Fulda, Christian B: Demokratie und pacta sunt servanda

1

Kapitel 1. Einleitung

1.1 Ausgangspunkt

Täglich binden sich Mitglieder der Staatengemeinschaft untereinander durch Verträge. Gegenstand der Bindung sind große Fragen wie Krieg und Frieden ebenso wie die Regelung des kleinen Grenzverkehrs. Verträge werden von Staaten geschlossen, um das zukünftige Verhalten des Vertragspartners im Bereich des Regelungsgegenstandes normativen Kriterien zu unterwerfen, in der Hoffnung, daß die Norm ein korrelierendes Verhalten hervorruft. So dies nicht der Fall ist, erlaubt die vertragliche Bindung, das abweichende Verhalten mit Sanktionen zu belegen. Aber was bedeutet es, einen Staat zu binden, der demokratisch verfaßt ist?

Abstrakt betrachtet stellt für eine demokratisch konstituierte Gesellschaft ein völkerrechtlicher Vertrag, der keine zeitliche Beschränkung und keine Kündigungsmöglichkeit vorsieht,<1> eine - bezogen auf die demokratische Entscheidungsfindung - systemwidrige Regelung dar, unabhängig davon, ob es sich um einen - zustimmungsbedürftigen - Vertrag oder ein Regierungsabkommen handelt.<2> Denn weder einfache noch verfassungsändernde Mehrheiten vermögen einseitig die Regelung außer Kraft zu setzen. Auf der anderen Seite ist es offensichtlich, daß der Vertrag als Institut für die Regelung eines Austausch- oder Kooperationsverhältnisses seine Daseinsberechtigung verlöre, gestattete man einem Vertragspartner, hier einem Staat, sich aufgrund gewandelter innerer Überzeugung von dem Vertrag lösen zu können.

Dieses Spannungsverhältnis zwischen zwei Instituten, die die Effektivität einer Regelung auf der einen und die Legitimation einer Regelung für eine Gesellschaft auf der anderen Seite betreffen, dieses Spannungsverhältnis zwischen dem in Erz gegossenen<3> (Völker-) Rechtsgrundsatz pacta sunt servanda und der historisch ebenfalls altehrwürdigen Demokratie soll im folgenden näher beleuchtet werden. Damit ist bereits eine Beschränkung des Untersuchungsgegenstandes benannt. Die Arbeit wird sich auf die Frage konzentrieren, wie sich im heutigen Völkerrecht der Rechtssatz pacta sunt servanda, also der (völker-) rechtlichen Bindung eines Staates durch Vertrag, zum Institut der Demokratie, im folgenden kürzer zum Demokratieprinzip,<4> verhält. Ausgespart bleiben müssen die anderen völkerrechtlichen Bindungen eines


2

Staates, insbesondere durch Gewohnheitsrecht und durch Sekundärrecht internationaler Organisationen, sofern eine Erörterung nicht zwingend notwendig ist. Gegenstand der Untersuchung sind des weiteren lediglich völkerrechtlich bindende Akte innerhalb der internationalen Beziehungen, also nicht Übereinkommen, die gerade aus Gründen der Flexibilität, der Möglichkeit der späteren anderweitigen Entscheidung innerhalb eines Staates bewußt in unverbindlicher Form gehalten werden.<5> Entscheidend ist, daß die Analyse innerhalb des Völkerrechts verbleibt, also nicht rechtliche Zwänge ins Verhältnis zu politischen Erwägungen setzt,<6> sondern ausschließlich normativ vorgeht.

Es ist allerdings nicht das Ziel dieser Arbeit zu postulieren, daß ein Staat sich aufgrund einer demokratischen Entscheidung ohne weiteres seiner vertraglichen Verpflichtungen entledigen kann. Weder ist dies geltendes Völkerrecht, noch wird eine solche Rechtsfolge de lege ferenda als notwendige Weiterentwicklung des Völkerrechts vorgeschlagen. Es geht lediglich um die Herausarbeitung des strukturellen Verhältnisses zwischen zwei Instituten derselben Rechtsordnung, ihrer Berührungspunkte und möglichen gegenseitigen Einwirkungen.

Neben diesem systematischen Ansatz bedarf der vertragsvölkerrechtliche Grundsatz pacta sunt servanda auch aufgrund der inhaltlichen Entwicklung des modernen Völkerrechts einer Neuinterpretation. Es geht nicht mehr länger nur um die traditionelle Gestaltung der Außenbeziehungen - Krieg und Frieden, Diplomatie und Fremdenrecht -, sondern um eine Spiegelung fast aller Bereiche des inneren Staatswesens nach außen.<7> Fast jeder Bereich, für den eine moderne Gesellschaft einer Regelung bedarf, wird heutzutage auch durch völkerrechtliche Bindungen erfaßt - von Justiz und Inneres über Sozialsysteme bis zu Forschung und Entwicklung.<8> Vergleicht man das Prinzip der Vertragsbindung im Völkerrecht mit dem im innerstaatlichen Privatrecht, fällt auf, daß im Privatrecht die Reichweite des Rechtsgrundsatzes pacta sunt servanda dadurch beschränkt ist, daß vertragliche Bindungen verkürzt gesagt lediglich die ökonomischen Betätigung des Individuums absichern und andere Bereiche weitgehend der Dispositionsbefugnis entzogen sind (etwa die Abrede, eine tätliche Auseinandersetzung nur mit bestimmten Waffen auszutragen). Demgegenüber kennt das Völkerrecht - bis auf das bisher eher spärlich ausgeprägte Gebiet des zwingenden Völkerrechts - keine inhaltliche Beschränkung der Vertragsschlußkompetenz der Staaten. Sobald das Völkerrecht aber Bereiche erfaßt, die nicht lediglich Fragen regeln, die aus der Existenz von verschiedenen Staaten entspringen, sondern solche, deretwegen Staaten zur Regelung der Gesellschaft existieren, wird der Rechtsgrundsatz zu inflexibel, den tatsächlichen Anforderungen an eine zweckmäßige Gestaltung des Vertragsrechts nicht mehr gerecht. Folgender Vertragsinhalt diene als zugespitztes fiktives Beispiel: Die Republik Irland verpflichtet sich unbefristet gegenüber dem Vatikan, Schwangerschaftsabbrüche nicht zu legalisieren. Das Vertragsrecht muß demnach gewährleisten, daß ein angemessener Ausgleich gefunden wird zwischen dem


3

berechtigten Vertrauen des einen Vertragspartners in den Bestand der Verpflichtung auf der einen Seite und auf der anderen Seite dem Interesse des anderen Vertragspartners, Regelungen für die Gesellschaft einer demokratischen Entscheidungsfindung zugänglich zu erhalten.

Nach einer Herausarbeitung der Problemstellung wird zunächst das Demokratieprinzip im Völkerrecht analysiert. Die Untersuchung stützt sich dabei vornehmlich auf (multilaterales) Vertragsrecht und die Praxis internationaler Organisationen, da sich das komplexe Demokratieprinzip noch kaum in einzelner Staatenpraxis niedergeschlagen hat, die die Basis für Gewohnheitsrecht bilden könnte. Sodann soll der gegenwärtige Stand des Vertragsrechtes beleuchtet werden, um die Sollbruchstellen für Verträge zu analysieren, an denen das Demokratieprinzip ansetzen kann.

Im dritten inhaltlichen Teil der Arbeit werden einzelne Fallkonstellationen dargestellt und analysiert, in denen eine innerstaatliche Willensänderung, herbeigeführt durch demokratische Prozesse, sich der Bindungswirkung völkerrechtlicher Verträge gegenübersah. Nicht überraschend entstammen die Beispiele im wesentlichen dem Sicherheitsbereich auf der einen und dem Umweltbereich auf der anderen Seite. Denn ersterer ist eines der letzten Gebiete, auf dem Staaten zumindest noch versuchen, souverän im Sinne einer nationalen Entscheidung über ihre Geschicke zu bestimmen, und letzterem wohnt mit die größte Regelungsdynamik im Völkerrecht inne.

Demgegenüber werden die historischen Beispiele der Systemwechsel und die in ihrem Zusammenhang artikulierten Zweifel an der Fortgeltung vertraglicher Verpflichtungen ausgeblendet. Denn beim radikalen Wechsel der inneren Verfaßtheit eines Staates spielt stets auch die Frage der Kontinuität des Staatswesens, also das völkerrechtliche Problem von Staatensukzession, eine Rolle.<9> Die Überlagerung mit einem dritten rechtlichen Institut aber erschwert die klare Herausarbeitung des Verhältnisses von Demokratieprinzip und Vertragsrecht.

Die Arbeit wird abgeschlossen mit der Zusammenstellung von Lösungsansätzen für den aufgezeigten Konflikt. Dabei unterfallen die Lösungen zum einen in vertragsrechtliche Ansätze, also die rechtliche Bewertung geschlossener Verträge, zum anderen in vertragsgestalterische, also Möglichkeiten der Konfliktlösung bei der Ausgestaltung der Verträge.


4

1.2 Problemstellung

Es liegt auf der Hand, daß vertragliche Bindungen die nationale Entscheidungsfindung einengen, unabhängig davon, ob ein Staat demokratisch oder anders konstitutiert ist. Stellt man nun explizit eine demokratische Entscheidungsfindung der vertraglichen Bindung entgegen, kommt es entscheidend auf die präzise Herausarbeitung des rechtlichen Bindegliedes zwischen Demokratieprinzip und pacta sunt servanda an. Nach der Anlage der Arbeit muß dieses Bindeglied innerhalb des Völkerrechts gesucht werden, nicht im Verhältnis von Völkerrecht und nationalem Recht.

1.2.1 Vertragsrecht vs. Souveränität?

Traditionell wird das Vertragsrecht in Zusammenhang mit der staatlichen Souveränität gebracht.<10> Diese ist zunächst Vorbedingung eines Vertrages: Durch seine Souveränität steht ein Staat dem anderen als Gleicher gegenüber, der Vertrag hält einen Konsens inter pares fest. Aufgrund dieses Konsenses, durch die Zustimmung zum Vertrag, begibt sich der Staat dann allerdings hinsichtlich der Regelungsmaterie des Vertrages seiner freien Entscheidungsmöglichkeit, schränkt also seine Souveränität ein. Das Vertragsprinzip kann demnach als Verhältnis zwischen autonomer Gestaltungsfreiheit und Bindung durch Kooperation rechtlich definiert werden. Das Bindeglied von Vertragsrecht und Souveränität soll hier jedoch nicht untersucht werden. Zum einen erkennt das Völkerrecht jedem Staat Souveränität unabhängig von seiner internen Konstitution zu, das Verhältnis ist also ein breiteres als das zum Demokratieprinzip. Zum anderen und entscheidender stehen das Bindeglied zwischen Souveränität und Vertragsrecht einerseits und dasjenige zwischen Demokratie und Vertragsrecht andererseits antithetisch zueinander: Die Souveränität ist das völkerrechtliche Institut, das den Grad der Freiheit von völkerrechtlichen Verpflichtungen und äußeren Einwirkungen definiert und damit den unabhängigen Rechtskreis eines Staates im Völkerrecht beschreibt. Demgegenüber findet sich das völkerrechtliche Demokratieprinzip gerade innerhalb des Rechtskreises eines Staates, geradezu in dessen Herzen, nämlich in seiner Verfaßtheit.

1.2.2 Vertragsrecht und Demokratie als Legitimationsinstitutionen

Das Bindeglied wird vielmehr in einem legitimationstheoretischen Ansatz gesucht. Nach moderner Ansicht muß auch das Völkerrecht als Rechtsordnung (und damit seine Institute) seine Legitimation letztendlich auf die Individuen zurückführen, die als Staatsangehörige die


5

Subjekte des Völkerrechts, die Staaten, konstituieren.<11> Demokratische Partizipationsrechte schlagen die Brücke zwischen denjenigen, die die staatliche Macht ausüben, und denjenigen, die dieser Macht unterworfen sind.<12> Dieser rechtlich-philosophische legitimationstheoretische Ansatz, der Rechtsinstitute als Institutionen zur Regelung des Verhaltens der Individuen in der Gesellschaft begreift, läuft einher mit dem methodologischen Individualismus in den Sozialwissenschaften<13> und ermöglicht daher eine Analyse der in Frage stehenden rechtlichen Institute auch mit den Methoden anderer Disziplinen. Zu beachten ist jedoch, daß dieser Ansatz lediglich analytisches Instrumentarium ist und nicht die geltende Völkerrechtsordnung umformt. Auch wer an der absoluten (im Wortsinne, also losgelösten) Geltung des Völkerrechts als Recht der Völkerrechtssubjekte festhält, muß sich mit dem Verhältnis existierender rechtlicher Grundsätze, Prinzipien und Institute zueinander auseinandersetzen.<14> Im Hinblick auf das Verhältnis von Vertragsrecht und Demokratieprinzip lassen sich zwei Berührungspunkte feststellen: Der Vertragsschluß und die Fortdauer des Vertrages.

1.2.2.1 Legitimation des Vertragsschlusses

Historisch ist die Rückbindung des Vertragsschlusses an das Volk als Souverän dem Völkerrecht nicht fremd. So verlangte Christian Wolff als Voraussetzung für die Bindung


6

einer Demokratie eine Entscheidung über den Vertrag nach den internen Regeln.<15> Vermutlich aufgrund der Ausdifferenzierung der Staatsordnungen im 19. und insbesondere im 20. Jahrhundert ist von diesem Grundsatz im zeitgenössischen Völkerrecht nicht mehr viel übrig geblieben. Die Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) von 1969<16> hat in Art.46 WVK die von Christian Wolff beschriebene Regel zur Ausnahme gemacht: Die Nichtbeachtung interner Vorschriften über den Vertragsabschluß (insbesondere einer Zustimmungsbedürftigkeit) steht der Gültigkeit nur insoweit entgegen, als der Vertragspartner „bösgläubig“ war.

Jedoch ist zu berücksichtigen, daß die für die Staaten handelnden Akteure, nämlich die Regierungsmitglieder, ein Eigeninteresse daran haben können, die internen - verfassungsrechtlichen - Regelungen für den Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages zu unterlaufen oder zumindest extensiv zu ihren Gunsten auszulegen,<17> und im vereinfachten Verfahren ohne Beteiligung des Parlamentes eine völkerrechtliche Bindung eingehen können.<18> Dies kann aus Zeitgründen oder aus Angst vor Kritik seitens des Parlamentes geschehen,<19> aber auch gerade um den Handlungsspielraum zukünftiger Regierungen einzuengen. Die Problemstellung


7

dieser Arbeit liegt demnach zum einen in der Überprüfung der Anforderungen an den Vertragsschluß. Möglicherweise bewirkt die Ausprägung des Demokratieprinzips im Völkerrecht inzwischen, daß die handelnden Akteure die sie kontrollierenden Organe nicht mehr ohne weiteres vor vollendete Tatsachen stellen können, sondern einer inhaltlichen Beschränkung aus dem Völkerrecht unterliegen. Dem Völkerrecht käme damit die Kontrollfunktion gegenüber den Eigeninteressen der Regierungen zu.<20> Das Völkerrecht könnte unter Einfluß des Demokratieprinzips die Staaten verpflichten, z.B. Mitwirkungsbefugnisse des Parlamentes zu beachten und damit verhindern, daß Regierungen den Abschluß völkerrechtliche Verträge zur Einschränkung der innerstaatlichen Meinungsbildung mißbrauchen.

1.2.2.2 Demokratische Willensänderung

Der entscheidende Berührungspunkt zwischen Vertragsrecht und Demokratie liegt jedoch in der Frage nach der Fortdauer des Vertrages bzw. in der Möglichkeit der Anpassung an neue Gegebenheiten oder sogar der einseitigen (vorzeitigen) Beendigung.<21> Denn der Vertrag soll gerade einen einmal gefundenen Konsens festhalten und eine Kooperation rechtlich fundieren, die nachträglichen Willensänderungen entzogen sein soll. Art.27 WVK konstatiert entsprechend das Primat der (völker-)vertragsrechtlichen Bindung über nationales Recht, unabhängig davon, wie demokratisch sie zustandegekommen sein mag. Demgegenüber dient das Demokratieprinzip gerade der politischen Willensbildung, mit der notwendigen Konsequenz der Willensänderung. Überspitzt ließe sich Demokratie als die Garantie der Möglichkeit einer Willensänderung beschreiben. Dabei speist sich das Potential der Alternativentscheidung, das durch eine demokratische Ergebnisfindung gewährleistet werden soll, aus zwei Quellen: Zum einen soll jede in einer Entscheidungsfindung unterlegene Minderheit potentiell zur Mehrheit werden können. Das Demokratieprinzip ermöglicht damit eine Realisierung der Alternativentscheidung zu einem späteren Zeitpunkt. Zum anderen trägt das Potential der Alternativentscheidung dem Umstand Rechnung, daß eine demokratisch verfaßte Gesellschaft im Gegensatz zu ideologisch (inklusive theosophisch) fundierten ergebnisoffen ist. Da Lösungen zu gesellschaftlichen Fragen nicht dauerhaft in einem Manifest niedergelegt werden, sind demokratisch getroffene Entscheidungen im Zeitverlauf disponibel, unabhängig vom Verhältnis von Mehrheitsmeinung zu Minderheitsmeinung. Sie können etwa aufgrund neuer Erkenntnisse über Bord geworfen werden. Damit tritt ein Konflikt von Rechtsinstituten zutage: Während das Vertragsrecht Willensänderungen begrenzt, soll das Demokratieprinzip diese gerade ermöglichen. Die zentrale Problemstellung dieser Arbeit liegt daher in der Herausarbeitung dieses Konfliktes und der Analyse möglicher Lösungen.<22> Die Arbeit analysiert dabei nicht den Konflikt zwischen zwei Rechtsordnungen, dem Völkerrecht und einer nationalen, in


8

der demokratische Entscheidungen gefällt werden. Sie widmet sich vielmehr dem Konflikt innerhalb ein und derselben Rechtsordnung. Denn wie zu zeigen sein wird, ist das Demokratieprinzip inzwischen völkerrechtlich fest verankert. Dieselbe Rechtsordnung, die über den Rechtssatz pacta sunt servanda einer Willensänderung den Riegel vorschiebt, gebietet durch das Demokratieprinzip die Möglichkeit der Willensänderung. Darin liegt der qualitative Unterschied zum „klassischen“ Völkerrecht, in dem souveräne Staaten vertraglich gebunden waren, unabhängig davon, ob Potentaten, Könige oder demokratisch repräsentierte Völker ihren Willen änderten: Diese Möglichkeit der Willensänderung war in der Rechtsordnung Völkerrecht nicht rechtlich abgesichert.

Aus vertragsrechtlicher Sicht sind darüber hinaus zwei Aspekte zu berücksichtigen. Erstens, daß dieser Konflikt im Völkerrecht besonders virulent wird. Denn zum einen stehen den nationalen vertragsrechtlichen Regelungen hinsichtlich natürlicher Personen überhaupt keine rechtlichen Institute der Meinungsbildung gegenüber (wenn man von der allgemeinen Gewährleistung der freien Entfaltung der Persönlichkeit absieht, die nur in Ausnahmefällen gegen das Vertragsrecht in Anschlag gebracht wird<23>), hinsichtlich juristischer Personen nur eingeschränkt. Zum anderen sind der Regelung durch nationales Vertragsrecht nur sehr eingeschränkte Lebensbereiche zugänglich, letztendlich ganz überwiegend solche wirtschaftlicher Natur. Demgegenüber steht der vertragsvölkerrechtlichen Regelung jeder Lebensbereich offen, wodurch dem Problem der Partizipation durch demokratische Willensbildung eine qualitativ andere Bedeutung zukommt. Zweitens kennt das Vertragsvölkerrecht keine Differenzierung zwischen Austauschverträgen und relationalen Verträgen (Dauerschuldverhältnissen), also zwischen Verträgen, die sich auf den einmaligen Austausch von Leistung und Gegenleistung beschränken, und jenen, die ein dauerhaftes Verhältnis zwischen den Vertragspartnern mit Rechten und Pflichten begründen.<24> Überwiegend sind jedoch völkerrechtliche Verträge solche relationaler Natur. Während nun in nationalen Rechtsordnungen die Möglichkeit der ordentlichen Kündigung von Dauerschuldverhältnissen selbstverständlich ist, auch wenn eine solche Kündigungsklausel nicht vertraglich stipuliert ist, fehlt dem Vertragsvölkerrecht eine entsprechende Lösung. Obwohl also im Völkerrecht das Vertragsrecht sich einem expliziten rechtlichen Institut gegenübersieht, das die Möglichkeit einer Willensänderung gewährleistet, kennt es im Gegensatz zu nationalen Rechtsordnungen nur eingeschränkt ordentliche Kündigungsmöglichkeiten, obwohl in diesen nationalen Rechtsordnungen die Möglichkeit der Willensänderungs für einen Vertragspartner nur schwach rechtlich abgesichert ist.

Aus demokratietheoretischer Perspektive ließe sich das Spannungsverhältnis umgehend auflösen, wenn das Völkerrecht einen Mechanismus bereithielte, nach dem für die Gesamtheit der von einem Vertrag betroffenen Individuen ein demokratischer Prozeß der Revision des Vertrages initiiert werden könnte.<25> Wie zu zeigen sein wird, ist dies aber nicht der Fall.<26>


9

Zwar kann die Regierung eines Vertragsstaates den Wunsch nach Auflösung oder zumindest Revision des Vertrages bei neuer innerstaatlicher Meinungslage artikulieren, der oder die Vertragspartner müssen sich aber nicht darauf einlassen, sofern ein solches Prozedere nicht ausdrücklich vertraglich festgelegt wurde. Im Gegensatz zum staatlichen Gesetzgebungsverfahren gibt es im allgemeinen Vertragsvölkerrecht keine rechtlich erzwingbare Entscheidung über das „ob“ der rechtlichen Bindung - weder im Verfahren des Vertragsschlusses, noch hinsichtlich der Fortdauer des Vertrages. Überall dort, wo es an integrativen Strukturen fehlt, müssen also Mechanismen gefunden werden, um das Spannungsverhältnis aufzulösen. Dabei wird in den Lösungsansätzen ein Schwerpunkt auf der Klärung der Frage liegen, inwieweit ein kautelarjuristisches Vertragsänderungsverfahren<27> bzw. ein Recht auf Revision de lege ferenda<28> einen solchen Mechanismus bilden kann.

1.2.2.3 Der völkerrechtliche Vertrag als Rechtsgeschäft und Norm

Jeder völkerrechtliche Vertrag ist gleichzeitig Rechtsgeschäft, also Anwendung präexistierender Rechtsnormen, und Rechtsetzung inter partes.<29> Dieser Dualismus hat Konsequenzen für das Vertragsrecht, denn je nach Betonung eines der beiden Aspekte verschieben sich die Wertungen hinsichtlich einzelner Regeln des Vertragsrechts.<30> Darauf wird bei der Analyse der relevanten Regeln des Vertragsrechts näher eingegangen.<31> An dieser Stelle soll allerdings bereits darauf hingewiesen werden, daß das Demokratieprinzip in gleicher Weise auf beide Aspekte einwirkt und daher die unterschiedlichen Ausrichtungen des Vertragsrechts möglicherweise wieder zusammenführt. Denn soweit man wie dargelegt das Demokratieprinzip als Maßstab für Legitimation anlegt, ist gleichermaßen das Rechtsgeschäft (Legitimation des Vertragsschlusses und des Inhalts des Vertrages) wie die Norm (Legitimation der durch den Vertrag geschaffenen völkerrechtlichen Norm) betroffen. Der Vertragsschluß, der die vertragliche Regelung legitimiert, ist eine staatliche Willensäußerung, die ihrerseits durch das Demokratieprinzip legitimiert wird. In ihrer Eigenschaft als Legitimationsinstitutionen berühren sich damit die beiden Rechtsinstitute Vertragsrecht und Demokratieprinzip.


10

1.3 Ein methodisches caveat

Die Arbeit beschäftigt sich mit dem Verhältnis von Vertragsrecht und Demokratieprinzip. Während der Charakter als Rechtsinstitut beim Vertragsrecht a priori gegeben ist, läßt sich Demokratie sowohl als empirischer Befund, als deskriptiv-analytische Beschreibung eines politischen Systems, wie als Rechtsinstitut, zusammengesetzt aus einem Bündel von Normen (Verfassungsstruktur, Wahlrecht, politische Menschenrechte), als normative Beschreibung verstehen, als Sollensordnung eines politischen Systems. Im Kontext dieser Arbeit ist mit Demokratieprinzip letzteres gemeint, in der Gegenüberstellung zweier Rechtsinstitute bleibt die Arbeit daher rein normativ. Damit verbunden ist auch eine inhaltliche Einschränkung der Fragestellung. Das grundlegende Problem, ob und wie demokratische Strukturen in der Lage sind, nachhaltige Entscheidungen zu treffen, also die Frage, inwieweit heutige, auch demokratisch legitimierte Entscheidungen Tatsachen schaffen, die den Spielraum für zukünftige Alternativentscheidungen substantiell einschränken, abgehandelt unter der Überschrift „In fairness to future generations“,<32> wird hier nicht aufgegriffen. Denn die normative (vertragliche) Ausgestaltung eines Bereichs ist stets reversibel, mag auch die zwischenzeitliche faktische Entwicklung eine Änderung der Normen sinnlos erscheinen lassen.

Die geschilderten Problemstellungen im Verhältnis von Demokratieprinzip und Vertragsrecht bergen aufgrund der Komplexität des Demokratieprinzips methodische Fallstricke. Da Demokratie kein eindeutig definierter rechtlicher Tatbestand, sondern ein Strukturprinzip ist, das in den verschiedenen Gesellschaften die unterschiedlichsten Ausprägungen findet, besteht die Gefahr, aus empirisch-tatsächlichen Befunden normative Schlußfolgerungen zu ziehen - der klassische naturalistische Fehlschluß. Empirische Erkenntnisse können weder zur Validierung noch zur Falsifizierung normativer Aussagen herangezogen werden. Dennoch wäre es verfehlt, eine Analyse rechtlicher Strukturen in abstracto durchzuführen. Im Völkerrecht ist dies schon deshalb unmöglich, weil das Gewohnheitsrecht unter anderem auf tatsächlichem Verhalten aufbaut. Tatsächliche Ausprägungen und Entwicklungen müssen daher im Gegenteil einbezogen werden, aber an der richtigen Stelle: Soweit Gewohnheitsrecht betroffen ist als ein Element der Norm (Staatenpraxis), im übrigen und für diese Arbeit relevant, um Potentiale rechtlicher Regelungen in ihrer gesellschaftlichen Auswirkung aufzuzeigen. Umgekehrt darf das Ausbleiben einer Manifestation in der Welt des Seins nicht zu dem Schluß verleiten, das in Frage stehende Institut in der Welt des Sollens enthalte nicht das Potential zu einer solchen Manifestation.


Fußnoten:

<1>

Nach Auffassung der ILC im Kommentar zu Art.51 ihres Final Draft der Wiener Vertragsrechtskonvention beinhaltet die Mehrheit moderner Verträge eine Beschränkung ihrer Dauer oder eine Kündigungsmöglichkeit, ILC Final Draft Art.51, YBILC 1966-II, S.177, 249 Abs.1; vgl. auch de la Guardia/Delpech, Derecho de los Tratados, 1970, S. 447. Diese Fälle werden unten V. 1. f) 1) innerhalb der Lösungsmöglichkeiten nach geltendem Recht erörtert. Die Arbeit konzentriert sich auf die Fälle, in denen es an einer solchen Regelung fehlt.

<2>

Im folgenden wird der Begriff „völkerrechtlicher Vertrag“ entsprechend der Definition in Art.2 Abs.1 a) Wiener Vertragsrechtskonvention , (IR) Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969 , 1155 UNTS 1980, No.18232, S.331 -512, als Oberbegriff verwendet, bezeichnet also eine mindestens zweiseitige Übereinkunft, die dem Völkerrecht unterliegt, im Gegensatz zu einseitigen Erklärungen. Die Begriffe „Abkommen“ und „Übereinkommen“ werden synonym zu „Vertrag“ gebraucht, wenn sie nicht ausdrücklich besonders definiert werden. Die Schriftform nach Art.2 Abs.1 a) WVK spielt im Rahmen dieser Arbeit keine Rolle.

<3>

Vgl. Shaw, International Law, 4. Aufl.1997, S. 633: „arguably the oldest principle of international law“. Siehe auch McNair, Law of Treaties, 1961, S. 493.

<4>

Daillier/Pellet, Droit international public, 5. Aufl.1994, Nr.282 1° c) sprechen vom principe de „legitimité démocratique“.

<5>

Vgl. dazu Klabbers, Concept of treaty, 1996, S. 26ff.

<6>

So Bardonnet, Dénonciation sénégalaise, in: AFDI 1972, S.123, 141.

<7>

Vgl. auch Crawford, Democracy, 1994, S. 14, allgemein zum Völkerrecht: Regeln, die Gesellschaften gegeneinander abgrenzen, sind von ihrer demokratischen Legitimation unproblematischer als diejenigen, die sich mit der inneren Ausgestaltung dieser Gesellschaften befassen.

<8>

Zu einer konzisen Beschreibung der Entwicklung des Völkerrechts von einem Recht der staatlichen Koexistenz über eines der staatlichen Kooperation zu einem „comprehensive blueprint for social life“ siehe Tomuschat, International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 56ff. Abs.1ff.

<9>

Siehe dazu aber im Rahmen der vertragsrechtlichen Analyse unten III. 2. d) 3) .

<10>

Siehe etwa zur Doktrin der „souveränitätsschonenden“ Auslegung völkerrechtlicher Verträge in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts die Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs, Urteil vom 17. August 1923 im Rechtsstreit zwischen Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan und Polen auf der einen und dem Deutschen Reich auf der anderen Seite in der Sache „S.S. Wimbledon“, PCIJ, Series A, No.1, S.15, 24, im Gutachten vom 21. November 1925 zur Auslegung von Art.3 Abs.2 des Versailler Vertrags (Grenze zwischen der Türkei und dem Irak), Rechtssache Mossul, PCIJ, Series B, No.12, S.25, und in den Urteilen vom 10. September 1929 im Rechtsstreit zwischen Großbritannien u.a. und Polen in der Sache Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, PCIJ, Series A, No.16, S.26 und vom 7. Juni 1932 im Rechtsstreit zwischen Frankreich und der Schweiz in der Sache Free Zones of Upper Savoy and the District of Gex, PCIJ, Series A/B, No.46, S.96, 167, sowie die Schiedssprüche vom 18. Juli 1932 im Rechtsstreit zwischen Schweden und den Vereinigten Staaten in der Sache „Kronprins Gustaf Adolf“, RIAA Bd.II, S.1241, 1254 und vom 19. September 1949 zur UNESCO-Satzung, Annual Digest 1949, S.331, 335f. Relativierend bereits der Schiedsspruch vom 16. November 1957 im Rechtsstreit zwischen Spanien und Frankreich in der Sache Lac Lanoux, RIAA Bd.XII, S.281, 300f.

<11>

Kelsen, Théorie du droit international public, in: 84 RdC 1953, S.1, 10ff.; Ders., Théorie du traité international, in: X RITD 1936, S.253, 268; Tomuschat, Constitution of Mankind, in: UN (Hrsg.), International Law on the Eve of the Twenty-first Century, 1997, S. 37, 40f.; Ders., International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 46 Abs.29. Demgegenüber geht die Studie von Franck, Legitimacy among Nations, 1990 , die legitimationstheoretische Ansätze auf das Völkerrecht überträgt, ausschließlich von den Staaten als Legitimationsquelle aus und problematisiert nicht die Frage der Legitimation wiederum des staatlichen Handelns.

<12>

Tomuschat, International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 46 Abs.29.

<13>

Siehe etwa Richter/Furubotn, Neue Institutionenökonomik, 1996, S. 3.

<14>

Der demokratietheoretische Streit um die Frage einer formalen (Blick auf das Verfahren) oder materiellen Betrachtung (auch das Ergebnis des Verfahrens bedarf einer Überprüfung) der Demokratie muß an dieser Stelle nicht entschieden werden. Denn relevant wird der Streit erst in der Möglichkeit der Selbstbeschränkung der Demokratie, vom Parteienverbot bis zur Abschaffung der Demokratie durch Mehrheitsbeschluß. Darum geht es hier jedoch nicht. Die Zustimmung zum Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages ist nicht die konkludente Abschaffung von Mehrheitsentscheidungen zum Vertragsgegenstand für die Zukunft. Erstens bleiben Mehrheitsentscheidungen sowohl faktisch wie normativ (nach nationalem Recht) noch möglich, sie führen nur gegebenenfalls zur Staatenverantwortlichkeit wegen Vertragsbruchs. Zweitens ist die normative Beschränkung (von seiten des Völkerrechts) zukünftiger Mehrheitsentscheidungen eine notwendige Nebenfolge, nicht jedoch Ziel der Zustimmung zu einem Vertrag, anders als bei den expliziten Beschränkungen der Demokratie. Drittens wäre eine Gleichsetzung mit diesen Fällen eine petitio principii: Es ist gerade die Frage dieser Arbeit, in wieweit vertragliche Bindung demokratische Entscheidungsfindung beschränkt. Im übrigen bewegt sich die Arbeit zwischen den beiden Extrempunkten der Theorien. Auf der einen Seite setzt der legitimationstheoretische Ansatz eine formale Betrachtung voraus (Legitimation des Vertragsschlusses). Das Verfahren ist jedoch nicht alles, da die Frage nach der Möglichkeit einer Meinungsänderung die materielle Seite betrifft: Ohne einen für eine Entscheidung disponiblen Regelungsgegenstand ist das Verfahren wertlos. Zum Streit zwischen formaler und materieller Demokratietheorie und der Einordnung des Völkerrechts in das Spektrum siehe Fox/Nolte, Intolerant Democracies, in: 35 HILJ 1995, S.1-70 . Der Aufsatz ist in gekürzter und unwesentlich aktualisierter Fassung abgedruckt in Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000 , S.389-435. Zum darin angesprochenen Fall Algerien siehe Oeter, Algerien-Konflikt, in: Friedenswarte 1998, S.243-262 .

<15>

Wolff, Jus gentium, 1764, Kapitel 4, § 371, zit. nach Classics ed., No.13 vol.2, 1931/1995, S. 192. Siehe ausführlich zur historischen Entwicklung der Vertragsschlußkompetenz Haggenmacher, Origins of Legislative Participation , in: 67 Chicago-Kent Law Review 1991, S.313-339.

<16>

Vienna Convention on the Law of Treaties , concluded at Vienna on 23 May 1969, (IR) Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969 , 1155 UNTS 1980, No.18232, S.331 -512. Der Bezeichnung „Konvention“ wird der Vorzug gegenüber der offiziellen deutschen Übersetzung mit „Übereinkommen“ (BGBl.1985 II S.926) gegeben. Die WVK ist in Auszügen abgedruckt in Anhang I .

<17>

Vgl. den Hinweis von Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 10. Aufl. 2000, Rz. 223 auf den Abschluß der Verträge von Jalta und Potsdam durch die USA im Wege des „executive agreement“. Gleiches gilt für das Potsdamer Abkommen (das deshalb auch nie vom State Department als völkerrechtlicher Vertrag geführt wurde). Diese Praxis der „executive agreements“, die vom Supreme Court gebilligt wurde, fand etwa auch bei der Zession Kubas und Puerto Ricos durch Spanien an die USA Anwendung, vgl. De Luna, ILC, 674th Meeting, YBILC 1963-I, S.4 Abs.9. Siehe zum Ganzen das vom State Department gebilligte Memorandum des Generalsekretärs der UN, in: UN, Laws and Practices concerning the Conclusion of Treaties, S.125-134, sowie die Beiträge von Damrosch, Glennon, Riesenfeld/Abbott und Trimble/Weiss zur US-amerikanischen Verfassungslage auf dem „Symposium on Parliamentary Participation in the Making and Operation of Treaties“, in: 67 Chicago-Kent Law Review 1991, S.293, 515-704. Aus legitimationstheoretischer Sicht ist allerdings im Fall der USA zu beachten, daß es bei einer Auseinandersetzung zwischen direkt gewähltem Präsidenten und dem Senat über die Abschlußkompetenz völkerrechtlicher Verträge weniger um einen Bruch in der Legitimationskette geht als um ein diffiziles System des checks and balances zweier direkt legitimierter Institutionen. Eine Übersicht über die historische Entwicklung des numerischen Verhältnisses von „treaties“ und „executive agreements“ sowie weitere Beispiele für „executive agreements“ findet sich bei Gardner, Diskussionsbeitrag, in: Cassese (Hrsg.), Impact of Foreign Affairs Committees, 1982, S. 105. Ausführlich erörtern die Beiträge in: Franck (Hrsg.), Delegating state powers, 2000 das Problem. Zu dem Problem der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Vertragsschlußkompetenz des US-Präsidenten siehe auch unten V. 2. a) bei Fn. 1191 .

<18>

Für eine Übersicht zu europäischen und amerikanischen Verfassungen siehe die Beiträge zum „Symposium on Parliamentary Participation in the Making and Operation of Treaties“, in: 67 Chicago-Kent Law Review 1991, S.293, 341-704. Eine vergleichende Studie über Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten verschiedener westlicher Parlamente bietet Cassese (Hrsg.), Parliamentary foreign affairs committees, 1982.

<19>

Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 10. Aufl. 2000, Rz. 223. Die gleichen Gründe verleiten die Exekutive regelmäßig dazu, Übereinkommen abzuschließen, deren rechtliche Qualität bewußt vage gehalten wird, vgl. Schreuer, Innerstaatliche Anwendung von soft law, in: ÖZöRV 1983, S. 243; Wengler, Rechtsvertrag, in: JZ 1976, S.193 .

<20>

Vgl. zum Problem demokratischer Kontrolle bei Vertragsschluß auch Crawford, Democracy, 1994, S. 8f. Dieser sieht den Konflikt allerdings nicht unter legitimationstheoretischen Gesichtspunkten, sondern unter Stabilitätsgesichtspunkten: Es bestehe ein allgemeines Interesse an der Stabilität von Verträgen und verfassungswidrig zustandegekommene Verträge böten keine Gewähr für Stabilität. Soweit er sich auf Art.47 WVK bezieht, liegt wohl eine Verwechslung mit Art.46 WVK vor. A.a.O., S.24.

<21>

Vgl. Meyring, Entwicklung zustimmungsbedürftiger Verträge, 2001 , S.470ff.

<22>

Die völkerrechtliche Literatur, die sich dem Demokratieprinzip widmet, hat diesen Konflikt bisher nicht erörtert, geschweige denn einer konkreten Lösung zugeführt. Das Verhältnis Außenpolitik und Demokratie allgemein ist allerdings als Problemfeld identifiziert, vgl. Crawford, Democracy, 1994, S. 24; Roldan Barbero, Democracia, 1994, S. 141.

<23>

Im deutschen Recht etwa in den Bürgschaftsfällen von mittellosen Kindern und Ehegatten.

<24>

Siehe zum Gebrauch der Terminologie im Völkerrecht etwa Vagts, US and its treaties, in: 95 AJIL 2001, S.313, 331.

<25>

Vgl. auch Giraud, Modification et terminaison, in: 49-I AIDI 1961, S.5, 73ff., der das Fehlen eines solchen, in innerstaatlichen Rechtsordnungen vorhandenen, Revisionsmechanismus im Völkerrecht konstatiert, allerdings als Lösung ausschließlich die Kündbarkeit auch in Absenz einer Kündigungsklausel propagiert.

<26>

Siehe unten III. 3. c) .

<27>

Siehe dazu unten V. 1. e) 2) .

<28>

Siehe dazu unten V. 2. c) .

<29>

Jacqué, Acte et norme, in: 227 RdC 1991, S.357, 370 mit Bezug auf Kelsen, Théorie du droit international public, in: 84 RdC 1953, S.1, 136f.; Ders., Théorie du traité international, in: X RITD 1936, S.253, 254ff.; Reuter, Law of Treaties, 2. Aufl. 1995, S. 23f. Abs.50. Reuter moniert, daß diese Unterscheidung zwar den meisten Völkerrechtlern geläufig sei, jedoch von den wenigsten beachtet werde, und verweist als positives Beispiel auf Chailley, Nature juridique des traités, 1932, S. 121, Abs.42 und S.327ff., Abs. 110. Demgegenüber bleibt Kelsen unerwähnt. Vgl. auch für allgemeine multilaterale Konventionen Giraud, Modification et terminaison, in: 49-I AIDI 1961, S.5, 73.

<30>

Vgl. Reuter, Law of Treaties, 2. Aufl. 1995, S. 26f. Abs.55.

<31>

Siehe unten III. 1. c) und V. 1. f) 3) .

<32>

Siehe Weiss, Fairness to future generations, 1989 .


© Die inhaltliche Zusammenstellung und Aufmachung dieser Publikation sowie die elektronische Verarbeitung sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung. Das gilt insbesondere für die Vervielfältigung, die Bearbeitung und Einspeicherung und Verarbeitung in elektronische Systeme.

DiML DTD Version 2.0
Zertifizierter Dokumentenserver
der Humboldt-Universität zu Berlin
HTML - Version erstellt am:
Fri Nov 22 9:28:10 2002