs. 2 EUV nicht verpflichtet, eine bestehende konkrete Auslegung einer EMRK-Norm durch den EGMR zu berücksichtigen. Zu untersuchen ist nun, ob sich dies mit der EGC geändert hat bzw. ob dieses Problem mit einer rechtsverbindlichen Charta der Grundrechte verschwinden wird. Auf den ersten Blick scheint das Problem durch Art. I-7 Abs. 1 VE entschärft worden zu sein, der keinerlei Verweis mehr auf die EMRK enthält:

„Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte (…) enthalten sind.“

Allerdings bestimmt Art. I-7 Abs. 3 VE, dass die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehören.

Die Ähnlichkeit von Art. I-7 Abs. 3 VE mit Art. 6 Abs. 2 EUV, der ebenfalls auf die Rechtserkenntnisquellen EMRK und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten verweist, ist unübersehbar. Eine rechtsverbindliche Grundrechtecharta bliebe daher nicht der einzige Maßstab für die Grundrechtskonformität eines Gemeinschaftsrechtsakts, da Art. 6 Abs. 2 EUV und jetzt Art. I-7 Abs. 3 des Entwurfs des EU-Verfassungsvertrags nach wie vor auch andere Formen der Gewinnung von Gemeinschaftsgrundrechten zuließen

Stein, in FS für Steinberger, S. 1425, 1434.

. Es bleibt aber unklar, worin diese zusätzlichen Grundrechte gegenüber der EGC und hinsichtlich der dynamischen Rechtsprechung des EGMR in Grund- und Menschenrechtsfragen noch liegen sollen

Epping, JZ 2003, 821, 826f.

Ob der Verfassungsvertrag einen Verweis auf externe Quellen enthalten sollte, an die sich die Grundrechte anlehnen, d.h. die EMRK und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, war auch in der Arbeitsgruppe „Charta“ umstritten

WG II 16, CONV 354/02, S. 9f.

Für die Beibehaltung des Wortlauts von Art. 6 Abs. 2 EUV kann geltend gemacht werden, dass die EGC den EuGH nicht davon abhalten möchte, weiterhin auf Grund der dort genannten Quellen zu urteilen. Zudem würde es dem EuGH erleichtert, wie bisher aus einem breiteren Fundus von externen Quellen zu schöpfen.

Eine verbindliche Grundrechtecharta wird den EuGH jedenfalls nicht davon abhalten, im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung neue Rechte zu entwickeln, die in den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten wurzeln. Im Kern bestünde damit auch mit einer rechtsverbindlichen Grundrechtecharta noch dasselbe Problem wie bei Art. 6 Abs. 2 EUV, der auch keine Verpflichtung des EuGH auf die Auslegung der EMRK durch den EGMR enthält und es ersterem grundsätzlich ermöglicht, eine eigene, unter Umständen vom EGMR abweichende, Ansicht zur Auslegung eines Grund- bzw. Menschenrechts aus der EMRK zu finden.

Diese Gefahr könnte grundsätzlich dann verringert werden, wenn die EGC der allein verbindliche Grundrechtskatalog der Gemeinschaft würde, was aber zum einen durch den Wortlaut von Art. II-53 VE, der sich für den Fall des weiterreichenden Schutzes ausdrücklich auch auf andere völkerrechtliche Verträge und die Verfassungen der Mitgliedstaaten bezieht, und zum anderen den Wortlaut des neu eingefügten Art. II-52 Abs. 4 VE, ausgeschlossen erscheint

Stein, in FS für Steinberger, S. 1425, 1434.

Art. II-52 Abs. 4 VE, der neben zwei weiteren Absätzen auf Wunsch der Arbeitsgruppe „Charta“ noch in Art. II-52 VE eingefügt wurde, um die Bedeutung der in Art. 6 Abs. 2 EUV genannten Quellen hervorzuheben

WG II 16, CONV 354/02, S. 7; siehe auch die aktualisierten Erläuterungen des Präsidiums vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S. 51.

, lautet:

„Soweit in dieser Charta Grundrechte anerkannt werden, wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, werden sie im Einklang mit diesen Überlieferungen ausgelegt.“

Art. II-52 Abs. 4 VE hebt die Maßgeblichkeit der nationalen Verfassungstraditionen hervor, greift allerdings nur ein, wenn Art. II-52 Abs. 2 und 3 VE nicht einschlägig sind

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 44.

Art. II-52 Abs. 4 VE stellt zum einen eine Art Auslegungsregel dar, die dem Wunsch entspricht, nationale Werte und Traditionen weitestgehend zu wahren

Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 44.

, zum anderen den Versuch, den Handlungsspielraum des EuGH bei der Auslegung dieser Rechte auf ein politisch tragbares Maß zu begrenzen

WG II, WD 004, S. 2.

. Fraglich ist, ob die Bestimmung diese in sie gesetzten Erwartungen erfüllen kann.

Zunächst ist festzuhalten, dass der EuGH in seiner Rechtsprechung schon lange auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten rekurriert

EuGH, Urt. v. 17. Dezember 1970, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125, 1135. – „Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide“.

und dies seinen Niederschlag in Art. 6 Abs. 2 EUV gefunden hat.

Die bisher ergangene Rechtsprechung zu den Unionsgrundrechten ist daher zu einem gewissen Teil auch Ausprägung der Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten

Pietsch, ZRP 2003, 1, 3.

. Die Bezugnahme der Charta auf diese Quelle bezieht sich damit faktisch auf die Rechtsprechung des EuGH.

Daher würde es Art. II-52 Abs. 4 VE dem EuGH prinzipiell ermöglichen, seine bisherige Jurisdiktion zu den jeweiligen Grundrechten „über die Charta hinweg“ aufrechtzuerhalten. Damit wäre er entgegen der Absicht der Verfasser nicht an die Vorgaben der Charta gebunden

Pietsch, ZRP 2003, 1, 3.

Schwierigkeiten dürften sich auch in praktischer Hinsicht ergeben, wenn divergierende Traditionen und Wertvorstellungen existieren. Angesichts der in der Präambel genannten großen Zahl von Grundrechtsquellen erscheint es zudem schwierig, genau festzustellen, wann welche Grundrechte tatsächlich und ausschließlich in den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen wurzeln

Pietsch, ZRP 2003, 1, 3.

. Wie in solchen Fällen verfahren werden soll, ist unklar.

Außerdem ist gegen die Beibehaltung des Verweises auf externe Quellen zu sagen, dass gemäß Art. I-7 Abs. 1 des Verfassungsvertragsentwurfes augenscheinlich die EGC als einzig gewollte, gewissermaßen authentische, Rechtsquelle für die Gemeinschaftsgrundrechte dienen soll, aus der der EuGH schöpfen soll.

Der Verweis auf mehrere externe Quellen geht grundsätzlich wieder zu Lasten der Rechtssicherheit, da eine klare Linie in der Rechtsprechung dadurch schwerer vorhersehbar wird. Zudem enthalten die horizontalen Bestimmungen ja bereits einen deutlichen Verweis auf die EMRK

Weber, DVBl. 2003, 220, 222.

Es ist jedenfalls anzunehmen, dass die bislang in Art. 6 Abs. 2 EUV und jetzt in Art. I-7 Abs. 3 des Entwurfs des EU-Verfassungsvertrags genannten Rechtserkenntnisquellen mit Ausnahme der EMRK für die rechtsanwendenden Organe an Bedeutung verlieren werden

Klein, Die politische Meinung, S. 45, 49.

. Auch hier verbleiben daher Spielräume, die der EuGH ausfüllen muss. Er allein entscheidet, wie dies letztendlich im Einzelfall aussehen wird.

Eine Verweisung auf andere externe Quellen als der EGC erscheint daher, auch angesichts der Tatsache, dass die EGC bereits Rechte enthält, die sich aus der EMRK und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ableiten, als überflüssig und eher verwirrend. Der rechtsdogmatisch wenig geglückte Verweis auf das Schutzniveau der EMRK in den horizontalen Bestimmungen wird durch eine Bezugnahme auf die EMRK in Art. 6 Abs. 2 EUV kaum geheilt

Weber, DVBl. 2003, 220, 222.

. Der jetzige Text von Art. 6 Abs. 2 EUV bzw. Art. I-7 Abs. 3 VE könnte daher gestrichen werden und stattdessen ein Verweis auf die EGC eingefügt werden

Calliess in Ehlers, EuGR, § 19 IV Rdr. 32; Iber, ZEuS 2002, 483, 504; Weber, DVBl. 2003, 220, 222; ähnlich Pietsch, ZRP 2003, 1, 4 und Philippi, S. 77.

, wie dies in Art. I-7 Abs. 1 VE geschehen ist.

Ein Szenario, in dem der EuGH eine vom EGMR abweichende Interpretation einer EMRK-Norm wählt, wäre allerdings dann ausgeschlossen, wenn der EuGH nach der EGC dazu verpflichtet wäre, bereits bei seiner Urteilsfindung eine vom EGMR in einem Urteil festgelegte Interpretation zu berücksichtigen. Damit könnten Divergenzen in der Rechtsprechung beider Gerichtshöfe weitestgehend vermieden werden. Fraglich ist daher, ob nicht die Horizontalbestimmungen der Art. II-52 Abs. 3 und Art. II-53 VE den EuGH zu einer Berücksichtigung der Auslegung bestimmter EMRK-Normen durch den EGMR verpflichten.

Festzuhalten ist zunächst, dass Art. II-52 Abs. 3 VE ebenso wie Art. II-53 VE bewusst keinen Verweis auf die Rechtsprechung des EGMR und dessen Interpretation der EMRK enthalten. Dies ermöglicht es dem EuGH grundsätzlich, eine eigene Auslegung der jeweils einschlägigen Norm der EMRK zu wählen, ohne an Vorgaben aus Straßburg gebunden zu sein

Thym, FYIL 2002, 11, 31.

. Insofern steht die zukunftsorientierte Öffnungsklausel in Art. II-52 Abs. 3 Satz 2 VE einer Orientierung des EuGH an der Rechtsprechung des EGMR eher entgegen

Bernsdorff, Nds.VBl. 2001, 177, 183.

Ob der EuGH vor dem beschriebenen Hintergrund bereits jetzt dazu verpflichtet ist

Lenaerts/de Smijter, MJ 2001, 90, 99; Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 37.

, die ergangene Rechtsprechung des EGMR zu entsprechenden Rechten im Sinne des Art. II-52 Abs. 3 VE zu übernehmen, bzw. sich immer daran halten wird, ist angesichts des insofern nicht eindeutigen Wortlauts von Art. II-52 Abs. 3 VE sehr fraglich.

Allerdings wird gegen eine Einfügung eines Verweises auf die Rechtsprechung des EGMR angeführt, dass bereits die Präambel der Grundrechtecharta in ihrem fünften Erwägungsgrund ausdrücklich auf die EMRK und auch auf die Rechtsprechung des EGMR verweist

Rodriguez-Iglesias, EuGRZ 2002, 206, 207; Busse, ThürVBl. 2001, 73, 79; Callewaert, EuGRZ 2003, 198, 199; Grabenwarter, VVDStRL 60 (2001), 290, 340; Grabenwarter, § 4 IV Rdr. 12; Griller, GRe für Europa, S. 131, 158; Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 37.

. Die Präambel der Grundrechtecharta enthält in ihrem vierten Absatz folgenden Passus:

„… wird die Charta von den Gerichten der Union und der Mitgliedstaaten unter gebührender Berücksichtigung der Erläuterungen, die auf Veranlassung und in eigener Verantwortung des Präsidiums des Konvents zur Ausarbeitung der Charta formuliert wurden, ausgelegt werden.“

Gleichermaßen äußerte sich auch das Präsidium, das in seinen Erläuterungen zu Art. II-52 Abs. 3 VE festhielt, dass sich die Bedeutung und Tragweite der in der EGC genannten Rechte nicht nur durch den Wortlaut der EMRK und ihrer Protokolle bemisst, sondern auch durch die Rechtsprechung des EGMR und des EuGH

Erläuterungen des Präsidiums zu Art. 52 Abs. 3 EUG, in EuGRZ 2000, 568f.; Aktualisierte Erläuterungen des Präsidiums vom 18. Juli 2003, CONV 828/1/03 REV 1, S. 49; ebenso Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 52 Rdr. 37.

. Nach dieser Ansicht ist der EuGH bereits nach der EGC verpflichtet, eine vom EGMR gewählte Interpretation einer Norm der EMRK bei seiner eigenen Urteilsfindung zu berücksichtigen.

Hinsichtlich der Präambel ist allerdings zu sagen, dass sie nur als unselbständige Auslegungshilfe dient

Weber, DVBl. 2003, 220, 222 unter Verweis auf die Arbeitsgruppe Charta: WG II CONV 116/02, S. 8.

und insofern keine konkrete rechtsverbindliche Wirkung entfaltet. Zum anderen ist die Bindung der Gerichte in der Präambel, abgesehen von der grundsätzlichen Frage, welchen rechtlichen Status die Präambel in dem gesamten Vertragswerk genießt, nur sehr zurückhaltend formuliert worden

Schwarze, EuR 2003, 535, 563.

. Insofern erscheint die Erwähnung der EMRK und der Rechtsprechung des EGMR in der Präambel zwar als wichtig und sinnvoll, aber letztendlich als nicht ausreichend, um eine erhöhte Bindungswirkung zu gewährleisten

Busse, ThürVBl. 2001, 73, 79; Lecheler, ZEuS 2003, 337, 344 spricht bezüglich des fünften Erwägungsgrundes der Präambel sogar von einer „Komplizierung der künftigen Lage“.

Aber auch bezüglich der vom Präsidium gegebenen Erläuterungen zu Art. II-52 VE ist fraglich, ob diese vom EuGH stets voll berücksichtigt werden. Dem Wortlaut nach erfolgt die Auslegung der Charta lediglich „unter gebührender Berücksichtigung der Erläuterungen“. Darüber hinaus kommt den Erläuterungen wie bereits erwähnt keine Rechtsverbindlichkeit zu. Sie können vom EuGH zur Auslegung der jeweiligen Bestimmung herangezogen werden, eine Verpflichtung hierzu besteht jedoch nicht

Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 50.

. Nicht zuletzt deswegen erscheint es unklar, ob der EuGH sich wirklich immer an die Erläuterungen des Präsidiums halten wird

Epping, JZ 2003, 821, 826; Kokott/Rüth, C.M.L.Rev. 2003, 1315, 1328 bezeichnen den Passus der „gebührende(n) Berücksichtigung“ als „particulary unfortunate“.

Die EGC wird zudem im Rahmen von Verträgen ausgelegt werden, die ihre eigenen wirtschaftlichen und politischen Ziele haben

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerecht, S. 37, 52.

. Der EuGH selbst äußerte sich 1991 dahingehend, dass ein völkerrechtlicher Vertrag auch bei wörtlicher Übereinstimmung mit den entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nicht notwendigerweise gleich auszulegen ist, sondern vielmehr im Lichte seines Zieles und Zwecks

EuGH, Gutachten 1/91 v. 14. Dezember 1991, Slg. 1991-I, 6079, Rdrn. 14, 22 – „EWR I“.

. Dies eröffnet dem EuGH bei der Interpretation einer rechtsverbindlichen EGC einen zusätzlichen Auslegungsspielraum.

All diese Erwägungen führen zu dem Schluss, dass der EuGH nicht an die Auslegung der EMRK durch die Rechtsprechung des EGMR gebunden ist.

Um mögliche Widersprüche in der Rechtsprechung beider Gerichtshöfe effektiv zu verhindern, müsste daher ein ausdrücklicher Bezug auf die Rechtsprechung des EGMR eingefügt werden

So die Regierungsvertreter von Großbritannien, Finnland, Spanien, Dänemark und Irland. Ähnlich auch Borowsky, in Kommentar zur EGC, Art. 53 Rdr. 4 ; Philippi, S. 45; Busse, NJW 2000, 1074, 1079.

bzw. müsste sie integraler Bestandteil des Merkmals der gleichen „Bedeutung und Tragweite“ werden

Lenaerts/de Smijter, MJ 2001, 90, 99; Heringa/Verhey, MJ 2001, 11, 17.

Es erscheint möglich, einen Verweis in der EGC bzw. in einem gemäß Art. 311 EGV angehängten Protokoll einzufügen, wonach bei der Beachtung der Grundrechte durch den EuGH auch der Rechtsprechung des EGMR gefolgt werden muss. Ein derartiger Verweis auf die Auslegung durch den EGMR könnte auch in Art. II-52 Abs. 3 VE vorgenommen werden. Vorlage für einen derartigen, im Einzelnen noch detaillierter abzufassenden Verweis könnte das dem Vertrag von Amsterdam beigefügte „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ sein

Alber/Widmaier, EuGRZ 2001, 497, 507.

. Die Letztzuständigkeit des EuGH gemäß Art. 220 EGV würde dadurch nicht angetastet, da sich die Bindungswirkung nur auf Grundrechtsaspekte beschränken würde

Alber/Widmaier, EuGRZ 2001, 497, 507.

Fazit

Die EGC hat die bereits vorhandene Interdependenz zwischen EMRK und Gemeinschaftsrecht endgültig besiegelt und auf eine eigene Grundlage gestellt. Die EGC bekräftigt damit die bereits bestehende Lage, dass weder die Gemeinschaftsrechtsordnung noch das Rechtsschutzsystem der EMRK völlig separat nebeneinander stehen, sondern vielmehr untrennbar miteinander verwoben sind und sich wechselseitig beeinflussen.

Aber auch wenn ca. die Hälfte der materiell-rechtlichen Bestimmungen der EGC ihren Ursprung in der EMRK bzw. in der Rechtsprechung des EGMR

Callewaert, EuGRZ 2003, 198.

findet, darf nicht übersehen werden, dass zwischen beiden inhaltliche und redaktionelle Unterschiede bestehen

Rodriguez-Iglesias, EuGRZ 2002, 206, 207; Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 98.

. Unterschiede zwischen der Gemeinschaftsrechtsordnung und dem Rechtssystem der EMRK müssen allerdings nicht per se negativ bewertet werden, sie können vielmehr zu einem positiv zu bewertenden Qualitätswettbewerb beispielsweise durch die Entwicklung neuer Lösungen und zur Sicherung der grundrechtlichen Funktionstüchtigkeit zwischen diesen beiden führen

Hoffmann-Riem, EuGRZ 2002, 473, 482.

. Kohärenz bedeutet also nicht zwingend vollständige Homogenität, gleichwohl ist aber für eine funktionsfähige Schnittstelle zwischen den verschiedenen Teilrechtsordnungen zu sorgen

Hoffmann-Riem, EuGRZ 2002, 473, 482f.

. Derartige Schnittstellen befinden sich in den Horizontalbestimmungen der Art. II-52 Abs. 3 VE und Art. II-53 VE.

Die intransparenten Regelungen und die komplizierte Verweistechnik der Art. II-52 Abs. 3 VE und Art. II-53 VE sind aber nicht dazu geeignet, eine abschließende Kompetenzabgrenzung zwischen EuGH und EGMR herbeizuführen oder gar dem Unionsbürger den Grundrechtsschutz in der EU besser verständlich zu machen.

So klar die Formulierungen auf den ersten Blick erscheinen, so schwierig sind indessen die entstehenden Fragen ihrer praktischen Umsetzung und der Abgrenzungsfragen im konkreten Einzelfall

Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1135; Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht, S. 37, 51.

. Im Zusammenspiel von Art. II-52 Abs. 3 VE und Art. II-53 VE erscheint kaum vorstellbar, dass im konkreten Fall stets der Ausgleich zwischen den heterogenen Schrankenregimen der nationalen, supranationalen und internationalen Grundrechtskataloge möglich ist

Mahlmann, ZEuS 2000, 419, 440.

. Auch das Problem des gesplitteten Rechtswegs und damit auch das der Auflösung von Grundrechtskollisionen, zumal in dreipoligen (Grund-) Rechtsverhältnissen zwischen EG/Mitgliedstaat – Bürger – Bürger wird so nicht abschließend gelöst

Weber, DVBl. 2003, 220, 224; Grabenwarter, in FS für Steinberger, S. 1129, 1140f; Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99.

Weiter ist die Charta in ihrer derzeitigen Fassung nicht in der Lage, Divergenzen in der Rechtsprechung beider Gerichtshöfe zu vermeiden, da der EuGH zum einen nicht verpflichtet ist, die ergangene Rechtsprechung des EGMR zu berücksichtigen und zum anderen nach wie vor aus verschiedenen Rechtsquellen schöpfen kann, die ihm einen weiten Spielraum bei der Gewinnung von Gemeinschaftsgrundrechten einräumen.

Dem EuGH wird es auch durch den oft nur auf den ersten Blick klaren, in Wirklichkeit aber interpretationsbedürftigen Wortlaut einzelner Bestimmungen der Charta nach wie vor ermöglicht, unter Umständen von der Rechtsprechung des EGMR abweichende Urteile zu fällen.

Der EuGH verfügt spätestens mit einer verbindlichen EGC über eine eigenständige Interpretationsbasis, die ihm relativ viel Spielraum belässt und oftmals im Kernbereich der Freiheitsrechte und justiziellen Garantien von der EMRK abweicht

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Grabenwarter, § 4 V Rdr. 16; Lawson, C.M.L.Rev. 2000, 983, 990.

. Andererseits liegt eine Gefahr für Rechtsprechungsdivergenzen in dem Umstand begründet, dass die Union zunehmend Befugnisse in grundrechtssensiblen Bereichen, wie beispielsweise der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, ausübt, zu denen erst entsprechende Rechte im Sinne des Art. II-52 Abs. 3 VE ermittelt werden müssen

Callewaert, EuGRZ 2003,198, 201.

Durch eine verbindliche Grundrechtecharta könnten die Erwartungen an eine auch im Grundrechtsbereich aktive und führende Rolle des EuGH gestärkt werden, mit der Folge, dass dieser den Primat des EGMR immer weniger anerkennen könnte

Hoffmann-Riem, EuGRZ 2002, 473, 478; ähnlich Lawson, C.M.L.Rev. 2000, 983, 990 und Ress, in GRe für Europa, S. 183, 185.

. Jedenfalls wird die Rolle des EuGH als „Verfassungsgericht“ bei Vorhandensein eines eigenen Grundrechtstexts weiter gestärkt

Weber, NJW 2000, 537, 544.

und seine Macht tendenziell vergrößert. Die Gefahr von Rechtsprechungsdifferenzen zwischen EuGH und EGMR wächst.

Ferner ist allein der Umstand, dass die EGC und die EMRK von zwei verschiedenen Gerichtshöfen ausgelegt werden, die sich in Zusammensetzung und Verfahrensausgestaltung erheblich unterscheiden, geeignet, eine Dynamik zu begründen, die einer einheitlichen Rechtsanwendung kaum zuträglich sein wird

Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 99; Polakiewicz, in Rechtsstellung des Menschen im Völkerecht, S. 37, 52.

Der gemeinschaftsrechtliche Grundrechtsschutz könnte daher durch die Existenz eines eigenen Rechtstextes gewissermaßen verselbständigt werden

Klein, Die politische Meinung,45, 50.

, was neben der erwähnten Gefahr von Rechtsprechungsdifferenzen letztlich auch die Entstehung von zwei Schutzsystemen für Menschenrechte begünstigt

Bernsdorff, Nds.VBl. 2001, 177, 182; Busse, ThürVbl. 2001, 73, 75; Krüger/Polakiewicz, EuGRZ 2001, 92, 97.

. Auch künftig kann es zwischen den Unionsgerichten und den nationalen Verfassungsgerichten, sowie zwischen ihnen und dem EGMR beim Ringen um den bestmöglichen Schutz der Grundrechte in Europa zu einem Wettbewerb der Rechtssysteme kommen

Schwarze, EuR 2003, 535, 563.

Die Entstehung mehrerer Schutzstandards für Grund- und Menschenrechte in Europa würde diese Rechte aber einem wesentlichen Element, nämlich dem der Allgemeingültigkeit, berauben und neue Trennungslinien auf dem europäischen Kontinent erzeugen, was von niemandem gewollt sein kann. In diesem Bereich besteht daher unbedingt Nachbesserungsbedarf.

Insgesamt ist daher zu konstatieren, dass die vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des EGMR in den Urteilen „Cantoni“ und „Matthews“ zur Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten zum Zwecke der Klärung des Verhältnisses der EGC zur EMRK dringend notwendigen Regelungen der Charta das entscheidende Problem der Kompetenzabgrenzung und Letztentscheidungsbefugnis nicht bzw. nur unzureichend zu lösen imstande sind.

Eine glücklichere Fassung der gesamteuropäischen Menschenrechtsarchitektur, die das Verhältnis von gemeinschaftsrechtlichem Grundrechtsschutz und dem Schutzregime der EMRK klärt, wird damit durch die vorhandenen Regelungen sicherlich nicht überflüssig gemacht

Mahlmann, ZEuS 2000, 419, 442.

. Die genannten Bestimmungen illustrieren vielmehr gerade im Bereich des Grundrechtsschutzes die immensen Schwierigkeiten der Rechtsetzung und Rechtsanwendung im „Mehrebenensystem“ der EU.

Die Frage des Verhältnisses der EMRK zu den Gemeinschaftsgrundrechten ist durch die hierfür vorgesehenen Regeln der EGC nicht wirklich gelöst worden, die Charta trägt statt zu einer Vereinfachung vielmehr zu einer weiteren Komplizierung der europäischen Grundrechtsarchitektur bei

Lecheler, ZEuS 2003, 337, 344; Pache, EuR 2001, 475, 492; Pache, EuZW 2001, 351; ähnlich Mahlmann, ZEuS 2000, 419, 442.

Um eine möglichst umfassende Wirksamkeit entfalten zu können, muss die EGC zum einen durch die Verankerung in einem zukünftigen europäischen Verfassungsvertrag materielle Rechtsverbindlichkeit erlangen, zum anderen auch durch geeignete Verfahrensinstrumente gesichert und durchsetzbar sein.

Entscheidend ist damit die Effektivität des Grundrechtsschutzes, die letztlich durch die Gerichte, insbesondere den EuGH, gewährleistet werden muss, auch um die Einheitlichkeit des Grundrechtsschutzes in der EU zu wahren

Magiera, DÖV 2000, 1017, 1024.

. Für das künftige Niveau des Grundrechtsschutzes wird nämlich weniger das geschriebene Recht der EGC als vielmehr die Auslegung durch die Gerichte, hier primär durch den EuGH, maßgebend sein. Die Grundrechtscharta ist von einem enormen Vertrauen in die Gerichte getragen, die diese Charta praktisch anwenden – der Inhalt der Grundrechte ist nämlich das, was die Höchstgerichte daraus machen

Holoubek, in GRe für Europa, S. 25, 37.

Tätig werden können sie jedoch nur dann, wenn überhaupt eine Klagemöglichkeit besteht und es einen Kläger gibt, d.h. wenn der Individualrechtsschutz effektiv gewährleistet ist. Der Verfassungsvertragsentwurf weist hier den Weg in die richtige Richtung, indem er zumindest teilweise Zuständigkeitsbeschränkungen des EuGH abschafft. Dennoch verbleiben nach wie vor noch gewisse Bereiche mit Rechtsschutzlücken, die dem EGMR in Anwendung der „Matthews“-Rechtsprechung zukünftig die Möglichkeit geben könnten, hier einzuschreiten, um die Mitgliedstaaten für eine Verletzung von EMRK-Rechten verantwortlich zu machen. Eine direkte externe Kontrolle von Gemeinschaftsrechtsakten durch den EGMR ist nicht vorgesehen, hier bleibt allein der EuGH zuständig. Dies könnte nur durch den in Art. I-7 Abs. 2 VE angestrebten Beitritt der EU zur EMRK geändert werden.

Der Konvent hat außerdem die Chance vertan, eine Europäische Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung der Grund- und Menschenrechte auf europäischer Ebene zu schaffen, die es dem Einzelnen ermöglichen würde, sich direkt an die Gemeinschaftsgerichte zu wenden und ist damit auf halber Strecke stehen geblieben

Epping, JZ 2003, 821, 827.

. Die Einräumung materieller Grundrechte allein, ohne Ergänzung durch einen entsprechenden Rechtsbehelf, bleibt aufgrund des engen Effizienzzusammenhangs zwischen materiellem und formellem Recht unvollständig

Schwarze, DVBl. 2002, 1297, 1313f.

Dabei spielte wohl vor allem die Sorge des EuGH eine Rolle, nach einer derartigen Einführung durch eine Flut von Beschwerden in der Erfüllung seiner sonstigen Aufgaben überfordert zu werden

Oppermann, DVBl. 2003, 1234, 1236.

Es verbleibt dem Betroffenen daher auch weiterhin lediglich der Weg über ein Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 234 EGV bzw. Art. III-274 VE, das er nicht erzwingen kann bzw. eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 EGV bzw. Art. III-270 VE, deren nach wie vor hohe prozessuale Hürden er erst überwinden muss.

Gleichwohl soll bei aller Kritik in den genannten Punkten die historische Dimension der Schaffung der EGC und des Verfassungsvertragsentwurfs nicht geschmälert werden, die beide insgesamt durchaus positiv zu bewerten sind. In gewissen Detailfragen, die gleichwohl erhebliche Bedeutung haben können, besteht jedoch notwendigerweise Nachbesserungsbedarf.

Nach dem Scheitern der Verhandlungen über den Entwurf eines europäischen Verfassungsvertrags rückt eine institutionelle Regelung und Klärung der bestehenden Probleme insbesondere durch die dafür vorgesehenen Regelungen der Grundrechtecharta aber vorerst in weite Ferne. In nächster Zeit wird sich deswegen auch keine wesentliche Änderung zum status quo ergeben. Eine Prognose über die zukünftige rechtliche und politische Dynamik zwischen EuGH und EGMR ist derzeit daher nur schwer möglich und lässt viele Fragen ungeklärt. Dies erscheint jedoch angesichts der drängenden Probleme als äußerst unbefriedigend.

Für das Verhältnis zwischen EMRK und EGC wird schließlich nicht nur entscheidend sein, welche rechtliche Qualität letztere im Rahmen des Unionsrechts erlangt, sondern auch, wie die Frage des Verhältnisses zwischen EGMR und EuGH institutionell gelöst wird

Grabenwarter, § 4 IV 2 Rdr. 15.

. Ohne die Einführung von Mechanismen, die geeignet sind, die notwendige Kohärenz bei der Anwendung und Auslegung von Grund- und Menschenrechten in der stetig zunehmenden Verflechtung zwischen EMRK und EU-Recht zu gewährleisten, besteht die Gefahr, die Rechtssicherheit in diesem bedeutsamen Bereich zu untergraben. Die EU und der Europarat wären daher gut beraten, wenn sie in zukünftigen Verhandlungen derartige Abgrenzungsfragen und Formen der Kooperation zwischen beiden Gerichtshöfen vertraglich institutionalisieren würden. Doch welche Möglichkeiten stehen hierfür überhaupt zur Verfügung?