Fulda, Christian B: Demokratie und pacta sunt servanda

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Kapitel 2. Das Demokratieprinzip im Völkerrecht

2.1 Historische Entwicklung

Das Demokratieprinzip hat im Vergleich zum Rechtssatz pacta sunt servanda erst vor kurzem Eingang in das Völkerrecht gefunden. Zunächst erlangte es zumindest regional für eine gewisse Zeit völkerrechtliche Relevanz:<33> 1907 schlug der ehemalige Außenminister von Ecuador, Tobar, in einem Schreiben an den bolivanischen Botschafter vor, die Anerkennung von Regierungen an ihre demokratische Legitimation zu knüpfen.<34> In einer Konvention zentralamerikanischer Staaten vom 20. Dezember 1907 wurde diese Doktrin kodifiziert, durch die Konvention von Washington 1923 nochmals erneuert.<35> Ab 1934 wurde die Konvention jedoch sukzessive gekündigt.<36> Nach dem Zweiten Weltkrieg unterband der Systemkonflikt zwar jegliche tatsächliche Fortentwicklung des Demokratieprinzips in der Staatengemeinschaft. Normativ jedoch wurden die Grundlagen gelegt, auf die seit 1989 aufgebaut werden konnte. Die Postulierung des Demokratieprinzips in Art.21 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte <37> stand zwar für einen großen Teil der Weltgemeinschaft nur auf dem Papier, sie fand aber 1966 ihre normative Einkleidung in Art.1 und 25 des Internationalen Pakts für bürgerliche und politische Rechte (IPbpR)<38>. In der Resolution der Generalversammlung der UN gegen Nationalsozialismus, Faschismus und Rassismus von 1981 wurden von der Staatengemeinschaft immerhin die Extremfälle totalitärer Systeme gebrandmarkt,<39> allerdings betraf die Resolution im wesentlichen die Vergangenheit und wurde nur auf Südafrika angewendet.<40>

Seit 1989 stellt sich die Lage insgesamt anders dar. Der Sicherheitsrat der UN hat in einer Reihe von Fällen zumindest den Versuch unternommen, Staaten zu einer demokratischen Verfaßtheit zu verhelfen. Am prominentesten trat er für die Demokratie ein, als er 1994 die Staatengemeinschaft ermächtigte, nach dem Sturz des demokratisch gewählten Präsidenten


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Haitis die legale Ordnung durch eine Intervention wiederherzustellen.<41> Der Beitrag, den diese „großen“ Missionen der UN (neben Haiti zuvor Kambodscha und Somalia, danach Bosnien, Kosovo und Ost-Timor) zur Herausbildung des Demokratieprinzips seit dem Fall des Eisernen Vorhangs geleistet haben, wurde in der Völkerrechtsliteratur bisher kaum beachtet. Auf ihnen wird daher innerhalb der Analyse der Völkerrechtspraxis ein Schwerpunkt liegen.<42>

Aber auch in der Generalversammlung der UN ist „Demokratie“ kein Anathema mehr. Begann die Entwicklung Anfang der 90er Jahre mit Resolutionen zu regelmäßigen Wahlen, die auf der Freiheit von Wahlen bestehen,<43> fand sie ihren vorläufigen Höhepunkt zum Ausklang des Jahrhunderts mit einer expliziten Demokratieresolution<44>, die von der Menschenrechtskommission vorbereitet wurde.<45> Flankiert werden solche Bekenntnisse zur Demokratie auf internationaler Ebene durch Abschlußdokumente von Konferenzen, die nicht an bestimmte Organisationen gebunden sind, wie etwa die Abschlußerklärung einer Konferenz in Warschau im Juni 2000 unter dem Titel „ Toward a Community of Democracies “.<46> Unter den über 100 Teilnehmerstaaten finden sich nicht nur die „westlichen“ Staaten, sondern auch eine Vielzahl afrikanischer, arabischer und asiatischer. Mit der Deklaration kommen die Teilnehmerstaaten überein

„to respect and uphold the following core democratic principles and practices“,

und führen dann in loser Reihung einen umfassenden Katalog politischer und bürgerlicher Rechte auf, ergänzt durch eine Reihe politischer Absichtserklärungen zur Verstärkung der Demokratie.

Bereits der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) hat die Vertragsstaaten materiell auf demokratische Prinzipien verpflichtet<47> - auch wenn dies ausdrücklich nicht im Vertrag steht und viele Vertragsstaaten diesen Prinzipien bis heute nicht gerecht werden.. Wenn aber in Art.25 die unmittelbare oder repräsentative Teilnahme an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten sowie das umfassende aktive und passive Wahlrecht festgelegt wird, Art.19 Abs.2 Meinungsfreiheit und Art.21 und 22 Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit garantieren, so sind dies Verpflichtungen, denen nicht-demokratische Staaten systemimmanent nicht nachkommen können. Besonders bemerkenswert ist es, daß bereits in diesem Text von 1966, der universell zum Beitritt offenstand und offensteht, die zulässigen Beschränkungen der Art.14 Abs.1, Art.21 und 22 Abs.2 an dem Maßstab gemessen werden, ob sie „in einer demokratischen Gesellschaft [...] notwendig sind“.<48> Wenn auch der


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Pakt also die demokratischen Prinzipien eher durch die Hintertür auf dem Papier verankerte (die faktische Durchsetzung war während des Systemkonflikts ohnehin weitgehend illusorisch)<49>, so bekannten sich bereits die Teilnehmerstaaten der Weltkonferenz zu Menschenrechten in Wien 1993 in der Abschlußdeklaration erstaunlich einmütig und an prominenter Stelle zur Demokratie.<50>

Es ist nicht überraschend, daß die eindeutigsten Äußerungen zum Demokratieprinzip im völkerrechtlichen Bereich aus Europa stammen. So verweisen selbstverständlich die Präambeln sowohl der Europaratssatzung <51> als auch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)<52> darauf. Auch ist in der EMRK neben dem Wahlrecht nach Art.3 des Ersten Zusatzprotokolls (ZP1)<53> das demokratische System als Maßstab für Beschränkungen der anderen Menschenrechte niedergelegt.<54> Die Präambel der Charta von Paris <55> der OSZE (damals noch KSZE) von 1990 spricht von der Demokratie sogar als einziger Regierungsform.<56> Zuvor hatten die KSZE-Mitglieder in der Abschlußerklärung der Konferenz von Kopenhagen 1990 <57> in detaillierter Form das freie Wahlrecht niedergelegt und freie Wahlen als Legitimationsgrundlage jeder Regierungsform anerkannt.<58> Einem im Zusammenhang mit der Charta von Paris geschaffenen Office for Democratic Institutions and Human Rights <59> in Warschau kommt die Aufgabe zu, die Implementation des freien Wahlrechts zu fördern und Informationen über Wahlen in den Mitgliedstaaten zu sammeln.

Der Vertragstext Vertragstext der Europäischen Union <60> beläßt es nicht bei der Präambel oder sonstigen rechtlich unverbindlichen Texten: In Art.6 Abs.1 EUV n.F. bekennt die Europäische Union


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sich zur demokratischen Konstitution nicht nur ihrer Mitgliedstaaten, sondern auch ihrer selbst.<61> Durch Art.7 EUV n.F. wird ein Sanktionsmechanismus bereitgehalten, mit dem einer Abweichung eines Mitgliedstaates von den demokratischen Prinzipien nach Art.6 Abs.1 EUV n.F. begegnet werden kann. Art.6 Abs.1 EUV n.F. ist konsequent auch Maßstab für beitrittswillige europäische Staaten (Art.39 EUV n.F.). Entsprechend werden schon seit längerer Zeit Abkommen der EG mit anderen Staaten, insbesondere im Bereich der Entwicklungshilfe,<62> mit Wohlverhaltensklauseln versehen, die eine Kündigungsmöglichkeit der Verträge bei Verletzungen des Demokratieprinzips vorsehen.<63> In ähnlicher Weise ist die Europäische Bank für Entwicklung und Wiederaufbau , die durch die Präambel ihrer Satzung <64> auf die Demokratie verpflichtet ist, durch Art.1 der Satzung zu einem solchen „Demokratieexport“ ermächtigt, indem ihr Beitrag zum Wiederaufbau für Staaten in Zentral- und Osteuropa an deren Respekt der demokratischen Prinzipien, insbesondere eines Mehrparteiensystems, und ihrer Anwendung geknüpft wird. In einem Beschluß der EG-Außenminister vom 16. Dezember 1991 wurden darüber hinausgehend Richtlinien für die Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der Sowjetunion festgelegt<65>, nach denen eine Anerkennung u.a. an eine Achtung der Verpflichtungen aus der Schlußakte von Helsinki und der Charta von Paris, insbesondere im Hinblick auf Demokratie geknüpft wurde - gewissermaßen eine Neuauflage der Tobar-Doktrin. Schließlich hat die Schiedskommission für das ehemalige Jugoslawien in ihrer ersten Entscheidung im Hinblick auf die Staatennachfolge ausgeführt, eine Föderation müsse nach Völkerrecht mit Institutionen<66> versehen sein, die Partizipation und Repräsentation gewährleisten.<67> Und im Dayton-Abkommen wurde - allerdings unter zweifelhaften Umständen demokratischer Legitimation, aus der Not geboren - gar eine demokratische Verfassung Gegenstand eines völkerrechtlichen Vertrages.<68>

Nicht ganz so dicht, aber trotzdem signifikant sind die Beispiele aus der Region des amerikanischen Doppelkontinents.<69> Nicht nur verpflichtet die Satzung der OAS <70> in Art.3 ihre Mitglieder auf die effektive Ausübung der repräsentativen Demokratie, das Wahlrecht ist in Art.23 American Convention on Human Rights <71> (ACHR) auch individualrechtlich kodifiziert. Die Organisation hat bereits vor dem Fall des Eisernen Vorhangs trotz des geringen Respekts für Demokratie in Mittel- und Südamerika in der Nachkriegszeit mit Resolutionen


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1979 das Somoza-Regime, 1987 die fehlgeschlagenen Wahlen in Haiti sowie 1989 General Noriega verurteilt und jeweils die Respektierung demokratischer Prinzipien gefordert.<72> 1991 kam es zu einer Resolution über repräsentative Demokratie<73>, nach der der Generalsekretär im Fall einer Unterbrechung des institutionellen demokratischen politischen Prozesses den Ständigen Rat zu einer sofortigen Sitzung zusammenrufen soll, damit dieser geeignete Maßnahmen beschließe.<74> Ähnlich haben die Mitgliedstaaten des MERCOSUR , Argentinien, Brasilien, Paraguay und Urugay im Protokoll von Ushuaia 1998 zusammen mit den Staaten Bolivien und Chile vereinbart, daß bei einer Störung der Demokratie die Beteiligung an der Organisation und die Handelspräferenzen ausgesetzt werden.<75> Im neuen Jahrtausend hat sich die OAS sogar an die Speerspitze der Kodifikation des Demokratieprinzips gestellt, als sie in ihrer Inter-American Democratic Charter von 2001<76> ein „right to democracy“ festschrieb.

Afrika und Asien bilden bisher die Schlußlichter, was eine regionale Verstärkung des Demokratieprinzips angeht. Zwar gewährleistet Art.13 African Charter on Human and People‘s Rights <77> ein politisches Partizipationsrecht, es ist jedoch nur schwach ausgestaltet und kann keine der EMRK und ACHR vergleichbare Umsetzungspraxis aufweisen. Auch beinhaltet der Gründungsakt ( Constitutive Act )<78> der Afrikanischen Union , die 2002 die Organisation der Afrikanischen Einheit (Organization of African Unity, OAU) abgelöst hat, zwar Bekenntnisse zur Demokratie. So zählt nach Art.3 g) die Förderung demokratischer Prinzipien zu den Zielen der Union, und nach Art.4 m) gehört der Respekt vor demokratischen Prinzipien und Menschenrechten zu den Prinzipien der Union. Doch zielt das Sanktionsinstrumentarium nach Art.23 vornehmlich auf die Garantie der finanziellen Verpflichtungen der Mitglieder (Abs.1), und die Sanktionen für die Nichteinhaltung von vage gehaltenen „decisions and policies of the Union“ führen explizit lediglich Kommunikations- und Verkehrsembargos auf, ohne allerdings abschließend zu sein. Es fehlt also an einem Sanktionsmechanismus, der gezielt auf Verletzungen des Demokratieprinzips Anwendung finden könnte.<79> Immerhin ist die Harare Declaration des Commonwealth von 1991 <80> ein Baustein für die Staatenpraxis auch der afrikanischen Region, die durch das Millbrook Commonwealth Action Programme on the Harare Commonwealth Declaration 1995 mit


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einem Implementierungsmechanismus versehen wurde, der Sanktionen bis zum Ausschluß vorsehen kann.<81> Da allerdings der Pakt und die Verträge der EG mit ihren Demokratieklauseln den größten Teil der afrikanischen und asiatischen Staaten binden, stellt die unzureichende regionale Verankerung kein Hindernis für die Geltung des Demokratieprinzips auch in diesen Regionen der Welt dar.

Im folgenden sollen aus der Vielzahl der Beispiele einige herausgegriffen werden, um das Demokratieprinzip als Rechtsinstitut im Völkerrecht zu konturieren. Zu zeigen ist, daß es bereits heute klare normative Anforderungen an die Mitglieder der Staatengemeinschaft stellt.<82> Denn den Entwicklungen insbesondere des letzten Jahrzehnts wird man nicht gerecht, wenn man sie lediglich als Veränderung des Geisteszustands einstuft.<83> Vielmehr ist davon auszugehen, daß sich inzwischen das Demokratieprinzip auch rechtlich manifestiert, und zwar nicht nur regional, sondern mit universaler Geltung.<84>

Im folgenden werden daher verschiedene Vertragstexte mit etwaiger dazu erfolgter Rechtsprechung internationaler Gerichte oder Gremien und die Praxis der UN und anderer internationaler Organisationen daraufhin analysiert, ob sie Aussagen zur Legitimation staatlichen Handelns durch demokratische Strukturen treffen. Es würde den Umfang der Arbeit sprengen, würde sie alle denkbaren völkerrechtlichen Folgen des Demokratieprinzips herausarbeiten wollen. Daher wird weder der Frage nachgegangen, inwiefern eine Demokratisierung der Entscheidungen der Weltgemeinschaft rechtlich eingefordert werden kann.<85> Noch geht es um die Frage, inwiefern die innerstaatliche Ordnung, also die nationalen Gesetze und Rechtssätze, durch demokratische Strukturen legitimiert sein müssen.<86> Vielmehr muß sich die Arbeit auf die Untersuchung der Frage beschränken, ob das Demokratieprinzip im Völker


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recht dahingehend Rechtsqualität erlangt hat, daß es das Vertragsrecht beeinflussen kann. Die Aufmerksamkeit wird deshalb primär auf das Demokratieprinzip als Legitimationsinstrument gerichtet. Flankierende rechtliche Institute, die das Demokratieprinzip absichern, insbesondere im Bereich der Menschenrechte und der sozialen Grundlagen, geraten daher nur peripher in den Blick.<87> Die Legitimationsanforderung kann dabei nicht nur als positives Tatbestandsmerkmal für einen Vertrag verwendet werden, sondern auch begrenzende Wirkung haben, also Staaten in ihrer Gestaltungsfreiheit beim Vertragsschluß beschränken: Sollen etwa europäische Staaten, die - über die EG - andere Staaten vertraglich auf das Demokratieprinzip verpflichten, völkerrechtliche Verträge - sei es untereinander, sei es mit Dritten - abschließen können, die durch ihren Inhalt oder ihre Struktur dem Demokratieprinzip zuwiderlaufen?


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2.2 Das völkerrechtliche Vertragsrecht

Da vertragliche Verpflichtungen ihren normativen Charakter a priori in sich tragen, nimmt die Untersuchung der völkerrechtlichen Verankerung des Demokratieprinzips ihren Ausgangspunkt in der Analyse des Vertragsrechts. Sie greift dabei sowohl auf die Absicherung demokratischer Verhältnisse als solcher zurück, wie sie insbesondere in Satzungen regionaler Organisationen vorkommt, wie auf die „zusammengesetzte“ Gewährleistung durch einzelne Menschenrechte und Strukturprinzipien, die durch Menschenrechtskonventionen erfolgt. Wie sich zeigen wird, sind bis auf 12 Staaten alle Mitglieder der Staatengemeinschaft entweder multilateral oder bilateral vertraglich auf das Demokratieprinzi verpflichtet.

2.2.1 Weltweites multilaterales Vertragsrecht: Der UN-Pakt

Wichtigste vertragliche Grundlage mit globaler Geltung von Normen, die das Demokratieprinzip konstituieren können, ist der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) <88>.

Mit Stand vom 21. August 2002 haben 148 Staaten den Pakt ratifiziert, acht weitere gezeichnet, wenn auch noch nicht ratifiziert.<89> Bedenkt man, daß die UN mit dem Beitritt der Schweiz und der Aufnahme von Ost-Timor<90> 191 Mitgliedstaaten zählt<91> und nur die Cook Inseln, der Heilige Stuhl und Niue nicht der Organisation der Staatengemeinschaft angehören, wird der Pakt also von Dreivierteln der Staatengemeinschaft getragen. Dies bedeutet eine substantielle völkerrechtliche Verankerung der enthaltenen Normen. Unzweifelhaft bestehen zwischen normativem Anspruch der menschenrechtlichen Garantien und effektiver Gewährleistung erhebliche Diskrepanzen. Dem trägt bereits Art.2 Abs.1 IPbpR Rechnung, wenn er das Ziel der Konvention beschreibt:

„achieving progressively the full realisation of the rights recognised in the present Covenant by all appropriate means“.

Entscheidend für diese Arbeit ist jedoch, daß mit dem Pakt eine rechtliche Verpflichtung für einen Großteil der Staatengemeinschaft besteht. Dieser Verpflichtung aufgrund der schwach ausgeprägten Durchsetzungsmechanismen nur eine beschränkte Bedeutung für das Völkerrecht zuzuerkennen,<92> heißt Normativität und Effektivität zu verwechseln. Die Normierung in Art.25 IPbpR ist der Grundstein, auf der die übrige Völkerrechtspraxis ruht, auch wenn er selber nicht häufig thematisiert wird. Damit können Beiträge, die die Gewährleistungen des Paktes zum Institut des Demokratieprinzips leisten, innerhalb des Völkerrechts


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als Rechtsordnung nicht negiert werden. Im übrigen enthalten die Menschenrechte des Paktes das Potential ihrer Durchsetzung, und damit besteht die Möglichkeit, daß durch die faktische Umsetzung der normativen Ansprüche das Demokratieprinzip sich zunehmend auch tatsächlich durchsetzt.

2.2.1.1 Das Wahlrecht nach Art.25 IPbpR

Auch wenn das Wort „Demokratie“ in ihm nicht auftaucht, so ist doch Art.25 IPbpR der wichtigste Ansatzpunkt für die Suche nach der Gewährleistung demokratischer Strukturen.<93> Mit den Worten des Menschenrechtsausschusses :

Article 25 lies at the core of democratic government based on the consent of the people and in conformity with the principles of the Covenant.<94>

Während Art.25 a) IPbpR den Staatsangehörigen allgemein die unmittelbare oder mittelbare Partizipation an der staatlichen Entscheidungsfindung garantiert (in den Worten des Paktes: „To take part in the conduct of public affairs“, deutsche Übersetzung: „Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten“), kodifiziert Art.25 b) IPbpR das aktive und passive Wahlrecht. Hält man sich die innenpolitische Lage vieler Signatarstaaten bis 1989 vor Augen, sind die Vorbehalte zu Art.25 IPbpR erstaunlicherweise vernachlässigbar.<95> Nicht erstaunlich ist demgegenüber, daß der Status von Ein-Parteien-Systemen nicht geklärt wurde. Mit dem Argument, daß zum einen auch durch eine einzige Partei die Partizipation an staatlichen Entscheidungen gewährleistet würde und zum anderen Personen- und Meinungspluralität innerhalb der einen Partei das passive und aktive Wahlrecht garantieren würden, wurde von den Ostblockstaaten ihr Verfassungssystem als mit Art.25 a) und b) IPbpR vereinbar angesehen.<96> Der Menschenrechtsausschuß hat dieser Auffassung allerdings eine Absage erteilt.<97> Verläßt man den ausschließlich normativen Standpunkt, ist die Anzahl der Parteien allerdings nicht entscheidend für die Gewährleistung demokratischer Legitimation und die


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Möglichkeit der Willensbildung.<98> Vielmehr kommt es darauf an, ob durch außerrechtliche Instrumente, sei es durch Zwang in diktatorisch-totalitären Systemen oder durch inhaltliche Determiniertheit durch ideologische oder theosophische Grundlagen, die Beteiligung der Bürger an der Meinungsbildung beschnitten wird.<99>

Hinsichtlich der Legitimation staatlichen Handelns sind zwei Aspekte wesentlich: Die Intensität und die Breite der Teilnahme an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten. Der Wortlaut von Art.25 a) IPbpR spricht dafür, daß eine Partizipation an allen Bereichen des staatlichen Handelns gewährleistet sein muß, daß es also keine Gebiete staatlicher Betätigung (etwa die Armee) gibt, die der Kontrolle durch die Staatsbürger entzogen sind. Diese Auffassung wird bestätigt durch die Ausführung im Abschlußdokument der UN-Menschenrechtskonferenz 1993 in Wien , wonach

„[d]emocracy is based on the freely expressed will of the people to determine their own political, economic, social and cultural systems and their full participation in all aspects of their lives“.<100>

Auch der Menschenrechtsausschuß sieht in seinem General Comment 25 in Art.25 IPbpR eine Legitimationsanforderung an alle Formen staatlicher Machtausübung.<101> Das Spezialproblem der demokratischen Kontrolle des Militärs hebt UNGA Res.55/96 , Abs.1 (c) (ix) explizit hervor.<102> Die Kontrolldichte läßt Art.25 a) IPbpR demgegenüber offen: Wie mittelbar darf die Teilnahme sein, daß sie der Gewährleistung noch genügt? Art.25 a) IPbpR eröffnet zwar den Weg zur direktdemokratischen Partizipation, der systematische Zusammen


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hang mit Art.25 b), der Gewährleistung regelmäßiger Wahlen, ergibt jedoch, daß direktdemokratische Entscheidungen ein Repräsentativsystem nicht vollständig ersetzen können.<103> Da einer kürzeren Legitimationskette in einer modernen pluralistischen Massengesellschaft geringere Effizienz staatlicher Entscheidungsfindung gegenübersteht, muß darüber von Fall zu Fall abgewogen werden, und unterschiedliche Gesellschaften mit unterschiedlichen auch außerrechtlichen Kontrollmechanismen finden abweichende Antworten auf diese Frage.<104> Daher kann Art.25 a) IPbpR nur den Grundsatz, nicht jedoch die Intensität der Partizipation festschreiben. Er erzwingt kein bestimmtes demokratisches Modell (Parlamentsdemokratie, Präsidialdemokratie). In einer Parlamentsdemokratie muß allerdings eine unabhängige Exekutive (etwa Monarchie) an die Gesetze gebunden sein und in Systemen mit autonomer Regierung, der sogar Legislativkompetenz zufällt (etwa in der Präsidialdemokratie), muß diese direkt demokratisch legitimiert sein.<105>

Legt man Art.25 b) IPbpR eine funktionale Interpretation zugrunde, dann gewinnt das aktive und passive Wahlrecht erst dann Gehalt, wenn jeder Kandidat seine Ideen ohne Inhaltskontrolle frei verbreiten kann und sich mit Gleichgesinnten zusammenschließen kann, um politische Konzepte zu entwickeln und Unterstützung zu erhalten.<106>

Aus Art.25 IPbpR ergeben sich zwei Konsequenzen: Erstens bedeutet die Partizipation der Staatsangehörigen an der staatlichen Entscheidungsfindung eine Legitimation staatlichen Handelns durch die Individuen. Dies wirkt sich nach zwei Seiten aus: Staatliche Entscheidungen unter Partizipation der Staatsangehörigen sind legitimiert, staatliche Entscheidungen bedürfen zu ihrer Legitimation aber auch der Partizipation durch die Staatsangehörigen. Offen bleibt aber wie dargelegt die Länge der Legitimationskette. Zweitens bedeutet die Gewährleistung wiederkehrender allgemeiner Wahlen bei Gleichheit des Stimmrechts nicht nur, daß Regierungen abgewählt werden können, sondern daß sich allgemein aufgrund geänderter Präferenzen der Staatsbürger die Mehrheiten und damit der politische Wille ändern können.

2.2.1.2 Die Menschenrechte nach Art.19, 21, 22 und 26 IPbpR

Die Interdependenz zwischen Menschenrechten und Demokratieprinzip hat die Inter-American Commission on Human Rights (IAComHR) in ihrem Bericht über Haiti 1990 wie folgt zusammengefaßt:

„The concept of representative democracy is rooted in the principle that political sovereignty is vested in the people which, in the exercise of that sovereignty, elects its representatives to exercise political power. Besides, these representatives are elected by the citizenry to carry out specific policies, which in turn implies that the nature of the policies to be implemented has already been extensively discussed (freedom of expression) among organized political groups (freedom of association) that have been able to express themselves and meet publicly (right of assembly). This all obviously presupposes that all the other basic rights - to life, humane treatment and personal liberty, residence and movement, and so on -


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have been guaranteed. The effective enjoyment of these rights and freedoms requires a legal and institutional order in which the law takes precedence over the will of the rulers and some institutions have control over others in order to preserve the integrity of the popular will (the constitutional state).“<107>

Die zentralen Grundrechte der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, verbunden mit dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, gewährleisten implizit demokratische Strukturen.<108> Die Meinungsfreiheit ist „[f]ür eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung [...] schlechthin konstituierend“,<109> da sie angesichts der Ergebnisoffenheit demokratischer Verfassungen für gesellschaftliche Fragestellungen im Widerstreit der Meinungen die Grundlage staatlicher Entscheidungsfindung liefert. Sie wird durch Art.19 IPbpR gewährleistet. Da die isolierte Meinungsäußerung eines Individuums ungehört zu verhallen droht, liefern die Versammlungsfreiheit nach Art.21 IPbpR und die Vereinigungsfreiheit nach Art.22 IPbpR flankierend die Gewährleistungen dafür, daß in der medialen Massengesellschaft eine Meinung ausreichend mit einem materiellen Substrat versehen werden kann - und nicht zuletzt die personellen Voraussetzungen für einen Regierungswechsel geschaffen werden können.<110> Zu betonen ist, daß die Vereinigungsfreiheit nach Art.22 IPbpR das Recht zur Bildung politischer Organisationen und damit von Parteien enthält, wie der Menschenrechtsausschuß in seinem General Comment 25 feststellt:

„26. The right to freedom of association, including the right to form and join organizations and associations concerned with political and public affairs, is an essential adjunct to the rights protected by article 25. Political parties and membership in parties play a significant role in the conduct of public affairs and the election process. States should ensure that, in their internal management, political parties respect the applicable provisions of article 25 in order to enable citizens to exercise their rights thereunder.“<111>


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Wenn also Verweise auf Mehrparteiensysteme durch solche auf die Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit ersetzt werden, wie etwa in UNGA Res.55/96 (2000) <112> im Vergleich zu der Resolution 2000/47 der Menschenrechtskommission <113>, ist dies nicht viel mehr als politisch motivierte Camouflage, die an der rechtlichen Aussage nichts ändert.

Wenn in einer Gesellschaft gleicher Bürger - Art.26 IPbpR beinhaltet das Diskriminierungsverbot - aber kein Wahrheitsmonopol etwa einer Partei oder einer religiösen Gemeinschaft existieren kann und damit die Beschränkung der Meinungsfreiheit zugunsten einer Gruppierung unzulässig ist,<114> ist gewährleistet, daß zu jeder Meinung auch eine andere Ansicht existieren, es zu jeder Entscheidung auch eine Alternative geben kann. Garantiert also Art.25 IPbpR die formelle Rückbindung staatlicher Gewalt an die Individuen, so beinhalten die Art.19, 21, 22 und 26 IPbpR , daß sich individuelle Präferenzen auch artikulieren und entsprechend politisch niederschlagen können. Sie verankern damit ebenfalls die Möglichkeit der staatlichen Willensänderung.

2.2.1.3 Zwischenstaatliche Geltendmachung?

Wenn auch Art.25 IPbpR sowie die Art.19, 21, 22 und 26 IPbpR wie gezeigt inhaltlich einen Beitrag zum Demokratieprinzip liefern können, muß allerdings noch ihre Stellung innerhalb des Systems des Völkerrechts geklärt werden. Es handelt sich um Menschenrechte. Damit geht ein besonderer Status einher. Auch wenn die Artikel des Paktes für die Vertragsstaaten unzweifelhaft völkerrechtliche Verpflichtungen begründen, so sind die Nutznießer doch die Individuen. Aus dieser Konstellation erwächst die Schwierigkeit, Menschenrechte im zwischenstaatlichen Kontext völkerrechtlich zu situieren. Bereits innerhalb des Systems des Paktes ist mit der Staatenbeschwerde nach Art.41 IPbpR , die eine reziproke Unterwerfungserklärung voraussetzt und keine antagonistische Entscheidung findet (Art.41 Abs.1 h) IPbpR ), die Verletzung einer Verpflichtung des Paktes zwischenstaatlich nur eingeschränkt geltend zu machen. Die Art und der Umfang der bilateralen Rechte und Pflichten nach den Regeln der Staatenverantwortlichkeit sind für multilaterale Menschenrechts-Verträge noch nicht hinreichend geklärt.<115>

Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die Staatengemeinschaft die Demokratierechte möglicherweise doch im Kontext einer völkerrechtlichen Norm sieht, die über den menschenrechtlichen Status hinausgeht und eine strukturelle Dimension erhält. Dafür spricht schon die Abschlußdeklaration der UN-Menschenrechtskonferenz von 1993 in Wien.<116> In ihrer Präambel heißt es:

Considering the major changes taking place on the international scene and the aspirations of all the peoples for an international order based on the principles enshrined in the Charter of the United Nations,


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including promoting and encouraging respect for human rights and fundamental freedoms for all and respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, peace, democracy, justice, equality, rule of law, pluralism, development, better standards of living and solidarity, [...]“

Und in der Deklaration selber findet sich folgender Punkt:

„8. Democracy, development and respect for human rights and fundamental freedoms are interdependent and mutually reinforcing. Democracy is based on the freely expressed will of the people to determine their own political, economic, social and cultural systems and their full participation in all aspects of their lives. In the context of the above, the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms at the national and international levels should be universal and conducted without conditions attached. The international community should support the strengthening and promoting of democracy, development and respect for human rights and fundamental freedoms in the entire world.“

Die angeführte Interdependenz von Demokratie und Menschenrechten spricht dafür, daß zum einen „Demokratie“ ebenfalls als ein (Völker-) Rechtsinstitut angesehen wird und daß zum anderen die einschlägigen Menschenrechte dieses Rechtsinstitut näher konturieren. Da das Demokratieprinzip offenbar mehr als nur die Menschenrechte beinhaltet, ist es denkbar, daß es zwischenstaatlich angewandt werden kann.<117> Aus der Interdependenz ließe sich argumentieren, daß in diesem Fall auch die Menschenrechte „aufgeladen“ werden und im zwischenstaatlichen Verhältnis berücksichtigt werden können.<118> Auch der Menschenrechtsausschuß geht im General Comment 25 davon aus, daß Art.25 IPbpR eine Komponente hat, die ihn zum Strukturprinzip für nationale Verfassungen macht:

„5. The conduct of public affairs, referred to in paragraph (a), is a broad concept which relates to the exercise of political power, in particular the exercise of legislative, executive and administrative powers. It covers all aspects of public administration, and the formulation and implementation of policy at international, national, regional and local levels. The allocation of powers and the means by which individual citizens exercise the right to participate in the conduct of public affairs protected by article 25 should be established by the constitution and other laws.“<119>

Die Generalversammlung hat schließlich in ihrer Demokratieresolution 55/96 (2000) <120>, die im dritten Erwägungsgrund auf die Wiener Deklaration Bezug nimmt, das Demokratieprinzip in seiner Zusammensetzung aus menschenrechtlichen Gewährleistungen und Anforderungen an die Verfassungsordnung in Abs.1 (a) der Resolution allgemein anerkannt und das zwischenstaatlich einzufordernde Strukturprinzip in seine Säulen Rechtsstaatlichkeit, Abs.1 (d) und good governance, Abs.1 (f) , untergliedert.


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2.2.1.4 Art.1 IPbpR

Nach Franck ist das Demokratieprinzip aus dem Selbstbestimmungsrecht abzuleiten,<121> wie es in Art.1 IPbpR kodifiziert ist.<122> Das Selbstbestimmungsrecht ist historisch ein Kollektivrecht, das historisch maßgeblich von Präsident Woodrow Wilson zur Gestaltung der europäischen Ordnung nach dem Ersten Weltkrieg geprägt wurde und im Dekolonierungsprozeß der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts seine endgültige Verankerung im Völkerrecht fand. Es richtet sich primär gegen eine Lenkung der Geschicke eines Volkes durch einen „fremden“ Staat. Darüberhinaus gewährleistet es die eigene Entscheidung auch bereits konstituierter Staatsvölker über ihren politischen Status, ohne Einmischung von außen, wie sie sich etwa in der deutschen Wiedervereinigung ausdrückt. Es ist insofern ein Sonderfall innerhalb der menschenrechtlichen Gewährleistungen des Paktes, die sich überwiegend als Individualrechte gegen den „eigenen“ Staat richten. Jedoch begegnen der Ableitung Bedenken. Zwar wohnt theoretisch dem Prinzip der freien Selbstbestimmung der demokratische Gedanke inne. Doch gibt weder die Kodifizierung in Art.1 IPbpR noch seine Anerkennung in unterschiedlichsten völkerrechtlichen Texten<123> einen Anhaltspunkt dafür, daß das existierende völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht Aussagen zur Struktur der internen Meinungsbildung eines Staates, Vorgaben zur demokratischen Verfaßtheit eines Staatswesens macht.<124> Vielmehr ist das Selbstbestimmungsrecht nach außen gewandt und dient der Abwehr von Einflüssen von außen.<125> Auch der Menschenrechtsausschuß sieht in seinem General Comment 25 in Art.25 IPbpR eine normative Anforderung an den Prozeß der Ausgestaltung des Selbstbestimmungsrechts.<126> Angesichts der jüngsten Praxis, vor allem in Kambodscha, Bosnien-Herzegowina und im Kosovo, ließe sich umgekehrt für eine „Aufladung“ des Selbstbestimmungsrechts durch das Demokratieprinzip argumentieren.<127>


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2.2.2 Regionale multilaterale Verträge

2.2.2.1 Der Europarat

2.2.2.1.1 Die Satzung

Bedenkt man, daß der europäische Kontinent gemeinhin als Vorreiter in der Verrechtlichung des Demokratieprinzips gilt, erstaunt es, daß dieses in der Satzung des Europarates <128> wörtlich nur in der Präambel und im übrigen nur indirekt auftaucht. Doch sind es die

„spiritual and moral values which are the common heritage of their peoples and the true source of individual freedom, political liberty and the rule of law, principles which form the basis of all genuine democracy“ (Abs.3 der Präambel der Satzung ),

die mit den „ideals and principles“ gemeint sind, deren Schutz und Förderung nach Art.1 a) Europaratssatzung Aufgabe des Rates ist, deren Anerkennung nach Art.3 der Satzung für die Mitgliedschaft vorausgesetzt wird und deren Mißachtung nach Art.8 Europaratssatzung den Ausschluß zur Folge haben kann - was allerdings trotz kritischer Situationen in Griechenland und der Türkei noch nicht geschehen ist. Die Voraussetzung des Demokratieprinzips als mehr oder weniger unausgesprochene Prämisse hat allerdings dazu geführt, daß es lange überhaupt keinen Referenztext gab. Erst 1983 verabschiedete die Parlamentarische Versammlung eine Resolution zum Demokratieprinzip<129>, die zwar nicht besonders in den Vordergrund gestellt wurde, aber für die Neuaufnahmen nach dem Fall des Eisernen Vorhangs Bedeutung erlangte. Denn für Neuaufnahmen und Ausschlüsse ist seit einer Resolution des Ministerkomitee von 1951<130> die Stellungnahme der Parlamentarischen Versammlung notwendig, was in beschränktem Umfang zu einer Praxis hinsichtlich des Demokratieprinzips geführt hat. Verstärkt wird diese Praxis noch durch ein monitoring der neuen Mitgliedstaaten, das seit einer Richtlinie von 1993<131> vorgenommen wird.<132> Dennoch bleibt mangels eines zentralen Textes, vergleichbar etwa dem Kopenhagen-Dokument oder der Charta von Paris der KSZE <133> oder der Inter-American Democratic Charter der OAS <134>, das Demokratieprinzip von seiten des Europarates selber unscharf beschrieben. Eine Präzisierung erfolgt jedoch über die Menschenrechtskonvention.

2.2.2.1.2 Die Europäische Menschenrechtskonvention

Die Europäische Menschenrechtskonvention <135> ist vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte als Verfassungstext für die öffentliche Ordnung Europas bezeichnet worden.<136> Ihr müssen alle Staaten beitreten, die Aufnahme in den Europarat ersuchen. Nachdem das 11.


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Zusatzprotokoll das gerichtliche Kontrollsystem verändert hat und eine Individualbeschwerde nunmehr von jedem Bürger eines Vertragsstaates erhoben werden kann, sind die normativen Voraussetzungen für eine hohe Kohäsion des Menschenrechtsstandards in den europäischen Staaten gegeben.

Auch die Konvention und ihre Protokolle enthalten keine explizite Gewährleistung des Demokratieprinzips. Aber zumindest das Wahlrecht ist in Art.3 des Ersten Zusatzprotokolls (ZP 1)<137> niedergelegt.<138> Es ist insofern für den Kontext dieser Arbeit von besonderem Interesse, als es vom Wortlaut nur als Strukturprinzip ausgelegt ist, also kein Individualrecht formuliert.<139> Dabei kodifiziert Art.3 ZP 1 insofern eine repräsentative Demokratie, als er lediglich Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften gewährleistet, also weder auf direkte Legitimation der Exekutive (Präsidialverfassung) noch von Legislativakten (Volksentscheide) abzielt. Das Prinzip der effektiven Demokratie ist dabei sowohl auf nationalem wie lokalem Level zu gewährleisten.<140> Zunächst hat die Europäische Kommission für Menschenrechte (EKMR) sich eng an den Wortlaut gehalten und erst im Laufe der Zeit im Wege der Auslegung das Wahlrecht als Individualrecht und insbesondere als Recht auf allgemeine Wahlen ausgestaltet,<141> der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EuGHMR) hat diese Entwicklung gebilligt.<142> Zuvor hatte die Europäische Menschenrechtskommission allerdings auf Staatenbeschwerden gegen Griechenland<143> und die Türkei<144> hin bereits Gelegenheit, Demokratie im europäischen System zu propagieren. Im Falle Griechenlands monierte sie in Hinblick auf Art.3 ZP1 , daß die neue Verfassung nach dem Staatsstreich zwar Wahlen vorsah, daß jedoch bis zum Abschluß des Berichts der Kommission Ende 1969 kein Wahlgesetz ergangen war, so daß seit der Auflösung des Parlamentes am 4. April 1967 und der Absage der für den 28. Mai 1967 vorhergesehenen Wahl keine Wahlen mehr stattgefunden hatten.<145>

Allerdings erst relativ spät hat der Gerichtshof festgestellt, daß die Demokratie die einzige nach der EMRK zulässige Regierungsform ist:


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Democracy thus appears to be the only political model contemplated by the Convention and, accordingly, the only one compatible with it.<146>

Immerhin ist nach Auffassung des EuGHMR das Wahlrecht unabhängig von nationalen Strukturen, es bezieht sich auf alle Gremien, die gesetzgeberische Funktion ausüben. So hat er im Urteil Matthews v. UK das Wahlrecht der in Gibraltar lebenden EU-Bürger zum Europäischen Parlament bestätigt.<147>

Das Demokratieprinzip wird im System der EMRK aber nicht allein im Wahlrecht des Art.3 ZP1 verankert. Die Verschränkung von Demokratie und Menschenrechten wird nicht bloß in der Präambel aufgeführt,<148> sondern stellt das wesentliche Strukturmerkmal der EMRK dar.<149> Allen voran die Meinungsfreiheit,<150> aber auch die übrigen wesentliche Freiheitsrechte<151> dienen zum einen als Grundlage für die Demokratie, nicht zuletzt hinsichtlich der Gewährleistung eines Mehrparteiensystems, wie es durch die Vereinigungsfreiheit ermöglicht wird.<152> Zum anderen finden sie ihre Beschränkung gerade in den Bedingungen der demokratischen Gesellschaft; die EMRK formuliert dies durch die Qualifikation von beschränkenden Gesetzen als „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“.<153>

Mit 44 Vertragsstaaten <154> bildet die EMRK den Nukleus eines normativen Systems im Völkerrecht, in dem das Demokratieprinzip nicht nur stipuliert, sondern auch gerichtlicher Kontrolle unterworfen wird.

2.2.2.2 Die OAS

2.2.2.2.1 Die Satzung der OAS

1948 gegründet, enthält die Satzung der OAS <155> einen bemerkenswerten Passus:

Article 3


29

[...]

d) The solidarity of the American States and the high aims which are sought through it require the political organization of those States on the basis of effective exercise of representative democracy; [...]

Die Satzung muß im Zusammenhang mit der American Declaration of the Rights and Duties of Man von 1948<156> gelesen werden, die nach der Auffassung des Inter-American Court of Human Rights (IACHR) für die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Charta verbindlich ist.<157> Art.XX American Declaration enthält ein dem Art.25 IPbpR vergleichbares Wahl- und Partizipationsrecht, das - dem Titel der Deklaration gemäß - in Art.XXXII American Declaration durch eine Wahlpflicht ergänzt wird. Schließlich enthält Art.XXVII American Declaration eine Limitierung von Beschränkungen der Freiheitsrechte u.a. durch die Qualifikation solcher Beschränkungen als dem „advancement of democracy“ dienend.<158>

So beachtlich die normative Verankerung des Strukturprinzips einer repräsentativen Demokratie in einer Satzung von 1948 und entsprechender subjektiver Rechte in der American Declaration ist, so weit war der Normtext den faktischen Verhältnissen auf dem amerikanischen Doppelkontinent voraus, wo südlich der US-amerikanischen Grenze zunächst in Mexiko die Partei der Institutionalisierten Revolution über fünfzig Jahre nach der Gründung eine kaum verhüllte Parteidiktatur aufrechterhielt und wo in den Staaten weiter südlich sich die rechts- oder linksgerichteten Militärregierungen in rascher Folge ablösten.<159> In der Folge der kubanischen Revolution wurde 1959 in Santiago de Chile auf einer Außenministerratstagung in einer Resolution die Deklaration von Santiago<160> verabschiedet, die erstmals versuchte, die Verpflichtungen zur Demokratie genauer zu beschreiben. Gleichzeitig wurde die Inter-American Commission on Human Rights (IAComHR) eingesetzt.<161> 1962 wurde Kuba durch eine Resolution der 8. Außenministerratstagung von der Beteiligung in der OAS ausgeschlossen, da das Bekenntnis der kubanischen Regierung zum Marxismus-Leninismus nicht mit den Prinzipien des inter-amerikanischen Systems vereinbar sei.<162> Entsprechend der Deklaration von Santiago haben Resolutionen der Organisation 1979 das Somoza-Regime, 1987 die fehlgeschlagenen Wahlen in Haiti sowie 1989 General Noriega verurteilt und jeweils die Respektierung demokratischer Prinzipien


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gefordert.<163> 1985 wurde durch das Protokoll von Cartagena de Indias <164> die Präambel der OAS-Satzung dahingehend geändert, daß repräsentative Demokratie als Bedingung für Stabilität, Frieden und Entwicklung der Region angesehen wurde, und die Ziele der Organisation in Artikel 2 der Satzung wurden um die Organisation, Förderung und Konsolidierung der repräsentativen Demokratie erweitert.<165> Allerdings wurden erst auf der Generalversammlung 1991 in Santiago de Chile die 34 amerikanischen Staaten, die inzwischen Mitglieder der OAS geworden waren,<166> durch Regierungen vertreten, die aus demokratischen Wahlen hervorgegangen waren.<167> Auf dieser Generalversammlung wurde am 5. Juni 1991 die Resolution 1080 unter dem Titel „Representative Democracy“<168> angenommen.<169> Verbunden mit der Deklaration unter dem Namen „Santiago Commitment to Democracy and Development and the Renewal of the Inter-American System“ vom 4. Juni 1991, die ein Bekenntnis zur repräsentativen Demokratie enthält, verpflichten sich damit die Mitgliedstaaten zu kollektiven Maßnahmen, sollte der demokratische Prozeß in einem Mitgliedstaaten unterbrochen werden. Operationalisiert wurde diese Verpflichtung dadurch, daß die Mitgliedstaaten sich dazu entschlossen,

1. To instruct the Secretary General to call for the immediate convocation of a meeting of the Permanent Council in the event of any occurrences giving rise to the sudden or irregular interruption of the democratic political institutional process or of the legitimate exercise of power by the democratically elected government in any of the Organization‘s member states, in order, within the framework of the Charter, to examine the situation, decide on and convene and ad hoc meeting of the Ministers of Foreign Affairs, or a special session of the General Assembly, all of which must take place within a ten-day period.

Das einberufene Gremium soll die Angelegenheit gemeinsam prüfen und die geeigneten Maßnahmen in Übereinstimmung mit der Satzung und dem Völkerrecht treffen, die allerdings unverbindlich sind.<170> Durch das Protokoll von Washington <171> wurde der Mechanismus der Resolution 1080 und der Deklaration von Santiago 1991 teilweise in die Charta aufgenom


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men. Nunmehr kann bei einer gewaltsamen Absetzung einer demokratischen Regierung in einem Mitgliedstaat dessen Beteiligung an der OAS ausgesetzt werden (Art.9 OAS-Charta ). Dadurch wird das Nichteinmischungsprinzip, lange Zeit auf dem amerikanischen Doppelkontinent unantastbar und insbesondere im Zusammenhang mit dem Demokratieprinzip in der Satzung erwähnt (Art.2 b)), relativiert, wenn nicht gar obsolet.

Das Bekenntnis zur Demokratie wurde von der Generalversammlung der OAS 2001 nochmals verstärkt, als sie die „ Inter-American Democratic Charter<172> verabschiedete, die gleich in Art.1 ein „right to democracy“ konstitutiert. Der erste Teil der Democratic Charter lautet:

I Democracy and the Inter-American System

Article 1

The peoples of the Americas have a right to democracy and their governments have an obligation to promote and defend it.

Democracy is essential for the social, political, and economic development of the peoples of the Americas.

Article 2

The effective exercise of representative democracy is the basis for the rule of law and of the constitutional regimes of the member states of the Organization of American States.

Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework conforming to the respective constitutional order.

Article 3

Essential elements of representative democracy include, inter alia, respect for human rights and fundamental freedoms, access to and the exercise of power in accordance with the rule of law, the holding of periodic, free, and fair elections based on secret balloting and universal suffrage as an expression of the sovereignty of the people, the pluralistic system of political parties and organizations, and the separation of powers and independence of the branches of government.

Article 4

Transparency in government activities, probity, responsible public administration on the part of governments, respect for social rights, and freedom of expression and of the press are essential components of the exercise of democracy.

The constitutional subordination of all state institutions to the legally constituted civilian authority and respect for the rule of law on the part of all institutions and sectors of society are equally essential to democracy.

Article 5

The strengthening of political parties and other political organizations is a priority for democracy. Special attention will be paid to the problems associated with the high cost of election campaigns and the establishment of a balanced and transparent system for their financing.

Article 6


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It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development. This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy.

Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.

Als Detail verdient erstens hervorgehoben zu werden, daß das „Recht auf Demokratie“ in Art.1 als ein solches der Völker des Doppelkontinents konzipiert ist. Damit wird zum einen eine elegante Formulierung gefunden, die an die Struktur des Selbstbestimmungsrechtes anknüpft, ohne jedoch auf dieses selber Bezug zu nehmen. Zum anderen wird damit der komplexen Struktur des Demokratieprinzips mit seiner objektiv-rechtlichen Komponente auf der einen und der subjektiv-rechtlichen auf der anderen Seite Rechnung getragen. Die zukünftigen Berichte der IAComHR und die Gutachten und Entscheidungen des Gerichtshofs werden zeigen, in wieweit die Demokratie-Charta dadurch die Satzung auf der einen und die Konvention <173> auf der anderen Seite befruchten kann.

Zweitens ist bemerkenswert, daß Art.5 nicht nur den Parteienpluralismus hervorhebt - inzwischen ein Standard für Texte zum Demokratieprinzip -, sondern auch das heiße Eisen der Wahlkampffinanzierung anfaßt. Dieses Problem, das das Referenz-Dokument zum Demokratieprinzip im Rahmen der UN, die Resolution 55/96 <174>, in Abs.1 d) iv) nur kursorisch anspricht, dürfte für die Mediendemokratien des 21. Jahrhunderts mit zur größten Herausforderung innerhalb des Systems werden (in Abgrenzung zu Bestrebungen von innen oder von außen, ein demokratisches System zu beseitigen), wie aktuelle Beispiele von den Vereinigten Staaten über die Bundesrepublik bis Indonesien zeigen.<175>

Die Demokratie-Charta stellt im folgenden wie UNGA Resolution 55/96 die Verknüpfung mit Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit sowie ökonomischer und sozialer Entwicklung her. Sie wiederholt auch das Recht der OAS, bei einer „unconstitutional interruption of the democratic order of a member state“ die Mitgliedschaftsrechte des betreffenden Staates auszusetzen (Art.19ff. Demokratie-Charta ).<176> Vor dem Hintergrund der jüngsten Entwicklungen in Europa, vor allem in Österreich und Italien, ist es angezeigt zu vermerken, daß sowohl Resolution 1080 wie die Demokratie-Charta über den Wortlaut der Satzung , die eine gewaltsame Unterbrechung voraussetzt, hinausgehen. Es wird nur eine Frage der Zeit sein, bis sich der Ständige Rat der OAS damit wird auseinandersetzen müssen, ob eine Regierung, die legal an die Macht gekommen ist, nun aber anti-demokratische und/oder verfassungswidrige Maßnahmen ergreift, von einer Mitwirkung in der OAS ausgeschlossen werden kann, über Art.9 OAS-Satzung hinaus, aber in Einklang mit Art.17ff. der Demokratie-Charta .


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2.2.2.2.2 Die American Convention on Human Rights

Die 1969 angenommene, aber erst 1978 in Kraft getretene American Convention on Human Rights (ACHR)<177> stand lange im Schatten der EMRK . Angesichts endemischer Menschenrechtsverletzungen autoritärer Regime in Mittel- und Südamerika, die ihre Herrschaft durch willkürliche Verhaftungen, Folter und gewaltsames Verschwindenlassen sicherten, sowie aufgrund von jahrzehntelangen Bürgerkriegen in vielen Ländern war an eine Feinarbeit an den Konventionsrechten insbesondere zum Demokratieprinzip nicht zu denken. Dabei geht Art.23 ACHR in seinem Gehalt über den Wortlaut des Art.1 ZP1 zur EMRK hinaus, da er ein subjektives Wahl- und Partizipationsrecht in Anlehnung an Art.25 IPbpR festschreibt; ein Recht, das nach Art.27 Abs.2 ACHR auch notstandsfest ist. Wie der EuGHMR für die EMRK , allerdings zwölf Jahre früher, hat der IACHR für die ACHR festgestellt, daß die „Philosophie“ der Konvention eine politische Struktur der Mitgliedstaaten gemäß dem Prinzip der effektiven repräsentativen Demokratie (Art.3 d) der Satzung ) voraussetzt.<178> Der pluralistischen Demokratie haben die Organe interessanterweise über die Meinungsfreiheit den Weg gebahnt,<179> obwohl in Art.16 ACHR die Vereinigungsfreiheit explizit auch zu politischen Zwecken gewährleistet wird. Daneben haben die Organe zugunsten des Demokratieprinzips vor allem zur Eingrenzung des Mißbrauchs von Notstandsregeln Pflöcke in das unebene Terrain geschlagen.<180>

2.2.3 Bilaterale Verträge: Die Demokratieklauseln in Verträgen der EG

Eine Verpflichtung auf das Demokratieprinzip findet sich für viele Staaten auch außerhalb der klassischen Menschenrechtsinstrumente, nämlich in den Freihandels, Freundschafts- und Kooperations- sowie den Assoziationsabkommen mit der EG.<181> Seit dem Fall des Eisernen Vorhangs haben sich die Demokratieklauseln in diesen Verträgen rasch entwickelt. Wurde zunächst nur auf eine vage „Grundlagenklausel“ zurückgegriffen, die Demokratie und Menschenrechte als Grundlage der Politik in den Vertragsstaaten und der gemeinsamen Zusammenarbeit bezeichnete,<182> wurde bald die Beachtung des Demokratieprinzips und der Menschenrechte als „wesentlicher Bestandteil“ eingefügt, also als eine wesentliche Bestimmung i.S.d. Art.60 Abs.3 (b) WVK , um eine Aussetzung und gegebenfalls Kündigung der Verträge bei der Verletzung dieser Grundlagen der Zusammenarbeit zu ermöglichen.<183> Um das Streit


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schlichtungsverfahren der Vertragsrechtskonvention nach Art.65ff. WVK zu umgehen, wurde in diesen „baltischen Klauseln“ die Möglichkeit der sofortigen Aussetzung des Vertrages bei Verletzung der wesentlichen Bestimmungen festgeschrieben.<184> Die Klausel erwies sich jedoch als zu unflexibel, insbesondere erschien es wünschenswert, den Dialog auch in einem Krisenfall aufrechterhalten zu können. Daher fand man schließlich zur „bulgarischen Klausel“, die die Möglichkeit zu „geeigneten Maßnahmen“ einräumt, wenn die Verpflichtungen der Parteien nicht eingehalten werden, allerdings ein Konsultationsverfahren vorschaltet, das nur in Ausnahmefällen entfallen soll.<185> Die Verträge mit den KSZE-Staaten bezogen sich dabei auf die KSZE-Dokumente:

„Die Achtung der in der Schlußakte von Helsinki und in der Pariser Charta für ein neues Europa genannten demokratischen Grundsätze und Menschenrechte bestimmt die Innen- und Außenpolitik der Gemeinschaft und [des Vertragsstaates] und ist ein wesentliches Element dieses Abkommens.“

Eine Demokratieklausel wurde auch durch das Änderungsabkommen von Mauritius 1995 <186> in das Lomé-IV-Abkommen eingefügt.<187> Nachdem das Lomé-IV-Abkommen am 28. Februar 2000 ausgelaufen war, wurde am 23. Juni 2000 in Cotonou ein neues Partnerabkommen mit den AKP-Staaten abgeschlossen.<188> Mit seinem Inkrafttreten ist im Laufe des Jahres 2002 zu rechnen, es ist allerdings in seinen hier interessierenden Bestimmungen bereits jetzt anwendbar, da der AKP-EG-Ministerat seine vorläufige Anwendung beschlossen hat .<189> Es enthält eine dem Lomé-IV-Abkommen entsprechende Demokratieklausel, wobei allerdings der umfassende Schutz der Menschenrechte deutlicher als zuvor ausformuliert ist.<190> Insbesondere dem Demokratieprinzip wird eine hervorgehobenen Stellung eingeräumt:

Art.9 Abs.2


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[...] Die Vertragsparteien bestätigen erneut, dass Demokratisierung, Entwicklung und Schutz der Grundfreiheiten und Menschenrechte in engem Zusammenhang stehen und sich gegenseitig verstärken. Die demokratischen Grundsätze sind weltweit anerkannte Grundsätze, auf die sich die Organisation des Staates stützt, um die Legitimität der Staatsgewalt, die Legalität des staatlichen Handelns, die sich in seinem Verfassungs-, Rechts- und Verwaltungssystem widerspiegelt, und das Vorhandensein von Partizipationsmechanismen zu gewährleisten. Auf der Basis der weltweit anerkannten Grundsätze entwickelt jedes Land seine eigene demokratische Kultur.
Die Struktur des Staatswesens und die Kompetenzen der einzelnen Gewalten beruhen auf dem Rechtsstaatsprinzip, das vor allem ein funktionierendes und allen zugängliches Rechtsschutzsystem, unabhängige Gerichte, die die Gleichheit vor dem Gesetz gewährleisten, und eine uneingeschränkt an das Gesetz gebundene Exekutive verlangt.

Die Achtung der Menschenrechte, die demokratischen Grundsätze und das Rechtsstaatsprinzip, auf denen die AKP-EU-Partnerschaft beruht und von denen sich die Vertragsparteien in ihrer Innen- und Außenpolitik leiten lassen, sind wesentliche Elemente dieses Abkommens. [Hervorhebung vom Autor]

Es handelt sich dabei um die bisher umfassendste Verankerung des Demokratieprinzips als solchem in einem multi-bilateralen Vertragswerk. Die Rechtswirkung der Demokratieklauseln läßt sich unabhängig davon, ob sie sich auf KSZE-Dokumente beziehen oder nicht, dahingehend beschreiben, daß sie

„die Vertragsparteien berechtigt, jede schwerwiegende und fortdauernde Menschenrechtsverletzung und jede ernsthafte Beeinträchtigung demokratischer Prozesse als „erhebliche Vertragsverletzung“ i.S.d. Wiener Übereinkommens zu betrachten ( Art.60 III WVK ) und folglich als Grund, das Abkommen unter Beachtung der Bedingungen und Verfahren des Artikels 65 gänzlich oder teilweise auszusetzen“.<191>

Zur Auslegung des Schutzbereichs der Menschenrechte und des Demokratieprinzips können im Rahmen der KSZE/OSZE die einschlägigen Dokumente, im Rahmen der übrigen Drittstaatenabkommen, insbesondere des Cotonou-Abkommens inzwischen neben den UN-Pakten insbesondere die Resolution 96/55 der Generalversammlung herangezogen werden.<192> Die EG hat 1999 durch zwei Verordnungen auch die Ausrichtung an Demokratie und Menschenrechten von „Maßnahmen“ in Drittländern allgemein, also innerhalb oder außerhalb eines vertraglichen Rahmens festgelegt.<193>


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Im Vergleich zum IPbpR haben diese Demokratieklauseln ein höheres Potential der effektiven Durchsetzung, da die EG nicht nur wie der Menschenrechtsausschuß seine Autorität in die Waagschale werfen kann, sondern auch mit dem Entzug von politischen und wirtschaftlichen Vorteilen drohen kann.<194> Wichtiger noch dürfte das Dialogprinzip sein, das sich im vorgeschalteten Konsultationsverfahren niederschlägt. Ähnlich dem Prozedere innerhalb der OAS ermöglicht es der EG und ihren Mitgliedstaaten, sich mit internen Vorgängen in den Vertragsstaaten auseinanderzusetzen. Zwar hat auch der Menschenrechtsausschuß sein Berichtswesen, doch zeigt die Erfahrung, daß innenpolitischer Druck etwa von Menschenrechtsorganisationen auf Tätigwerden der eigenen Regierung im Rahmen der EG eine höhere Erfolgsquote erreicht als im multilateralen Expertenwesen in Genf.

Auch verpflichten diese Abkommen Staaten auf Menschenrechte und Demokratieprinzip, die nicht Mitglied des Paktes sind, und füllen damit Lücken in der vertraglichen Geltung des Prinzips. So zählen viele Staaten, die nicht Mitglied des Paktes sind, zu den AKP-Staaten, die durch die Cotonou-Konvention gebunden sein werden; ein Großteil unter ihnen hat sie sogar schon ratifiziert.<195> Aber auch außerhalb der Gruppe der AKP-Staaten werden Mitglieder der Staatengemeinschaft vom „Demokratie-Export“ der EG erfaßt, nämlich Kasachstan und Pakistan , <196> so daß die Zahl der Staaten, die weder durch den Pakt noch durch Verträge mit der EG auf Demokratie und Menschenrechte verpflichtet sind, sich auf eine sehr überschaubare Gruppe der „üblichen Verdächtigen“ in der arabischen und asiatischen Welt beschränkt.<197>


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2.3 Internationale Praxis

Die Praxis der UN zum Demokratieprinzip ist kaum mehr überschaubar, insbesondere wenn man die unterschiedlichen Wahlbeobachtungsmissionen mit einbezieht. Dieser Abschnitt konzentriert sich daher auf wesentliche Entwicklungen in der Praxis der UN . Daneben wird noch punktuell auf die Praxis der OSZE und der EU eingegangen. Sonstige Praxis internationale Organisationen und staatlicher Zusammenschlüsse, insbesondere solche regionaler Art, sowie einzelstaatliche Praxis kann nicht berücksichtigt werden.

2.3.1 Praxis der UN

Unter den in diesem Abschnitt behandelten Fällen finden sich drei, nämlich Bosnien-Herzegowina , Kambodscha und Afghanistan , bei denen nicht ausschließlich die UN aktiv war, sondern Verträge zwischen einer begrenzten Anzahl von Staaten ( Dayton-Abkommen <198>, Abkommen von Paris <199>) bzw. ein Übereinkommen zwischen Repräsentanten verschiedener nationaler Gruppierungen ( Afghanistan Agreement <200>) ebenfalls die juristische Grundlage bilden und teilweise auch die Rolle der UN , insbesondere des Sicherheitsrates bestimmen.<201>

Da diese Verträge aber unter maßgeblicher Beteiligung der Sicherheitsratsmitglieder und stets im Hinblick auf eine Operationalisierung durch die UN , insbesondere durch den Sicherheitsrat , zustandekamen, werden diese Fälle hier unter die UN -Praxis subsumiert. Im Fall von Haiti spielte die OAS eine besondere Rolle, ihre Praxis wird daher parallel zur Tätigkeit der UN dargestellt. Demgegenüber würde die Berücksichtigung der parallelen Tätigkeiten anderer internationaler Organisationen und Staatenzusammenschlüsse, insbesondere der EU und der OSZE , in den Fällen Bosnien-Herzegowina und Kosovo den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Der chronologisch erste Einsatz der UN für die Demokratisierung nach dem Fall des Eisernen Vorhangs, die Begleitung der Wahlen in Namibia durch UNTAG ,<202> ist insofern ein Sonderfall, als es sich um die Wahlen handelt, die den Weg des Treuhandgebietes in die Unabhängigkeit bereiten sollten. Damit steht er zwar in zeitlichem und sachlichem Zusammenhang zu den dann folgenden Missionen, die eine Demokratisierungskomponente enthalten.<203> Strukturell ist er jedoch von dem Problem der Förderung der Demokratie oder der Intervention zu ihren Gunsten in einem bereits unabhängigen Staat verschieden, auf ihn wird daher hier nicht eingegangen. Nicht näher analysiert werden auch die Fälle der Missionen in Mozambik ( ONUMOZ ),<204> El Salvador ( ONUSAL )<205> und in der Zentralafrikanischen


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Republik ( MINURCA )<206>. Sie ähneln denen in Kambodscha und Bosnien-Herzegowina , da sie auf einem Vertragswerk von vormaligen Bürgerkriegsparteien aufbauen.<207> Allerdings ging der Beitrag der Vereinten Nationen zum Demokratisierungsprozeß zwar deutlich über eine reine Wahlbeobachtung hinaus, blieb aber hinter dem intensiven Engagement wie in Kambodscha , in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo zurück. Erwähnung sollte lediglich finden, daß in El Salvador die Mission der UN mehrfach verlängert wurde, um den post-election-Prozeß zu stabilisieren.<208>

Die analysierten Fälle tragen zum einen zur Konturierung des Demokratieprinzips bei. Zum anderen konstituieren sie eine Praxis der Staatengemeinschaft bei der Wiedererrichtung staatlicher Strukturen in failed states, die sich als gewohnheitsrechtliche Verpflichtung auf die Implementierung demokratischer Prinzipien lesen läßt. Eine Ausnahme bildet der Fall Haiti, der zur Klärung von Fragen nach der Sanktionierung von Verstößen gegen das Demokratieprinzip herangezogen werden kann.

2.3.1.1 Kambodscha

Am 23. Oktober 1991 wurde in Paris von 19 Staaten ein Bündel von Abkommen und Dokumenten unterzeichnet, mit dem den jahrzehntelangen Konflikten in Kambodscha<209> ein Ende gesetzt werden sollte.<210> Der Vertragsprozeß war dabei eng von der UN begleitet


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worden.<211> Es handelt sich dabei um den Final Act of the Paris Conference on Cambodia <212> (Final Act), das Agreement on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict <213> (Comprehensive Settlement Agreement), das Agreement Concerning the Sovereignty, Independence, Territorial Integrity and Inviolability, Neutrality and National Unity of Cambodia <214> (Guarantees Agreement) und die Declaration on the Rehabilitation and Reconstruction of Cambodia <215> (Declaration).<216> Weder der Final Act noch die Declaration sind rechtlich bindende Dokumente.<217>

Relevant im Kontext dieser Arbeit ist das Comprehensive Settlement Agreement . Ziel der zivilen und militärischen Vereinbarungen war die Ermöglichung freier Wahlen.<218> Entsprechend lautet der zentrale Artikel 12 des Zweiten Teils :

“The Cambodian people shall have the right to determine their own political future through the free and fair election of a constituent assembly, which will draft and approve a new Cambodian Constitution in accordance with Article 23 and transform itself into a legislative assembly, which will create the new Cambodian Government. This election will be held under United Nations auspices in a neutral environment with the full respect for the national sovereignty of Cambodia.“<219>

Liest sich dies noch wie eine normale Wahlbeobachtungsmission, wird die besondere Bedeutung des Falles Kambodscha aus Art.13 ersichtlich:

“UNTAC shall be responsible for the organization and conduct of these elections based on the provisions of annex 1, section D, and annex 3.“<220>

In der Geschichte der Vereinten Nationen war die übertragene Verwaltungskompetenz ohne Beispiel. Die United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) sollte dabei von der Anlage her das Land nicht selber verwalten, sondern die existierenden Strukturen der Volksrepublik und der Roten Khmer kontrollieren und beaufsichtigen.<221> Im Rahmen dieser


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Arbeit steht im Vordergrund, daß sie - erstmalig - für die Organisation und Durchführung von Wahlen zuständig war; in dieser Hinsicht besaß sie auch Gesetzgebungskompetenz.<222> Die Stellung von UNTAC zu deren Errichtung die Vertragsparteien den Sicherheitsrat in Art.2 Comprehensive Settlement Agreement aufforderten, ist ein Sonderfall: Da die vier zerstrittenen kambodschanischen Gruppierungen unfähig waren, eine vorläufige Administration des Landes bis zu den Wahlen zu errichten, auf der anderen Seite jedoch Kambodscha nach Art.78 UN-Charta <223> als UN-Mitglied nicht in das Treuhandsystem der Vereinten Nationen aufgenommen werden konnte, bedurfte es einer Überleitung der Kompetenzen auf ein UN-Organ. Dies geschah dadurch, daß dem Zusammenschluß der vier Parteiungen, dem Supreme National Council (SNC), in Art.3 die Legitimität zur Ausübung der kambodschanischen Souveränität und damit die Kompetenz zur Repräsentation nach außen zugewiesen wurde ( Art.5 ). Im gleichen Zug übertrug der SNC alle die zur Durchführung des Comprehensive Settlement Agreement notwendigen Befugnisse an die UN, Art.6 .<224> Die diffizile Regelung des Verhältnisse von SNC und UNTAC , geregelt in Anhang 1, Abschnitt A des Abkommens, traf allerdings auf die Durchführung der Wahlen, die in Anhang 1, Abschnitt D abschließend geregelt wurden, nicht zu; in dieser Hinsicht war UNTAC unabhängig.<225> Diese Wahlen sollten folgenden Bestimmungen unterliegen: Als Kompromiß zwischen Mehrheitswahl und reiner Verhältniswahl<226> sollte eine Verhältniswahl nach Listen in den Provinzen abgehalten werden, Anhang 3 Nr.2 .<227> Das aktive und passive Wahlrecht wurde geregelt, Anhang 3 Nr.3 und 4 ,<228> die Bildung politischer Parteien nicht nur ermöglicht, Anhang 3 Nr.5 , sondern auch eine Parteizugehörigkeit als Bedingung für die Kandidatur gestellt, Anhang 3 Nr.6 .<229> Die Wahl sollte geheim sein, Anhang 3 Nr.8 , Meinungs- und Versammlungsfreiheit sowie Freizügigkeit gewährleistet und den registrierten Parteien Zugang zu den Medien gewährt werden, Anhang 3 Nr.9 .<230>

Besonders bemerkenswert ist, daß Anhang 5 zum Comprehensive Settlement Agreement dem zu wählenden Verfassungskonvent Grundsätze für die zu schaffende Verfassung vorgab, deren Nr.4 lautet:

“The constitution will state that Cambodia will follow a system of liberal democracy, on the basis of pluralism. It will provide for periodic and genuine elections. It will provide for the right to vote and to


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be elected by universal and equal suffrage. It will provide for voting by secret ballot, with a requirement that electoral procedures provide a full and fair opportunity to organize and participate in the electoral process.“<231>

Hinzuweisen ist schließlich darauf, daß Art.15 Nr.2 des Comprehensive Settlement Agreements Kambodscha dazu verpflichtete, „to adhere to relevant international human rights instruments.“<232> Entsprechend trat es am 26. Mai 1992 dem IPbpR bei.

Der Sicherheitsrat drückte mit Resolution 718 vom 31. Oktober 1991<233> seine volle Unterstützung für die Pariser Abkommen aus und autorisierte den Generalsekretär, einen Sonderbeauftragten für Kambodscha zu ernennen. Auf der Grundlage eines umfassenden Berichts des Generalsekretärs vom 19. Februar 1992<234> wurde UNTAC durch den Sicherheitsrat mit Resolution 745 vom 28. Februar 1992<235> geschaffen.

Der steinige politische Weg zu den Wahlen und die Entwicklung seither, insbesondere der Rückschlag für die Demokratie durch die „Palastrevolte“ des zweiten Premierministers Hun Sen gegen seinen Co-Premierminister Norodom Ranariddh im Juli 1997, können im Rahmen dieser Arbeit nicht erörtert werden. Entscheidend ist der Beitrag der durch den Sicherheitsrat gebilligten Pariser Abkommen, insbesondere des Comprehensive Settlement Agreement , für die Ausbildung des Demokratieprinzips im Völkerrecht. Die Vertragsstaaten und die UN haben ein System repräsentativer, pluralistischer Demokratie für ein Land vorgesehen, das eine solche Regierungsform noch nicht gekannt hat.<236> Die rechtliche Verpflichtung beschränkt sich nicht auf einmalige Wahlen, sondern beziehen sich über die Vorgaben an den Verfassungskonvent sogar auf die Konstitution des Staates selber. Das Selbstbestimmungsrecht mit seiner freien Wahl des politischen Systems wird demnach beschränkt auf die Souveränität einer pluralistischen Demokratie. Das Demokratieprinzip findet sich in beiden Formen: Neben der Ausgestaltung des Wahlrechts in Form eines menschenrechtlichen Individualrechts stehen in Anhang 3 Verpflichtungen zur strukturrechtlichen Komponente. Letzterer kommt womöglich aufgrund ihrer Betonung in den verfassungsrechtlichen Vorgaben in Anhang 5 der Schwerpunkt zu. Der Fall Kambodscha ist damit der erste in einer Kette, in der von der Staatengemeinschaft das Demokratieprinzip in einem failed state implementiert wurde.

2.3.1.2 Somalia

Der Zusammenbruch jeglicher Staatsgewalt in Somalia im November 1991 nach der Entmachtung des langjährigen Präsidenten Mohammed Siyad Barre im Januar 1991 und dem Auseinanderbrechen der im United Somali Congress vereinigten Gruppierungen führte zu einer humanitären Katastrophe am ostafrikanischen Kap, die den Sicherheitsrat über anderthalb Jahre in Atem hielt und mit dem Fiasko des internationalen Engagements 1993 keines


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wegs ihr Ende fand.<237> Nach einem Waffenembargo,<238> einer Peace-Keeping Operation zum Schutz humanitärer Einsätze ( UNSOM ),<239> der Autorisierung einer Peace-Enforcing Operation unter Führung der USA zur Schaffung von Sicherheitsräumen für humanitäre Einsätze ( UNITAF ),<240> der Erweiterung des Mandats dieser Operation auf Entwaffnung der Kriegsparteien und genereller Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ( UNSOM II ),<241> der fatalen Fokussierung von UNSOM II auf die Ergreifung eines der Bürgerkriegshäuptlinge, General Aydid,<242> brachte der Rückzug der USA aus der Operation nach Verlusten unter ihren Truppen eine letztmalige Redefinition des Mandats von UNSOM II durch Sicherheitsratsresolution 897 vom 4. Februar 1994.<243> Da die übrigen westlichen Staaten dem Beispiel der USA folgten und ihre Truppen aus Somalia zurückriefen und die verbleibenden Peace-Keeping Einheiten, gestellt von Pakistan, Indien, Indonesien und Ägypten, bis zu ihrem endgültigen Abzug aus Somalia am 2. März 1995 das Mandat der Resolution 897 nicht erfüllen konnten, ist UNSOM II hauptsächlich als Fehlschlag der internationalen Gemeinschaft in Erinnerung.<244> Im Hinblick auf die Konsistenz der Praxis der UN ist es jedoch interessant zu vermerken, daß die Resolution 897 auf die Wiederherstellung aller Umstände zur Gewährleistung des Demokratieprinzips ausgerichtet war:

2. Approves the Secretary-General‘s recommendation for the continuation of UNSOM II, as set out in particular in paragraph 57 of his report, with a revised mandate for the following:

[...]

(f) Assisting also in the ongoing political process in Somalia, which should culminate in the installation of a democratically elected government;

Im Gegensatz zu den Fällen in Kambodscha und Bosnien handelte es sich dabei um ein Mandat, das die internationalen Gemeinschaft den Friedenstruppen ohne Zustimmung des betroffenen Staates gab.<245> Natürlich konnte mangels staatlicher Autorität eine solche


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Zustimmung überhaupt nicht ausgesprochen werden, aber dennoch ist Haiti insoweit nicht der erste Fall einer unilateralen Intervention zugunsten der Wiederherstellung demokratischer Verhältnisse,<246> allerdings der zu der Zeit der Operation erste zumindest teilweise erfolgreiche. Der Fall Somalia kann somit als Ausdruck der opinio iuris der Staatengemeinschaft gelesen werden, daß bei einer Intervention der UN zur Wiederherstellung staatlicher Strukturen das Demokratieprinzip implementiert werden muß.

2.3.1.3 Haiti

Der Fall Haiti stellt in dieser chronologischen Reihe der UN-Einsätze eine Ausnahme und gleichzeitig ein besonderes wichtiges Beispiel dar, weil die Maßnahmen der UN nicht auf die Errichtung überhaupt einer staatlichen Ordnung unter demokratischen Gesichtspunkten in einem failed state gerichtet war, sondern auf die Wiederherstellung einer ganz bestimmten verfassungsmäßigen Situation, die vor dem Putsch gegen Präsident Aristide bestanden hatte. Man kann den Fall daher als Sanktion der internationalen Gemeinschaft gegenüber einer Verletzung des Demokratieprinzips lesen.

2.3.1.3.1 Sachverhalt

Die Intervention auf Haiti 1994 aufgrund der Ermächtigung des Sicherheitsrates durch Resolution 940 (1994) <247> war nur eine Zäsur innerhalb einer bis heute andauernden Geschichte des „Falls Haiti“.<248> Die Darstellung beschränkt sich hier jedoch auf den Zeitraum von den Wahlen 1990 bis zur Sicherheitsratsresolution. Aus den Wahlen am 16. Dezember 1990 auf Haiti,<249> die von Wahlbeobachtern als frei und fair angesehen wurden,<250> war Jean-Bertrand Aristide als Sieger hervorgegangen. Bereits vor seinem Amtsantritt am 7. Februar 1991 kam es zu einem Putschversuch, seine prekäre Amtszeit endete durch einen Putsch am 29. September 1991, bei dem der Präsident aus dem Land vertrieben wurde.<251> Zwar verurteilte die Generalversammlung der UN den Coup mit der im Konsens angenommenen Resolution 46/7 vom 11. Oktober 1991, forderte die Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung und die Wiedereinsetzung des gewählten Präsidenten Aristide


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sowie die Unterstützung der Maßnahmen der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS).<252> Sie stützte sich dabei insbesondere auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte .<253> Zunächst entfaltete jedoch nur die OAS Tätigkeiten gegen das Militärregime. Es war das erste Beispiel eines aktiven Einsatzes der OAS für die Demokratie in einem Mitgliedstaat.<254>

2.3.1.3.1.1 Die OAS

Die Inter-American Commission on Human Rights (IAComHR) hatte sich bereits seit Ende 1985 näher mit Haiti beschäftigt, als das Regime von Duvalier jr. seinem Ende zuging.<255> Nach dessen Vertreibung und den Massakern bei den Wahlen 1987 veröffentlichte sie 1988 einen Bericht über die Menschenrechtslage auf Haiti <256>, in dem sie Wahlen unter internationaler Beobachtung vorschlug .<257> Während die Forderung nach internationaler Wahlbeobachtung zu diesem Zeitpunkt als häretisch angesehen und der Bericht daher nicht offiziell anerkannt wurde, kam es im folgenden zu Wahlbeobachtungsmissionen der OAS in Nicaragua, El Salvador, Paraguay, Surinam und schließlich in Haiti, wo die Wahlbeobachtungsmissionen der UN und der OAS über sechs Monate den Wahlprozeß verfolgten.<258>

Entsprechend der Demokratieresolution von Santiago von 1991 <259> verurteilte der Ständige Rat der OAS am Tag nach dem Putsch denselben und forderte die Anerkennung der Haitischen Verfassung und der frei gewählten Regierung.<260> Die Verurteilung und die Forderungen wurden vom Außenministerrat der OAS auf einer ad hoc-Sitzung am 3. Oktober 1991 bestätigt und mit Resolution vom 8. Oktober 1991 ein unverbindliches


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Wirtschaftsembargo verhängt.<261> Die Resolution vom 8. Oktober 1991 richtete auf Bitte von Präsident Aristide außerdem eine zivile Mission mit dem Ziel ein, die Demokratie auf Haiti wiederherzustellen und zu stärken.<262> Durch Resolutionen vom 17. Mai 1992 , vom 13. Dezember 1992 und vom 6. Juni 1993<263> wurde nachdrücklich zur Einhaltung des Wirtschaftsembargos aufgefordert. Bereits 1992 brachen die USA jedoch aus der harten Linie aus, lockerten die Wirtschaftssanktionen und führten mehr als 10.000 boat people zurück.<264> Die OAS versuchte, eine politische Lösung durch ein Abkommen zwischen Präsident Aristide und den Präsidenten der beiden Kammern des haitischen Parlamentes herbeizuführen. Das Protokoll von Washington vom 23. Februar 1992 sah vor, daß ein Konsenskandidat, Rene Theodore, als Premierminister bis zur Rückkehr von Aristide die Regierungsgeschäfte führen sollte. Dieses Abkommen wurde jedoch vom haitischen Appeals Court verworfen.<265> Da das Cédras-Regime offensichtlich nicht zum Dialog bereit war, bewegte sich die OAS in Richtung einer Kooperation mit der UN . Den ersten Schritt machte eine Resolution des Ständigen Rates der OAS , die die UN um Mitwirkung bei der zivilen Mission der OAS auf Haiti bat.<266> Den Auslöser bildete schließlich die Resolution 4/92 , mit der der Außenministerrat der OAS beschloß, alle Möglichkeiten der Satzung auszuschöpfen und die Möglichkeit einer Involvierung des Sicherheitsrates zu erkunden.<267>

2.3.1.3.1.1

Der Ball wurde von der UN durch die Resolution der Generalversammlung 47/20A vom 24. November 1992 aufgefangen, die alle Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Anstrengungen der OAS zur Stärkung der repräsentativen Demokratie auf Haiti aufrief.<268> Als wichtiges Scharnier für die Kooperation von UN und OAS fungierten die „Friends of the


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Secretary General on Haiti“, eine nominell vom Generalsekretär eingeladene, faktisch selbst-konstituierte Gruppe bestehend aus Kanada, Frankreich, den USA und Venezuela. Sie hatten für die Wahlen 1990 bereits die Beteiligung der OAS an der Organisation und der Verifizierung durch UN-Beobachter maßgeblich herbeigeführt.<269>

Der größte Erfolg war allerdings die Vermittlung des Governors-Island-Abkommens und des ergänzenden Pakts von New York im Juli 1993.<270> Beeindruckt durch Sicherheitsratsresolution 841 (1993) <271>, die ein partielles Wirtschaftsembargo verhängte, um das de facto Regime zur Aufgabe zu bewegen, hatte sich das Regime auf Verhandlungen mit der Exilregierung eingelassen.<272> Das Abkommen sah die Rückkehr von Präsident Aristide für Ende Oktober 1993 vor, im Gegenzug sollte den Folterknechten des Militärregimes Amnestie gewährt werden.<273> Bereits im Februar 1993 war eine zivile Mission der OAS zur Wiederherstellung der Demokratie durch eine von OAS und UN getragene Mission ( MICIVIH <274>) abgelöst worden, einer Aufforderung von Präsident Aristide folgend.<275> Der Sicherheitsrat setzte in der Folge des Abkommens durch Resolution 861 vom 26. August 1993 <276> die Sanktionen aus und durch Resolution 867 (1993) <277> parallel zur MICIVIH die UN-Mission in Haiti (UNMIH) ein, die die militärischen und polizeilichen Aspekte des Prozesses bearbeiten sollte, allerdings nie die Tätigkeit in Haiti aufnehmen konnte.<278> Das Abkommen hatte als solches keinen Erfolg, nicht zuletzt, weil sowohl Aristide wie auch das Cédras-Regime es eifrig sabotierten.<279> So wurde die Rückkehr Aristides Ende Oktober 1993 verhindert.<280> Doch es diente im folgenden formal als Säule für die Maßnahmen des


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Sicherheitsrates. Da das Militär den Vereinbarungen zur Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung im Governor-Island-Abkommen nicht nachkam, setzte der Sicherheitsrat zunächst mit Resolution 873 vom 13. Oktober 1993 <281> die ausgesetzten Sanktionen wieder ein, verschärfte sie mit Resolution 875 vom 16. Oktober 1993 <282> um ein Kontrollrecht der Seetransporte nach Haiti und verhängte schließlich mit Resolution 917 vom 6. Mai 1994 <283> ein vollständiges Wirtschaftsembargo inklusive Konteneinfrierung gegen die Inselmachthaber. Da die folgende Resolution 940 (1994) ,<284> mit der die militärische Intervention ermächtigt wurde (UNMIH II), als zentrales Beispiel für das Recht zur pro-demokratischen Intervention gilt, empfiehlt es sich, die vorhergehenden einer näheren Betrachtung unter diesem Blickwinkel zu unterziehen. Denn sie verweisen auf die Besonderheit, daß durch das Governor-Island-Abkommen eine konkrete völkerrechtliche Verpflichtung zur Rückkehr zu demokratischen Verhältnissen bestand.<285> So wurde zur Begründung der Kompetenz nach Kapitel VII der Charta in der Resolution 873 (1993) zur Wiederauflage der Sanktionen nach dem Scheitern des Abkommens explizit auf dieses Bezug genommen:

Having received the report of the Secretary-General informing the Council that the military authorities of Haiti, including the police, have not complied in good faith with the Governors Island Agreement,

Determining that their failure to fulfil obligations under the Agreement constitutes a threat to peace and security in the region,

Auch Resolution 875 (1993) behielt diesen Bezug bei:

Mindful of the report of the Secretary-General of 13 October 1993 informing the Council that the military authorities in Haiti, including the police, have not complied in full with the Governors Island Agreement,

Reaffirming its determination that, in these unique and exceptional circumstances, the failure of the military authorities in Haiti to fulfil their obligations under the Agreemetn constitutes a threath to peace and security in the region,

Nachdrücklich stützte sich dann Resolution 917 (1994) auf das Governors-Island Abkommen. So heißt es bereits unter den Erwägungen:

Reaffirming that the goal of the international community remains the restoration of democracy in Haiti and the prompt return of the legitimately elected President, Jean-Bertrand Aristide, under the framework of the Governors Island Agreement, [...]“

Des weiteren betonen die Erwägungen wie zuvor den Ausnahmecharakter der Maßnahme:

Reaffirming its determination that, in these unique and exceptional circumstances, the situation created by the failure of the military authorities in Haiti to fulfil their obligations under the Governors Island Agreement and to comply with relevant Security Council resolutions constitutes a threat to peace and security in the region, [...]“

Entsprechend lautet im operativen Teil die Ausführung über die Dauer der Maßnahmen:

„16. Decides that, until the return of the democratically elected President, it will keep under continuous review, at least on a monthly basis, all the measures in the present resolution and earlier relevant resolutions and requests the Secretary-General, having regard for the views of the Secretary-General of


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the Organization of American States, to report on the situation in Haiti, the implementation of the Governors Island Agreement, legislative actions including preparations for legislative elections, the full restoration of democracy in Haiti, the humanitarian situation in that country, and the effectiveness of the implementation of sanctions, with the first report not later than 30 June 1994;

17. Expresses its readiness to consider progressive suspension of the measures contained in the present resolution and earlier relevant resolutions, based on progress in the implementation of the Governors Island Agreement and the restoration of democracy in Haiti; [...]

18. Decides that, notwithstanding paragraph 16 above, measures in the present resolution and earlier relevant resolutions will not be completely lifted until:

[...]

e) The return in the shortest time possible of the democratically elected President and maintenance of constitutional order, these conditions being necessary for the full implementation of the Governors Island Agreement;

19. Condemns any attempt illegally to remove legal authority from the legitimately elected President, declares that it would consider illegitimate any purported government resulting from such an attempt, and decides, in such an event, to consider reimposing any measures suspended under paragraph 17 above;

[...]“

Da die Sanktionen nichts fruchteten und insbesondere die Menschenrechtslage sich verschlechterte, ermächtigte der Sicherheitsrat am 31. Juli 1994 mit Resolution 940 (1994) die militärische Zwangsandrohung,<286> um das „illegal de-facto regime“, wie nun unmißverständlich die Machthaber bezeichnet wurden, zum Aufgeben zu bewegen. In den Erwägungsgründen wurde gleichlautend wie in Resolution 917 das Ziel der Staatengemeinschaft bestätigt, die Demokratie entsprechend dem Governor-Island-Abkommen wiederherzustellen. Die entscheidende Passage im operativen Teil lautet:

„3. Determines that the illegal de facto regime in Haiti has failed to comply with the Governors Island Agreement and is in breach of its obligations under the relevant resolutions of the Security Council;

4. Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations,

authorizes Member States to form a multinational force under unified command and control and, in this framework, to use all necessary means to facilitate the departure from Haiti of the military leadership, consistent with the Governors Island Agreement, the prompt return of the legitimately elected President and the restoration of the legitimate authorities of the Government of Haiti, and to establish and maintain a secure and stable environment that will permit implementation of the Governors Island Agreement, on the understanding that the cost of implementing this temporary operation will be borne by the participating Member States; [...]“

2.3.1.3.2 Würdigung

Politisch kann die Haiti-Intervention insofern als Erfolg gewertet werden, als ein illegitimes de-facto Regime zur Aufgabe gezwungen und mit der Rückkehr von Präsident Aristide die Beachtung der verfassungsmäßigen Ordnung zumindest ermöglicht wurde. Auf einem anderen Blatt steht das zweifelhafte Verhalten der (US-amerikanischen)


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Interventionstruppen nach der Rückkehr Aristides und die Verstrickung insbesondere der CIA in höchst undemokratische Tätigkeiten und Organisationen auf Haiti.<287> Auch entspricht die Entwicklung vor Ort seit 1994 nicht den hohen Hoffnungen, die in die Maßnahmen der OAS und der UN gesetzt wurden. Die Frage der effektiven Durchsetzung der Demokratie durch die internationale Gemeinschaft kann hier allerdings nicht verhandelt werden. Entscheidend ist der normative Beitrag des Falles zur Frage demokratischer Legitimation staatlichen Handelns innerhalb der Staatengemeinschaft.

Der Einsatz in Haiti ist in der Literatur als Bestätigung für ein Recht auf Intervention gewertet worden, sei es zum Schutz des Selbstbestimmungsrechts,<288> sei es zum Schutz der Demokratie.<289> Das Demokratieprinzip wäre demnach eine erga omnes-Verpflichtung, dessen Verletzung durch bzw. in einem Staat von allen übrigen Staaten der internationalen Gemeinschaft begegnet werden könnte, unter Einschluß des Gewalteinsatzes, entgegen dem Gewaltverbot der UN-Charta und dem Verbot von Gewalt als Gegenmaßnahme in den Entwürfen der International Law Commission (ILC) zur Staatenverantwortlichkeit.<290> Diese Auffassung verkennt jedoch zum einen, daß der Sicherheitsrat der UN weite Handlungskompetenzen besitzt, die keinen Bruch einer erga omnes-Verpflichtung voraussetzen, und daß Maßnahmen nach Kapitel VII der Charta systematisch vom Gewaltverbot ausgenommen sind, ohne daß dies automatisch für gleichgelagerte Maßnahmen der Mitgliedstaaten gilt.<291> Demgegenüber kann die Resolution 940 des Sicherheitsrates als eine Bestätigung des Demokratieprinzips angesehen werden, da es mit als Rechtfertigung für den militärischen Einsatz diente und damit die Grundsätze der „inneren Angelegenheiten“ nach Art.2 Abs.7 UN-Charta und der staatlichen Souveränität zurückdrängte.<292> Zwar lassen sich aus dem Fall Haiti keine


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detaillierten Schlußfolgerungen für das Demokratieprinzip ziehen. Dennoch kann daraus abgeleitet werden, daß in Staaten, die wie Haiti im Rahmen der OAS eine Verpflichtung zur repräsentativen Demokratie eingegangen sind, die aus diesen Wahlen hervorgegangene Regierung sowohl intern wie extern respektiert werden muß und daß der internationalen Gemeinschaft zumindest im Rahmen der UN durch Maßnahmen des Sicherheitsrates das Recht zusteht, eine solche Regierung wieder einzusetzen;<293> jedenfalls dann, wenn ein Umsturz mit schweren Menschenrechtsverletzungen und einer Destabilisierung der Region einhergeht - was in der Regel der Fall sein wird.<294> Bestätigt<295> wird ein solches Recht durch die Intervention der Economic Community of West African States (ECOWAS) zur Wiedereinsetzung des durch eine Militärjunta gestürzten demokratisch gewählten Präsidenten Ahmad Tejan Kabbah in Sierra Leone,<296> die vom Sicherheitsrat gebilligt wurde,<297> nachdem er zuvor durch Resolution 1132 (1997) vergeblich die Junta zur Machtaufgabe und Rückkehr zu demokratischen Verhältnissen aufgefordert und Sanktionen gegen das Regime verhängt hatte.<298> Bemerkenswert an der Resolution ist insbesondere, daß der Sicherheitsrat erstens klar die Junta als solche bezeichnet (anstatt von „authorities“ oder „government“ zu sprechen) und zweitens ohne Umschweife die Illegitimität des Umsturzes als Handlungsgrund und die Wiederherstellung demokratischer Verhältnisse als Handlungsziel und Befristung der Maßnahmen benennt.<299>


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Im Hinblick auf die Satzung der OAS , die Deklarationen von Santiago, insbesondere der von 1991 und der mit ihr verbundenen Resolution 1080 , die „ Inter-American Democratic Charter “ von 2001 und die Praxis der Organisation sowohl bei den Wahlbeobachtungsmissionen als auch und insbesondere im Fall Haiti läßt sich feststellen, daß die 35 amerikanischen Mitgliedstaaten nicht nur auf die Legitimation staatlichen Handelns durch repräsentative Demokratie verpflichtet sind, sondern daß eine Gefährdung der Demokratie die übrigen Mitgliedstaaten zu Eingriffen durch kollektives Handeln im Rahmen der OAS berechtigt. Da die Resolution 1080 von der

„sudden or irregular interruption of the democratic political institutional process or of the legitimate exercise of power by the democratically elected government“

spricht und die Demokratie-Charta von

„an unconstitutional interruption of the democratic order or an unconstitutional alteration of the constitutional regime that seriously impairs the democratic order in a member state“ ( Art.19 der Charta )

ist der Tatbestand der Gefährdung der Demokratie recht weit gefaßt. Nicht nur die Entmachtung einer demokratisch gewählten Regierung durch einen verfassungswidrigen Umsturz zählt dazu, sondern auch der allgemeine institutionelle politische Prozeß in einer Demokratie. Neben dem korrekten Ablauf von Wahlen wird man dazu auch die Beachtung der demokratiesichernden Menschenrechte wie Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit sowie Meinungs- und allgemeiner Medienfreiheit zählen können.<300>

Wenn aber sowohl in der UN wie in der OAS Sanktionen politischer, wirtschaftlicher und militärischer Art, die weit über eine „Einmischung in innere Angelegenheiten“ hinausgingen und bis zur Gewaltandrohung reichten, zumindest auch durch die Verletzung des Demokratieprinzips durch die Militärmachthaber in Haiti gerechtfertigt werden können, bedeutet dies im Umkehrschluß, daß das Demokratieprinzip ein vollwertiges Institut des Völkerrechts ist, dessen Verletzung im Rahmen der Staatenverantwortlichkeit und unter Kapitel VII der UN-Charta Sanktionen nach sich ziehen kann, allerdings nicht muß, so wie es allgemein keine Pflicht zum Ergreifen von Gegenmaßnahmen gibt.

2.3.1.4 Dayton-Abkommen mit Verfassung für Bosnien-Herzegowina

Das Abkommen von Dayton <301> war bis zur Kosovo-Mission der am detailliertesten ausgestaltete Konfliktlösungsversuch, mit dem für ein Staatsgebilde eine neue Struktur gefunden


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werden sollte. Mit ihm wurde Ende 1995 der Versuch unternommen, den blutigen Bürgerkrieg zu beenden, den der Zerfall Jugoslawiens eingeleitet hatte. Das Abkommen wurde von den drei Nachfolgestaaten Bosnien-Herzegowina,<302> Kroatien und der Bundesrepublik Jugoslawien geschlossen.<303> Dennoch wird der Fall im Rahmen der UN-Praxis gewürdigt, da die internationale Gemeinschaft den bosnischen Bürgerkrieg nicht nur als eine innere Angelegenheit angesehen hat, sondern auch als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. An dem Zustandekommen des Abkommens war sie entsprechend maßgeblich beteiligt.<304> Da alleine vier der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates an den Verhandlungen teilgenommen haben, der Sicherheitsrat das Abkommen billigte,<305> und insbesondere durch die Autorisierung von IFOR <306> und der von

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der UN getragenen zivilen Komponenten der Polizei und Zivilverwaltung<307> die Implementierung überhaupt ermöglichte, erscheint es gerechtfertigt, das trilaterale<308> Abkommen innerhalb der UN-Praxis einzuordnen.

Die im Anhang 4 zum Rahmenabkommen niedergelegte Verfassung für Bosnien-Herzegowina<309> nennt bereits im dritten Absatz der Präambel Demokratie als Grundlage für das friedliche Zusammenleben in einer pluralistischen Gesellschaft,<310> und Art.I Nr.2 verankert Demokratie und Rechtstaat an prominenter Stelle:

„2. Democratic Principles. Bosnia and Herzegovina shall be a democratic state, which shall operate under the rule of law and with free and democratic elections.“

Eine nähere Ausgestaltung der subjektiven Rechte erfolgt nicht, vielmehr wird durch Art.II Nr.2 die Europäische Menschenrechtskonvention <311> samt aller Protokolle für direkt anwendbar erklärt und ihr Rang über dem innerstaatlichen Recht eingeräumt.<312> Zusätzlich finden nach Art.II Nr.4 in der Einkleidung einer Nichtdiskriminierungsklausel weitere internationale Menschenrechtsabkommen Anwendung, die im Anhang der Verfassung aufgeführt sind,


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darunter der Internationale Pakt für bürgerliche und politische Rechte <313> mit seinen Zusatzprotokollen.<314> Die Partizipation der Bürger an der Ausübung der staatlichen Gewalt im Gesamtstaat erfolgt über die Parlamentarische Versammlung nach Art.IV, die sich aus Repräsentantenhaus und Volkskammer zusammensetzt, sowie über die Direktwahl der Präsidentschaft nach Art.V.<315> Zu den Kompetenzen der Parlamentarischen Versammlung zählt die Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen, Art.IV Nr.4 d),<316> wohingegen der Präsidentschaft die internationale Vertretung obliegt.<317>

Betrachtet man den Status der Verfassung, so zeigt sich eine ungewöhnliche Konstellation. Schwierigkeiten bereitet bereits die Einordnung des Anhangs 4 zum Rahmenabkommen .<318> Während die übrigen Anhänge zum Rahmenabkommen als Vereinbarungen ausgestaltet sind, mit unterschiedlichen Parteien,<319> trägt Anhang 4 weder die Überschrift „Agreement“, noch


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ist er unterzeichnet. Vielmehr wird als Urheber das Staatsvolk von Bosnien-Herzegowina genannt.<320> Angesichts der politischen Lage in dem durch den Krieg zerrütteten Land konnte das Staatsvolk nicht durch demokratisch legitimierte Vertreter über seine Verfassung Beschluß fassen.<321> Dennoch wurde versucht, dem Verfassungsdokument die Weihen einer Legitimation durch das Staatsvolk zu geben, indem dem Anhang 4 drei Deklarationen angefügt sind, die die Zustimmung des Gesamtstaates sowie der beiden Gliedstaaten zu der Verfassung bekunden, allerdings nur im Fall des einen Gliedstaates, der Föderation Bosnien-Herzegowina, im Namen des repräsentierten Volkes.<322> Dieses Verfahren kann man als kollektiven Akt der Verfassungsgebung bezeichnen.<323> Es ist jedoch zweifelhaft, ob man Anhang 4 einen Vereinbarungscharakter zubilligen kann.<324> Zwar spricht ein Artikel der Übergangsvorschrif

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ten im Anhang 2 zur Verfassung von „Parties“,<325> dies läßt sich aber eher durch die Umstände des Zustandekommens der Verfassung<326> denn als Ausdruck einer vertraglichen Bindung verstehen. Nähme man einen Vereinbarungscharakter an, stünde man vor dem Problem des statischen Inhaltes des Vertrages und damit der Verfassung, der nach klassischen Regeln nur durch die Vertragsparteien geändert werden könnte. Dem steht aber gegenüber, daß Art.X der Verfassung ein Verfahren zur Veränderung der Verfassung vorsieht, wonach die Parlamentarische Versammlung darüber beschließen kann.<327> Zwar wird durch die Voraussetzung einer Zweidrittelmehrheit in der „Gliedstaatenkammer“, dem Repräsentantenhaus, eine Beteiligung der Gliedstaaten sichergestellt, jedoch im Rahmen des Legislativorgans des Gesamtstaates, wohingegen die Deklarationen unter der Verfassung von den beteiligten Exekutiven abgegeben wurden. Es ließe sich eine vertragliche Bindung auf einen dynamischen Text konstruieren, der sich nach den enthaltenen Regeln, eben Art.X, fortentwickeln kann, aber das ist eine unnötig komplizierte Konstruktion. Näher liegt es, den Wortlaut und die Systematik der Deklarationen zu respektieren und in ihnen einmalige unilaterale Zustimmungsakte zu sehen,<328> mit denen der Verfassung zum Leben verholfen wird, die jedoch keine darüberhinausgehende Bindung der Parteien in der Zeit begründen.<329>

Neben dem Status des Verfassungsdokumentes selber wirft auch seine Einbeziehung in das Rahmenabkommen Fragen auf. Die Verfassung wird von den Parteien genauso wie jede der anderen Verpflichtungen aus dem Rahmenabkommen behandelt.<330> Das ist ein Unikum, denn


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dadurch wird eine vertragliche Beziehung zwischen Kroatien, Bosnien-Herzegowina und der Bundesrepublik Jugoslawien über die Verfassung hergestellt. Es ist schwierig, die Natur dieser Beziehung zu bestimmen. Da die Verfassung keine rechtlichen spill-over Effekte für die Nachbarstaaten hat, scheidet eine Zustimmung zu einem Vertrag zu Lasten Dritter nach Art.35 WVK aus. Erörtert wird für die Drittstaaten eine Treuepflicht entsprechend Art.18 WVK , als zwar nicht gebundene aber beteiligte Parteien den Sinn und Zweck des Vertrages nicht zu vereiteln,<331> konkret also das Verfassungsgefüge des Staates Bosnien-Herzegowina zu respektieren und insbesondere, mit Blick auf die Bundesrepublik Jugoslawien, eine Einmischung in die öffentlichen Angelegenheit in der Republik Srpska zu unterlassen. Es handelte sich also um eine Verstärkung der in Art.I festgestellten souveränen Gleichheit der Parteien sowie der vornehmlich politisch motivierten besonderen Klausel des Art.X, nach dem sich die Bundesrepublik Jugoslawien und Bosnien-Herzegowina als „sovereign independent states“ anerkennen. Die Verpflichtung „to promote fulfillment“ des Art.V könnte darüberhinaus als Garantie aufgefaßt werden,<332> wobei der Grad zwischen Unterstützung und Behinderung des Verfassungsgefüges durch Maßnahmen von außen so dünn ist, daß konkrete Inhalte dieser Garantie schwer im voraus bestimmt werden können.

Die Bedeutung der Verfassung geht jedoch über die Beteiligung der drei Parteien hinaus. Zwar ist die Verbindung zur internationalen Gemeinschaft, abgesehen von der Zeugenstellung der westlichen Staaten, nicht an einem bestimmten Dokument festzumachen. Sie ergibt sich jedoch aus der Praxis. Während im Fall Kambodscha die UN die Aufgabe des nation building übernahm, nicht zuletzt in Ermangelung einer regionalen Organisation, die diese Operation hätte bewältigen können, ist der Fall Bosnien-Herzegowina von einer intensiven Verzahnung internationaler Akteure geprägt. Es spricht allerdings einiges dafür, daß in diesem Fall durch die Zahl der Akteure, die eine institutionelle Rolle übernahmen, die Komplexität ein Ausmaß erreicht hat, die einer erfolgreichen Reintegration der Region in die internationale Gemeinschaft eher im Wege steht denn hilft.<333> Im Hinblick auf das Demokratieprinzip ist jedoch der


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Resolution 1031 (1995) des Sicherheitsrates deutlich die Erleichterung anzumerken,<334> daß das Dayton-Abkommen die OSZE mit der Organisation und Überwachung der Wahlen beauftragte<335> und sich der Sicherheitsrat ausschließlich auf sicherheitspolitischen Aspekte konzentrieren konnte. Dennoch war die internationale Gemeinschaft durch das Forum der Internationalen Jugoslawienkonferenz maßgeblich an dem Entwurf der Verfassung beteiligt.<336> Dabei ist offensichtlich, daß keineswegs der blue-print einer Idealverfassung über Bosnien-Herzegowina gestülpt wurde, sondern vielmehr ein komplexes Verfassungsgefüge entwickelt wurde, das den komplizierten politischen Verhältnissen vor Ort Rechnung tragen sollte. Ob diese komplexe Struktur wirklich die richtige Lösung war, mag dahinstehen.<337> Auf jeden Fall hat die internationale Gemeinschaft für die Verfassungsstruktur eines Landes das Demokratieprinzip zugrundegelegt und, wesentlich detaillierter als im Fall von Kambodscha, als pluralistische, repräsentative Demokratie ausgestaltet, mit Vorgaben sogar zu den außenpolitischen Beziehungen und dem „innerstaatlichen Recht“ zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge i.S.d. Art.46 WVK .

2.3.1.5 Kosovo

Der Fall Kosovo<338> nimmt eine Sonderstellung innerhalb der hier behandelten Praxis der UN ein, weil sich die internationale Gemeinschaft bisher noch nicht dazu durchringen konnte, die Sezession des Kosovo von der Bundesrepublik Jugoslawien zu akzeptieren bzw. aktiv durchzuführen. Deshalb bewegen sich die Maßnahmen insbesondere des Sicherheitsrates und der eingesetzten UN-Verwaltung zwischen de jure-Anerkennung der jugoslawischen


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Souveränität über das Territorium und der de facto-Schaffung eines unabhängigen Staates.<339> Maßgaben zu demokratischen Strukturen, die notwendigerweise in die Verfassung der Bundesrepublik Jugoslawien eingreifen, müssen zwangsläufig diesen Spagat reflektieren. Innerhalb dieses Rahmens lautet das Schlüsselwort „Autonomie“, für die demokratische Strukturen zugrundegelegt werden. So stimmte die Bundesrepublik Jugoslawien am 2. Juni 1999 im Vorfeld der Sicherheitsratsresolution 1244 (1999) <340> einem Prinzipienkatalog zu, der dazu folgende Aussage trifft:

5. Establishment of an interim administration for Kosovo as a part of the international civil presence under which the people of Kosovo can enjoy substantial autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia, to be decided by the Security Council of the United Nations. The interim administration to provide transitional administration while establishing and overseeing the development of provisional democratic self-governing institutions to ensure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants in Kosovo.<341>

Die Sicherheitsratsresolution 1244 (1999) greift dieses Mandat für die Gewährleistung eines Autonomie-Status in Absatz 10 des operativen Teils im Wortlaut auf. Gestützt auf diese Resolution hat die United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK)<342> in der Person des Sonderbeauftragten des Generalsekretärs neben einer Flut von Verordnungen über Autozulassungen bis zu Verbrauchssteuern im Jahr 2000 zunächst die Grundlage für Kommunalwahlen gelegt, die operativ dann von der OSZE durchgeführt wurden. So wurde zunächst durch Verordnung 16 aus 2000 <343> die Zulassung von politischen Parteien geregelt und durch Verordnung 21 aus 2000 ,<344> in Kraft getreten am 18. April 2000, eine Zentrale Wahlkommission eingerichtet, die für alle folgenden Wahlen Verfahren ausarbeiten und vorschlagen sollte, und bestimmte das aktive Wahlrecht für die ersten Kommunalwahlen 2000, bei denen - im Gegensatz zu den Wahlen in Kambodscha und zur Verfassungsgebenden Versammlung in Ost-Timor 2001 - auch die im Ausland befindlichen Albaner zugelassen werden konnten.<345> Die Verordnung 39 aus 2000 vom 8. Juli 2000<346> über die Kommunalwahl


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sah nicht nur ein proportionales, repräsentatives, pluralistisches Wahlsystem vor, sondern legte sogar einen Mindestanteil an Frauen auf der Kandidatenliste fest.<347>

Da eine Selbstorganisation der Kosovaren vermutlich die Fiktion einer Zugehörigkeit zu Jugoslawien gefährdet hätte, wurde auch nach den Kommunalwahlen der Weg zur Autonomie von „oben“, d.h. durch die UNMIK gestaltet. Ein entsprechendes Phasen-Modell zur Erlangung der Autonomie war bereits im Bericht des Generalsekretärs vom 12. Juli 1999 in Ergänzung der Sicherheitsratsresolution 1244 (1999) vorgesehen worden.<348> Nachdem mit Verordnung 1 aus 2000 <349> eine Joint Interim Administration Structure geschaffen worden war, die eine Beteiligung der Kosovaren an der Verwaltungsstruktur der UNMIK einleitete, wobei gleichzeitig die existierenden kosovarischen Strukturen aufgelöst wurden (Section 1 der Verordnung 2000/1 ),<350> erließ der Sonderbeauftragte durch Verordnung 9 aus 2001 am 15. Mai 2001 ein „ Constitutional Framework for Provisional Self-Government “.<351> Es sich handelt sich also um eine Autonomie-Verfassung, die auf dem Verordnungswege geschaffen wurde.<352>. Mit der Folge, daß die durch den „ Verfassungsrahmen “ geschaffene Versammlung (=Parlament; vgl. Chapter 9, Section 1 ) zwar

„the highest representative and legislative Provisional Institution of Self-Government of Kosovo“

ist, allerdings ohne verfassungsgebende Kompetenz. Denn der verordnete Verfassungsrahmen kann nicht geändert werden.<353> Nun ist diese Struktur der Selbstregierung eine vorläufige, und es liegt auf der Hand, daß die UN nicht zuletzt aufgrund ihrer nominellen


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Verpflichtung gegenüber Jugoslawien die Entscheidung über die endgültigen Strukturen eines autonomen Kosovo nicht aus der Hand geben kann.<354> Dennoch fällt auf, daß der Versammlung noch nicht einmal ein Initiativrecht für „Verfassungsänderungen“ eingeräumt wurde. Wie im Fall Ost-Timor zeigt sich, daß das Handeln der UN-Verwaltung selbst an erheblichen Legitimationsdefiziten leidet - eine saubere Lösung für den selbstbestimmten Weg in die Selbstbestimmung ist in den „UN-Protektoraten“ bisher noch nicht gefunden worden. Das Phasenmodell für die UNMIK sieht zwar vor, daß mit der Konstituierung der Versammlung, die nach den Wahlen vom 17. November 2001 am 10. Dezember 2001 stattfand,<355> die vierte Phase der Mission eingeleitet wurde, während derer

„UNMIK will oversee and, as necessary, assist elected Kosovo representatives in their efforts to organize and establish provisional institutions for democratic and autonomous self-government. As these are established, UNMIK will transfer its remaining administrative responsibilities while overseeing and supporting the consolidation of Kosovo's local provisional institutions.“<356>

Aber wie der Bericht des Generalsekretärs einräumt, hängt die endgültige Ausgestaltung von einem „political settlement“,<357> also von einem Arrangement mit Jugoslawien ab. Und da die Staatengemeinschaft bis heute keinen Fahrplan zur Erreichung einer solchen Übereinkunft aufgestellt hat, hängt die Legitimation der vorläufigen Selbstverwaltungsinstitutionen im Kosovo weiterhin am Tropf der UN, genauer der Sicherheitsratsresolution 1244 (1999) .

Unbeschadet dieser Fragezeichen ist der „ Verfassungsrahmen “ jedoch ebenfalls ein Beispiel für die Implementierung des Demokratieprinzips. So heißt es bereits in den Erwägungsgründen:

Considering that, building on the efforts undertaken by UNMIK and on the achievements of JIAS, including the valuable contribution by the people of Kosovo, and with a view to the further development of self-government in Kosovo, Provisional Institutions of Self-Government in the legislative, executive and judicial fields shall be established through the participation of the people of Kosovo in free and fair elections;


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[...]

Considering that gradual transfer of responsibilities to Provisional Institutions of Self-Government will, through parliamentary democracy, enhance democratic governance and respect for the rule of law in Kosovo;

Die generelle Vorgabe, daß

1.4 Kosovo shall be governed democratically through legislative, executive, and judicial bodies and institutions in accordance with this Constitutional Framework and UNSCR 1244 (1999),

wird insbesondere durch Section 9.1 ausgefüllt, wodurch die Versammlung des Kosovo errichtet wird - inklusive Vorgaben zur „ethnischen“ Repräsentanz. Wie im Fall Dayton wird das demokratische Strukturprinzip flankiert durch eine Absicherung der Menschenrechte, insbesondere der Freiheits- und Partizipationsrechte. So finden sich unter den zu beachtenden Menschenrechtsinstrumenten in Section 3.2 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte <358>, die EMRK <359> sowie der IPbpR <360> samt jeweiliger Protokolle. Die Instrumente werden durch Section 3.3 als Teil des „ Verfassungsrahmens “ für unmittelbar anwendbar erklärt.

Auch in diesem Fall wird also, wenn auch unter dem Vorbehalt der UN-Oberhoheit, dem Demokratieprinzip soweit wie möglich Rechnung getragen. Es wird durch pluralistische, repräsentative Strukturen ausgefüllt und durch politische Menschenrechte abgesichert.

2.3.1.6 Ost-Timor

Die jüngste „Demokratisierungs-Mission“ der UN läuft seit 1999 in Ost-Timor.<361> Im Nachgang zu einer Volksbefragung, die am 30. August 1999 die Haltung der osttimoresischen Bevölkerung zu einem von Indonesien vorgeschlagenen Autonomiestatut ausloten sollte und deren Ergebnis - eine überwältigende Ablehnung dieses Vorschlags - allgemein, wenn auch zweifelhaft als Votum für die Unabhängigkeit interpretiert wurde,<362> wurde vom Sicherheitsrat durch Resolution 1272 vom 25. Oktober 1999<363> die bisher weitestgehende Verwaltungsmission der UN, die UN Transitional Administration in East Timor (UNTAET) eingesetzt. Ihr Ziel war die provisorische Übernahme der Gebietshoheit<364> und eine Begleitung dieses Quasi-Treuhandgebietes in die Unabhängigkeit.<365> Es fällt auf, daß von seiten des Sicherheitsrates


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nur verhalten Vorgaben zur Struktur des werdenden Staates gemacht wurden („with a view to the development of local democratic institutions“). Dies wird nicht zuletzt der Tatsache geschuldet gewesen sein, daß entgegen den Beteuerungen von allen Seiten die Stimmungslage hinsichtlich einer Unabhängigkeit im Herbst 2000 keineswegs eindeutig war,<366> so daß Anforderungen an ein Wahlverfahren oder gar an die materielle Verfassung verfrüht erschienen. Erst auf der Grundlage des Berichts des Generalsekretärs vom 16. Januar 2001 <367> beschloß der Sicherheitsrat durch Resolution 1338 vom 31. Januar 2001<368>, das Mandat der UNTAET vollständig auf den Übergang zur Unabhängigkeit auszurichten. Wenn auch inhaltlich in dieser Resolution auf demokratische Strukturen bezug genommen wurde,<369> so fehlt erstaunlicherweise das Wort „Demokratie“ völlig. Dies mag damit zu erklären sein, daß weder die UNTAET noch der Sicherheitsrat die inner-osttimoresische Diskussion, die zweifelsfrei auf eine demokratisch Verfassungsstruktur hinauslief, beeinflussen wollte. So war der „Unabhängigkeitsfahrplan“, in dem auf eine Wahl zur Verfassungsgebenden Versammlung am 30. August 2001 die Konstituierung dieser Versammlung, die Erarbeitung einer Verfassung und deren Annahme sowie die Umwandlung der Verfassungsgebenden Versammlung in das erste Parlament folgen sollte, im Konsens durch die gesellschaftlichen Gruppen Ost-Timors beschlossen worden, die im von der UNTAET eingesetzten Nationalrat eine institutionelle Verankerung gefunden hatten. Und die vom Nationalrat gebilligte Verordnung 2 aus 2001 vom 16. März 2001 der UNTAET <370> über die Wahlen zur Verfassungsgebenden Versammlung legte ein pluralistisch-repräsentatives demokratisches Wahlsystem fest. Die Verordnung 1 aus 2002 <371> zur Präsidentenwahl geht in Section 1 vom Grundsatz freier, allgemeiner und geheimer Wahlen aus und unterstreicht trotz der Personenwahl den repräsentativen Charakter dadurch, daß Kandidaten nach Section 12 von registrierten Parteien nominiert werden müssen.

Die von der Verfassunggebenden Versammlung am 22. März 2002 angenommene Verfassung für die Demokratische Republik Ost-Timor <372> ist zwar ein nationales Dokument, das jedoch unter den wachsamen Augen der internationalen Gemeinschaft entworfen


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wurde.<373> Entsprechend konstituiert sie eine Präsidialdemokratie, in der ein repräsentatives Mehrparteiensystem prominent in Section 7 innerhalb der allgemeinen Grundsätze des Part I verankert ist. Sie enthält einen umfassenden Grundrechtsteil bis hin zu Konsumentenrechten in Part II und errichtet ein System der Gewaltenteilung bis hin zu einer ausdifferenzierten Verfassungsgerichtsbarkeit in Part III .

Dennoch bleiben Zweifel, ob die UN, insbesondere der Sicherheitsrat, in diesem politisch bisher erfolgreichsten Fall nicht hinter den rechtlichen Standards zurückgeblieben ist, die er insbesondere in den Fällen Kambodscha und Kosovo im Hinblick auf demokratische Legitimierung errichtet hatte. Denn aufgrund der gewählten Abfolge des „Unabhängigkeitsfahrplans“, nach der sich die Verfassungsgebende Versammlung unmittelbar nach Annahme der Verfassung durch sie selbst am 22. März 2002 mit Erlangung der Unabhängigkeit am 20. Mai 2002 in das erste Parlament verwandeln wird, hängt die Legitimation der Verfassung und damit des politischen Systems mangels Volksabstimmung über die Verfassung einzig an der Wahl zur Verfassungsgebenden Versammlung. Da diese von der UNTAET organisiert und durchgeführt wurde, hängt die Legitimation wiederum dieser Wahl von den Sicherheitsratsresolutionen 1272 (1999) <374> und 1338 (2001) <375> ab - diese enthielten jedoch keine Vorgaben zur demokratischen Struktur. Damit blieben entscheidende Fragen offen, etwa der nach der Beteiligung von Exil-Timoresen an der Wahl am 30. August 2001 oder nach der Kandidatur von Parteien, die gegen die Unabhängigkeit waren. Sie wurden durch Verordnung 2 aus 2001 der UNTAET teilweise geregelt,<376> aber ob diese Verordnung, die in Zusammenarbeit mit dem Nationalrat und damit den lokalen Eliten entstand, hinreichend legitimiert ist, ist angesichts des Schweigens der Sicherheitsratsresolutionen in diesem Punkt sehr zweifelhaft.<377>

Auf der anderen Seite muß im Hinblick auf das Thema dieser Arbeit darauf hingewiesen werden, daß am 5. Juli 2001 nach 16 monatiger Verhandlungszeit ein Memorandum of Understanding (MoU)<378> zwischen Ost-Timor, vertreten durch die von UNTAET eingesetzte Übergangsverwaltung ( East Timor Transitional Administration ) und Australien unterzeichnet wurde, das die Verteilung der Öl- und Gasvorkommen in dem Gebiet neu regelt, das vom


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indonesisch-australischen Timor Gap Treaty von 1989 <379> betroffen war - dem Vertrag, der durch das Verfahren vor dem IGH zwischen Portugal und Australien<380> mehr als nur eine Fußnote im Völkerrecht hinterlassen hat. Dieses MoU hält fest, daß das als Anlage A beigefügte Timor Sea Arrangement von Ost-Timor und Australien angenommen werden kann, sobald Ost-Timor seine Unabhängigkeit erlangt hat. Abgesehen von der materiellen Regelung, wonach Ost-Timor nunmehr 90% der Vorkommen (statt der Hälfte) sowie die Möglichkeit der Veränderung der Besteuerung der Produktion (statt eines Einfrierens auf dem Stand von 1989) zugestanden werden, ist bemerkenswert, daß implizit besonders auf die Legitimation des Abkommens auf Seiten Ost-Timors geachtet wurde. Statt daß UNTAET das Abkommen für Ost-Timor abschloß, wird das Inkraftreten von der Zustimmung der neu zu wählenden Regierung abhängig gemacht.<381>

2.3.1.7 Afghanistan

Ähnlich wie im Fall Bosnien-Herzegowina war der Sicherheitsrat zwar nicht der Motor der Entwicklung in Afghanistan, jedoch unentbehrlich für die Umsetzung der Bemühungen der internationalen Gemeinschaft um eine neue Ordnung für das Land, nachdem die u.s.-amerikanischen Angriffe das de facto-Regime der Taliban gestürzt hatten. Galten die Sicherheitsratsresolutionen daher zunächst der Bekämpfung des Terrorismus in der Folge der Anschläge des 11. September 2001,<382> unterstützte er dann die Vorstöße der internationalen Gemeinschaft zur Einberufung der Afghanistan-Konferenz, verknüpft mit Richtlinien für die Ausgestaltung der neuen Ordnung:

1. Expresses its strong support for the efforts of the Afghan people to establish a new and transitional administration leading to the formation of a government, both of which:

- should be broad-based, multi-ethnic and fully representative of all the Afghan people and committed to peace with Afghanistan‘s neighbours,

- should respect the human rights of all Afghan people, regardless of gender, ethnicity or religion, [...]<383>

Das Ergebnis der Bonner Konferenz, das Agreement on provisional arrangements in Afghanistan pending the re-establishment of permanent government institutions vom 5. Dezember 2001,<384> billigte er mit Resolution 1386 vom 6. Dezember 2001<385> und führte darin aus:

Noting that the provisional arrangements are intended as a first step towards the establishment of a broad-based, gender sensitive, multi-ethnic and fully representative government,


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1. Endorses the Agreement on provisional arrangements in Afghanistan pending the re-establishment of permanent government institutions as reported in the Secretary-General‘s letter of 5 December 2001; [...]

Die im Absatz 3 des Anhang 1 des Abkommens erbetene Entsendung einer internationalen Sicherheitstruppe, die die Funktionsfähigkeit der „Interim Authority“ unter Sicherheitsgesichtspunkten garantieren sollte, wurde durch Resolution 1386 vom 20. Dezember 2002<386> autorisiert.

Anders als in den Fällen Kambodscha , Kosovo und Ost-Timor sowie mittelbar auch Bosnien-Herzegowina übernimmt die UN in Afghanistan nicht die Administration des Landes. Vielmehr soll die inzwischen eingesetzte United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA),<387> die die UN-Aktivitäten vor Ort bündelt, genau das tun, was ihr Name besagt, nämlich der „Interim Authority“ und später der „Transitional Authority“ assistieren. Diese ist nach I. 3) Afghanistan-Abkommen „repository of Afghan sovereignty“ und besteht nach I. 2) Afghanistan Abkommen aus der „Interim Administration“ unter ihrem Vorsitzenden Hamid Karzai, einer „Special Independent Commission for the Convening of the Emergency Loya Jirga“ (Sonderkommission) sowie aus dem Obersten Gerichtshof. Sie wird abgelöst werden durch eine „Transitional Authority“, die von einer „Emergency Loya Jirga“ ernannt werden soll, wobei die Sonderkommission der „Interim Authority“ mit der Einberufung dieser Loya Jirga beauftragt ist. Diese ist für Juni 2002 geplant.

Wie vielschichtig die Probleme einer Neuordnung des Landes durch die internationale Gemeinschaft sind, erhellt bereits ein Absatz der Präambel des Afghanistan-Abkommens :

Acknowledging the right of the people of Afghanistan to freely determine their own political future in accordance with the principles of Islam, democracy, pluralism and social justice[.]

Die Verbindung von islamischen Prinzipien und pluralistischer Demokratie läßt sich als Tribut an Befindlichkeiten der Staaten der Region lesen, das die Akzeptanz der Neuordnung Afghanistans erhöhen soll. Hinsichtlich des längerfristigen Ausblicks heißt es ebenfalls in der Präambel:

Noting that these interim arrangements are intended as a first step toward the establishment of a broad-based, gender-sensitive, multi-ethnic and fully representative government, and are not intended to remain in place beyond the specified period of time[.]

Der „Constitutional Loya Jirga“ (Verfassungsversammlung), die nach Art. I. 6) Afghanistan Abkommen innerhalb der ersten 18 Monate nach Amtsantritt der „Transitional Authority“ zur Ausarbeitung einer Verfassung einberufen werden soll, werden inhaltlich keine Vorgaben gemacht, lediglich die Beteiligung der UN wird dadurch sichergestellt, daß sie die „Interim Authority“ bei der Einsetzung einer vorbereitenden Verfassungskommission unterstützen soll. Immerhin ist die Autorität der „Transitional Authority“ zeitlich beschränkt:


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[...] until as a fully representative government can be elected through free and fair elections to be held no later than two years from the date of the convening of the Emergency Loya Jirga.<388>

Die Rahmenbedingungen hinterlassen demnach ihre Spuren im Umfang und in der Reichweite der Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft. Während der Sicherheitsrat ohne weiteres den Kampf gegen den internationalen Terrorismus stützen und auf Einladung durch das Afghanistan-Abkommen die Mitgliedstaaten zur Entsendung einer Sicherheitstruppe ermächtigen konnte, ist der Spielraum hinsichtlich der Einwirkung auf die interne Verfaßtheit des Landes nur eingeschränkt. Da auf der einen Seite der unilaterale Einsatz der USA das de facto-Regime der Taliban beseitigt hat, auf der anderen Seite aber die UN davor zurückschreckte, in diesem failed state die Gebietshoheit zu übernehmen, nicht zuletzt aufgrund der immensen politischen Risiken, die ein solcher Einsatz geborgen hätte, blieb nur die Möglichkeit, die Selbstorganisation der afghanischen Kräfte außer den Taliban zu unterstützen. Da anders als im Fall Kambodscha <389> der Verfassungsversammlung keine materiellen Vorgaben gemacht wurden, bleibt abzuwarten, in welchem Maße die internationale Gemeinschaft dem Demokratieprinzip zur Geltung verhilft. Da der Sicherheitsrat von Afghanistan jedoch immer wieder die Einhaltung der menschenrechtlichen Verpflichtungen gefordert hat,<390> und Afghanistan Mitglied des IPbpR ist, wird die UN nicht umhin können sicherzustellen, daß die Verpflichtung auf „democracy“ und die Wahl eines „fully representative government“ eingehalten wird.<391>

2.3.1.8 Schlußfolgerung zu den UN-Missionen

Die dargestellten vom Sicherheitsrat autorisierten Missionen der UN bilden einen robusten Korpus der Anwendung des Demokratieprinzips in der Praxis der Organisation. Dabei unterfallen die Missionen in zwei Kategorien. Zum einen kann die UN das Ziel der Errichtung demokratischer Strukturen selber verfolgen, so wie sie das mit zunehmender Regelungsdichte in den Fällen Kambodscha , Bosnien-Herzegowina und Kosovo tat. Zum anderen kann sie aber auch eine eher unterstützende Rolle einnehmen, wie dies im Fall Ost-Timor geschah und wie dies offenbar für Afghanistan angestrebt wird. Daraus ergibt sich als Konsequenz für die völkerrechtliche Bewertung der Praxis, daß die internationale Gemeinschaft, handelnd durch die UN, demokratische Staaten in einem failed state oder in ähnlichen Fällen der tabula rasa selber errichten kann, aber nicht muß, daß aber in jedem Fall eine Zielorientierung auf das Demokratieprinzip erfolgen muß. Die juristische Bewertung der Fälle wird allerdings dadurch erschwert, daß sie in ihren normativen Komponenten stets auf den konkreten Einzelfall zugeschnitten sind, daher nur wenige Gemeinsamkeiten im Detail vorweisen können. Wesentlicher ist noch, daß normative Aussagen auf der Metaebene fehlen. Es gibt keine abstrakte Sicherheitsratsresolution, die feststellt, daß Missionen stets auf das Demokratieprinzip auszurichten sind. Als Ausdruck einer solchen die Praxis begleitenden opinio iuris können aber möglicherweise die Resolutionen der Generalversammlung in diesem Bereich herangezogen werden.


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2.3.1.9 Demokratieresolutionen der UN

Das Demokratieprinzip hat in einer Reihe von Generalversammlungs-Resolutionen seinen Niederschlag gefunden. Unmittelbar nach dem Fall des Eisernen Vorhangs bemühte sich die Generalversammlung, das Wahlrecht als Kern des Demokratieprinzips zu stärken und die Praxis der UN zu fördern, auf Ersuchen von Staaten Wahlbeobachtungsmissionen zu entsenden. Erstmals geschah dies mit Resolution 45/150 vom 18. Dezember 1990 unter dem Titel „Enhancing the effectiveness of the principle of periodic and genuine elections“<392>, worin die Legitimation staatlicher Entscheidungen durch allgemeine Wahlen betont wird:

„1. Underscores the significance of the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights, which establish that the authority to govern shall be based on the will of the people, as expressed in periodic and genuine elections;

2. Stresses, [sic] its conviction that periodic and genuine elections are a necessary and indispensable element of sustained efforts to protect the rights and interests of the governed and that, as a matter of practical experience, the right of everyone to take part in the government of his or her country is a crucial factor in the effective enjoyment by all of a wide range of other human rights and fundamental freedoms, embracing political, economic, social and cultural rights;

3. Declares that determining the will of the people requires an electoral process that provides an equal opportunity for all citizens to become candidates and put forward their political views, individually and in co-operation with others, as provided in national constitutions and laws;

[...]“

Relativiert wurde dieses Bekenntnis allerdings durch eine Resolution vom gleichen Tage unter dem Titel „Respect for the principles of national sovereignty and non-interference in the internal affairs of States in their electoral processes“,<393> die bestätigte, daß die Entscheidung über das angemessene Wahlverfahren jedem Staat überlassen bleibt und daß das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten zu berücksichtigen sei.<394> Die beiden Resolutionen wurden seitdem jährlich bestätigt, zuletzt in dieser Form 1999 durch Resolutionen 54/173 und 54/168 .<395> Dabei sank die Zustimmung zur relativierenden „Nichteinmischungs“-Resolution kontinuierlich.<396> Erst 2001 wurden sie wieder aufgelegt, die „Nichteinmischungs“-Resolution allerdings unter neuer Rubrizierung: Während Resolution 56/159 weiterhin den Titel „Strengthening the role of the UN in enhancing the effectiveness of the principle of periodic and genuine elections and promotion of democratization“ <397> trägt, <398>


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lautet die „Nichteinmischungs“- Resolution 56/154 nunmehr „Respect for the principles of national sovereignty and non-interference in the internal affairs of States in elctoral processes as an important element for the promotion and protection of human rights“.<399> Diese Neuausrichtung, die nicht nur die „Nichteinmischungs-Passagen“ relativiert, sondern auch die konkreten Ausprägungen des Partizipationsrechtes (regelmäßige, allgemeine, freie und geheime Wahlen) unmißverständlich zur Grundlage der Legitimation der Regierungen erklärt, erhöhte sofort die Akzeptanz der Resolution.<400> Sie läßt sich durch den zwischenzeitlichen Wandel hinsichtlich des Demokratieprinzips erklären, der im Rahmen der Generalversammlung stattgefunden hat.

Denn 1999 beschloß die Menschenrechtskommission eine Resolution mit dem Titel „Promotion of the right to democracy“ .<401> Die von den USA initiierte und von 33 Staaten unterstützte Resolution <402> formuliert nicht nur die Partizipationsrechte, sondern ein Bündel an Rechten zur Sicherung des „right of democratic governance“. Das „right to democracy“ des Titels kommt in der Resolution selber nicht vor; eine Reihe von Delegationen äußerte sich skeptisch bis ablehnend über die Existenz eines solchen Rechtes .<403> Ein kubanischer Änderungsantrag für den Titel wurde jedoch abgelehnt .<404> Es sei an dieser Stelle nochmal auf die „ Inter-American Democratic Charter<405> verwiesen, in der sich ein solches Recht in Art.1 findet und die damit das erste internationale Dokument ist, das ein subjektives Recht auf demokratische Strukturen explizit festschreibt.<406> Im folgenden Jahr griff Rumänien das Anliegen auf und initiierte eine Resolution unter dem Titel „Promoting and consolidating democracy“ ,<407> unterstützt von weiteren 62 Staaten.<408> Sie verzichtete auf der einen Seite auf das umstrittene „right to democracy“ im Titel, ging auf der anderen Seite aber inhaltlich noch über die Resolution von 1999 hinaus, indem sie die Partizipationsrechte und Voraussetzungen für good governance detailliert ausformulierte. Auch diese Resolution war nicht unumstritten. Zwar blieb Kuba wie im Vorjahr erfolglos mit seinem Versuch, die Resolution durch Änderungen zu verwässern .<409> Streit entzündete sich aber vor allem an einem Ergänzungswunsch Pakistans, in den Erwägungsgründen einen Verweis auf die 1400jährige Tradition der Demokratie im Koran und der Scharia aufzunehmen .<410> Die Resolution 1999/57 hatte diesem


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kulturrelativistischen Ansatz noch mit einem Absatz in den Erwägungsgründen Rechnung getragen:

Recognizing also the rich and diverse natures of the community of the world‘s democracies,<411>

In der Diskussion einigten sich die Unterstützer der Resolution darauf, auch in der 2000er Resolution einen solchen Passus aufzunehmen , mit einem ausdrücklichen Hinweis auf die sozialen, kulturellen und religiösen Quellen.<412> Allerdings blieb diese Ergänzung offenbar bei der Redaktion des Schlußtextes der Resolution auf der Strecke, sie ist jedenfalls in der Endfassung der Resolution nicht zu finden. Die Resolution 2000/47 der Menschenrechtskommission, die mit 45 Stimmen ohne Gegenstimme bei 8 Enthaltungen angenommen wurde,<413> hat insofern eine herausragende Bedeutung, als sie mehr oder weniger verbatim von der Generalversammlung in ihrer Resolution 55/96 vom 4. Dezember 2000 ,<414> ebenfalls unter dem Titel „Promoting and consolidating democracy“, übernommen wurde und damit die Quelle für die bisher umfassendste Stellungnahme zum Demokratieprinzip seitens der UN darstellt. Die Resolution der Generalversammlung wird in ihrem Detailreichtum nur noch vom dem Kopenhagener Dokument der KSZE <415> übertroffen und soll als Meilenstein<416> für die Formulierung des Demokratieprinzips in der UN hier in ihrem wesentlichen operativen Absatz wiedergegeben werden:

„1. Calls upon States to promote and consolidate democracy, inter alia, by:

(a) Promoting pluralism, the protection of all human rights and fundamental freedoms, maximizing the participation of individuals in decision-making and the development of effective public institutions, including an independent judiciary, accountable legislature and public service and an electoral system that ensures periodic, free and fair elections;

(b) Promoting, protecting and respecting all human rights, including the right to development, and fundamental freedoms, in particular:

(i) Freedom of thought, conscience, religion, belief, peaceful assembly and association, as well as freedom of expression, freedom of opinion, and free, independent and pluralistic media;

(ii) The rights of persons belonging to national, ethnic, religious or linguistic minorities, including the right freely to express, preserve and develop their identity without any discrimination and in full equality before the law;

(iii) The rights of indigenous people;

(iv) The rights of children, the elderly and persons with physical or mental

disabilities;

(v) Actively promoting gender equality with the aim of achieving full equality between men and women;


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(vi) Taking appropriate measures to eradicate all forms of racism and racial discrimination, xenophobia and related intolerance;

(vii) Considering becoming parties to international human rights instruments;

(viii) Fulfilling their obligations under the international human rights instruments to which they are parties;

(c) Strengthening the rule of law by:

(i) Ensuring equality before the law and equal protection under the law;

(ii) Ensuring the right to liberty and security of person, the right to equal access to justice, and the right to be brought promptly before a judge or other officer authorized by law to exercise judicial power in the case of detention with a view to avoiding arbitrary arrest;

(iii) Guaranteeing the right to a fair trial;

(iv) Ensuring due process of law and the right to be presumed innocent until proven guilty in a court of law;

(v) Promoting the independence and integrity of the judiciary and, by means of appropriate education, selection, support and allocation of resources, strengthening its capacity to render justice with fairness and efficiency, free from improper or corrupt outside influence;

(vi) Guaranteeing that all persons deprived of their liberty are treated with humanity and with respect for the inherent dignity of the human person;

(vii) Ensuring appropriate civil and administrative remedies and criminal sanctions for violations of human rights, as well as effective protection for human rights defenders;

(viii) Including human rights education in the training for civil servants and law enforcement and military personnel;

(ix) Ensuring that the military remains accountable to the democratically elected civilian government;

(d) Developing, nurturing and maintaining an electoral system that provides for the free and fair expression of the people‘s will through genuine and periodic elections, in particular by:

(i) Guaranteeing that everyone can exercise his or her right to take part in the government of his or her country, directly or through freely chosen representatives;

(ii) Guaranteeing the right to vote freely and to be elected in a free and fair process at regular intervals, by universal and equal suffrage, conducted by secret ballot and with full respect for the right to freedom of association;

(iii) Taking measures, as appropriate, to address the representation of under-represented segments of society;

(iv) Ensuring, through legislation, institutions and mechanisms, the freedom to form democratic political parties that can participate in elections, as well as the transparency and fairness of the electoral process, including through appropriate access under the law to funds and free, independent and pluralistic media;

(e) Creating and improving the legal framework and necessary mechanisms for enabling the wide participation of all members of civil society in the promotion and consolidation of democracy, by:

(i) Respecting the diversity of society by promoting associations, dialogue structures, mass media and their interaction as a means of strengthening and developing democracy;


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(ii) Fostering, through education and other means, awareness and respect for democratic values;

(iii) Respecting the right to freedom of peaceful assembly and the exercise of the right freely to form, join and participate in non-governmental organizations or associations, including trade unions;

(iv) Guaranteeing mechanisms for consultations with and the contribution of civil society in processes of governance and encouraging cooperation between local authorities and non-governmental organizations;

(v) Providing or improving the legal and administrative framework for non-governmental, community-based and other civil society organizations;

(vi) Promoting civic education and education on human rights, inter alia, in cooperation with organizations of civil society;

(f) Strengthening democracy through good governance as referred to in the United Nations Millennium Declaration by, inter alia:

(i) Improving the transparency of public institutions and policy-making procedures and enhancing the accountability of public officials;

(ii) Taking legal, administrative and political measures against corruption, including by disclosing and investigating and punishing all those involved in acts of corruption and by criminalizing payment of commissions and bribes to public officials;

(iii) Bringing government closer to the people by appropriate levels of devolution;

(iv) Promoting the widest possible public access to information about the activities of national and local authorities, as well as ensuring access by all to administrative remedies, without discrimination;

(v) Fostering high levels of competence, ethics and professionalism within the civil service and its cooperation with the public, inter alia, by providing appropriate training for members of the civil service;

(g) Strengthening democracy by promoting sustainable development, in particular by:

(i) Taking effective measures aimed at the progressive realization of economic, social and cultural rights, such as the right to education and the right to a standard of living adequate for health and well-being, including food, clothing, housing, medical care and necessary social services, individually and through international cooperation;

(ii) Taking effective measures aimed at overcoming social inequalities and creating an environment that is conducive to development and to the elimination of poverty;

(iii) Promoting economic freedom and social development and pursuing active policies to provide opportunities for productive employment and sustainable livelihoods;

(iv) Ensuring equal access to economic opportunities and equal pay and other rewards for work of equal value;

(v) Creating a legal and regulatory framework with a view to promoting sustained economic growth and sustainable development;

(h) Enhancing social cohesion and solidarity by:

(i) Developing and strengthening, at the local and national levels, institutional and educational capabilities to resolve conflicts and disputes peacefully, including through mediation, and to prevent and eliminate the use of violence in addressing societal tensions and disagreements;

(ii) Improving social protection systems and ensuring access for all to basic social services;


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(iii) Encouraging social dialogue and tripartite cooperation with respect to labour relations among government, trade unions and employer organizations, as reflected in the core Conventions of the International Labour Organization;“<417>

Der Vergleich der Resolution 2000/47 der Menschenrechtskommission <418> und UNGA Res.55/96 (2000) zeigt abgesehen von redaktionellen Änderungen eine Differenz in der Substanz auf, die symptomatisch für einen der Streitpunkte innerhalb der Diskussion um das Demokratieprinzip ist: Die Menschenrechtskommission hatte mit der Formulierung „open to multiple parties“ innerhalb der Formulierung des Wahlrechts ( UNCHR Res.2000/47, Abs.1 (d) (iv) ) den pluralistischen Charakter des Demokratieprinzips unterstrichen. In der Diskussion hatte der Delegierte von Swaziland Bedenken dagegen als „overly prescriptive“ angemeldet , weil er dieses Konzept als nicht von den internationalen Menschenrechtsinstrumenten verlangt ansah.<419> Die Ersetzung des Verweises auf „multiple parties“ durch die Formel „with full respect for the right to freedom of association“ (Abs.1 (d) (ii)) in der Resolution der Generalversammlung läßt sich als Tribut an diese Bedenken lesen, auch wenn sie materiell an einer Verankerung des pluralistischen Grundsatzes nichts ändert,<420> zumal in Abs.1 (d) (iv) der Resolution das Recht, Parteien zu gründen und mit ihnen an Wahlen teilzunehmen, auf dem Fuße folgt.

Analysiert man die Resolution auf ihren völkerrechtlichen Gehalt, dann fällt auf, daß der Einstieg im operativen Teil über eine Zielvorgabe erfolgt:

„1. Calls upon States to promote and consolidate democracy, [...]“<421>

Gleiches gilt für die „weichen“ Prinzipien good governance ( Abs.1 (f) ), sustainable development ( Abs.1 (g) ) und social cohesion and solidarity ( Abs.1 (h) ). Demgegenüber wird hinsichtlich der Menschenrechte konkret nicht nur ihre Förderung, sondern auch ihre Respektierung eingefordert ( Abs.1 (b) ). Eine Mischform stellen die Äußerungen zum Rechtsstaatsprinzip dar ( Abs.1 (c) ), die sowohl die Einhaltung der Justizgrundrechte einfordern ( Abs.1 (c) (i) - (iv) und (vi) ) als auch flankierende Maßnahmen wie Förderung einer starken Justiz ( Abs.1 (c) (v) ), Verfolgung von Menschenrechtsverletzungen und Menschenrechtsausbildung für Staatsbedienstete ( Abs.1 (c) (vii), (viii) ) und die demokratische Kontrolle des Militärs ( Abs.1 (c) (ix) ) verlangen. Die Aussagen zum Wahlrecht ( Abs.1 (d) ) betreffen überwiegend die „harte“ Gewährleisung von Partizipationsrechten, wohingegen die Beteiligung der Zivilgesellschaft ( Abs.1 (e) ) überwiegend mit weichen Zielvorgaben ausformuliert wird und lediglich das Versammlungs- und Vereinigungsrecht ( Abs.1 (e) ) als organisatorische Grundlage dieser Beteiligung als „hartes“ Recht bestätigt wird.

Auch wenn man den unverbindlichen Charakter der Generalversammlungs-Resolution berücksichtigt, kann man aufgrund der differenzierten Formulierungen hinsichtlich der einzelnen Rechte und Ziele die Resolution als Ausdruck der opinio iuris der Mitgliedstaaten zur gewohnheitsrechtlichen Geltung des Demokratieprinzips und seiner Bestandteile werten. Zumindest trifft dies für diejenigen Staaten zu, die die Resolution getragen haben; ein Kreis, der noch einmal über denjenigen der Teilnehmer an der Warschauer Konferenz 2000, also aus


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dem gleichen Jahr der Resolution, hinausgeht. Da allerdings das Abschlußdokument dieser Konferenz ,<422> die außerhalb des Rahmens der UN stattfand, ebenfalls eine Unterscheidung in der Diktion zwischen „harten“ Rechten und politischen Zielen vornimmt, kann diese Deklaration von Warschau als weiterer Beleg für eine entsprechende opinio iuris herangezogen werden.

Legitimation staatlicher Gewalt durch demokratische Prinzipien wäre danach eine normative Anforderung, die es als Ziel insgesamt zu erreichen gilt. Demgegenüber ist der Weg zum Erreichen dieses Zieles klar ausgeschildert, nämlich durch die Gewährleistung der Partizipationsrechte, der bürgerlichen und politischen Menschenrechte sowie der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Die Verknüpfung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit unterstreicht die Strukturkomponente des Demokratieprinzips. Hinsichtlich dieser Gewährleistungen geht die Resolution von einer gewohnheitsrechtlichen Geltung aus. Trennt man normative und politisch-soziale Voraussetzungen für die Erreichung des Demokratieprinzips, so läßt sich seine normative Komponente mit einem pluralistischen, repräsentativen System auf der Grundlage eines Rechtsstaates beschreiben.

Sieht man die Resolutionen der Menschenrechtskommission und der Generalversammlung als Ausdruck verschiedener Meinungen im Kampf um die Deutungshoheit über das Demokratieprinzip, ergibt sich folgendes Bild: Während im ersten Jahrzehnt nach dem Fall des Eisernen Vorhangs der Antagonismus zwischen Stärkung des Wahlrechts und Wahrung des Nichteinmischungsprinzips die Diskussion beherrschte, hat sich nunmehr das Demokratieprinzip durchgesetzt, allerdings in einer komplexeren Diskurslage.<423> DankUNGA Res. 55/96 (2000)<424> und der sie vorbereitenden UNCHR Res.1999/57 <425> und 2000/47 <426> ist das Demokratieprinzip nicht nur als allgemeine politische Leitlinie, sondern auch in seiner Zusammensetzung aus rechtlich verbindlichen Verpflichtungen auf Partizipationsrechte, politische und bürgerliche Menschenrechte sowie Gewährleistungen der Rechtsstaatlichkeit und good governance durchgesetzt worden. Die politischen Gegner dieser Demokratie-Expansion haben ihr rechtlich nichts mehr entgegenzusetzen, versuchen jedoch, die Transparenz des Diskurses durch Resolutionen zu verringern, die auf die eine oder andere Weise die Geltung, Reichweite oder Implementation des Demokratieprinzips relativieren sollen.

An erster Stelle ist hier die Resolution der Generalversammlung 55/107 (2000) unter dem Titel „Promotion of a democratic and equitable international order“<427> zu nennen.<428> Sie greift zurück auf die von Kuba<429> in der Menschenrechtskommission eingebrachte


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Resolution 2000/62 <430> und tritt zumindest im Abstimmungsverhältnis (109-52-7) die legitime Nachfolge der ursprünglichen „Nichteinmischungs“-Resolutionen an. In einer merkwürdigen Mischung findet sich in ihr neben dem Selbstbestimmungsrecht (Abs.3 (a)) u.a. das Recht auf „permanent sovereignty over natural wealth and resources“ (Abs.3 (b)), das Recht auf Entwicklung (Abs.3 (c)), Anklänge an die „New international economic order“ (Abs.3 (e)), Solidarität im Sinne einer Umverteilung (Abs.3 (f)), die Forderung nach ausgewogener regionaler und geschlechtlicher Vertretung innerhalb der UN-Mitarbeiter (Abs.3 (h)), Respekt für kulturelle Diversität (Abs.3 (j)), Recht auf gesunde Umwelt (Abs.3 (k)), sowie eine Referenz zu dem „common heritage of mankind“ (Abs.3 (m)). Im wesentlichen offenbart sich die Stoßrichtung der Resolution in den Absätzen 4 und 5, in denen zum einen auf die „rich and diverse nature of the international community“ abgehoben wird (Abs.4) und zum anderen gefordert wird, daß

„[...] the international community must treat human rights globally in a fair and equal manner, on the same footing and with the same emphasis, [...]“ (Abs.5).

Absatz 4 kann dahingehend gelesen werden, daß die „rich and diverse nature of the international community“ unterschiedliche Effektivität in der Gewährleistung rechtfertigt und nicht als mangelnder Respekt für Menschenrechte verstanden werden darf. Und Absatz 5 kritisiert implizit, daß gewisse Pariah-Staaten am Pranger der internationalen Gemeinschaft stehen, während strategische Bündnisparter mit durchaus ebenfalls schmutziger Weste von Verurteilungen verschont bleiben.<431> Dies wäre eine sicherlich berechtigte politische Kritik, müßte man nicht befürchten, daß dadurch ein allgemeines Schweigen erzwungen werden soll, im Vertrauen darauf, daß das Interesse an der Aufrechterhaltung guter Beziehung zu Bündnispartnern den Wunsch nach universaler Gewährleistung der Menschenrechte und des Demokratieprinzips überwiegt.

Noch deutlicher wird die Verbindung von Überresten sozialistischer Ideologie und kulturrelativistischen Ansätzen in der ebenfalls von Kuba<432> eingebrachten Resolution 2001/36 der Menschenrechtskommission <433> unter dem Titel „Strengthening of popular participation, equity, social justice and non-discrimination as essential foundations of democracy“. Dort heißt es zunächst in den Erwägungsgründen:

„Stressing the variety of forms, modalities and experiences of democratic societies, taking into account national and regional particularities, the various historical, cultural and religious backgrounds, and the diversity of economic, political, cultural and legal systems,

Recognizing that while all democracies share common features, differences between democratic societies should be neither feared nor repressed, but cherished as a precious asset of humanity,“

Und im operativen Teil wird u.a. folgende Aussage getroffen:

„3. Also reaffirms that while all democracies share common features, there is no one universal model of democracy;“


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Worin allerdings die unterschiedlichen Ausprägungen liegen, an denen die Befürworter der Resolution<434> Interesse haben, wird nicht dargelegt.<435> Vielmehr wird im Gegenteil der Wortlaut von Abs.21 Abs.3 der Allgemeinen Menschenrechtserklärung hinsichtlich der Legitimierung der öffentlichen Gewalt durch den Willen der Wähler über regelmäßige und freie Wahlen zitiert (Abs.8). Damit unterliegen jedoch die Gegner der „westlichen“ Position im Kampf um die Deutungshoheit: Da das Demokratieprinzip nicht mehr nur als Schlagwort wie noch in der Wiener Abschlußerklärung von 1993 <436> gehandhabt, sondern detailliert ausgefüllt wird, läge es an denjenigen, Gegenpositionen einzubringen, die seine universale Geltung bestreiten. Jedoch wird weder dargelegt, warum sich die 40jährige Herrschaft eines máximo leader in Kuba mit demokratischen Prinzipien vereinbaren läßt, noch die Legitimation eines Generalspräsidenten in Pakistan erläutert, der sich an die Macht geputscht hat. Der allgemeine Verweis auf die Scharia als kultureller Ausprägung reicht in letzterem Fall jedenfalls nicht.

Möglicherweise gerade aus diesem Grund des Unterliegens im Demokratiediskurs nährt sich der Versuch, von einer anderen Seite die Basis der rechtlichen Argumentation zu erschüttern, nämlich Menschenrechte durch Menschenpflichten zu relativieren. Anknüpfend an Art.29 Abs.1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte <437> hatte Pakistan in der Menschenrechtskommission bereits 1999 einen Resolutionsentwurf vorgelegt, der die Beschäftigung mit diesem Thema einleiten sollte, diesen dann allerdings, vermutlich mangels Erfolgsaussicht, wieder zurückgezogen.<438> Mehr Erfolg<439> war der Delegation im folgenden Jahr beschieden, als mit der von ihr eingebrachten Resolution 2000/63 <440> beschlossen wurde,


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die Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights mit der Erstellung einer Studie zu beauftragen, geleitet von der Feststellung:

„1. Stresses the urgent need to give practical effect to the specific responsibilities defined in all human rights instruments;“

Auf Anregung der Unterkommission<441> hin traf die Kommission die Entscheidung 2001/115 ,<442> mit der sie dem ECOSOC den Entwurf einer Resolution unterbreitete, mit der dieser eine solche Studie in Auftrag geben sollte. Dieser Entwurf wurde vom ECOSOC angenommen.<443> Bisher sind in den Menschenrechtsinstrumenten bis auf den vagen Art.29 Abs.1 der Allgemeinen Erklärung keine Pflichten für das Individuum niedergelegt. Es bleibt daher abzuwarten, wie die Studie die „specific responsibilities“ verstehen wird, die angeblich in allen diesen Instrumenten festgeschrieben sind. Ein Versuch, die gewährleisteten Menschenrechte zu relativieren, steht zu befürchten. Möglicherweise schwenkt die Studie aber auch auf den von Hans Küng initiierten und vom InterAction Council, dem elder statesmen wie Helmut Schmidt, Jimmy Carter, Valéry Giscard d‘Estaing und andere angehören, vorgelegten Entwurf einer Allgemeinen Erklärung der Menschenpflichten <444> ein. Diese ist eher moralisch den rechtlich abgefaßt ist und enthält insbesondere mit Art.19 eine Klausel, die eine Relativierung der Menschenrechte mittels Menschenpflichten wenn schon nicht ausschließt, so doch erschwert.<445>

Als vermittelnde Position schließlich kann man die schon vor dem Fall des Eisernen Vorhangs begonnenen Bemühungen werten, die neuen oder wiederhergestellten Demokratien zu fördern und zu unterstützen, insbesondere im Dialog zusammenzuführen. Die Generalversammlung verabschiedet inzwischen jährlich eine Resolution,<446> die die Arbeiten der International Conference of New or Restored Democracies on Democracy and Development wohlwollend begleitet und die internationale Gemeinschaft zur Unterstützung dieser Anstrengungen aufruft. Noch deutlicher kommt diese vermittelnde Position in der von Rumänien eingebrachten Resolution 2000/41 der Menschenrechtskommission unter dem Titel „Continuing dialogue on measures to promote and consolidate democracy“<447> zum Ausdruck, die klare Aussagen zum Demokratieprinzip mit dem Aufruf zum Dialog und konstruktiven Austausch über Schwierigkeiten der Demokratisierung verbindet. Diese vermittelnde Position ist nicht zu unterschätzen, denn trotz der Zielorientierung auf das Demokratieprinzip, wie sie UNGA Res. 55/96 (2000)beinhaltet, fehlt es im Rahmen der UN bisher an einem Mechanismus, der bei Störungen der Demokratie in einem Mitgliedsstaat Anwendung findet, vergleichbar der Drohung mit der Suspendierung der Mitgliedschaft in Art.6, 7 EUV , in Art.3, 8 Europarat-Satzung <448>


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, in Art.9 OAS-Charta und Art.19ff. der Inter-Amerikanischen Demokratie-Charta <449> sowie nach Art.4 und 5 des Protokolls von Ushuaia<450> und nach dem Millbrook Commonwealth Action Programme on the Harare Commonwealth Declaration 1995 .<451> Erst recht fehlt eine - zumindest politische - Beistandsverpflichtung im Fall undemokratischer Zwischenfälle, wie sie in der Charta von Paris und noch ausführlicher im Moskau-Dokument der KSZE vorgesehen ist.<452> Zwar können sich Generalversammlung und/oder Sicherheitsrat ohne weiteres eines solchen Vorfalls annehmen, aber ohne ein strukturiertes Verfahren bleibt dies zum einen von politischen Zufälligkeiten abhängig und schwankt zum anderen zwischen Ohnmacht einer Generalversammlungs-Resolution und dem scharfen und daher selten gezogenen Schwert einer verbindlichen Sicherheitsrats-Resolution. Ein Dialog über das Demokratieprinzip, wie ihn Resolution 2000/41 der Menschenrechtskommission vorsieht, kann daher der erste Schritt zu einem förmlichen Verfahren sein, das im Ernstfall einer schwerwiegenden Verfehlung der Orientierung auf das Demokratieprinzip zu einer Aussetzung der Mitgliedschaft oder gar zu einem Ausschluß führt. Ein solches Verfahren könnte sich im Umfeld von Art.5 UN-Charta entwickeln, verstärkt, wie das Beispiel der Demokratie-Charta der OAS zeigt, durch entsprechende Resolutionen der Generalversammlung.

2.3.1.10 UN Wahlbeobachtungsmissionen

Die ersten Beiträge der Literatur von Franck<453> und Fox<454>, die sich nach dem Fall des Eisernen Vorhangs mit der Entwicklung des Demokratieprinzips im Völkerrecht beschäftigten, stützten sich in ihrer Argumentation umfassend auf die Praxis der Wahlbeobachtungsmissionen der UN.<455> Franck zog dabei diese umfangreiche Praxis dazu heran, um die Bestimmtheit des von ihm „democratic entitlement“ benannten Demokratieprinzips zu konkretisieren.<456> Auch wenn für die Beurteilung, ob eine Wahl „free and fair“ abgelaufen ist, Beurteilungsmaßstäbe herangezogen und gegebenenfalls entwickelt werden müssen, so daß die Wahlbeobachtungspraxis grundsätzlich einen Beitrag zur Konkretisierung des Demokratieprinzips leisten kann, so ist doch zu beachten, daß Wahlbeobachtung ausschließlich auf freiwilliger Basis erfolgt. Dies schwächt die allgemeine Verbindlichkeit des für einen Einzelfall vereinbarten Prüfungsmaßstabes.<457> Innerhalb des Indikators „coherence“, den er


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für die Analyse des normativen Gehalts des „entitlements“ heranzieht,<458> muß Franck daher auch einräumen, daß

„a „rule“ that only applies self-selectively has far less legitimacy than one of general application.“<459>

Fox umging dieses Problem, in dem er diese Praxis nicht als primäre Rechtsquelle heranzog, sondern als eine Praxis, die zur Interpretation der vertraglich kodifizierten Rechte hinsichtlich spezieller Fragen herangezogen werden kann.<460> Danach füllen die Standards der Beobachtungsmissionen inzwischen nach Art.31 Abs.1 WVK die „gewöhnliche Bedeutung“ („ordinary meaning“) der Begriffe in den Menschenrechtsverträgen aus.<461> Dem Argument fehlender Verbindlichkeit aufgrund der Freiwilligkeit der Beobachtungsmissionen versuchte er mit dem Hinweis darauf zu begegnen, daß alle Mitgliedstaaten der UN im Rahmen der einen oder anderen Wahlbeobachtungsmission an der Formulierung dieser Standards mitgewirkt haben, so daß sie als opinio iuris der Staatengemeinschaft angesehen werden können.<462>

Für die Verwendung als Normquelle oder Normkonkretisierung haftet den Standards der Wahlbeobachtungsmissionen neben dem Problem der Verbindlichkeit allerdings das der Unzugänglichkeit ihres Inhalts an. Gerade weil sie allgemeine Grundsätze konkretisieren, erreichen sie eine Detaillierung, insbesondere in der praktischen Durchführung vor Ort, die wiederum eine Ableitung allgemeiner normativer Aussagen erschwert. Fox kam zu dem Ergebnis, daß aus der Praxis im wesentlichen drei weitere Anforderungen abgeleitet werden können, die an Wahlen gestellt werden müssen, nämlich das Recht zur Parteienbildung und der Teilnahme solcher Parteien an der Wahl, die Gewährleistung des Zugangs zu staatlich kontrollierten Medien und die Kontrolle der Wahl durch eine unabhängige, neutrale Institution.<463> Bei letzterem Punkt erscheint allerdings zweifelhaft, ob er überhaupt aus der Beobachtungspraxis gewonnen werden kann: Die Anerkennung einer Wahl als frei und fair setzt denknotwendig eine solche „Zertifizierungsinstanz“ voraus, daher muß offen bleiben, ob eine Wahl nicht den allgemeinen Anforderungen genügen kann, wenn sie von keiner solche Kontrollinstitution begleitet wird, aber gleichzeitig auch auf eine „Zertifizierung“ verzichtet. Der erste Aspekt der Parteienpluralität ist sicherlich der signifikanteste Beitrag zur Konkretisierung des Demokratieprinzips, wenn auch nicht zu verkennen ist, daß er normativ durch Vereinigungs, Versammlungs- und Meinungsfreiheit auch in den Menschenrechtsinstrumenten schon angelegt ist. Über die Forderung nach Zugang zu staatlichen Medien ist schließlich die Ausprägung des Demokratieprinzips schon hinausgegangen: Inzwischen wird allgemein die Gewährleistung einer freien und unabhängigen Medienlandschaft gefordert.<464> Eine jüngere Bestandsaufnahme von White, gestützt im wesentlichen auf ein Handbuch des


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Genfer Menschenrechtszentrums<465> und Berichte des Generalsekretärs<466>, hält die folgenden Bedingungen für UN-Missionen fest: Allgemeine, gleiche und geheime wiederkehrende Wahlen, ein Mehrparteiensystem, freie und unabhängige Medien, Transparenz des Wahlprozesses, Rechtsstaatlichkeit und gerichtliche Überprüfbarkeit sowie schließlich „politicians and public officials who serve the public not themselves“.<467> Gerade die letzte, etwas naive politische Wunschformel zeigt, daß zwischen abstrakten Handbuch-Vorgaben der UN für solche Missionen und der von Rechtsüberzeugung getragenen Praxis der einzelnen Einsätze deutlich unterschieden werden muß; letztere kann auch White nicht herausarbeiten.

Schließlich müßte sich für die Berücksichtigung der Wahlbeobachtungspraxis als Rechtsquelle, über eine Interpretationshilfe hinaus, auch Staatenpraxis dafür finden, daß gerade diese Praxis als normativ konstituierend betrachtet wird. Ein Jahrzehnt nach Erscheinen der beiden grundlegenden Beiträge zeigt sich aber, daß dies nicht der Fall ist. Weder die Resolution 2000/47 der Menschenrechtskommission <468> noch die grundlegende Resolution 55/96 der Generalversammlung <469> nehmen in ihren Erwägungsgründen auf die Wahlbeobachtungspraxis Bezug, wohingegen die Menschenrechtsverträge sowohl dort wie auch im operativen Teil aufgeführt sind und in den Erwägungsgründen zusätzlich verschiedene internationale Konferenzen zum Thema Demokratie Erwähnung finden. Der Beitrag der Wahlbeobachtungspraxis zur Konkretisierung des Demokratieprinzips muß daher entgegen der Auffassung von Franck und Fox als marginal eingestuft werden.<470>

2.3.2 Praxis anderer internationaler Organisationen

Neben der UN haben auch andere internationale Organisationen und staatliche Zusammenschlüsse auf regionaler Ebene eine reichhaltige Praxis im Hinblick auf das Demokratieprinzip entfaltet, aus der im folgenden einige Beispiele analysiert werden.

2.3.2.1 OSZE

2.3.2.1.1 Charta von Paris

Am 21. November 1990 wurde der Pariser Gipfel der damaligen KSZE mit einer Erklärung beschlossen, die den Titel „ Charta von Paris für ein neues Europa “ trägt.<471> Die 34 Teilnehmer<472> legten darin zehn Prinzipien fest. Auch wenn die Charta nicht den Charakter eines


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multilateralen Vertrages trägt, so gehen die in ihr enthaltenen „Verpflichtungen“ doch über juristisch unbeachtliche politische Erklärungen hinaus.<473> Sie lassen sich mindestens als Auslegungshilfe verwenden.<474> Man kann sie darüberhinausgehend als Ausdruck der opinio iuris der versammelten Staaten auffassen.<475> Oder in ihnen sogar völkerrechtliche Verpflichtungen in statu nascendi sehen.<476> Da auf die Charta in anderen völkerrechtlichen Dokumenten Bezug genommen wird,<477> greift die Einordnung lediglich als Auslegungshilfe zu kurz. Sie muß vielmehr als Präzisierung der Rechtsauffassung der erklärenden Staaten zu den festgelegten Prinzipien angesehen werden. Zu beachten ist des weiteren, daß sich seit dem Gipfel in Paris nicht zuletzt durch den Zerfall der Sowjetunion die Zahl der Mitgliedstaaten der nunmehrigen OSZE auf über 60 erhöht hat. Die Neumitglieder wurden bei ihrem Beitritt jeweils auf die Charta verpflichtet, so daß die Konkretisierungen nunmehr von einem nicht unerheblichen Teil der Staatengemeinschaft getragen werden.

Die Charta definiert gleich als erstes der Prinzipien dasjenige der „Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“. Hinsichtlich des Demokratieprinzips konstatiert sie zunächst, daß Demokratie die einzige Regierungsform ihrer Nationen darstellen soll. Abschließend bekräftigen die Staaten, sich gegenseitig zu unterstützen, um zu gewährleisten, daß die Entwicklung der Demokratie nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Im übrigen heißt es:

„Demokratische Regierung gründet sich auf den Volkswillen, der seinen Ausdruck in regelmäßigen, freien und gerechten Wahlen findet. Demokratie beruht auf Achtung vor der menschlichen Person und Rechtsstaatlichkeit. Demokratie ist der beste Schutz für freie Meinungsäußerung, Toleranz gegenüber allen gesellschaftlichen Gruppen und Chancengleichheit für alle.

Die Demokratie, ihrem Wesen nach repräsentativ und pluralistisch, erfordert Verantwortlichkeit gegenüber der Wählerschaft, Bindung der staatlichen Gewalt an das Recht sowie eine unparteiische Rechtspflege. Niemand steht über dem Gesetz.“

Unter den gewährleisteten Menschenrechten finden sich die Meinungsfreiheit, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit.

Beachtenswert sind als Details, daß bemerkenswert eindeutig ein System repräsentativer Demokratie als Ausprägung des Demokratieprinzips verstanden wird und daß mit der


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Festlegung auf die pluralistische Demokratie den „Volksdemokratien“ sozialistischer Prägung eine Absage erteilt wird. Letzteres wird insbesondere durch die Gewährleistungen des Anhang I <478> unterstrichen,<479> die wörtlich die Nummern 6 bis 8 des Kopenhagener Dokuments der Konferenz über die Menschliche Dimension der KSZE (Abschlußerklärung von Kopenhagen)<480> aufnehmen, die das Wahlrecht präzisieren und das Recht festschreiben, Parteien zu gründen (Nr. 7.6).

Entscheidend ist jedoch, daß sich aus der Charta deutlicher noch als aus der Erklärung der Menschenrechtskonferenz in Wien von 1993 <481> Demokratie als Strukturprinzip, als ein rechtliches Institut ablesen läßt, das über eine menschenrechtliche Gewährleistung hinausgeht. So spricht die Charta von Demokratie als „Regierungsform“ und gründet diese Regierung auf den „Volkswillen“, der sich in Wahlen ausdrückt. Selbst wenn man unter Beachtung des methodologischen Individualismus den „Volkswillen“ als Aggregation der individuellen Präferenzen auffaßt, so wird aus dieser Wortwahl doch deutlich, daß das Demokratieprinzip sich nicht nur in einem menschenrechtlichen Partizipationsrecht erschöpft, sondern eine Struktur staatlicher Verfaßtheit beschreibt, deren Kernelemente die Legitimation staatlichen Handelns durch die Willensäußerung der Individuen sind. Als solches Strukturprinzip wird das Demokratieprinzip zu einem Rechtsinstitut, das im Völkerrecht auch zwischenstaatlich eingesetzt werden kann. Unterstrichen wird dies durch das Moskau-Dokument , das im Einklang mit der Beistandsverpflichtung in der Charta von Paris die Beachtung von Menschenrechten, Grundfreiheiten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als

„matters of direct and legitimate concern to all participating States and [which] do not belong exclusively to the internal affairs of the State concerned“

einfordert, in Absatz 17.1 jegliche gewaltsame Verdrängung einer demokratisch legitimierten Regierung verurteilt und in Absatz 17.2 „vigorous support“ für die legitimierten Organe im Fall eines undemokratischen Umsturzes ankündigt.<482> Damit findet die Aufgabe des Nichteinmischungsprinzips, Streitpunkt in der KSZE/OSZE seit der Schlußakte von Helsinki <483>, die mit dem Abschlußdokument des follow-up Treffens in Wien 1989 <484> begonnen hatte, seinen Abschluß.


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2.3.2.1.2 Das Kopenhagen-Dokument

Während die Charta von Paris unmittelbar nach dem Fall des eisernen Vorhangs das Bekenntnis mit dem höchsten Profil für das Demokratieprinzip war, enthält die Abschlußerklärung von Kopenhagen <485> die dichteste Beschreibung des Demokratieprinzips in einem multilateralen Instrument bisher überhaupt. Dreh- und Angelpunkt ist Absatz Nr.7, der detaillierte Vorgaben macht, um die Partizipation der Bürger an der staatlichen Willensbildung zu gewährleisten.<486> Daß die Absätze Nr.6 bis 8 als Anhang 1 der Charta von Paris noch einmal hervorgehoben wurden, betont ihre Bedeutung für die „Verfassung“ Europas.

Auf die Absätze Nr.7 und 8 des Dokuments wurde in Art.1 Abs.3 des Anhang 3 des Dayton-Abkommens <487> Bezug genommen und damit zum Bestandteil der Verpflichtungen der Parteien gemacht. Dies zeigt, daß das Dokument, dem als solches nicht die Verbindlichkeit eines multilateralen Abkommens zukommt, doch in so „harten“ Klauseln abgefaßt ist, daß es für eine rechtlich verbindliche Verpflichtung herangezogen werden kann.

2.3.2.2 Richtlinien der EU zur Anerkennung neuer Staaten

Erstmalig Eingang in die völkerrechtliche Praxis fand das durch die Charta von Paris konturierte Demokratieprinzip in den


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Richtlinien der EG zur Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der ehemaligen UdSSR vom 16. Dezember 1991 <488>. Die auf einer außerordentlichen Tagung der EG-Außenminister im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit, dem Vorläufer der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, beschlossenen Richtlinien sollten eine gewisse Ordnung in die Praxis der EG-Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Anerkennung von neuen Staaten jenseits des ehemaligen Eisernen Vorhangs bringen.<489> Die EG begnügte sich im Gemeinsamen Standpunkt nicht mit den klassischen Kriterien staatlicher Anerkennung.<490> Sie fügte vielmehr normative Kriterien hinzu.<491> Gleich im ersten Punkt setzen die Richtlinien neben der Achtung der Bestimmungen der UN-Charta die Achtung der Verpflichtungen aus der Schlußakte von Helsinki <492> und der Charta von Paris voraus.

Das Demokratieprinzip (in seiner durch die Charta definierten Form) wird demnach durch einen unilateralen völkerrechtlichen Akt ( Gemeinsamer Standpunkt ) auf multilateraler Grundlage (EG) zu einem normativen Kriterium in der Ausgestaltung von bilateralen Verhältnissen.<493> Denn da die Außenpolitik der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft noch nicht integriert war (und auch mit der GASP noch nicht ist), oblag die Anerkennung der neuen Staaten in Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion den Mitgliedstaaten. Die Prüfung der Einhaltung der Kriterien erfolgte durch die Badinter-Kommission, deren Berichte allerdings nicht juristisch verbindlich waren.<494> Die Richtlinie zur Anerkennung blieb demnach nicht nur totes Papier, sondern wurde auch in Praxis umgesetzt. Daß die Politik in den EG-Mitgliedstaaten bei der Anerkennung der Staaten in Osteuropa und der ehemaligen UdSSR dann keine Rücksicht auf die Badinter-Berichte nahm, steht auf einem anderen Blatt.<495>

Nimmt man jedoch die Praxis der europäischen Staaten im Rahmen des Europarates , der EG und der OSZE zusammen, so läßt sich feststellen, daß das Demokratieprinzip


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gewohnheitsrechtlichen Status erlangt hat, neben seiner vertraglichen Grundlegung vor allem in der EMRK .<496>


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2.4 Schlußfolgerungen zum Demokratieprinzip

Das Demokratieprinzip ist heute durch vertragliche und gewohnheitsrechtliche Normierung fest verankert. Die vertraglichen Bindungen ergeben sich aus mehreren multilateralen Konventionen bzw. Satzungen internationaler Organisationen, die zusammengenommen fast die ganze Staatengemeinschaft einer vertraglichen Verpflichtung auf das Demokratieprinip unterwerfen. Für Dreiviertel der Staatengemeinschaft ergibt sich eine solche aus dem IPbpR <497>. Daß diese Verpflichtung nicht nur menschenrechtlicher Natur ist, sondern ein Strukturprinzip beinhaltet, ergibt sich aus der Wiener Erklärung von 1993 <498> und der Demokratieresolution UNGA Res.55/96 <499>. Für die Mitgliedstaaten der OAS auf der einen und des Europarates auf der anderen Seite wird diese Festlegung auf das Strukturprinzip durch die jeweiligen Satzungen der beiden Organisationen verstärkt. Die Charta von Paris der KSZE <500> schlägt die Brücke zwischen Nordamerika und Europa hinsichtlich der opinio iuris, die Harare Declaration des Commonwealth von 1991 , ergänzt durch das Millbrook Commonwealth Action Programme on the Harare Commonwealth Declaration 1995 leisten gleiches in der afrikanischen und asiatischen Region. Die Abkommen der EG sichern das Demokratieprinzip über Europa hinaus vertraglich in Afrika und Asien ab. Von den 193 Mitgliedern der Staatengemeinschaft<501> verbleiben abgesehen vom Heiligen Stuhl nur noch 12 Staaten,<502> die weder durch die EMRK , oder durch die Satzung der OAS , oder durch den IPbpR multilateral, noch durch die Demokratieklauseln in Verträgen mit der EG bilateral vertraglich bereits auf das Demokratieprinzip verpflichtet sind oder es in absehbarer Zukunft sein werden - wobei die Ratifizierung des Paktes durch China wahrscheinlich den größten Unsicherheitsfaktor darstellt.<503>

Die große Anzahl und die Konsistenz der vertraglichen Regelungen sind gleichzeitig ein Indiz für die gewohnheitsrechtliche Geltung des Demokratieprinzips. So hat der IGH in der Entscheidung North Sea Continental Shelf als Voraussetzung für die gewohnheitsrechtliche Geltung von Konventionsnormen folgende Bedingungen aufgestellt: Sie müssen von grundlegendem, normsetzendem Charakter sein, eine weite und repräsentative Verbreitung erfahren, und die opinio iuris muß in uniformer, ausgedehnter Staatenpraxis reflektiert werden.<504> Die vertraglichen Fixierungen des Demokratieprinzips erfüllen diese Bedingungen, da sie unzweifelhaft Normierungen fundamentaler Natur sind, über die verschiedenen Vertragsinstrumente eine universale Verbreitung erfahren und insbesondere im Rahmen der UN jedenfalls insoweit von einer uniformen Staatenpraxis begleitet werden, als daß eine etwaige entgegenstehende opinio iuris sich nicht mehr konkret artikuliert.


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Während die vertraglichen Verpflichtungen ihren normativen Gehalt ohne weiteres offenbaren, bedarf es einer Klärung, welchen Beitrag die Praxis der UN zum völkerrechtlichen Demokratieprinzip über die normative Aussage im konkreten Fall hinaus leistet. Die Fälle von Kambodscha bis Ost-Timor belegen zunächst, daß im Rahmen des kollektiven Handelns der internationalen Gemeinschaft das Demokratieprinzip als Verfassungsstrukturprinzip anerkannt ist. Die Konsistenz dieser Praxis legt die Schlußfolgerung nahe, daß es sich um das einzig zulässige Prinzip handelt. Dabei ist aus rechtstatsächlicher Perspektive auf der einen Seite zu berücksichtigen, daß Festlegungen zu Verfassungsstrukturprinzipien von seiten der internationalen Gemeinschaft nur in Fällen der tabula rasa möglich, aber auch nur dann notwendig sind.<505> Denn eine Verfassungstransformation in einem funktionierenden Gemeinwesen kann zwar von der Staatengemeinschaft begleitet, jedoch nicht gestaltet werden. Auf der anderen Seite steht heute das nation building auch nur der internationalen Gemeinschaft zu, gegebenfalls vertreten durch eine regionale Sonderorganisation. Denn einer einzelstaatlichen Einwirkung fehlte die Legitimation. Wenn aber zum einen die internationale Gemeinschaft nur in den Fällen des Zusammenbruchs überhaupt tätig wird und werden kann, zum anderen in diesen Fällen aber auch nur die internationale Gemeinschaft legitimiert handeln darf, dann beinhaltet die geschilderte Praxis der UN den völkerrechtlichen corpus der Normen für das nation building. Somit gesellt sich neben die vertraglichen Verpflichtungen auf das Demokratieprinzip die gewohnheitsrechtliche Norm, einen blueprint für einzelstaatliche Verfassungen am Demokratieprinzip auszurichten.

Es kann dahinstehen, ob daneben aus den Fällen Haiti und Sierra Leone ein Interventionsrecht der internationalen Gemeinschaft bei gewaltsamer Absetzung einer demokratisch legitimierten Regierung abzuleiten ist. Zumindest belegen diese Fälle, daß das Demokratieprinzip kein „zahnloses“ Rechtsinstitut ist, seine Verletzung vielmehr gerechtfertigte Sanktionen seitens der Staatengemeinschaft nach sich ziehen kann. Eine Verletzung liegt danach vor, wenn von einem bereits erreichten Standard demokratischer Strukturen faktisch oder normativ abgewichen wird. Die beiden Fälle können als gewohnheitsrechtliches Pendant auf universaler Ebene zu den vertragsrechtlich festgelegten Sanktionsmöglichkeiten gesehen werden. Multilateral sind solche vorgesehen in Art.6, 7 EUV , Art.3, 8 Europarat-Satzung , in Art.9 OAS-Charta und in Art.19ff. der Inter-Amerikanischen Demokratie-Charta sowie in Art.4 und 5 des Protokolls von Ushuaia des MERCOSUR , außerdem in den Mechanismen nach der Charta von Paris und dem Moskau-Dokument der KSZE sowie nach dem Millbrook Commonwealth Action Programme on the Harare Commonwealth Declaration 1995 . Bilateral findet sich ein Äquivalent in den Demokratieklauseln der Verträge der EG.

Sind diese Sanktionsmöglichkeiten auf „negative“ Abweichungen von einem erreichten demokratischen Standard ausgerichtet, so zielen die Demokratie-Resolutionen der Generalversammlung und der Menschenrechtskommission der UN auf eine „positive“ Entwicklung. Sie reflektieren damit den dritten Pfeiler des völkerrechtlichen Demokratieprinzips. Danach ist es nicht nur untersagt, demokratisch gewählte Regierungen gewaltsam zu verdrängen. Sondern alle Staaten sind verpflichtet, auf die Verwirklichung des Demokratieprinzips im eigenen Land hinzuarbeiten. Man könnte dies die Pflicht zur Demokratisierung nennen.<506> Als


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Zielbestimmung führt diese gewohnheitsrechtliche Norm nicht dazu, daß sich Staaten, die dem Demokratieprinzip nicht genügen, in völkerrechtswidrigem Zustand befinden. Dies gilt selbstverständlich nur vorbehaltlich vorrangiger vertraglicher Verpflichtungen, sowie der Verpflichtung auf Menschenrechte und Strukturprinzipien, die sich gewohnheitsrechtlich ergeben, wie sie etwa UNGA Res.55/96 (2000) formuliert. Die Zielbestimmung bewirkt aber, daß die Staatengemeinschaft die Erreichung des Ziels mit Mitteln unterhalb der Gewaltschwelle einfordern kann und Bewertungen der internen Lage keine unzulässige Einmischung darstellt. Daß diese gewohnheitsrechtliche Geltung auch umgesetzt wird, belegt z.B. der Rechtsstaatsdialog zwischen der Bundesrepublik Deutschland und China. Insbesondere müssen aber alle Staaten Anstrengungen zum Erhalt oder der Förderung der Demokratisierung erkennen lassen. Stillstand wie etwa in Nord-Korea ist nicht mit der Zielbestimmung vereinbar.

Für die - wenigen - Staaten, die keiner vertraglichen Verpflichtung unterliegen und die - noch - als Staatswesen funktionieren, so daß die internationale Gemeinschaft sich noch nicht zum Eingreifen veranlaßt gesehen hat, bedeutet dies, daß auch an sie das Erfordernis der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns herangetragen werden kann. Insbesondere Staaten wie China, die nicht den Pakt ratifiziert haben, sind daher dem völkerrechtlichen Demokratieprinzip zumindest in seiner Spielart als Zielbestimmung sowie dessen gewohnheitsrechtlicher Untermauerung durch Menschenrechte unterworfen.<507>

Es bedarf daher keiner abschließenden völkerrechtlichen Definition des Demokratieprinzips, um seine normative Geltung zu bejahen.<508> Zwar lassen Verweise auf „repräsentative Demokratie“ und die Grundlegung der Demokratie im

„freely expressed will of the people to determine their own political, economic, social and cultural systems and their full participation in all aspects of their lives“<509>

keine detaillierten Schlußfolgerungen hinsichtlich der Ausgestaltung des Demokratieprinzips zu. Dies ist aber auch nicht notwendig, um ihm einen normativen Gehalt zu geben. Denn es wird konturiert durch kohärente Anforderungen aus Verträgen und Praxis, vor allem


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der UN , wonach staatliches Handeln legitimiert werden muß durch ein pluralistisches, repräsentatives Regierungssystem auf der Grundlage von regelmäßigen, allgemeinen und freien Wahlen, flankiert von Menschenrechten, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit.<510> Für diese Arbeit bedeutet dies, daß staatliche Entscheidungen einer legitimierenden Rückbindung an den frei geäußerten Willen des konstitutierenden Staatsvolkes bedürfen, wobei die Freiheit dieser Willensäußerung in dynamischer Perspektive die Freiheit der Willensänderung garantiert. Dies ist für den Kontext dieser Arbeit ausreichend, da es nicht darum geht, die Verfaßtheit einzelner Staaten daraufhin zu untersuchen, ob sie der Verpflichtung auf das Demokratieprinzip genügen, sondern um die Anerkennung dieses Prinzips im Völkerrecht mit seinen Implikationen für die Legitimation staatlichen Handelns. Die inzwischen erfolgte gegenseitige Verpflichtung zur Aufrechterhaltung bzw. zur Etablierung genereller verfassungsrechtlicher Normen, insbesondere solcher bezüglich demokratischer Kontrolle, unterscheidet die heutige Völkerrechtslage von der vor vierzig Jahren.<511>


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2.5 Das Demokratieprinzip in der Kritik - zwei Mißverständnisse

Wenn Rechtsentwicklungen kritisch analysiert werden, die eine mindestens ambivalente Auswirkung in der sozialen Wirklichkeit aufweisen, überrascht das nicht. Im wirtschaftlich-sozialen Bereich können dafür Entwicklungen des Wirtschaftsvölkerrechts zur Deregulierung und des Abbaus von Handelshemmissen genannt werden, die von „Globalisierungs-Gegnern“ skeptisch beurteilt werden; im sicherheitspolitischen Bereich schlagen die Fragen nach der Legitimität von gewaltsamen Interventionen hohe Wellen. Daß die Entwicklung des Demokratieprinzips, das wohl eher positiv konnotiert ist, ebenfalls von Kassandra-Rufen begleitet wird,<512> ist demgegenüber weniger augenfällig. Aber auch diese Kritik hat ihre Berechtigung dort, wo sie vor euphorischer Übertreibung warnt: Gerade die völkerrechtliche Literatur, der es im wesentlichen zufällt, Rechtsentwicklungen zu beschreiben und zu analysieren, verfällt oft der Gefahr des Wunschdenkens. Fragwürdig wird die Kritik jedoch dann, wenn sie methodische Schwächen aufweist oder selber aufgrund Wunschdenkens über das Ziel hinausschießt.

2.5.1 Illegitimität gleich Illegalität?

Der ersteren Kategorie ist die Auffassung zuzuordnen, die aus der Staatenpraxis der Regierungsanerkennung ableitet, daß eine opinio iuris der Staaten hinsichtlich des Demokratieprinzips nicht existiert. Die Bewährung des Demokratieprinzips wird dabei an der Frage festgemacht, ob illegitime Regime und ihre Rechtshandlungen anerkannt werden können.<513> Zu berücksichtigen ist jedoch, daß die Art und Weise, wie Rechtsakte und -handlungen zustandekommen, zwar einen Einfluß auf die Bewertung ihrer Gültigkeit hat. Ein Fehler im Entstehungsprozeß, in diesem Fall ein Mangel der Legitimation, hat aber nicht notwendigerweise die Ungültigkeit des Rechtsaktes oder der Rechtshandlung zur Folge. Um dies zu erkennen, genügt bereits ein kursorischer Blick in den Teil V. der Wiener Vertragsrechtskonvention , nach dem Fehler beim Vertragsschluß wie Verletzung innerstaatlichen Rechts ( Art.46 ), Irrtum ( Art.48 ), Betrug ( Art.49 ), Bestechung ( Art.50 ) und sogar Zwang gegen den Staatenvertreter ( Art.51 ) keineswegs automatisch die Ungültigkeit des geschlossenen Vertrages nach sich ziehen, sondern höchstens zu einem Kündigungsrecht führen. Lediglich in den Ausnahmefällen der Gewalt gegen die Vertragspartei selber ( Art.52 ) oder des Verstoßes gegen ius cogens ( Art.53 ) ist Nichtigkeit die Folge. Es erstaunt daher, daß die Frage nach der Anerkennungsmöglichkeit illegitimer Regierungen und ihrer Rechtsakte, also die Frage nach ihrer rechtlichen Gültigkeit,<514> überhaupt gestellt wird, geschweige denn daß der offensichtliche Befund - Anerkennung ist möglich - als Beleg gegen die Geltung des Demokratieprinzips ins Feld geführt wird.<515>


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Ein wesentlicher Schwachpunkt dieser Auffassung liegt in den engen Anforderungen an die Gültigkeit einer völkerrechtlichen Norm. Roth fordert die ausnahmslose De-Legitimierung von Regierungen, die sich nicht auf die Zustimmung der Wähler stützen können, um ein Demokratieprinzip im Völkerrecht anerkennen zu wollen. Aufgrund der Gegenbeispiele von Myanmar, Nigeria und anderen sei diese ausnahmslose Befolgung des Prinzips jedoch nicht gegeben. Zum einen verwechselt er dabei Norminhalte: Ob eine Regierung legitimiert sein muß und im Zweifelsfall nicht anerkannt werden kann, ist eine andere Norm als die Pflicht zur Nichtanerkennung, die er offenbar aus dem Demokratieprinzip ableitet. Diese Verwechslung rührt aus einer ausschließlichen Verknüpfung des Demokratieprinzips mit dem Problem der Anerkennung her<516> - nicht nur eine Verkürzung des inhaltlichen Anwendungsgebietes, wie diese Arbeit zeigt, sondern auch eine unglückliche Argumentationsbasis, da Anerkennungsfragen kaum in politische und normative Aspekte zu trennen sind.<517> Zum anderen geht bereits die Prämisse fehl: Wenn an jeder völkerrechtlichen Norm gezweifelt werden müßte, die nicht ausnahmslos befolgt wird, könnte man nicht nur die gesamten Menschenrechte als völkerrechtliche Verpflichtungen in Frage stellen, sondern ebenfalls Grundpfeiler des Völkerrechts wie die Staatenverantwortlichkeit.

2.5.2 Das Demokratieprinzip - ungenügend für „echte“ Demokratie?

Einen anderen Blickwinkel nehmen Stimmen ein, die das völkerrechtliche Demokratieprinzip mit einem Ideal vergleichen und - nicht überraschend - Defizite in der bisherigen normativen Ausgestaltung feststellen.<518> Wenn auch ein solcher Vergleich Fragen nach der Herleitung des Ideals und seiner Begründung aufwerfen, so sind sind sie unproblematisch, solange sie die kategoriale Trennung zwischen juristischer Normativität und politischen Wünschen beachten.<519> Bei Roth wird diese Trennung aufgehoben, wenn er seinen Wunsch nach „substantive democracy“, die auf der Gleichheit der Bürger insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht beruht,<520> zur Norm erhebt und aufgrund der unzureichenden Berücksichtigung dieses Aspektes dem Demokratieprinzip in seiner bisherigen Ausgestaltung


92

im Völkerrecht seine normative Geltung weitgehend abspricht.<521> Selbst wenn man die Existenz einer solchen „Über-Norm“ als Einbruch des Naturrechts akzeptierte - nicht umsonst stützt sich Roth auf Rousseau -,<522> bleibt die Maßstabsetzung methodisch unzulässig, da er die „substantive democracy“ nicht ausfüllt. „[E]galitarian social policies“<523> sind genau solche - politische Ziele, keine normativen Kriterien, die ein Urteil darüber erlaubten, ob die Norm erfüllt ist oder nicht. Noch weiter geht Roth, wenn er argumentiert, daß zum einen eine liberal-demokratische Verfassung alleine noch keine Garantie für effektive Bürgerbeteiligung und Kontrolle der Machtausübenden durch das Volk ist und daß zum anderen Diktaturen durch die Mehrheit der Bevölkerung als legitim angesehen werden können. Daraus zieht er den Schluß, daß nicht a priori bestimmt werden könne, ob ein Putsch, Ausnahmezustände oder längere Perioden von Ein-Parteien- oder Koalitions-Diktaturen das Prinzip verletzten, das er „popular sovereignty“ nennt, oder mit anderen Worten, daß ein Urteil über die fehlende Legitimität der Regierung nicht alleine aufgrund demokratischer Defizite in der Verfassung gefällt werden kann.<524> Es ist fraglich, ob diese argumentative Volte einer Nachprüfung standhält. Abgesehen davon, daß er zunächst Belege schuldig bleibt und mit dem Ausnahmezustand unter seine abstrakten Beispiele eines aufnimmt, das sehr wohl mit Prinzipien eines liberal-demokratischen Verfassungsstaates vereinbar sein kann, begegnen seiner Argumentation methodische Bedenken. Er will aus der empirischen Beobachtung undemokratischer Verhältnisse in demokratischen Verfassungsstaaten normativ begründen, daß undemokratische Verfassungsstaaten Legitimationsanforderungen genügen können. Das ist nicht möglich. Denn sowohl das Demokratieprinzip wie Legitimationsanforderungen sind normativer Natur und können nicht empirisch falsifiziert werden. Der liberal-demokratische Verfassungsstaat ist notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für effektive, also sich in der Welt des Seins manifestierende Legitimation. Im übrigen fällt bei Roths Prinzip der popular sovereignty jegliche Frage des Minderheitenschutzes unter den Tisch. Daher gilt weiterhin, daß autoritäre Regime nicht den Anforderungen eines normativen Demokratieprinzips genügen können.


Fußnoten:

<33>

Vgl. Daillier/Pellet, Droit international public, 5. Aufl.1994, Nr.282 1. c).

<34>

Sein Schreiben vom 15. März 1907 ist abgedruckt in: 21 RGDIP 1913, S.482-485. Zur Unterstützung dieser Linie durch den US-amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson, insbesondere gegenüber dem Militärputsch in Mexiko vor dem 1. Weltkrieg siehe Murphy, Democratic Legitimacy, in: 48 ICLQ 1999, S.545, 568f.

<35>

Whiteman, Digest, Bd. 2, 1963, S.84.

<36>

Daillier/Pellet, Droit international public, 5. Aufl.1994, Nr. 282 1. c). Zur Akzeptanz der Tobar-Doktrin siehe auch Frowein, Recognition, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia IV, 2000, S.33, 37 und Ruda, Recognition, in: Bedjaoui (Hrsg.), International Law, 1991, S.449, 458.

<37>

(IR) Universal Declaration, 1948 .

<38>

(IR) ICCPR .

<39>

(IR) UNGA Res.36/162 (1981) , UNYB 1981, S.876f. Die Resolution wurde regelmäßig wiederholt, siehe etwa UNGA Res.38/99 (1983) , Measures to be taken against Nazi, Fascist and neo-Fascist activities and all other forms of totalitarian ideologies and practices based on racial intolerance, hatred and terror, „adopted without a vote“, (IR) UNGA Res.38/99 (1983) , UNYB 1983, S.818f., letztmalig (IR) UNGA Res.43/150 (1988) , UNYB 1988, S.491. Sie geht historisch zurück auf die Resolutionen gegen Apartheid und Rassendiskriminierung, siehe etwa UNGA Res.2331(XXII) vom 18. Dezember 1967, UNYB 1967, S.487f.

<40>

Vgl. etwa UNGA Res.38/11 (1983) , (IR) UNGA Res.38/11 (1983) , UNYB 1983, S.154f. zu einem Änderungsentwurf für die südafrikanische Verfassung. Sehr kritisch zu dieser Beschränkung der Praxis auf Südafrika Salmon, Internal Aspects, in: Tomuschat (Hrsg.), Self-Determination, 1993, S.253, 260.

<41>

Durch Sicherheitsratsresolution 940 (1994) , (IR) UNSC Res.940 (1994) , UNYB 1994, S.426f., nachdem die Verhängung eines Wirtschaftsembargos durch Sicherheitsratsresolution 917 (1994) fruchtlos blieb, (IR) UNSC Res.917 (1994) , UNYB 1994, S.419f. Siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 3) i) (b) .

<42>

Siehe unten II. 3. a) .

<43>

Zuerst (IR) UNGA Res.45/150 (1990) , zuletzt (IR) UNGA Res.54/173 (1999) .

<44>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<45>

Siehe (IR) UNCHR, Res.1999/57 und (IR) UNCHR, Res.2000/47 . Dazu ausführlich unten II. 3. a) 9) .

<46>

(IR) CDI, Warsaw Final Act, 2000 .

<47>

Siehe ausführlich unten II. 2. a) .

<48>

Dies übersieht Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 332. Diese Formulierung, die auf Art.29 der Allgemeinen Menschenrechtserklärung zurückgeht, entstammte allerdings im Gegensatz zu den vergleichbaren Schranken-Schranken in der EMRK (siehe dazu unten Fn. 153 ) dem Versuch der sozialistischen Länder, über einen solchen Passus Beschränkungen aufgrund des - vermeintlichen - kollektiven Wohls legitimieren zu können und wurde durch die westlichen Staaten mit liberalem Verfassungsverständnis sogar noch „entschärft“. Siehe dazu Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.39-45.

<49>

Immerhin rang sich der Menschenrechtsausschuß auf eine Individualbeschwerde gegen Uruguay zu einer Feststellung der Verletzung der durch Art.25 gewährleisteten Rechte durch das Militärregime durch, Report of the Human Rights Committee, 36 UN GAOR Supp. No.40, UN Doc.A/36/40 (1981), Communication No.R.8/34, S.130ff.

<50>

(IR) Vienna Declaration, 1993 , UN Doc. A/Conf.157/23.

<51>

(IR) Council of Europe Statute . Aus der Präambel der deutschen Übersetzung

In unerschüttlicher Verbundenheit mit den geistigen und sittlichen Werten, die das gemeinsame Erbe ihrer Völker sind und der persönlichen Freiheit, der politischen Freiheit und der Herrschaft des Rechts zugrunde liegen, auf denen jede wahre Demokratie beruht.

<52>

(IR) EConvHR . In welcher ausgeführt wird:

In Bekräftigung ihres tiefen Glaubens an diese Grundfreiheiten, welche die Grundlage von Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bilden und die am besten durch eine wahrhaft demokratische politische Ordnung sowie durch ein gemeinsames Verständnis und eine gemeinsame Achtung der diesen Grundfreiheiten zugrundeliegenden Menschenrechte gesichert werden.

<53>

(IR) EConvHR Protocol 1 .

<54>

Siehe dazu ausführlich unten II. 2. b) 1) .

<55>

(IR) CSCE, Charter of Paris, 1990 .

<56>

Nach Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 67 handelt es sich dabei um Ausdruck der opinio juris der Mitgliedstaaten.

<57>

CSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension, June 29, 1990, (IR) CSCE, Copenhagen Document, 1990 , abgedruckt in: 29 ILM 1990, S.1305ff.

<58>

Siehe ausführlich zur Charta von Paris und zum Kopenhagen-Dokument unten II. 3. b) 1) .

<59>

Geschaffen zunächst als Office for Free Elections, dann umbenannt, (IR) OSCE ODIHR .

<60>

(IR) EUV .

<61>

Art.6 Abs.1 EUV n.F. geht mit dem Bezug auf die EU selber über Art.F Abs.1 EUV a.F. hinaus.

<62>

Vorgesehen durch Art.177 II EGV n.F. (Art.130u II EGV a.F.), (IR) EGV .

<63>

Siehe dazu ausführlich Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln, 1998 , insbesondere S.117ff. und 376ff. und den Überblick insbesondere zur jüngsten Entwicklung unten II. 2. c) .

<64>

(IR) EBRD Agreement .

<65>

Pressemitteilung 91/464, (IR) EG, Anerkennungsrichtlinien 1991 , EG-Bull. 12-1991, S.1.4.5. = 31 ILM 1992, S.1486 = Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1991, S.1173. Siehe dazu unten II. 3. b) 2) .

<66>

Im rechtlichen Sinne, also Organisationsformen beschreibend.

<67>

Arbitration Commission of the Conference on Yugoslavia, Opinion 1, vom 29. November 1991, abgedruckt bei: Pellet, Badinter Arbitration Committee, in: 3 EJIL 1992, S.178, 182f. (Englisch) und RGDIP 1992, 265ff. (Französisch).

<68>

Siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 4) .

<69>

Siehe dazu ausführlich unten II. 2. b) 2) .

<70>

(IR) OAS Charter .

<71>

(IR) ACHR .

<72>

Vgl. Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 65.

<73>

(IR) OAS, Res.1080 (1991) .

<74>

Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 379; Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 65f. Siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 3) i) (a) .

<75>

Art.4f. des Protocol de Ushuaia Sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la Republica de Bolivia y la Republica de Chile, vom 24. Juli 1998. Siehe Fox, Strengthening the State, in: 7 IJGLS 1999/2000, S.35, 62 Fn.115. Die von ihm aufgeführte Internet-Fundstelle des Protokolls ist allerdings nicht mehr vorhanden; und das Verzeichnis der Verträge des MERCOSUR mit Drittstaaten , (IR) MERCOSUR, Protocolos y acuerdos führt zwar das Protokoll auf, ohne es allerdings mit seinem Text zu unterlegen.

<76>

(IR) OAS, Inter-American Democratic Charter, 2001 .

<77>

(IR) African Charter .

<78>

(IR) Constitutive Act of the African Union

<79>

Auch der durch separates Protokoll geschaffene Sicherheitsrat der Afrikanischen Union hat keine expliziten Befugnisse dieser Art, vgl. Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union vom 9. Juli 2002, (IR) African Union Security Council Protocol, 2002 .

<80>

(IR) Commonwealth, Harare Declaration 1991 . Siehe dazu Hossain, Democratic government, in: Weiss/Denters/de Waart (Hrsg.), International economic law, 1998, S.67, 67-71.

<81>

Siehe I. B. 3. Millbrook Commonwealth Action Programme , (IR) Commonwealth, Millbrook Action Programme 1995 . Dazu Hossain, Democratic government, in: Weiss/Denters/de Waart (Hrsg.), International economic law, 1998, S.67, 70f.

<82>

Streng von der normativen Ausgestaltung zu trennen sind politikwissenschaftlich-philosophische Anforderungsprofile an einen demokratisch konstitutierten Staat, siehe dazu unten II. 5. b) . Oft werden normative und „idealistische“ Tatbestandsmerkmale jedoch in einem Atemzug genannt, vgl. etwa Stein, International Integration and Democracy, in: 95 AJIL 2001, S.489, 493.

<83>

So noch Mitte der Neunziger Jahre Daillier/Pellet, Droit international public, 5. Aufl.1994, Nr.282 1. c). Siehe aber auch Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.285, der zu dem Zeitpunkt eine gewohnheitsrechtliche Geltung lediglich für Europa bejahen wollte.

<84>

Noch vor dem Fall des Eisernen Vorhangs überraschend affirmativ hinsichtlich eines „right to political participation“ als einem programmatischem Recht Steiner, Political Participation as Human Right, in: 1 HHRYB 1988, S.77 -134. Seitdem grundlegend Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46-91 . Siehe auch Boutros-Ghali, Droit international de la démocratie, in: FS Skubiszewski, 1996, S.99 -108; Crawford, Democracy, 1994 ; Farer, Elections, Democracy, and Human Rights, in: 11 HRQ 1989, S.504-521 ; Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539-607 ; Roldan Barbero, Democracia, 1994 ; Goodwin-Gill, Free and Fair Elections, 1994 ; Schindler, Demokratie, in: FS Seidl-Hohenveldern, 1998, S.611 -630, Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 und Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27 -47; Tomuschat, International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 64ff. Abs.15ff. sowie die Beiträge in Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000 , u.a. mit teilweise gekürzten, teilweise aktualisierten Fassungen der genannten Artikel von Crawford, Fox und Franck.

<85>

Vgl. Neuhold/Hummer/Schreuer, Österr. Handbuch des Völkerrechts, 3. Aufl., Bd.1 Rz.159.

<86>

Dazu ausführlich Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46-91 . Er spricht von „democratic entitlement“, S.46 und passim. Siehe auch Lang, Menschenrecht auf Demokratie, in: 46 VN 1998, S.195 .

<87>

Eine umfassende Untersuchung auch zu diesen Aspekten des Demokratieprinzips im Rahmen der UN und ausgewählter Regionalorganisationen findet sich bei Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 .

<88>

(IR) ICCPR , 999 UNTS 1976, No.14668, S.171 -346

<89>

Der Ratifikationsstand der wichtigsten Menschenrechtsabkommen mit Stand 21. August 2002 (und insbesondere eine numerische Übersicht der Vertragsstaaten und signatories among non-stateparties) ist zusammengestellt unter (IR) Human Rights Treaties, Status of Ratification (wird regelmäßig aktualisiert). Gezeichnet haben Andorra, China, Guinea-Bissau, Laos, Liberia, Nauru, Sao Tome und Principe und die Türkei (letztere am 15. August 2000). China hat die für Herbst 2000 angekündigte Ratifizierung zunächst verschoben, FAZ vom 1. November 2000, S.1: Menschenrechtsabkommen wird vorerst nicht ratifiziert.

<90>

Eine Volksabstimmung in der Schweiz am 3. März 2002 hat sich für den Beitritt zur UN ausgesprochen, entsprechend wurde die Schweiz von der 57. Generalversammlung am 10. September 2002 als 190. Mitglied aufgenommen. Im Anschluß an die Erlangung der Unabhängigkeit am 20. Mai 2002 ist Ost-Timor am 27. September 2002 als nunmehr jüngstes Mitglied in die UNO aufgenommen worden.

<91>

(IR) UN, List of Member States , Stand 27. September 2002.

<92>

So Fox/Roth, Introduction, in: Dies., Democratic Governance, 2000, S.1, 10.

<93>

Tomuschat, International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 66 Abs.16.

<94>

(IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.1, UN Doc.A/51/40 (1996). Wenn Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 334ff. moniert, die Aussagen des Ausschusses in General Comment 25 entbehrten der Begründung und im übrigen auf die unklare Kompetenz des Ausschusses zur autoritativen Auslegung hinweist, so ist dies zwar formal richtig, verkennt jedoch, daß bereits eine solche Aussage aufgrund ihrer Urheber, der im Ausschuß versammelten Experten, zur Feststellung eines Völkerrechtssatzes nach Art.38 Abs.1 d) IGH-Statut herangezogen werden kann. Die Staatenpraxis seit 1995, nicht notwendigerweise im Zusammenhang mit dem Pakt, bestätigt jedenfalls den Ausschuß. Siehe auch White, UN and Democracy Assistance, in: Burnell (Hrsg.), Democracy Assistance, 2000, S.67, 72: „the decisions and views of the HRC are the most authoritative interpretation of the Covenant‘s provision“.

<95>

Der Vorbehalt Belgiens hinsichtlich der Thronbefähigung ausschließlich für Männer wurde nach einer Verfassungsänderung mit Notifikation vom 14. September 1998 zurückgezogen. In Kraft sind weiterhin: Der Vorbehalt Kuwaits hinsichtlich der Beschränkung des aktiven und passiven Wahlrechts auf Männer, sowie die Ausnahme für Mitglieder der Polizei und der Streitkräfte. Diesem Vorbehalt haben Finnland am 25. Juli 1997 und Schweden am 23. Juli 1997 widersprochen. Mexiko hält einen Vorbehalt hinsichtlich der Versagung des aktiven und passiven Wahlrechts für Innehaber von Religionsämtern, Monacos Vorbehalt betrifft seine Thronfolgeregelung. Die Schweiz hat wegen nicht-geheimer Wahlen auf Kantons- oder Gemeindeebene einen Vorbehalt eingelegt. Das Vereinigte Königreich hat schließlich den Anwendungsbereich zunächst für Hong-Kong und die Fidschi-Inseln, nunmehr nur noch für letztere ausgenommen. Die Vorbehalte sind nachgewiesen unter (IR) UN Multilateral Treaties , Part 1, Chapter IV, No.4 .

<96>

Siehe dazu Nowak, CCPR, 1993, Art.25 Rz.17.

<97>

Siehe die Entscheidung Bwalya vs. Zambia, Comm.314/1988, UN Doc. CCCPR/C/48/D/ 314/1988 (1993), Abs.6.6, abgedruckt in: 14 HRLJ 1993, S.408, 410.

<98>

Vgl. Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 328. Sehr treffend seine Beobachtung zu den Möglichkeiten interner Opposition in Einheitssystemen:

„where one person disagrees, it is healthy discussion, but [...] where two persons coordinate an expression of disagreement, it is a subversive conspiracy.“ (ibid., Fn.13)

Der Umkehrschluß von Donnelly, Right to Participate. Panel Remarks, in: ASIL Proc. 1988, S.506, 507, auch eine Mehrzahl von Parteien sei kein Garant für echte Wahlmöglichkeiten geht jedoch methodisch in die Irre. Der empirische Befund, daß auch in offenen Systemen nur zwei (er verweist auf die USA, Großbritannien könnte auch genannt werden) oder nur eine Partei (er zitiert Mexiko, Japan) regieren, belegt nicht, daß unter normativem Blickwinkel diese Systeme defizitär wären: Denn sie bergen das Potential für eine faktische Diversifizierung. Belege dafür sind der Zusammenbruch jahrzehntelanger Machtkartelle in Österreich und der Schweiz sowie in Italien (allerdings einhergehend mit einer Verfassungsänderung), sowie der Machtwechsel in Mexiko.

<99>

Vgl. Int. Com. Jurists (Hrsg.), One-Party State, 1978, S. 109f.; Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27, 31f. Zur Unvereinbarkeit von Ein-Parteien-Systemen mit Menschenrechten mit besonderem Blick auf Afrika, wo diese Regierungsform lange Zeit endemisch war, siehe Wanda, One Party State and Protection of Human Rights in Africa, in: 3 RADIC 1991, S.756 -770.

<100>

(IR) Vienna Declaration, 1993 , UN Doc. A/Conf.157/24 (Part I), § 8, Hervorhebung vom Autor. Die Abschlußerklärung ist enthalten im Bericht des Generalsekretärs, Report of the World Conference on Human Rights: Report of the Secretary-General, UN Doc. A/Conf.157/24 (Part I), abgedruckt in: 32 ILM 1993, S.1661ff.

<101>

So stellt er fest:

5. The conduct of public affairs, referred to in paragraph (a), is a broad concept which relates to the exercise of political power, in particular the exercise of legislative, executive and administrative powers. It covers all aspects of public administration, and the formulation and implementation of policy at international, national, regional and local levels. [...]

(IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.5.

<102>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) , dazu ausführlich unten II.3.a)9) .

<103>

Nowak, CCPR, 1993, Art.25 Rz.13.

<104>

Unverständlich daher die Mahnung von Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 338,

„[a]n overly detailed interpretation of Article 25 would prejudice what are still properly live debates how to deal with difficult cases.“

Abgesehen davon, daß eine überdetaillierte Interpretation von Art.25 von keiner Seite vorgetragen wird, bleibt er auch jeden Hinweis schuldig, welches denn die „difficult cases“ sein sollen, deren Vereinbarkeit mit Art.25 zu diskutieren wäre.

<105>

Nowak, CCPR, 1993, Rz.12.

<106>

Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27, 32.

<107>

Inter-American Commission on Human Rights, Report on the Situation of Human Rights in Haiti, 1990, Abs.15 , (IR) IAComHR, Report Haiti 1990 . Vgl. auch die Ausführung des Menschenrechtsausschusses in seinem General Comment 25 , (IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.8, 25f.:

8. Citizens also take part in the conduct of public affairs by exerting influence through public debate and dialogue with their representatives or through their capacity to organize themselves. This participation is supported by ensuring freedom of expression, assembly and association.

[...]

25. In order to ensure the full enjoyment of rights protected by article 25, the free communication of information and ideas about public and political issues between citizens, candidates and elected representatives is essential. This implies a free press and other media able to comment on public issues without censorship or restraint and to inform public opinion. It requires the full enjoyment and respect for the rights guaranteed in articles 19, 21 and 22 of the Covenant, including freedom to engage in political activity individually or through political parties and other organizations, freedom to debate public affairs, to hold peaceful demonstrations and meetings, to criticize and oppose, to publish political material, to campaign for election and to advertise political ideas.

26. The right to freedom of association, including the right to form and join organizations and associations concerned with political and public affairs, is an essential adjunct to the rights protected by article 25. Political parties and membership in parties play a significant role in the conduct of public affairs and the election process. States should ensure that, in their internal management, political parties respect the applicable provisions of article 25 in order to enable citizens to exercise their rights thereunder.

<108>

Vgl. Frowein, Demokratie, in: FS Zemanek, 1994, S.365, 371.

<109>

BVerfG 1. Senat, Urteil vom 15. Januar 1958 - Lüth, 1 BvR 400/51, BVerfGE 7, S.198, 208.

<110>

Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27, 30.

<111>

(IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.26.

<112>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<113>

(IR) UNCHR, Res.2000/47 . Siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 9) .

<114>

Vgl. Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27, S.29.

<115>

Nach Art.1 und 2 der Resolution des Institut du Droit International vom 13. September 1989, La protection des droits de l‘homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats, 63-II AIDI 1990, S.338 sind alle bilateralen Maßnahmen unterhalb der Gewaltschwelle rechtmäßig, müssen allerdings nach nicht nur das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachten (Art.2 Abs.3 und Art.4 der Resolution), sondern auch die Interessen der Individuen im betroffenen Staat berücksichtigen (Art.4). Siehe zur Deklaration Ragazzi, Erga Omnes Obligations, 1997 , S.141-145 m.w.N.

<116>

UN Doc. A/Conf.157/23, (IR) Vienna Declaration, 1993 .

<117>

Siehe aber auch Fox/Roth, Introduction, in: Dies., Democratic Governance, 2000, S.1, 7 m.w.N. Fn.24, nach denen diese Differenzierung noch aus dem Kalten Krieg stammt, der es unmöglich machte, eine Übereinkunft darüber zu erzielen, daß der Anspruch auf freie und faire Wahlen ein Menschenrecht auf der gleichen Ebene wie etwa das Folterverbot sei.

<118>

Demgegenüber verfolgen Fox/Roth, Introduction, in: Dies., Democratic Governance, 2000, S.1, 10 mit Verweis auf Art.21 Abs.3 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte , (IR) Universal Declaration, 1948 , den Ansatz eines „collective right to oust a political political leadership that fails to garner the support of at least a plurality of one‘s fellows“. Es bleibt jedoch unklar, worin die kollektive Dimension gegenüber der Aggregierung individueller Wählerrechte stehen soll.

<119>

(IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.5, Hervorhebung vom Autor.

<120>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) . Siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 9) .

<121>

Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 52ff.; ihm folgend White, UN and Democracy Assistance, in: Burnell (Hrsg.), Democracy Assistance, 2000, S.67, 69f.

<122>

Ähnlich schlägt Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.126-129 eine Brücke zwischen Art.1 und Art.25 IPbpR .

<123>

Etwa in der Friendly Relations Declaration der Generalversammlung, Anhang zu Res. 2625 (XXV) vom 24.10.1970, UNYB 1970, S.788; oder der Nicht-Einmischungs-Deklaration, Anhang zu Res.36/103 vom 9.12.1981, UNYB 1981, S.147.

<124>

Zurückhaltend auch Goodwin-Gill, Free and Fair Elections, 1994 , S.7-12.

<125>

Crawford/Marks, Democracy Deficit, in: Archibugi u.a. (Hrsg.), Re-imagining political community, 1998, S.72, 76; Tomuschat, Democratic Pluralism, in: Rosas/Helgesen (Hrsg.), Pluralist Democracy, 1992, S.27, 40.

<126>

Er führt aus:

2. The rights under article 25 are related to, but distinct from, the right of peoples to self-determination. By virtue of the rights covered by article 1 (1), peoples have the right to freely determine their political status and to enjoy the right to choose the form of their constitution or government. Article 25 deals with the right of individuals to participate in those processes which constitute the conduct of public affairs. Those rights, as individual rights, can give rise to claims under the first Optional Protocol.

(IR) HRC, General Comment 25, 1996 , Abs.2

<127>

Ähnlich Tomuschat, International Law, in: 281 RdC 1999, S.1, 46 Abs.29, nach dem das Demokratieprinzip Ausdruck im Selbstbestimmungsrecht gefunden hat. Siehe auch Salmon, Internal Aspects, in: Tomuschat (Hrsg.), Self-Determination, 1993, S.253, 265ff. Vgl. aber auch Cassese, Self-Determination, in: Ders., UN Law/Fundamental Rights, S.137, 152, der eine solche Verknüpfung bereits in der Helsinki-Deklaration sieht.

<128>

(IR) Council of Europe Statute .

<129>

Resolution 800 (1983), vom 1. Juli 1983.

<130>

Resolution 30 A (1951) , vom 3. Mai 1951, (IR) Council of Europe, Com. of Min., Res.30A (1951) .

<131>

Richtlinie 488 (1993), vom 29 Juni 1993.

<132>

Ein Überblick über die Stellungnahmen der Parlamentarischen Versammlung und der Praxis des monitoring mit zahlreichen Nachweisen findet sich bei Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.47-61.

<133>

(IR) CSCE, Copenhagen Document, 1990 und (IR) CSCE, Charter of Paris, 1990 . Siehe dazu unten II. 3. b) 1) .

<134>

(IR) OAS, Inter-American Democratic Charter, 2001 ; siehe dazu sogleich unten II. 2. b) 2) i) .

<135>

(IR) EConvHR .

<136>

„[C]onstitutional instrument of European public order (ordre public)“, ECourtHR, Loizidou v. Turkey (prel. obj.), Urteil v. 23.3.1995 , Sér.A, vol.310, S.27, Abs.75 .

<137>

(IR) EConvHR Protocol 1 .

<138>

Siehe dazu etwa Herndl, Right to Participate in Elections, in: Benedek u.a., FS Ginther, 1999, S.557 -575.

<139>

Art.3 ZP 1 lautet:

Die Hohen Vertragschließenden Teile verpflichten sich, in angemessenen Zeitabständen freie und geheime Wahlen unter Bedingungen abzuhalten, welche die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten.

<140>

(IR) ECourtHR, Ahmed v. UK, Urteil vom 2.9.1998 , Slg.1998-VI, No.87 S.2356, 2376 Abs.52 .

<141>

Appl. No.2728/66, X. v. Germany, Entscheidung vom 6. Oktober 1967, 10 ECHRYB 1967, S.326, 337.

<142>

(IR) ECourtHR, Mathieu-Mohin & Clerfayt v. Belgium, Urteil vom 2.3.1987 , Series A, No.113, S.22ff. Abs. 46ff., insbesondere Abs.49 . Vgl. zur Entwicklung Herndl, Right to Participate in Elections, in: Benedek u.a., FS Ginther, 1999, S.557 , 562ff. und Marks, ECHR and its "democratic society", in: BYBIL 1995, S.209, 224f.

<143>

EComHR, The Greek Case, Entscheidung vom 24.1.1968 (Admissibility), 11 ECHRYB 1968, S.690ff., 730ff.; 12 ECHRYB 1969 vol.1, S.2ff. (Merits); bestätigt durch den Ministerrat, Resolution DH (70) 1 vom 15. April 1970, 12 ECHRYB 1969, S.511ff.

<144>

26 ECHRYB 1983 Part.2 Chapter 1, S.1 (Admissibility). Die Beschwerde wurde gütlich beigelegt, vgl. Charpentier, Pratique française, in: AFDI 1986, S.961, 993f.

<145>

EComHR, The Greek Case, Entscheidung vom 24.1.1968 , 12 ECHRYB 1969, S.2, 179f. Nach Auffassung der Kommission setzt Art.3 ZP1 voraus (ibid.):

„the existence of a representative legislature elected at reasonable intervals as the basis of a democratic society.“

<146>

(IR) ECourtHR, United Communist Party v. Turkey, Urteil vom 30.1.1998 , Reports 1998-I, S.1, 21f., Abs.45 .

<147>

(IR) ECourtHR, Matthews v. UK, Urteil vom 18.2.1999 , Reports 1999-I, S.251, 270 Abs.52f. und S.272f. Abs.64f. Siehe dazu Crawford, Democracy - Reprise, in: Fox/Roth, Democratic Governance, 2000, S.91, 114, 118ff.

<148>

Siehe das Zitat aus der Präambel oben Fn. 52 .

<149>

Siehe (IR) ECourtHR, Ahmed v. UK, Urteil vom 2.9.1998 , Slg. 1998-VI, S.2356, 2375f. Abs.49, 52 :

„democracy is a fundamental feature of the European public order“

Vgl. auch Marks, ECHR and its "democratic society", in: BYBIL 1995, S.209, 213.

<150>

Vgl. (IR) ECourtHR, Handyside v. UK, Urteil vom 7.12.1976 , Series A, No.24, S.23 Abs.49 :

„Freedom of expression constitutes one of the essential foundations of [a democratic society], one of the basic conditions for its progress and for the development of every man.“

<151>

Vgl. die Nachweise zu Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie von Justizrechten bei Marks, ECHR and its "democratic society", in: BYBIL 1995, S.209, 213f.

<152>

ECourtHR, United Communist Party v. Turkey, Urteil vom 30.1.1998 , Reports 1998-I, S.1, 17, Abs.25, 27 ; ECourtHR, Socialist Party v. Turkey, Urteil v. 25.5.1998 , Reports 1998-III, S.1233, 1252, Abs.29 .

<153>

Diese „Schranken-Schranke“ findet sich in unterschiedlichen Formulierungen in Art.8 Abs.2 (Privatsphäre), Art.9 Abs.2 (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit), Art.10 Abs.2 (Meinungsfreiheit), Art.11 Abs.2 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) sowie in Art.2 Abs.3 des 4. Zusatzprotokolls (Freizügigkeit). Siehe zu der Genese der entsprechenden Formulierungen im IPbpR oben Fn. 48 .

<154>

Stand 18. Oktober 2002. Nachweis des Ratifikationsstandes unter (IR) EConvHR, Ratification details .

<155>

(IR) OAS Charter , abgedruckt in: 33 ILM 1994, S.985ff.

<156>

(IR) American Declaration, 1948 .

<157>

(IR) IACHR, Interpretation of American Declaration, Advisory Opinion, vom 14.7.1989 , IAYBHR 1989, S.630, 652, Abs.45 .

<158>

Dazu (IR) IAComHR, Annual Report 1994 , IAYBHR 1994, S.662, 676, Chapter V (Compatibility of „desacato“-laws with American Convention of Human Rights) , Unterkapitel IV. A.

<159>

Erstere unterstützt, letztere bekämpft von den USA. Siehe dazu Falk, Haiti Intervention, in: 36 HILJ 1995, S.341, 350f.

<160>

Resolution IX, On the Effective Exercise of Representative Democracy, vom 18. August 1959, OAS Official Doc. OAS/Ser.C/II.5, S.11; ebenfalls OAS/Ser.F/III.5. Bis auf einen Teil der Präambel abgedruckt in: Inter-American System, Bd.1, Teil. II, S.21f.

<161>

Durch Resolution XII, On Human Rights, OAS Official Doc. OAS/Ser.C/II.5, S.10.

<162>

Kuba ist jedoch weiterhin Mitglied. Siehe den Kurzüberblick zur OAS und die Aufführung der Mitgliedstaaten , (IR) OAS, Overview . Vgl. auch Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 379; Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl. 1999, § 30 Rz.10 ( Heintze) .

<163>

Siehe Avecedo, Haitian Crisis, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.119, 120ff. m.w.N.; vgl. auch Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 65.

<164>

Protocol of Amendment to the Charter of the Organization of American States. “Protocol of Cartagena de Indias“ , OAS Official Doc. OAS/Ser.A/41 (SEPF), (IR) OAS, Protocol Cartagena de Indias, 1985 .

<165>

Siehe auch Tacsan, OAS-UN task sharing, in: Weiss (Hrsg.), Beyond UN subcontracting, 1998, S.91, 99.

<166>

Die OAS hat 35 Mitglieder, Kuba war aus den angeführten Gründen an der Generalversammlung nicht beteiligt.

<167>

Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 379. Vgl. auch Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 74.

<168>

OAS Official Doc. AG/Res.1080 (XXI-0/91), (IR) OAS, Res.1080 (1991) .

<169>

Die Resolution war durch einen Putsch in Surinam 1990 auf den Weg gebracht worden, bei dem der demokratisch gewählte Präsident Shankar abgesetzt wurde. Venezuela brachte die Angelegenheit vor den OAS-Rat, der den Putsch verurteilte. Daraus entwickelte sich die Deklaration von Santiago. Malone, Haiti, 1998, S. 208 Fn.18.

<170>

Dieser Prozeß kam bisher viermal zur Anwendung, 1991 in Haiti, 1992 in Peru, 1993 in Guatemala und 1996 in Paraguay, vgl. Tacsan, OAS-UN task sharing, in: Weiss (Hrsg.), Beyond UN subcontracting, 1998, S.91, 99 und Malone, Haiti, 1998, S. 2, 158, 252 Fn.1.

<171>

Protocol of Amendments to the Charter of the Organisation of American States. „Protocol of Washington“ , vom 14. Dezember 1992, OAS Official Doc. OAS/Ser.A/2 Add.3 (SEPF), (IR) OAS, Protocol of Washington, 1992 ; in Kraft seit dem 25 September 1997 (dies übersieht Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 375 Fn.27).

<172>

(IR) OAS, Inter-American Democratic Charter, 2001 .

<173>

(IR) ACHR .

<174>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) ; siehe dazu ausführlich unten II. 3. a) 9) .

<175>

Zum Thema Parteienfinanzierung, in das die Frage der Wahlkampffinanzierung weitgehend eingebettet ist, siehe rechtsvergleichend Frowein/Bank, Financing of Political Parties, in: 61 ZaöRV 2001, S.29-61.

<176>

Artikel 19 lautet vollständig:

Based on the principles of the Charter of the OAS and subject to its norms, and in accordance with the democracy clause contained in the Declaration of Quebec City, an unconstitutional interruption of the democratic order or an unconstitutional alteration of the constitutional regime that seriously impairs the democratic order in a member state, constitutes, while it persists, an insurmountable obstacle to its government‘s participation in sessions of the General Assembly, the Meeting of Consultation, the Councils of the Organization, the specialized conferences, the commissions, working groups, and other bodies of the Organization.

(Hervorhebung vom Autor)

<177>

(IR) ACHR .

<178>

(IR) IACHR, The Word "Laws" in Art.30, Advisory Opinion, vom 9.5.1986 , abgedruckt in: 7 HRLJ 1986, S.231, 235f., Abs.30 .

<179>

Siehe etwa (IR) IACHR, Compulsory Membership, Advisory Opinion, vom 13.11.1985 , IAYBHR 1985, S.1148, 1186, Abs.69 und (IR) IAComHR, Annual Report 1994 , IAYBHR 1994, S.662, 688, Chapter V (Compatibility of „desacato“-laws with American Convention of Human Rights) , Unterkapitel V.

<180>

Zu einem ausführlicheren Überblick über die Praxis der Kommission und des Gerichtshofes zum Demokratieprinzip siehe Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.77-87.

<181>

Siehe dazu ausführliche Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln, 1998 . Ein Überblick findet sich bei Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.103-113. Siehe auch Brandtner/Rosas, Human Rights and External Relations of the EC, in: 9 EJIL 1998, S.468, 473-477 und Verhoeven, CE et sanction internationale de la démocratie, in: Liber Amicorum Bedjaoui, 1999, S.771, 778-789.

<182>

Siehe z.B. Art.1 des Rahmenkooperationsabkommens mit Argentinien, ABl. EG Nr. L 295 vom 26.10.1990, S.66ff.

<183>

Siehe etwa Art.1 der Abkommen über den Handel und die handelspolitische Zusammenarbeit mit den baltischen Staaten, ABl. EG Nr. L 403 vom 31.12.1992, S.2 (Estland), 11 (Lettland) und 20 (Litauen).

<184>

Art.21 Abs.3 der Abkommen.

<185>

Siehe etwa Art.6 und 118 Abs.2 des namensgebende Assoziationsabkommen mit Bulgarien, ABl. EG L 358 vom 31.12.1994, S.3-222.

<186>

(IR) AKP-EG, Änderungsabkommen Lomé IV, 1995 ; ABl. EG Nr. L 156 vom 29.05.98, S.3-106 .

<187>

Die materielle Verpflichtung der Vertragssparteien auf das Demokratieprinzip wurde durch Neufassung des Art.5 festgelegt. Das Verfahren bei Verletzungen der Verpflichtungen im Zusammenhang mit diesen „wesentlichen Bestandteile“ regelte ein neueingefügter Art.366a . Siehe zum Text der Klauseln Anhang II .

<188>

Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits, unterzeichnet in Cotonou am 23. Juni 2000 , (IR) AKP-EG, Cotonou-Abkommen, 2000 ; ABl. EG Nr. L 317 vom 15.12.00, S.3-353.

<189>

Art.1 Abs.1 des Beschlusses Nr. 1/2000 des AKP-EG-Ministerrates vom 27. Juli 2000 über die Übergangsmaßnahmen für den Zeitraum zwischen dem 2. August 2000 und dem Inkrafttreten des AKP-EG-Partnerschaftsabkommens , (IR) AKP-EG Ministerrat, Beschluß 1/2000 ; ABl. EG Nr. L 195 vom 1.08.2000, S.46-48. Dies gilt auch für die - zahlreichen - AKP-Staaten, die noch nicht Mitglieder des Vierten Lomé-Abkommens waren, nun aber Vertragsparteien des Partnerschaftsabkommens sind, vgl. (IR) ACP-EC, Ratification details Lomé IV rev. und (IR) ACP-EC, Ratification details Cotonou Convention .

<190>

Die materielle Regelung enthält Art.9 Abs.2 des Abkommens, die vertragsrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten formuliert Art.96 , der im Vergleich zu Art.366a Lomé-IV-Abkommen in der Fassung von 1995 allerdings auf der einen Seite Demokratie und Menschenrechte noch einmal ausdrücklich hervorhebt, auf der anderen Seite das Prinzip der Verhältnismäßigkeit der „geeigneten Maßnahmen“ zur Reaktion ausdrücklich unterstreicht ( Art.96 Abs.2 c) ). Die Klauseln sind abgedruckt in Anhang II .

<191>

Mitteilung der Kommission, Über die Einbeziehung von demokratischen Prinzipien und des Respekts vor Menschenrechten in Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittstaaten, KOM (95) 216, S.7f.

<192>

Zu einer detaillierten Analyse des Schutzbereiches vor dem Abschluß des Cotonou-Abkommens sowie der jüngeren Entwicklungen hinsichtlich des Demokratieprinzips im Rahmen der UN siehe Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln, 1998, S. 264-375. Siehe auch Brandtner/Rosas, Human Rights and External Relations of the EC, in: 9 EJIL 1998, S.468, 475 (bei Fn.25) , wonach die Klauseln lediglich die Bindung der Parteien an vorgefundenes Völkergewohnheitsrecht bestätigen. Diese Auffassung ist allerdings im Problem der Kompetenz der EG zum Abschluß von Menschenrechtsabkommen begründet und daher aus völkerrechtlicher Sicht mit Vorsicht zu genießen.

<193>

Siehe Verordnung (EG) Nr.975/1999 , (IR) EG, VO (EG) 975/1999 , ABl. EG Nr. L 120 vom 8.5.1999, S.1-7, und Verordnung (EG) NR.976/1999 , (IR) EG, VO (EG) 976/1999 , ABl. EG Nr. L 120 vom 8.5.1999, S.8-14, beide vom 29. April 1999, zur Festlegung der Bedingungen für die Durchführung von Maßnahmen auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit (VO 975) bzw. von anderen als die Entwicklungszusammenarbeit betreffenden Gemeinschaftsmaßnahmen (VO 976), die zu dem allgemeinen Ziel der Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats sowie zur Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten beitragen.

<194>

Zur bereits reichhaltigen Praxis bis zur Mitte der Neunziger Jahre siehe Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln, 1998, S. 452-559.

<195>

Mit Stand vom 9. Oktober 2002 haben von den Nicht-Pakt-Mitgliedern die Cotonou-Konvention bereits ratifiziert: Antigua und Barbados, Bahamas, Komoren, Djibouti, Eritrea, Fiji, die Marschall-Inseln, Mauretanien, Mikronesien, Palau, Papua-Neuguinea, die Salomon-Inseln, St. Kitts und Nevis, St. Lucia, Swaziland, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, die Cook-Inseln und Niue - letztere beide nicht Mitglied der UN (Stand 27. September 2002). Nachweis der Ratifizierungen unter (IR) ACP-EC, Ratification details Cotonou Convention .

<196>

Kasachstan durch Art.2 und 93 des Abkommens über Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten und der Republik Kasachstan , (IR) Kasachstan-EG, Partnerschaftsabkommen, 1995 ; ABl. EG Nr. L 196 vom 28.7.1999. Am 24. November 2001 wurde in Islamabad ein Kooperationsabkommen mit Pakistan unterzeichnet, das durch Art.1 und 19 in Verbindung mit Anhang I Demokratie als „essential element“ für die Vertragsbeziehungen festlegt, (IR) Pakistan-EC, Co-operation Agreement, 2001 .

<197>

Zwar existieren Kooperationsabkommen sowohl mit den Mitgliedstaaten des Golfkooperationsrates, nämlich Bahrain, Kuwait, Oman, Quatar, Saudi-Arabien und Vereinigte Arabische Emirate (ABl. EG Nr. L 54 vom 25.2.1989, S.3-9) als auch mit den ASEAN-Mitgliedern, ursprünglich Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur und Thailand, dann auch Brunei (ABl. EG Nr. L 144 vom 10.6.1980, S.2-5); mittels Protokolle wurde das Kooperationsabkommen auf die Neumitglieder des ASEAN, Kambodscha, Laos, (beide noch nicht in Kraft) und Vietnam (ABl. EG Nr. L 117 vom 5.5.99) ausgedehnt, wohingegen die EG eine Erweiterung auf das ASEAN-Mitglied Burma/Myanmar ablehnt. Doch stammt das Kooperationsabkommen mit den Golfstaaten von 1985, dasjenige mit den ASEAN-Staaten von 1980, keines der beiden enthält daher schon eine Demokratieklausel. Berücksichtigt man, daß China und Laos den Pakt schon gezeichnet haben und damit immerhin schon den Verpflichtungen aus Art.18 WVK unterliegen, verbleiben nur noch Bahrain, Bhutan, Brunei Daressalam, Indonesien, Kuba, Malaysia, Myanmar, Oman, Quatar, Saudi Arabien, Singapur und die Vereinigten Arabischen Emirate als weder durch den Pakt noch durch Abkommen mit der EG vertraglich gebunden.

<198>

(IR) Dayton Agreement (IFOR) , (IR) Dayton Agreement (OHR)

<199>

(IR) Paris Peace Agreements for Cambodia, 1991 ; abgedruckt in: 31 ILM 1992, S.180ff.

<200>

(IR) Afghanistan Agreement, 2001 .

<201>

Zu früheren Fällen einer solchen Betrauung des Sicherheitsrates „von außen“ siehe Herndl, Competences of the Security Council, in: FS Kirchschläger, 1990, S.83-92.

<202>

UNTAG wurde eingesetzt durch Sicherheitsratsresolution 435 (1978) , (IR) UNSC Res.435 (1978) . Zu den Maßnahmen im Vorfeld der Wahlen siehe insbesondere Resolution 629 (1989) , (IR) UNSC Res.629 (1989) .

<203>

Die erfolgreiche Begleitung der Wahl in Namibia setzte die Standards, an die sich folgende Missionen halten konnten, Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539, 567-579.

<204>

Siehe dazu die Sicherheitsratsresolutionen 782 , (IR) UNSC Res.782 (1992) , und 797 , (IR) UNSC Res.797 (1992) - UNMOZ .

<205>

Siehe dazu die Sicherheitsratsresolutionen 729 (1992) , (IR) UNSC Res.729 (1992) , und 832 (1993) , (IR) UNSC Res.832 (1993) .

<206>

Siehe dazu die Sicherheitsratsresolutionen 1159 (1998) , (IR) UNSC Res.1159 (1998) , UNYB 1998, S.134-136, Res. 1182 (1998) , (IR) UNSC Res.1182 (1998) , UNYB 1998, S.138 und Res. 1201 (1998) , (IR) UNSC Res.1201 (1998) , UNYB 1998, S.139f. Zum Engagement der UN siehe die Einleitung von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in: UN (Hrsg.), UN and El Salvador 1990-1995, 1995, S. 3-66 und Flores Acuña, UN in El Salvador, 1995.

<207>

Für Mozambik war dies das General Peace Agreement between the Government of Mozambique and the Resistência Nacional Moçambicana (RENAMO) vom 4. Oktober 1992 in Rom, siehe das Schreiben des Ständigen Vertreters von Mozambik an den Generalsekretär der UN vom 6. Oktober 1992, UN Doc. S/24635, annex, abgedruckt in: UN (Hrsg.), UN and Mozambique 1992-1995, 1995, S. 105ff., das nach einer Joint Declaration vom 7. August 1992, abgedruckt in UN (Hrsg.), UN and Mozambique 1992-1995, 1995, S. 125f., von der UN überwacht und garantiert werden sollte. Im Fall El Salvador wurden über einen längeren Zeitraum hinweg eine ganze Serie von Abkommen zwischen der Regierung von El Salvador und der Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) geschlossen, abgedruckt in UN (Hrsg.), UN and El Salvador 1990-1995, 1995, S. 107ff., 110ff., 159ff., 164, 165ff., 167ff., 193ff., und 230ff. Für die Zentralafrikanische Republik beruhte das Engagement auf einer indirekten Ermächtigung des Abkommens von Bangui, das am 25. Januar 1997 zwischen dem Präsidenten der Republik, Angé-Felix Patassé, den rebellierenden Truppenteilen und den Präsidenten von Gabun, Burkina Faso, Mali und Tschad geschlossen wurde. Nachdem eine darin vorgesehene regionale Mission nicht zum Erfolg geführt hatte, sprang die UN ein.

<208>

Siehe dazu die Sicherheitsratsresolutionen 888 (1993) , (IR) UNSC Res.888 (1993) , 920 (1994) , (IR) UNSC Res.920 (1994) und 961 (1994) , (IR) UNSC Res.961 (1994) .

<209>

Zur Vorgeschichte siehe kurz Ratner, UN in Cambodia, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.240, 243-248; ausführlich Isoart, Paix au Cambodge, in: AFDI 1990, S.267 -297. Zur Bewertung des Genozids nach Völkerrecht siehe Hannum, Cambodian Genocide, in: 11 HRQ 1989, S.82-138 .

<210>

(IR) Paris Peace Agreements for Cambodia, 1991 . Für den Text der Abkommen siehe das Schreiben der Ständigen Vertreter Frankreichs und Indonesiens an den Generalsekretär der UN vom 30. Oktober 1991, UN Doc. A/46/608-S/23177, Annex (1991), abgedruckt in: 31 ILM 1992, S.180ff. und in: UN (Hrsg.), UN and Cambodia 1991-1995, 1995 , S.132ff. Signatarstaaten waren: Australien, Brunei, Kambodscha, Kanada, VR China, Frankreich, Indonesien, Japan, Laos, Malaysia, Philipinen, Singapur, UdSSR, Vereinigtes Königkreich, Vereinigte Staaten von Amerika, Vietnam, Jugoslawien. Nachträglich wurde Portugal noch Vertragsstaat des Abkommens, Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, 8 Fn.40.

<211>

Die Beteiligung der UN am Friedensprozeß in Kambodscha wird dargestellt in UNYB 1990, S.211ff. So billigte der Sicherheitsrat mit Resolution 668 (1990) , (IR) UNSC Res.668 (1990) , UNYB 1990, S.216f. das „framework for a comprehensive political settlement of the Cambodia conflict“, das von den fünf ständigen Sicherheitsratsmitgliedern ausgearbeitet worden war und dann in einen wesentlichen Bestandteil der Verträge, das Agreement on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict mündete. Auch die Generalversammlung stimmte den Verhandlungen auf der Pariser Konferenz mit (IR) UNGA Res.45/3 (1990) , UNYB 1990, S.218f. zu. Schließlich erfolgte die Zeichnung der Verträge in Anwesenheit des Generalsekretärs. Siehe auch die Einführung von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in: UN (Hrsg.), UN and Cambodia 1991-1995, 1995 , S. 3-62.

<212>

(IR) Cambodia Final Act, 1991 , 31 ILM 1992, S.180ff.

<213>

(IR) Cambodia CSA, 1991 , 31 ILM 1992, S. 183ff.

<214>

(IR) Cambodia Guarantees Agreement, 1991 , 31 ILM 1992, S.200ff.

<215>

(IR) Cambodia Declaration, 1991 , 31 ILM 1992, S.203ff.

<216>

Zum Abschluß des Abkommens und seine Hintergründe siehe Isoart, Cambodge, in: RGDIP 1993, S.645 -688; Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1 -41.

<217>

Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, 8, insbesondere Fn.41, mit Verweis auf die Liste der Verträge der USA des Dept. of State, in dem der Final Act nicht aufgeführt ist.

<218>

Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, , S.18.

<219>

31 ILM 1992, S.185.

<220>

31 ILM 1992, S.186.

<221>

Siehe zu dem dreistufigen Lenkungs- und Kontrollmodell Ratner, UN in Cambodia, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.240, 251f. Zur Arbeit der UNTAC siehe Chopra, UN Authority in Cambodia, 1994 und die Einführung von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in: UN (Hrsg.), UN and Cambodia 1991-1995, 1995 , S. 3-62.

<222>

(IR) Cambodia CSA, 1991 , Anhang 1 Abschnitt D Nr.3 a) .Vgl. Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, 21.

<223>

(IR) UN Charter .

<224>

Vgl. Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, 10.

<225>

Ratner, a.a.O. , S.21.

<226>

Ratner, a.a.O. , S.19.

<227>

31 ILM 1992, S.197.

<228>

31 ILM 1992, S.198.

<229>

Einer der wichtigsten praktischen Aspekte der Demokratisierungs-Missionen der UN ist die erfolgreiche Transformation von vormaligen Bürgerkriegsparteien in politische Parteien, die nunmehr statt mit Waffen mit zivilen Methoden um die Vorherrschaft ringen. Das Beispiel Kambodscha zeigt, daß ohne eine vollständige Erreichung dieser Transformation die Bemühungen um eine Demokratisierung fehlschlagen. Siehe zu diesem Problem, auch in anderen Fällen, Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.233f.

<230>

31 ILM 1992, S.198.

<231>

31 ILM 1992, S.200.

<232>

31 ILM 1992, S.186.

<233>

(IR) UNSC Res.718 (1991) .

<234>

Report of the Secretary General on Cambodia, UN Doc. S/23097 (1991).

<235>

(IR) UNSC Res.745 (1992) .

<236>

Ratner, Cambodia, in: 87 AJIL 1993, S.1, 40; skeptisch daher Isoart, Cambodge, in: RGDIP 1993, S.645, 668ff.

<237>

Zur Vorgeschichte siehe Clark, Debacle in Somalia, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.205, 207ff. Zu den wechselnden Zielrichtungen der humanitären Intervention siehe Österdahl, Intervene!, in: 66 NJIL 1997, S.241, 254f. Zum Engagement der UN in Somalia während der ganzen Zeitspanne von 1992 bis 1996 siehe die Einführung von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in: UN (Hrsg.), UN and Somalia 1992-1996, 1996, S. 3-87.

<238>

Durch Sicherheitsratsresolution 733 (1992) , (IR) UNSC Res.733 (1992) , UNYB 1992, S.199f. Die Resolution erging auf das Ersuchen von Omer Arteh Qhalib, der aufgrund einer Übereinkunft aller somalischer Parteien interimistisch als Premierminister fungierte, UNYB 1992, S.199.

<239>

Durch Sicherheitsratsresolution 751 (1992) , (IR) UNSC Res.751 (1992) , UNYB 1992, S.202f.

<240>

Durch Sicherheitsratsresolution 794 (1992) , (IR) UNSC Res.794 (1992) , UNYB 1992, S.209f.

<241>

Durch Sicherheitsratsresolution 814 (1993 , (IR) UNSC Res.814 (1993) , UNYB 1993, S.290ff.

<242>

Durch Sicherheitsratsresolution 837 (1993) , (IR) UNSC Res.837 (1993) , UNYB 1993, S.293f. Siehe dazu Damrosch, Epilogue, in: Dies., Enforcing Restraint, 1993, S.368, 379f.

<243>

(IR) UNSC Res.897 (1994) , UNYB 1994, S.318f.

<244>

Sehr kritisch zu der Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf die somalische Krise insgesamt, insbesondere zum Versagen der UN Clark, Debacle in Somalia, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.205, 214-231. Nach Malone, Haiti, 1998, S. 35 führte das Fiasko von Mogadischu dazu, daß in der Folge die Arbeit der UN durch eine aggressivere Haltung des Kongresses zunehmend von der Innenpolitik der USA abhängig wurde.

<245>

Zwar steht diese Ausweitung des Mandats unter den Maßnahmen im Teil A der Resolution 897 , die nicht unter Kapitel VII der UN-Charta beschlossen wurden, im Gegensatz zu denen in Teil B. Auch bemüht sich der Wortlaut der Maßnahmen in Teil A, auf den Konsens und die Unterstützung des somalischen Volkes abzuheben. Dies kann jedoch nichts daran ändern, daß anders als in den klassischen peace-keeping-Missionen ein Einverständnis des betroffenen Staates nicht vorlag. Siehe ausführlich dazu Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.295 m.w.N.

<246>

Dies übersieht Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 119.

<247>

(IR) UNSC Res.940 (1994) , UNYB 1994, S.426f.

<248>

Der Fall Haiti ist ausschließlicher Gegenstand der umfassenden zeithistorischen Untersuchung von Malone, Haiti, 1998 , der bisher einzigen detaillierten Studie der Behandlung eines konkreten Falles durch den Sicherheitsrat. Im folgenden wird ein verdichteter Überblick gegeben. Siehe auch Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 368-387 und Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.187-201.

<249>

Zu einer detaillierten Chronologie der Ereignisse von 1986 bis 1997 siehe Malone, Haiti, 1998, S. 257ff.

<250>

Electoral Assistance to Haiti: Note by the Secretary-General, UN Doc.A/45/870/Add.1 (1991). Vgl. auch Malone, Haiti, 1998, S. 51ff; Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 73.

<251>

Zur kurzen Amtszeit des frei gewählten Präsidenten siehe Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 380f. sowie ausführlich Malone, Haiti, 1998, S. 58ff. Die Darstellung von letzterem legt insbesondere dar, daß Haiti natürlich nicht auf einen Schlag zur Modelldemokratie wurde und daß Präsident Aristide mit Einschüchterungen des Parlamentes sowie Aufruf seiner Anhänger zur Lynchjustiz äußerst fragwürdig sein Amt ausübte.

<252>

(IR) UNGA Res.46/7 (1991) , UNYB 1991, S.152. Der Sicherheitsrat hatte sich zu dem Zeitpunkt noch nicht zum Tätigwerden entschließen können, da zunächst eine Mehrheit der Mitglieder, angeführt von China und Indien, den Fall als innere Angelegenheit ansahen, dann Kuba erfolgreich Lobbying gegen ein Engagement betrieb und schließlich Ecuador übermittelte, die lateinamerikanischen Länder ständen nicht geschlossen hinter einem Eingreifen des Sicherheitsrates. Dennoch empfing der Sicherheitsrat Präsident Aristide in offizieller Sitzung am 3. Oktober 1991. Malone, Haiti, 1998, S. 63.

<253>

So heißt es in den Erwägungsgründen:

Aware that, in accordance with the Charter of the United Nations, the Organization promotes and encourages respect for human rights and fundamental freedoms for all, and that the Universal Declaration of Human Rights states that “the will of the people shall be the basis of the authority of government“,

Nach Malone, Haiti, 1998, S. 210 Fn.45 trug die Resolution wesentlich dazu bei, das Militärregime zu isolieren, das lediglich vom Vatikan anerkannt wurde.

<254>

Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378 .

<255>

Eine knappe Zusammenfassung der Geschichte seit der Unabhängigkeit findet sich bei Avecedo, Haitian Crisis, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.119, 123-127.

<256>

(IR) IAComHR, Report Haiti 1988 .

<257>

(IR) IAComHR, Report Haiti 1988 , Conclusions and Recommendations, Recommendations No.1,2 .

<258>

Siehe zu den Wahlen in Haiti Avecedo, Haitian Crisis, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.119, 128ff. sowie auch zu den vorhergehenden Wahlbeobachtungsmissionen Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 380.

<259>

(IR) OAS, Res.1080 (1991) ; siehe oben II. 2. b) 2) i) bei Fn. 168 .

<260>

Resolution vom 30. September 1991 unter dem Titel „Support of the Democratic Government of Haiti“, OAS Official Doc. CP/RES.567 (870/91), vgl. Avecedo, Haitian Crisis, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.119, 132, 149 Fn.49.

<261>

OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/RES.1/91 vom 3.10.1991 und OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/RES.2/91 vom 8.10.1991, (IR) OAS, Haiti, MRE Res.2/91 ; vgl. Avecedo, Haitian Crisis, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.119, 132, 149 Fn. 50 und 52. Nach der Resolution vom 3. Oktober 1991 sollten nur Vertreter, die von Präsident Aristide bestimmt wurden, Haiti im Rahmen der OAS repräsentieren können, vgl. Avecedo, a.a.O., S.119, 132 und Malone, Haiti, 1998, S. 62.

<262>

Vgl. auch Malone, Haiti, 1998, S. 65 und S.210 Fn.38.

<263>

OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/Res.3/92 vom 17.5.1992, (IR) OAS, Haiti, MRE Res.3/92 , abgedruckt in: AJIL 1992, S.667-669; OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/Res.4/92 vom 13.12.1992, (IR) OAS, Haiti, MRE Res.4/92 ; und OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/Res.5/93 vom 6. Juni 1993.

<264>

Heintze, Haiti, in: VRÜ 1996, S.6, 20.

<265>

Siehe zur unmittelbaren Entwicklung nach dem Coup Cerna, Haiti before OAS, in: 86 ASIL Proc. 1992, S.378, 381f. und Malone, Haiti, 1998, S. 58ff.

<266>

Resolution vom 10. November 1992, OAS Official Doc. CP/RES.594 (932/92). Vgl. Malone, Haiti, 1998, S. 74.

<267>

Resolution vom 13. Dezember 1992, OAS Official Doc. Ser.F/V.1 MRE/Res.4/92, (IR) OAS, Haiti, MRE Res.4/92 . Dazu Malone, Haiti, 1998, S. 78f.; Tacsan, OAS-UN task sharing, in: Weiss (Hrsg.), Beyond UN subcontracting, 1998, S.91, 103.

<268>

(IR) UNGA Res.47/20A+B (1992) , „adopted without a vote“, UNYB 1992, S.236f. Dort heißt es im operativen Teil:

6. Urges the States Members of the United Nations to renew their support, within the framework of the Charter of the United Nations and international law, by adopting measures in accordance with resolutions [...] adopted by the Organization of American States, especially as they relate to the strengthening of representative democracy, the constitutional order and to the embargo on trade with Haiti;

<269>

Malone, Haiti, 1998, S. 33.

<270>

Ersteres vom 3. Juli 1993 (UN Doc. A/47/975 vom 12. Juli 1993), zweiterer vom 16. Juli 1993 (UN Doc. A/47/1000). Die Texte der Verträge sind enthalten in den Berichten des Generalsekretärs vom 12. Juli 1993, UN Doc. A/47/975-S/26063 und vom 25. Oktober 1993, UN Doc. A/47/1000-S/26297. Vgl. UNYB 1994, S.347f.

<271>

(IR) UNSC Res.841 (1993) , UNYB 1993, S.342ff.

<272>

Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 117; Malone, Haiti, 1998, S. 86.

<273>

Das Abkommen sah im übrigen vor, daß das Parlament nach illegalen Nachwahlen wieder in einen legitimierten Arbeitszustand versetzt und ein von Präsident Aristide benannter Premierminister vom Parlament gewählt werden sollte. Die Sanktionen sollten ausgesetzt werden, die Militärführung sollte abtreten und durch Ernennungen von Aristide ersetzt werden. Technische und finanzielle Hilfe der UN wurde in Aussicht gestellt und ein Gesetz sollte die vom Militär unabhängige Polizei errichten. Die gesamten Verpflichtungen sollten von der UN und der OAS überwacht werden. Vgl. Malone, Haiti, 1998, S. 87.

<274>

Mission Civile Internationale sur les Droits de l'Homme en Haiti. Der Beitrag der UN wurde autorisiert durch Generalversammlungs-Resolution 47/20 B vom 20. April 1993 , (IR) UNGA Res.47/20A+B (1992) , UNYB 1993, S.339f.

<275>

Ihr Mandat wurde durch Resolution der Generalversammlung vom 8. Juli 1994 (UNGA 48/27B, UNYB 1993, S.415f.) verlängert, nur um wenige Tage später Haiti verlassen zu müssen. Malone, Haiti, 1998, S. 106f.

<276>

(IR) UNSC Res.861 (1993) , UNYB 1993, S.344f.

<277>

(IR) UNSC Res.867 (1993) , UNYB 1993, S.351f.

<278>

Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 118; Malone, Haiti, 1998, S. 91f.; Österdahl, Intervene!, in: 66 NJIL 1997, S.241, 268 Fn.118. Das Mandat von UNMIH wurde durch Sicherheitsratsresolution 905 vom 23. März 1994, (IR) UNSC Res.905 (1994) , UNYB 1994, S.423f., erneuert.

<279>

Malone, Haiti, 1998, S. 91ff.

<280>

Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 118.

<281>

(IR) UNSC Res.873 (1993) , UNYB 1993, S.346.

<282>

(IR) UNSC Res.875 (1993) , UNYB 1993, S.346f.

<283>

(IR) UNSC Res.917 (1994) , UNYB 1994, S.419ff.

<284>

Vom 31. Juli 1994, (IR) UNSC Res.940 (1994) , UNYB 1994, S.426f.

<285>

Dies übersieht Österdahl, Intervene!, in: 66 NJIL 1997, S.241, 268.

<286>

Zu den widersprüchlichen Stellungnahmen insbesondere der lateinamerikanischen Länder, die wirtschaftliche Sanktionen nach Kapitel VII der Satzung befürworteten, aber eine Gewaltandrohung als unzulässig ansahen, siehe Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 381f.

<287>

Vgl. dazu sehr kritisch Chomsky, Democracy Restored, Z Magazine 11/94 , und Falk, Haiti Intervention, in: 36 HILJ 1995, S.341, 353 m.w.N. Fn.65.

<288>

So Fink, Staatsgewalt, in: JZ 1998, S.330, 337.

<289>

Vgl. Österdahl, Intervene!, in: 66 NJIL 1997, S.241, 269f.; weitere Nachweise zu solchen Positionen, die nicht nur auf dem Fall Haiti aufbauen, finden sich bei Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 323 Fn.4.

<290>

Vgl. Art.50 Abs.1 (a) der Draft articles on state responsibility , provisionally adopted by the Commission on second reading. UN doc. A/CN.4/L.602/Rev.1, (IR) ILC, Report 2001, Chapt. IV , (IR) ILC, Draft articles on State Responsibility, 2001 (Crawford) .

<291>

Das „Recht auf Intervention“ ablehnend Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl. 1999, § 30 Rz.10 ( Heintze) . Skeptisch hinsichtlich der völkerrechtlichen Reichweite der Resolution 940 (1994) auch Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 129. Wie hier Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.196-199. Die Resolution des Institut du Droit International vom 13. September 1989, La protection des droits de l‘homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats, in: 63-II AIDI 1990, S.338 räumt in Art.1 den Menschenrechten und damit implizit auch dem Demokratieprinzip zwar eine Wirkung erga omnes ein, untersagt jedoch in Art.2 Abs.2 die Anwendung von Gewalt gegenüber dem Rechtsbrecher, sofern sie nicht im Rahmen der UN-Charta erfolgt.

<292>

Falk, Haiti Intervention, in: 36 HILJ 1995, S.341, 344. Daneben spielte natürlich die Destabilisierung der Region durch Flüchtlingsströme und nicht zuletzt die Dimension als internationaler Konflikt aufgrund des Engagements der OAS eine Rolle. Soweit Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 131 und Heintze, Haiti, in: VRÜ 1996, S.6, 18; Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl. 1999, § 30 Rz.10 ( Heintze ) das Demokratieprinzip als Grundlage in Frage stellen, weil es in der Resolution nicht genannt sei, und vielmehr die Nichtbefolgung des Governor-Island Übereinkommens als Rechtfertigung für die Gewaltandrohung sieht, ist dies zu formalistisch. Denn das Governor-Island Übereinkommen diente gerade der Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung und hatte damit die Gewährleistung des Demokratieprinzps zum Gegenstand. Auch vernachlässigt dieser Standpunkt das Engagement der Generalversammlung, in deren Resolutionen stets die Wiederherstellung der Demokratie und weniger eine Friedensbedrohung im Zentrum stand. Siehe dazu Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.189f.

<293>

Eine ähnliche Auffassung findet sich im Umkehrschluß bei Corten, Résolution 940, in: 6 EJIL 1995, S.116, 129, der die Präzedenzwirkung des Falles Haiti dort verneint, wo keine solchen Verpflichtungen eingegangen wurden. Vgl. auch Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 384, der die Einlassung des haitianischen Regimes auf international beobachtete Wahlen als Legitimationsgrundlage für die Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft ansieht. Allerdings wird nicht deutlich, ob er darin eine politische oder auch rechtliche Rechtfertigung sieht. Siehe auch die abstrakten Überlegungen von Farer, Legitimate Intervention, in: Damrosch (Hrsg.), Enforcing Restraint, 1993, S.316, 332 mit einem fiktiven Beispiel von Costa Rica, das einen „Demokratiesicherungsverbund“ mit NATO-Staaten mit Interessen an der Karibik eingeht.

<294>

So einschränkend Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.198; weiter allerdings im Hinblick auf den Fall Sierra Leone, a.a.O., S.206.

<295>

Weitere Maßnahmen niedrigerer Intensität gegenüber Sao Tome und Principe 1995 und Nigeria und Paraguay 1996 werden nachgewiesen bei Murphy, Democratic Legitimacy, in: 48 ICLQ 1999, S.545, 574.

<296>

Siehe dazu Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 405-408 und Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , 201-213.

<297>

Zunächst begrüßte der Sicherheitsrat durch Presidential Statement 5 (1998) die Beseitigung der Junta, (IR) UNSC, Presidential Statement 5 (1998) , sodann lobte er im 2. operativen Absatz der Res.1162 (1998) das Eingreifen der ECOWAS , (IR) UNSC Res.1162 (1998) , UNYB 1998, S.168f.

<298>

(IR) UNSC Res.1132 (1997) , UNYB 1997, S.135. Siehe dazu ausführlich Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.205-212. Daß der Hauptträger des Einsatzes, Nigeria, keineswegs ein Musterbeispiel der Demokratie ist und ihm wahrscheinlich kaum an dem Erhalt der Demokratie, demgegenüber viel an Ruhe in der Region gelegen war, wie Murphy, Democratic Legitimacy, in: 48 ICLQ 1999, S.545, 577 feststellt, ist unbestreitbar. Allerdings ist zu unterscheiden zwischen den - oft vielfältigen - politischen Motivationen, die einzelne Akteure zum Handeln veranlassen, und dem normativen Gerüst, das die Staatengemeinschaft einem solchen Handeln gibt.

<299>

Absatz 1. und 19. der Resolution 1132 (1997) .

<300>

Zurückhaltend offenbar die IAComHR , die in Resolution 01/90 hinsichtlich der Fälle 9768, 9780 und 9828 aus Mexiko gegenüber der behaupteten Verletzung des Rechts aus Art.23 ACHR auf „genuine elections“ durch Betrug und andere Irregularitäten davon absah, die Wahlen als nicht „authentic“ einzustufen, (IR) IAComHR, Res.01/90 . Allerdings stammen diese Fälle zum einen aus der Zeit vor der Resolution 1080 , zum anderen scheint die Zurückhaltung hauptsächlich darin begründet zu sein, daß die IAComHR die Wahlen nicht selber beobachtet hatte und daher die behaupteten Fakten nicht stützen konnte oder wollte, vgl. Abs.99 .

<301>

Der Titel des Abkommens lautet: The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina . Es wird im folgenden Dayton-Abkommen, Rahmenabkommen oder einfach nur Abkommen genannt. Die Bezeichnung „Dayton Agreement“ ist die in der englischsprachigen Literatur übliche, vgl. Aust, Treaty Law and Practice, 2000, S. 23. Das Abkommen wurde paraphiert in Dayton am 21. November 1995, (IR) Dayton Agreement (IFOR) , (IR) Dayton Agreement (OHR) und unterzeichnet in Paris am 14. Dezember 1995, abgedruckt in: 35 ILM 1996, S.75, 89ff. Neben Bosnisch, Kroatisch und Serbisch ist Englisch eine der authentischen Sprachen des Abkommens. Zu beachten ist, daß nach Art.II des gesondert abgeschlossenen Agreement on Initialling the General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina , (IR) Dayton Initialling Agreement , die Bindungswirkung bereits mit Paraphierung eintrat (eine unorthodoxe Anwendung des Art.11 WVK ) und die Unterzeichnung lediglich, neben ihrer Symbolkraft, nach Art.XI das Inkrafttreten herbeiführte. Vgl. Aust, Treaty Law and Practice, 2000, S. 79 und Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 146f. Ein Sonderproblem entsteht daraus, daß das Paraphierungs-Abkommen nicht von allen Parteien der Anhänge zum Rahmenabkommen abgeschlossen wurde. Siehe dazu Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 149 Fn.6 .

<302>

Der offizielle Name nach Art.1 der Verfassung lautet - in deutscher Übersetzung - „Bosnien und Herzegowina“. Aus Gründen der Vereinfachung wird im folgenden regelmäßig die „Bindestrichfassung“ des Namens gewählt, in Anlehnung an den Gebrauch etwa des Auswärtigen Amtes in nicht-amtlichen Dokumenten.

<303>

Die Delegation der Bundesrepublik Jugoslawien war durch Abkommen vom 29. August 1995 ermächtigt worden, für die serbische Republik Srbska zu zeichnen, die nach Art.I Abs.3 der im Anhang 4 niedergelegten Verfassung allerdings ein Teilstaat („entity“) von Bosnien-Herzegowina ist. Vgl. den vierten und letzten Absatz der Erwägungsgründe des Dayton-Abkommens . Tatsächlich handelte es sich um eine gemeinsame Delegation, die für beide Teile handeln konnte. Siehe ausführlich Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 150ff. (Abschnitt III. B.).

<304>

Bereits der Verhandlungsort Dayton im US-amerikanischen Bundessstaat Ohio weist auf den Einfluß der Vereinigten Staaten hin. Siehe dazu Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 150 (III. A. a.E.). Das Abkommen wurde mit der Formel „Witnessed by:“ mitunterzeichnet von dem Special Negotiator der EU (so der paraphierte Text ) bzw. von der Präsidentschaft der EU (so in der unterzeichneten Fassung), von Frankreich, Deutschland, Rußland, Großbritannien und den USA. Die Zeugenschaft unterstreicht das Mitwirken der beteiligten Länder am Zustandekommen des Abkommens, ohne rechtliche Verpflichtungen zu begründen, Aust, Treaty Law and Practice, 2000, S. 80. Vgl. zur Beteiligung der internationalen Gemeinschaft auch den dritten Erwägungsgrund der Sicherheitsratsresolution 1022 , (IR) UNSC Res.1022 (1995) , UNYB 1995, S.545:

Commending the efforts of the international community, including those of the Contact Group, to assist the parties in reaching a settlement,

<305>

Durch Resolutionen 1021 und 1022 (1995) vom 22. November 1995, (IR) UNSC Res.1021 (1995) , UNYB 1995, S.544 und (IR) UNSC Res.1022 (1995) , UNYB 1995, S.545, durch Resolution 1026 (1995) vom 30. November 1995, (IR) UNSC Res.1026 (1995) , UNYB 1995, S.541 und durch Resolution 1031 (1995) vom 15. Dezember 1995, (IR) UNSC Res.1031 (1995) , UNYB 1995, S.548. Die ersten beiden Absätze des operativen Teils von Resolution 1031 (1995) mit dem der formelle Abschluß des Abkommens durch Zeichnung in Paris gewürdigt wurde, zeigt deutlich, daß der Sicherheitsrat das Abkommen nicht nur begrüßte, sondern sich zu eigen machte und seinem Kompetenzbereich unterwarf:

1. Welcomes and supports the Peace Agreement and calls upon the parties to fulfil in good faith the commitments entered into in that Agreement;

2. Expresses its intention to keep the implementation of the Peace Agreement under review;

Entscheidend ist schließlich, daß die Aufhebung der Sanktionen gegen die Serben von der Einhaltung der Verpflichtungen aus dem Abkommen abhängig gemacht wurde, bzw. eine Verletzung der Verpflichtungen die Wiedereinsetzung der Sanktionen automatisch bewirkte:

3. Further decides that if at any time, with regard to a matter within the scope of their respective mandates and after joint consultation if appropriate, either the High Representative described in the Peace Agreement, or the commander of the international force to be deployed in accordance with the Peace Agreement, on the basis of a report transmitted through the appropriate political authorities, informs the Council via the Secretary-General that the Federal Republic of Yugoslavia or the Bosnian Serb authorities are failing significantly to meet their obligations under the Peace Agreement, the suspension referred to in paragraph 1 above shall terminate on the fifth day following the Council's receipt of such a report, unless the Council decides otherwise taking into consideration the nature of the non-compliance;

<306>

Durch Resolution 1031 (1995) , (IR) UNSC Res.1031 (1995) . Zu beachten ist, daß IFOR keine Friedenstruppe unter der Autorität des Sicherheitsrates ist, sondern auf einer von Anhang 1A des Abkommens geschaffenen komplizierten Gemengelage aus Bereitschaft der „international community“, Zustimmung des Empfangsstaates, Errichtung durch die NATO unter ihrem Kommando und Autorisierung durch den Sicherheitsrat unter Kapitel VII der UN-Charta beruht. Vgl. im einzelnen dazu Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 148ff.

<307>

Durch Resolution 1035 (1995) vom 21. Dezember 1995, (IR) UNSC Res.1035 (1995) , UNYB 1995, S.551.

<308>

Tatsächlich handelt es sich um eine komplizierte Komposition multilateraler Verträge, da die Anhänge nicht integraler Bestandteil des Abkommens sind, sondern vielmehr eigenständige Abkommen mit unterschiedlichen Parteien, die durch das Rahmenabkommen gebündelt werden. Vgl. dazu Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 130.

<309>

(IR) Dayton Constitution (IFOR) , (IR) Dayton Constitution (OHR) . Gegen die Verfassungsqualität des Anhang 4 Sarcevic, Völkerrechtlicher Vertrag als Gestaltungsinstrument, in: 39 AVR 2001, S.297, 302-317, der allerdings nicht den normativen Charakter in Frage stellt, sondern die Effektivität des Dokumentes als „tragfähige Basis für die rechtliche Gestaltung einer selbsterhaltenden, reproduktionsfähigen staatlichen Gemeinschaft“ verneint. Er räumt ein, daß unter normativen Gesichtspunkten die Verfassungsqualität von der herrschenden Meinung anerkannt ist, a.a.O., S.324 m.w.N.

<310>

Der Absatz lautet:

Convinced that democratic governmental institutions and fair procedures best produce peaceful relations within a pluralist society,

<311>

(IR) EConvHR .

<312>

Art.II Nr.2 lautet:

2. International Standards. The rights and freedoms set forth in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law.

<313>

(IR) ICCPR .

<314>

Zur Einbettung von Menschenrechtsgewährleistungen in das Dayton-Abkommen siehe Szasz, Human Rights through Dayton, in: 90 AJIL 1996, S.301 -316.

<315>

Die Präsidentschaft setzt sich nach Art.V aus drei Mitgliedern zusammen, von denen zwei direkt in der Föderation Bosnien-Herzegowina und eines in der Republik Srbska gewählt werden.

<316>

Der Passus lautet:

4. Powers. The Parliamentary Assembly shall have responsibility for:

[...]

d. Deciding whether to consent to the ratification of treaties.

<317>

Die außenpolitischen Kompetenzen der Präsidentschaft figurieren auffällig prominent und zahlenmäßig überwiegend unter den acht explizit aufgezählten Kompetenzen:

3. Powers. The Presidency shall have responsibility for:

a. Conducting the foreign policy of Bosnia and Herzegovina.

b. Appointing ambassadors and other international representatives of Bosnia and Herzegovina, no more than two-thirds of whom may be selected from the territory of the Federation.

c. Representing Bosnia and Herzegovina in international and European organizations and institutions and seeking membership in such organizations and institutions of which Bosnia and Herzegovina is not a member.

d. Negotiating, denouncing, and, with the consent of the Parliamentary Assembly, ratifying treaties of Bosnia and Herzegovina.

e. Executing decisions of the Parliamentary Assembly.

f. Proposing, upon the recommendation of the Council of Ministers, an annual budget to the Parliamentary Assembly.

g. Reporting as requested, but not less than annually, to the Parliamentary Assembly on expenditures by the Presidency.

h. Coordinating as necessary with international and nongovernmental organizations in Bosnia and Herzegovina.

i. [...]

Dem Außenminister und dem Außenhandelsminister, den einzigen festgelegten Portfolios im Ministerrat nach Art.V Nr.4, bleibt entsprechend nur die Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Namen der Präsidentschaft.

<318>

Zu den vorhergehenden internationalen Versuchen, die Verfassung zunächst der Bundesrepublik Jugoslawiens und dann Bosnien-Herzegowinas zu ändern, siehe Szasz, Human Rights through Dayton, in: 90 AJIL 1996, S.301 , 301-303.

<319>

Es lassen sich vier Kategorien unterscheiden: Trilaterale Verträge zwischen dem Gesamtstaat und den beiden Gliedstaaten ( Anhang 1A , 2 , 3 , 6 , 7 , 8 und 11 ), fünfseitige Verträge unter weiterer Einbeziehung der Bundesrepublik Jugoslawien und Kroatien ( Anhang 1B und 10 ), sowie bilaterale Verträge lediglich zwischen den beiden Gebietseinheiten ( Anhang 5 und 9 ). Schließlich finden sich im Anhang B (Appendix B) zum Anhang 1A drei Abkommen zwischen den Vertragsstaaten des Rahmenabkommens und der NATO . Zusätzlich finden sich noch eine Reihe unilateraler Erklärungen. Zum völkerrechtlichen Status der Gebietseinheiten Bosnien Herzegowinas und der von ihnen geschlossenen Vereinbarungen siehe Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , S.164ff. Abweichend Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 158ff.

<320>

Der Schlußsatz der Präambel lautet:

Bosniacs, Croats, and Serbs, as constituent peoples (along with Others), and citizens of Bosnia and Herzegovina hereby determine that the Constitution of Bosnia and Herzegovina is as follows:

<321>

Zum Entstehungsprozeß vor dem Hintergrund der alten Verfassung für Bosnien-Herzegowina Yee, New Constitution, in: 7 EJIL 1996, S.176, 177ff. (ab Fn.16) , mit Hinweis auf die vergleichbar außerhalb der Artikel der Konföderation entstandene Verfassung der USA . Die frühere Verfassung vom 18. März 1994 für die Föderation findet sich bei Trifunovska, Former Yugoslavia, 1999, S. 94ff.

<322>

Die Deklarationen lauten:

Declaration On Behalf Of The Republic Of Bosnia And Herzegovina

The Republic of Bosnia and Herzegovina approves the Constitution of Bosnia and Herzegovina at Annex 4 to the General Framework Agreement.

For the Republic of Bosnia and Herzegovina

Declaration On Behalf Of The Federation Of Bosnia And Herzegovina

The Federation of Bosnia and Herzegovina, on behalf of its constituent peoples and citizens, approves the Constitution of Bosnia and Herzegovina at Annex 4 to the General Framework Agreement.

For the Federation of Bosnia and Herzegovina

Declaration On Behalf Of The Republika Srpska

The Republika Srpska approves the Constitution of Bosnia and Herzegovina at Annex 4 to the General Framework Agreement.

For the Republika Srpska

Kritisch zu fehlendem Ratifikationserfordernis und unklarer Zustimmung durch die Legislativorgane Yee, New Constitution, in: 7 EJIL 1996, S.176, 180f. (I. B.) .

<323>

So Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 175.

<324>

So aber Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 174 und Sarcevic, Völkerrechtlicher Vertrag als Gestaltungsinstrument, in: 39 AVR 2001, S.297, 300 und 317ff. Letzter irrt in seiner Prämisse, daß Anhang 4 ein (völkerrechtlicher) Vertrag ist, wenn er als integraler Bestandteil des Rahmenabkommens angesehen werden kann. Es kommt vielmehr darauf an, ob mindestens zwei Staaten durch das Dokument gegenseitige Verpflichtungen übernommen haben. Sein Versuch, Anhang 4 als völkerrechtlichen Vertrag einzuordnen, ist erkennbar von dem Bestreben geprägt, die Wiener Vertragsrechtskonvention zur Anwendung zu bringen, insbesondere ihre Nichtigkeitsgründe (a.a.O., S.325ff.). Seine Auffassung, Anhang 4 verletze Art.53 WVK - ius cogens, weil die Verfassung „ein normatives Mittel zur Unterstützung und Erhaltung der Ergebnisse eines Krieges, in dessen Mittelpunkt die Politik der „Ethnischen Säuberung“ stand“ (a.a.O., S.329) gewesen sei, ist abwegig. Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 147 bezeichnet alle zwölf Anhänge als internationale Vereinbarungen, ohne jedoch auf die Besonderheiten des Anhang 4 einzugehen.

<325>

Ziff.1 a. des Anhang 2 zur Verfassung, der durch Art.XI der Verfassung in diese eingebunden wird, lautet:

1. Joint Interim Commission.

a. The Parties hereby establish a Joint Interim Commission with a mandate to discuss practical questions related to the implementation of the Constitution of Bosnia and Herzegovina and of the General Framework Agreement and its Annexes, and to make recommendations and proposals.

<326>

Vgl. insoweit auch Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 174 Fn.141.

<327>

Das übersieht Sarcevic, Völkerrechtlicher Vertrag als Gestaltungsinstrument, in: 39 AVR 2001, S.297, 317ff.

<328>

Unentschieden diesbezüglich Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 160f. (bei Fn.30) .

<329>

Ein weiteres Indiz dafür, daß die Verfassung nicht den Status eines völkerrechtlichen Vertrages erhalten sollte, läßt sich aus dem Menschenrechtsregime innerhalb des Rahmenabkommens ableiten. Durch das Abkommen über Menschenrechte zwischen dem Gesamtstaat und den beiden Gliedstaaten ( Anhang 6 ) wurden zwei internationale Behörden (so Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 169) geschaffen, nämlich das Amt des Ombudsman (Art.IV des Anhang 6 ) und die Menschenrechtskammer (Art.VII des Anhang 6 ), die zusammen die Menschenrechtskommission (Art.II des Anhang 6 ) bilden. Ihre Jurisdiktion ist jedoch auf die internationalen Menschenrechtsinstrumente beschränkt (dies ergibt sich für die Menschenrechtskommission insgesamt aus Art.II Abs.2, auf den für den Ombudsman Art.V Abs.2, für die Menschenrechtskammer Art.VIII Abs.1 Bezug nimmt). Die Verfassung inkorporiert nun zwar die EMRK (Art.II Abs.2 des Anhang 4 ) und nimmt selber bezug auf die Menschenrechtskommission (Art.II Abs.1 des Anhang 4 ). Sie unterfällt jedoch nicht der Jurisdiktion der Menschenrechtskommision, obwohl sie eine Reihe von Abwehrrechten ausdrücklich selber auflistet (Art.II Abs.3 des Anhang 4 ). Dies spricht dafür, daß die Parteien in der Verfassung kein völkerrechtliches Instrument sahen, das ebenfalls der Kontrolle dieser Behörden unterläge. Zu den umgekehrten Kollisionsfällen zwischen Verfassungsgericht und den Überwachungsorganen der inkorporierten EMRK und anderen völkerrechtlichen Menschenrechtsinstrumenten siehe Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 171ff.

<330>

Der relevante Artikel im Rahmenabkommen lautet:

Article V

The Parties welcome and endorse the arrangements that have been made concerning the Constitution of Bosnia and Herzegovina, as set forth in Annex 4. The Parties shall fully respect and promote fulfillment of the commitments made therein.

Anders als Anhang 1A und Anhang 2 wurde die Verfassung selber nicht von der Bundesrepublik Jugoslawien und Kroatien mitunterzeichnet, bzw. mit einer Deklaration versehen. Daraus aber zu schließen, die Verpflichtung dieser beiden Staaten gegenüber Bosnien-Herzegowina bezüglich der Verfassung sei res inter alios acta im Verhältnis zu den beiden Gliedstaaten - so Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 154ff. (zw. Fn.21 u. 22) - verkennt, daß die Verpflichtung gegenüber dem Gesamtstaat sich notwendigerweise auch auf die Gliedstaaten erstreckt. Eine andere Frage ist, inwieweit die Gliedstaaten gegenüber der Bundesrepublik Jugoslawien und Kroatien aus dem Rahmenabkommen berechtigt werden.

<331>

Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 141.

<332>

So allgemein zum Rahmenabkommen Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 153f. (bei Fn.20) ; zust. Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 141. Ähnlich Aust, Treaty Law and Practice, 2000, S. 52.

<333>

Zur UN und ihren Unterorganisationen wie dem UNHCR , zu dem durch das Dayton-Abkommen geschaffenen, von der Londoner Durchführungskonferenz ernannten sowie durch Sicherheitsratsresolution 1031 bestätigten High Representative ( Anhang 10, Abkommen über die zivile Implementation und (IR) UNSC Res.1031 (1995) ; die Conclusions der internationalen Konferenz vom 8./9. Dezember 1995 sind abgedruckt in: 35 ILM 1996, S.223ff.), sowie zu dem vom Generalsekretär eingesetzten und vom Sicherheitsrat mit Resolution 1035 (1995) abgesegneten UN-Koordinator für die zivile Verwaltung, zur NATO , zur EU und zur OSZE , der die Organisation und Beobachtung der Wahlen oblag, gesellte sich 1999 noch der Koordinator des Stabilitätspaktes .

<334>

Vgl. den sechsten Absatz des operativen Teils:

6. Welcomes the agreement by the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) to adopt and put in place a programme of elections for Bosnia and Herzegovina, at the request of the parties to Annex 3 of the Peace Agreement;

Die neue Verfassung fand in dieser Resolution keinerlei Beachtung. (IR) UNSC Res.1031 (1995) .

<335>

Durch Art.1 Abs.2, Art.2 des Anhang 3 .

<336>

Dörr, Dayton, in: AVR 1997, S.129 , 174, insbesondere Fn.140. Nicht zuletzt wurde die Verfassung in Englisch entworfen und nicht in einer der drei Landessprachen. Vgl. Gaeta, Dayton, in: 7 EJIL 1997 1996, S.147, 160 (bei Fn.32) .

<337>

Skeptisch aufgrund der schwachen Kompetenzen bzw. der komplizierten Entscheidungsprozesse für Organe des Gesamtstaates bereits Yee, New Constitution, in: 7 EJIL 1996, S.176, 181ff. (II. D.) . Diese Befürchtungen haben sich bewahrheitet. So mußte inzwischen der Nachfolger des Schweden Bildt im Amt des High Representative , der Österreicher Petritsch, aufgrund der Blockade der rivalisierenden Volksgruppen eine Reihe von Gesetzen auf dem Verordnungswege erlassen, um die gesamtstaatlichen Institutionen zu stärken und ausländische Investititonen zu sichern. So hat er die Gründung eines Gerichtshofes für den Gesamtstaat angeordnet, ein Arbeitsgesetz erlassen und die Handelsgesetze mit den internationalen Bestimmungen harmonisiert sowie eine Rentenreform durchgesetzt. Siehe Matthias Rüb, FAZ vom 15. November 2000, S.8: Ein Fiasko trotz des friedlichen Verlaufs. Die Wahlen in Bosnien-Hercegovina. Überaus kritisch auch Sarcevic, Völkerrechtlicher Vertrag als Gestaltungsinstrument, in: 39 AVR 2001, S.297, passim. Nach Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132, 138 haben diese Erfahrungen dazu geführt, daß im Fall Kosovo sofort eine Konzentration der exekutiven und legislativen Gewalt auf den Sonderbeauftragten erfolgte, der mit ungewöhnlicher Machtfülle ausgestattet wurde.

<338>

Dazu Ruffert, Kosovo and East-Timor, in: 50 ICLQ 2001, S.613-631 ; Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132-139 ; Yannis, Kosovo, in: 43-2 Survival 2001, S.31-43 .

<339>

Vgl. Yannis, Kosovo, in: 43-2 Survival 2001, S.31, 34f. Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132, 138 spricht in diesem Zusammenhang von der internationalen Fiktion des Kosovo als autonomen Bestandteils Jugoslawiens.

<340>

(IR) UNSC Res.1244 (1999) .

<341>

Annex 2 zu (IR) UNSC Res.1244 (1999) . Es handelt sich um die „Übereinkunft über das Ende der Kosovo-Krise“, die vom EU-Ratspräsidenten Ahtisaari, dem russischen Außenminister Tschernormyrdin und dem jugoslawischen Präsidenten Milosevic unterzeichnet wurde. Sie stellt Jugoslawiens Einlenken nach den NATO-Luftangriffen dar und basiert auf den „allgemeinen Grundsätzen zur politischen Lösung der Kosovo-Krise“, die auf der Außenministerkonferenz der G8 am 6. Mai 1999 beschlossen worden war.

<342>

Dazu Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132-138 .

<343>

(IR) UNMIK, Reg.2000/16 , geändert durch Verordnung 16 aus 2001 , (IR) UNMIK, Reg.2001/16 . Ausschlußgründe sind nach Section 3 insbesondere der Verstoß der Partei-Statuten gegen UNMIK-Verordnungen oder anwendbares Recht, sowie die Funktionsträgerschaft von verurteilten Kriegsverbrechern in der Partei.

<344>

(IR) UNMIK, Reg.2000/21 .

<345>

Vgl. Section 7.1 und 7.2 der Verordnung 2000/21 :

Section 7 Voter Eligibility for the First Municipal Elections

7.1 A person residing in Kosovo shall be registered to vote provided he or she is registered in the Central Civil Registry established by UNMIK and meets the voter eligibility requirements as established by administrative direction. Such person may, at his or her option, vote for either the municipality of his or her residence on 1 January 1998 or for the municipality of current residence.

7.2 A person who is residing outside Kosovo and who left Kosovo on or after 1 January 1998, may register to vote on a separate voters‘ register, provided that he or she meets the criteria in UNMIK Regulation No. 2000/13 of 17 March 2000 on the Central Civil Registry for being a habitual resident of Kosovo and the voter eligibility requirements as established by administrative direction. Such a person shall be eligible to vote for the municipality where he or she resided on 1 January 1998.

[...]

<346>

(IR) UNMIK, Reg.2000/39 .

<347>

Vgl. Section 4 der Verordnung 2000/39 :

Section 4 Electoral System

4.1 The election of municipal assemblies shall be conducted by a system of proportional representation on the basis of political party, citizens‘ initiative and coalition‘s candidates‘ lists and independent candidates named on the ballot pursuant to the Electoral Rules of the Central Election Commission.

4.2 Each candidates‘ list shall include at least thirty percent of female candidates in the first fifteen candidates. Within the first fifteen candidates on each candidates‘ list, at least one female shall be placed among the first three candidates, and at least one female shall be placed in each full set of three candidates thereafter. This rule shall not apply to those lists comprised of less than three candidates.

<348>

(IR) UNSG Report 779 (1999) , UN Doc. S/1999/779, Kapitel VII. General Strategy.

<349>

(IR) UNMIK, Reg.2000/1 .

<350>

Ausführlicher dazu Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132, 134ff. Nach Ansicht von Yannis, Kosovo, in: 43-2 Survival 2001, S.31, 39f. sicherte angesichts der vorangegangenen Rivalitäten der albanischen Machteinheiten untereinander und im Verhältnis zur UNMIK erst dieser Schritt das politische Überleben der Mission.

<351>

(IR) UNMIK, Reg.2001/9 Constitutional Framework .

<352>

Die Machtfülle des Sonderbeauftragten sieht Wagner, UNMIK, in: VN 2000, S.132, 137 zum einen durch die Kontrolle des Sicherheitsrates, zum anderen durch die notwendige Kooperation mit den anderen internationalen Organisationen begrenzt.

<353>

Unter den Aufgaben der Versammlung finden sich in Section 9.1.26 nur einfachgesetzliche Kompetenzen und Section 14.1 stipuliert den Vorrang des „Verfassungsrahmens“ vor „any law“ der Versammlung.

<354>

Bezeichnend in dieser Hinsicht der sechst Erwägungsgrund des „ Verfassungsrahmens “:

Determining that, within the limits defined by UNSCR 1244 (1999), responsibilities will be transferred to Provisional Institutions of Self-Government which shall work constructively towards ensuring conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants of Kosovo, with a view to facilitating the determination of Kosovo's future status through a process at an appropriate future stage which shall, in accordance with UNSCR 1244 (1999), take full account of all relevant factors including the will of the people; [Hervorhebung vom Autor]

<355>

Die Modalitäten der Wahl in Ergänzung zum „ Verfassungsrahmen “ wurden durch Verordnung 33 aus 2001 , (IR) UNMIK, Reg.2001/33 , geregelt. Daß normative Vorgaben alleine nicht ausreichen, Demokratie vor Ort effektiv zu verwirklichen, zeigt sich an der politischen Entwicklung in der Folge zu den Wahlen der Versammlung. Aufgrund mangelnder Erfahrung in der Erzielung politischer Kompromisse blieb die - unter turbulenten Umständen - neukonstituierte Versammlung aufgrund der gegenseitigen Blockade der führenden Parteien monatelang handlungsunfähig, bis erst am 4. März 2002 ein Präsident und ein Premierminister gewählt werden konnten. Kompromißfähigkeit läßt sich jedoch nicht verordnen, die politischen Unzulänglichkeiten können daher normativ nicht behoben werden.

<356>

Bericht des Generalsekretärs vom 12. Juli 1999 (IR) UNSG Report 779 (1999) , UN Doc. S/1999/799, Kapitel VII., Absatz 115.

<357>

Kapitel VII., Abs. 116 des Berichts lautet:

116. A concluding fifth phase will depend on a final settlement and the dispositions made therein. As provided for in paragraph 11 (f) of Security Council resolution 1244 (1999), in a final stage UNMIK would oversee the transfer of authority from Kosovo's provisional institutions to institutions established under a political settlement.

<358>

(IR) Universal Declaration, 1948 .

<359>

(IR) EConvHR

<360>

(IR) ICCPR .

<361>

Siehe dazu Chopra, East Timor, 42-3 Survival 2000, S.27-39 und Ruffert, Kosovo and East-Timor, in: 50 ICLQ 2001, S.613-631.

<362>

Daß auch dem Sicherheitsrat bei der Interpretation der Volksbefragung nicht ganz wohl war, kann man aus der betonten Selbstversicherung in den Erwägungsgründen der Resolution 1272 vom 25. Oktober 1999, (IR) UNSC Res.1272 (1999) herauslesen:

Reiterating its welcome for the successful conduct of the popular consultation of the East Timorese people of 30 August 1999, and taking note of its outcome through which the East Timorese people expressed their clear wish to begin a process of transition under the authority of the United Nations towards independence, which it regards as an accurate reflection of the views of the East Timorese people,

<363>

(IR) UNSC Res.1272 (1999) .

<364>

Kurz und bündig in Resolution 1272 (1999) übertragen:

1. Decides to establish, in accordance with the report of the Secretary-General, a United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET), which will be endowed with overall responsibility for the administration of East Timor and will be empowered to exercise all legislative and executive authority, including the administration of justice;

<365>

Dieser Aspekt wird in Resolution 1272 (1999) erst unter ferner liefen aufgeführt:

8. Stresses the need for UNTAET to consult and cooperate closely with the East Timorese people in order to carry out its mandate effectively with a view to the development of local democratic institutions, including an independent East Timorese human rights institution, and the transfer to these institutions of its administrative and public service functions;

<366>

Vgl. auch den Bericht des Generalsekretärs an den Sicherheitsrat vom 16. Januar 2001 , (IR) UNSG Report 42 (2001) , UN doc. S/2001/42, S.1 Abs.2:

2. One of the main developments during the past six months has been the emergence of a growing consensus among the Timorese people to seek independence by the end of 2001.

<367>

(IR) UNSG Report 42 (2001) , UN doc. S/2001/42.

<368>

(IR) UNSC Res.1338 (2001) .

<369>

So heißt es im vierten Erwägungsgrund der Resolution 1338 :

Expressing support for the steps taken by UNTAET to strengthen the involvement and direct participation of the East Timorese people in the administration of their territory, and urging further measures to delegate authority to the East Timorese people as an essential part of the transition to independence,

<370>

(IR) UNTAET, Reg.2001/2 , geändert durch Verordnung 1 aus 2002 , (IR) UNTAET, Reg.2002/1 , und Verordnung 3 aus 2002 , (IR) UNTAET, Reg.2002/3 .

<371>

(IR) UNTAET, Reg.2002/1 .

<372>

(IR) Constitution East Timor .

<373>

Bereits während der sukzessiven Verabschiedung einzelner Artikel der Verfassung wurden von internationaler Seite Kommentare abgegeben, die dann teilweise zu einer Veränderung des Entwurfes führten. So nahm etwa die UN Hochkommissarin für Menschenrechte, Mary Robinson, in einem Brief an die Verfassungsgebende Versammlung kritisch zu den menschenrechtlichen Gewährleistungen in der Verfassung Stellung. Siehe (IR)

<374>

(IR) UNSC Res.1272 (1999) .

<375>

(IR) UNSC Res.1338 (2001) .

<376>

So haben nach Section 4.2 und 5.2 der Verordnung 2 aus 2001 nur ortsansässige Timoresen das aktive Wahlrecht; nach Art.1 Section 1.1 ist Aufgabe der Versammlung

„to prepare a Constitution for an independent and democratic East Timor“.

<377>

Sehr kritisch, allerdings unter der Perspektive der fehlenden Gewaltentrennung auch Chopra, East Timor, 42-3 Survival 2000, S.27, 29ff.:

„The organisational and juridical status of the UN in East Timor is comparable with that of a pre-constitutional monarch in a sovereign Kingdom.“

Wenn man auch seiner Kritik an der fehlenden Kontrolle der Exekutive durch eine Legislative und Judikative zustimmen muß, so ist doch der Vergleich mit einem vorkonstitutionellen Monarchen etwas übertrieben. Schließlich beinhaltet das Sicherheitsratsmandat die Zielvorgabe, die Macht auf lokale Institutionen zu übertragen.

<378>

(IR) Timor Sea Arrangement, 2001 .

<379>

(IR) Timor Gap Treaty, 1989 .

<380>

(IR) ICJ, East-Timor , ICJ Rep.1995, S.90.

<381>

Vgl. Bericht des Generalsekretärs der UN an den Sicherheitsrat vom 24. Juli 2001 , (IR) UNSG Report 719 (2001) , UN doc. S/2001/719, S.3 Abs.12. Nach Section 158 im Schlußteil der neuen timoresischen Verfassung , (IR) Constitution East Timor gelten Verträge, die vor Inkrafttreten der Verfassung abgeschlossen wurden, nur, wenn die zuständigen Organe unter der neuen Verfassung ihnen zustimmen.

<382>

Siehe dazu die Resolution 1368 (2001) vom 12. September 2001, (IR) UNSC Res.1368 (2001) , sowie die Resolutionen 1373 (2001) , (IR) UNSC Res.1373 (2001) , 1377 (2001) , (IR) UNSC Res.1377 (2001) und 1390 (2002) , (IR) UNSC Res.1390 (2002) .

<383>

Resolution 1378 (2001) vom 14. November 2002, (IR) UNSC Res.1378 (2001) .

<384>

(IR) Afghanistan Agreement, 2001 .

<385>

(IR) UNSC Res.1383 (2001) .

<386>

(IR) UNSC Res.1386 (2001) .

<387>

Autorisiert durch UNSC Res.1401 (2002) , (IR) UNSC Res.1401 (2002) . Ihr Mandat wird ausformuliert im Bericht des Generalsekretärs vom 18. März 2002 , UN Doc.S/2002/278, (IR) UNSG Report 278 (2002) , auf den die Resolution im ersten operativen Absatz verweist. Nach Abs.97 des Berichts soll UNAMA alle Aufgaben der wahrnehmen, die der UN im Afghanistan-Abkommen zugewiesen wurden, daneben durch die Tätigkeit des Sonderbeauftragten des Generalsekretärs zur nationalen Versöhnung beitragen und schließlich alle humanitären und Wiederaufbauanstrengungen der UN durchführen.

<388>

Art. I. 4) Afghanistan-Abkommen .

<389>

Siehe oben II. 3. a) 1) bei Fn. 231 .

<390>

Siehe etwa den 9. Erwägungsgrund in der Resolution 1386 , (IR) UNSC Res.1386 (2001) .

<391>

Siehe zu den Schwierigkeiten, bereits den repräsentativen Charakter der „Emergency Loya Jirga“ sicherzustellen, die im Sommer 2002 die „Transitional Authority“ ernennen soll, insbesondere zu dem Problem der ausreichend Vertretung von Frauen Thomas Avenarius, Süddeutsche Zeitung, 22.03.2002, S.8: Qual der Wahl am Hindukusch. Bei der Besetzung der großen Ratsversammlung steht das Land vor großen Schwierigkeiten.

<392>

(IR) UNGA Res.45/150 (1990) , UNYB 1990, S.569f.

<393>

(IR) UNGA Res.45/151 (1990) , UNYB 1990, S.570.

<394>

Zu den beiden Resolutionsserien siehe Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.162-169. Zum Spannungsverhältnis zwischen dem Prinzip der Nichteinmischung und Wahlbeobachtung vgl. Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 82ff.

<395>

(IR) UNGA Res.54/173 (1999) (Wahlen) und (IR) UNGA Res.54/168 (1999) (Nichteinmischung).

<396>

1999 : „Wahlen“-Resolution 54/173: 153-0-11 ( 1990 : 129-8-9), „Nichteinmischungs“-Resolution 54/168: 91-59-10 ( 1990 : 111-29-11). Diesen Abwärtstrend unterschlägt Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 337, 340, 384 und 418, wenn er die „Nichteinmischungs-Resolution“ als Argument für eine Relativierung des Demokratieprinzips heranzieht.

<397>

Unter diesem Titel lief die Pro-Wahlen-Resolution seit Resolution 49/190 (1994) , (IR) UNGA Res.49/190 (1994) , UNYB 1994, S.1062ff.

<398>

(IR) UNGA Res.56/159 (2001) .

<399>

(IR) UNGA Res.56/154 (2001) .

<400>

Das Abstimmungsverhältnis für Resolution 56/154 fiel 99-10-59 aus und invertierte damit das Verhältnis von ablehnenden Stimmen und Enthaltungen, das bei Resolution 54/168 aufgetreten war ( 91-59-10 ).

<401>

(IR) UNCHR, Res.1999/57 . Siehe dazu auch Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.149-151.

<402>

Siehe (IR) UNCHR, SR 57, 4 April 1999 , Abs.1, 6 und 43.

<403>

Vgl. (IR) UNCHR, SR 57, 4 April 1999 , Stellungnahmen von Indien (Abs.8f.), Pakistan (Abs.15), Mexiko (Abs.20), Kuba (Abs.22f.), Rußland (Abs.29), Indonesien (Abs.40) und China (Abs.42).

<404>

Der Änderungsvorschlag wurde mit 28-12-13 abgelehnt, (IR) UNCHR, SR 57, 4 April 1999 , Abs.31-33.

<405>

(IR) OAS, Inter-American Democratic Charter, 2001 , siehe oben II. 3. a) 3) i) (a) .

<406>

Im Gegensatz dazu enthalten die europäischen Texten zwar Bekenntnisse zu pluralistischen, demokratischen Systemen, formulieren sie jedoch nicht als subjektives Recht aus, sondern behalten dies den einzelnen Partizipations und Menschenrechten vor, die das Demokratieprinzip stützen und konturieren.

<407>

(IR) UNCHR, Res.2000/47 .

<408>

Vgl. (IR) UNCHR, Report 56th session, 2000 , Abs.296.

<409>

Vgl. (IR) UNCHR, SR 62, 25 April 2000 , Abs.25-36.

<410>

Vgl. (IR) UNCHR, SR 62, 25 April 2000 , Abs.3.

<411>

(IR) UNCHR, Res.1999/57 , 4. Erwägungsgrund.

<412>

(IR) UNCHR, SR 62, 25 April 2000 , Abs.22.

<413>

Vgl. (IR) UNCHR, Report 56th session, 2000 , Abs.314.

<414>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<415>

(IR) CSCE, Copenhagen Document, 1990 . Dazu sogleich unten II. 3. b) 1) ii) .

<416>

Auch wenn die Resolution noch nicht die Weihen einer Annahme durch Akklamation, adopted without a vote, erfahren hat, so zeugt das Abstimmungsverhältnis von 157-0-16 von einem breiten Rückhalt in der Staatengemeinschaft.

<417>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<418>

(IR) UNCHR, Res.2000/47 .

<419>

(IR) UNCHR, SR 62, 25 April 2000 , Abs.54.

<420>

Siehe dazu oben die Ausführungen zur Bedeutung der Vereinigungsfreiheit nach Art.22 IPbpR .

<421>

Hervorhebung vom Autor.

<422>

(IR) CDI, Warsaw Final Act, 2000 . Siehe dazu kurz oben II.1 bei Fn. 46 .

<423>

Vgl. auch die Resolution des Institut du Droit International vom 13. September 1989, La protection des droits de l‘homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats, 63-II AIDI 1990, S.338 zur erga-omnes-Wirkung der Menschenrechte, die das Nichteinmischungsprinzip zurückdrängt, insbesondere Art.2 der Resolution.

<424>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<425>

(IR) UNCHR, Res.1999/57 .

<426>

(IR) UNCHR, Res.2000/47 .

<427>

(IR) UNGA Res.55/107 (2000) .

<428>

Im Jahre 2001 wiederaufgelegt durch Resolution 56/151 , (IR) UNGA Res.56/151 (2001) .

<429>

Vgl. (IR) UNCHR, Report 56th session, 2000 , Abs.469-473.

<430>

(IR) UNCHR, Res.2000/62 .

<431>

Anklänge daran finden sich auch bei (IR) UNGA Res.55/104 (2000) unter dem Titel Strengthening United Nations action in the field of human rights through the promotion of international cooperation and the importance of non-selectivity, impartiality and objectivity , die allerdings per Akklamation angenommen wurde.

<432>

Vgl. (IR) UNCHR, Report 57th session, 2001, Part II, Abs.309-316.

<433>

(IR) UNCHR, Res.2001/36 .

<434>

Algerien, Burundi, Kamerun, China, Kuba, Demokratische Republik Kongo, Ecuador, Indien, Indonesien, Kenia, Liberia, Libyen, Madagaskar, Malaysien, Mauritius, Mexiko, Niger, Nigeria, Pakistan, Quatar, Rußland, Sambia, Senegal, Swaziland, Syrien, Thailand, Venezuela, Vietnam, vgl. (IR) UNCHR, Report 57th session, 2001, Part II , Abs.314.

<435>

Auch die skeptischen Ausführungen von Roth, Governmental illegitimacy, 1999 , passim zur Etablierung des Demokratieprinzips im Völkerrecht entbehren neben dem Ausdruck des Bedauerns über den Verlust der Utopien jeglicher konkreten Alternativvorschschläge. Insbesondere ist sein Verweis auf Rawls, a.a.O., S.337 Fn.39 unzureichend: Innerhalb der Bestandsaufnahme des geltenden Völkerrechts ist für die Berücksichtigung alternativer Norminhalte des Demokratieprinzips eine positiv formulierte Staatenpraxis erforderlich, nicht lediglich philosophische Erwägungen. Wie er selbst einräumt, werden seine Bedenken hauptsächlich durch die Furcht vor unilateralen Maßnahmen und damit nicht zuletzt Gefährdungen des Friedens motiviert, a.a.O., S.420ff. Unausgesprochen steht dahinter ein schlechtes Gewissen ob der zweifelhaften unilateralen Maßnahmen in der Geschichte der Außenpolitik der USA, wie insbesondere die ausführliche Behandlung der Fälle El Salvador und Nicaragua belegt, a.a.O., S.346-357. Der Ablehnung des US-Unilateralismus ist selbstverständlich zuzustimmen, allerdings schießt Roth über das Ziel hinaus: Zum einen wird eine zur unilateralen Durchsetzung fähige und gewillte Macht jegliche rechtliche Rechtfertigung heranziehen, die sich ihr bietet, dafür benötigt sie nicht eine allgemein akzeptierte Stärkung des Demokratieprinzips. Zum anderen sind die Fragen von Rechtsinhalt und Rechtsdurchsetzung strikt zu trennen: Ob das Demokratieprinzip unilateral durchgesetzt werden kann, ergibt sich nicht aus ihm selbst, sondern aus der gesamten völkerrechtlichen Ordnung zwischen Gewaltverbot, Kapitel VII-Maßnahmen und daneben noch eröffnetem einzelstaatlichen Spielraum.

<436>

(IR) Vienna Declaration, 1993 ; siehe oben II. 2. a) 1) .

<437>

(IR) Universal Declaration, 1948 .

<438>

Vgl. (IR) UNCHR, SR 65, 26 April 2000 , Abs.84.

<439>

Das Abstimmungsergebnis war immer noch denkbar knapp: 22-21-10, vgl. UNCHR, SR 65, 26 April 2000 , Abs.98f.

<440>

(IR) UNCHR, Res.2000/63 .

<441>

E/CN.4/Sub.2/2000/46, chapter I, draft decision 14.

<442>

(IR) UNCHR, Dec.2001/115 .

<443>

Mit Entscheidung 2001/285 vom 24. Juli 2001 , in (IR) ECOSOC, Res. and Dec. 2001 , S.139.

<444>

(IR) Entwurf Menschenpflichtenerklärung .

<445>

Art.19 des Entwurfs lautet:

Keine Bestimmung dieser Erklärung darf so ausgelegt werden, daß sich daraus für den Staat, eine Gruppe oder eine Person irgendein Recht ergibt, eine Tätigkeit auszuüben oder eine Handlung vorzunehmen, welche auf die Vernichtung der in dieser Erklärung und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 angeführten Pflichten, Rechte und Freiheiten abzielen.

<446>

Zuletzt Resolution 56/96 (2001) unter dem Titel „Support by the United Nations system of the efforts of Governments to promote and consolidate new or restored democracies“, (IR) UNGA Res.56/96 (2001) .

<447>

(IR) UNCHR, Res.2001/41 .

<448>

Siehe oben II.2.b)1) .

<449>

Siehe oben II.2.b)2)i) .

<450>

Siehe oben II.1 bei Fn. 75 .

<451>

(IR) Commonwealth, Millbrook Action Programme 1995 . Siehe dazu Hossain, Democratic government, in: Weiss/Denters/de Waart (Hrsg.), International economic law, 1998, S.67, 70f.

<452>

Siehe dazu unten II. 3. b) 1) .

<453>

Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46-91 .

<454>

Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539-607 .

<455>

Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 68-77, 80-87; Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539, 570-596, 603f.

<456>

Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 51f., 56f., 68-77.

<457>

Zu den Gemeinsamkeiten der Missionen siehe Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.169-172, die allerdings praktische Aspekte betreffen; rechtliche Gemeinsamkeiten kann auch er nicht herausarbeiten.

<458>

Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, S.51f.

<459>

Franck, a.a.O., S.81.

<460>

Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539, 571.

<461>

Diesen Ansatz übersieht Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 342, wenn er hinsichtlich der Ausführungen von Fox und Franck moniert, daß die Wahlbeobachtungsmissionen keine Praxis im Rahmen etwa des IPbpR wären.

<462>

Fox, a.a.O., S.590.

<463>

Fox, a.a.O., S.590.

<464>

Vgl. Abs.1 (d) (iv) der Resolution 55/96 der Generalversammlung, (IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<465>

Centre for Human Rights, HR and Elections, 1994 .

<466>

UN Doc. A/50/332 (1995), Abs.14, 23, 32 94, 104 und 115; sowie UN Doc.A/51/512 (1996), Abs.11, 44, 63 und UN Doc.A/52/513 (1997).

<467>

White, UN and Democracy Assistance, in: Burnell (Hrsg.), Democracy Assistance, 2000, S.67, 84.

<468>

(IR) UNCHR, Res.2000/47 . Dazu ausführlich oben II. 3. a) 9) .

<469>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) . Dazu ausführlich oben II. 3. a) 9) .

<470>

Umgekehrt sieht White, UN and Democracy Assistance, in: Burnell (Hrsg.), Democracy Assistance, 2000, S.67, 72 ähnlich dem hier vertretenen Standpunkt in Art.25 IPbpR „the most important source in the search for a legal standard of democracy assistance by the UN“.

<471>

(IR) CSCE, Charter of Paris, 1990 ; Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung 1990, S.1409; Fastenrath, KSZE/OSZE, Bd. 1, A.2.; Schweisfurth/Oellers-Frahm, KSZE-Dokumente, 1993, S. 441.

<472>

Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Heiliger Stuhl, Irland, Island, Italien (auch als Ratsvorsitz der EG), Jugoslawien, Kanada, Liechtenstein, Luxemburg, Malta, Monaco, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, San Marino, Schweden, Schweiz, Spanien, Tschechische und Slowakische Föderative Republik, Türkei, Ungarn, Union der Sozialisitschen Sowjetrepubliken, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten von Amerika und Zypern.

<473>

Zum rechtlichen Status der KSZE/OSCE-Dokumente siehe Fastenrath, CSCE/OSCE Documents, 1/2 YBOSCE 1995/1996, S.411-427 . Er ordnet sie als soft law ein, ibid., S.419f.

<474>

Fastenrath, CSCE/OSCE Documents, 1/2 YBOSCE 1995/1996, S.411, S.420-422 und Frowein, Demokratie, in: FS Zemanek, 1994, S.365, 367f. Vgl. auch Ders., Interrelationship, in: Buergenthal (Hrsg.), Helsinki Accord, 1977, S.71, 72ff. Er hält eine solche Auslegungshilfe auch für die Pakte für möglich, obwohl der Kreis der beteiligten Staaten differiert, ibid., S.72-74.

<475>

So Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 67; Fastenrath, a.a.O., S.423f.

<476>

So Bieber, Recognition, 86 ASIL Proc. 1992, S.374, 377; vgl. auch Fastenrath, a.a.O., S.420: Norms „on Trial“.

<477>

Etwa in den Richtlinien der EG zur Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der ehemaligen UdSSR vom 16.12.1991 , (IR) EG, Anerkennungsrichtlinien 1991 , EG-Bull. 12-1991, S.1.4.5 = 31 ILM 1992, S.1486, dazu sogleich; außerdem in den Kooperations- und Assoziationsabkommen der EG und ihrer Mitgliedstaaten mit anderen KSZE/OSZE-Staaten, dazu oben II. 2. c) . Weitere Nachweise zu Bezugnahmen auf KSZE/OSZE Dokumente in Freundschaftsverträgen der Bundesrepublik Deutschland mit Mittel- und Osteuropäischen Staaten finden sich bei Fastenrath, CSCE/OSCE Documents, 1/2 YBOSCE 1995/1996, S.411, 417.

<478>

(IR) CSCE, Charter of Paris, Annex I, 1990 (US State Dept.) ; Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung 1990, S.1409, 1419f.; Schweisfurth/Oellers-Frahm, KSZE-Dokumente, 1993, S. 465.

<479>

Frowein, Demokratie, in: FS Zemanek, 1994, S.365, 368.

<480>

CSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension, vom 29 Juni1990, (IR) CSCE, Copenhagen Document, 1990 ; abgedruckt in: 29 ILM 1990, S.1305ff.; Fastenrath, KSZE/OSZE, Bd. 2, H.1. Dazu sogleich.

<481>

(IR) Vienna Declaration, 1993 .

<482>

CSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension, vom 3. Oktober 1991, (IR) CSCE, Moscow Document, 1991 , Abs.6 der Präambel. Das Dokument limitiert auch die Beschränkungen der Menschenrechte und Grundfreiheiten und des Rechtsstaates in einem Ausnahmezustand, Abs.28, nicht zuletzt unter dem Eindruck des unmittelbar zuvor beendeten Putsches in Moskau.

<483>

CSCE, 1975 Summit, Final Act, vom 1. August 1975, (IR) CSCE, Helsinki Final Act, 1975 .

<484>

CSCE, Follow-up Meeting 1986-1989, Vienna, Concluding Document, vom 10. Januar 1989, (IR) CSCE, Vienna Document, 1989 .

<485>

CSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension, vom 29. Juni 1990, (IR) CSCE, Copenhagen Document, 1990 ; abgedruckt in: 29 ILM 1990, S.1305ff.; Fastenrath, KSZE/OSZE, Bd. 2, H.1. Siehe dazu Buergenthal, Copenhagen CSCE Meeting, in: 11 HRLJ 1990, S.217 -246

<486>

Absatz Nr.7 lautet:

(7) To ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of govermnent, the participating States will

(7.1) - hold free elections at reasonable intervals, as established by law;

(7.2) - permit all seats in at least one chamber of the national legislature to be freely contested in a popular vote;

(7.3) - guarantee universal and equal suffrage to adult citizens;

(7.4) - ensure that votes are cast by secret ballot or by equivalent free voting procedure, and that they are counted and reported honestly with the official results made public;

(7.5) - respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination;

(7.6) - respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organizations and provide such political parties and organizations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities;

(7.7) - ensure that law and public policy work to permit political campaigning to be conducted in a fair and free atmosphere in which neither administrative action, violence nor intimidation bars the parties and the candidates from freely presenting their views and qualifications, or prevents the voters from learning and discussing them or from casting their vote free of fear of retribution;

(7.8) - provide that no legal or administrative obstacle stands in the way of unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis for all political groupings and individuals wishing to participate in the electoral process;

(7.9) - ensure that candidates who obtain the necessary number of votes required by law are duly installed in office and are permitted to remain in office until their term expires or is otherwise brought to an end in a manner that is regulated by law in conformity with democratic parliamentary and constitutional procedures.

<487>

(IR) Dayton Agreement (OHR) ; Dayton Agreement (IFOR) ; 35 ILM 1996, S.75, 89ff., siehe dazu oben II. 3. a) 4) .

<488>

(IR) EG, Anerkennungsrichtlinien 1991 ; EG-Bull. 12-1991, S.1.4.5 = 31 ILM 1992, S.1486. Dazu Bieber, Recognition, 86 ASIL Proc. 1992, S.374 -378; Charpentier, Reconnaissance, RGDIP 1992, S.343 -355; Rich, Recognition, in: 4 EJIL 1993, S.36, 42ff.; Verhoeven, Reconnaissance, in: AFDI 1993, S.7, 9f., 20ff.

<489>

Vorangegangen war eine Ankündigung der USA, eine Anerkennung erfolge nur auf der Basis der Befolgung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, insbesondere der Beachtung der Schlußakte von Helsinki und der Charta von Paris . Murphy, Democratic Legitimacy, in: 48 ICLQ 1999, S.545, 558.

<490>

Dazu etwa Lauterpacht, Recognition in International Law, 1948.

<491>

Skeptisch zur Normativität allerdings Verhoeven, Reconnaissance, in: AFDI 1993, S.7, 20. Vgl. aber auch den Hinweis von Frowein, Demokratie, in: FS Zemanek, 1994, S.365, 373 auf die amerikanische Anerkennungspraxis nach dem 2. Weltkrieg, mit der u.a. auch freie Wahlen berücksichtigt wurden. So etwa bei der Nichtanerkennung der DDR, die von Frankreich und Großbritannien geteilt wurde, Whiteman, Digest, Bd. 2, S.387ff.

<492>

(IR) CSCE, Helsinki Final Act, 1975 .

<493>

Vgl. auch Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.103, der in der Richtlinie, insbesondere in der Nichtanerkennung von Gebieten oder Gebietserweiterung, die durch Gewalt erlangt wurden, eine Verstärkung der erga-omnes-Wirkung der Menschenrechte sieht, deren Verletzung ebensowenig wie diejenige von jus cogens anerkannt werden darf.

<494>

Einen kurzen Überblick gibt Heintze, Haiti, in: VRÜ 1996, S.6, 26ff.

<495>

Siehe dazu Rich, Recognition, in: 4 EJIL 1993, S.36, 44ff., 55f.; Verhoeven, Reconnaissance, in: AFDI 1993, S.7, 25ff., 32ff.

<496>

So auch Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.258f.

<497>

(IR) ICCPR .

<498>

(IR) Vienna Declaration, 1993 .

<499>

(IR) UNGA Res.55/96 (2000) .

<500>

(IR) CSCE, Charter of Paris, 1990 .

<501>

Siehe oben Fn. 91 .

<502>

Bahrain, Bhutan, Brunei Daressalam, Indonesien, Kuba, Malaysia, Myanmar, Oman, Quatar, Saudi Arabien, Singapur und die Vereinigten Arabischen Emirate.

<503>

Siehe oben Fn. 89 .

<504>

Urteil des IGH vom 20. Februar 1969 im Rechtsstreit zwischen Deutschland und den Niederlanden bzw. Deutschland und Dänemark in der Rechtssache North Sea Continental Shelf, ICJ Rep.1969, S.3, 41ff. Abs.71ff.

<505>

Vgl. Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 345.

<506>

Vgl. Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.284. Auf diese Weise, als ein programmatisches Recht, versuchte bereits Steiner, Political Participation as Human Right, in: 1 HHRYB 1988, S.77 , 130ff. in der Zeit vor der explosionsartigen Vermehrung der pro-demokratischen Staatenpraxis, eine normative Grundlage herauszuschälen.

<507>

Wobei angesichts Chinas Beteiligung an der Praxis der UN als ständiges Sicherheitsratsmitglied und etwa der Beteiligung am Abkommen von Paris bezüglich Kambodschas sich die Frage stellt, ob tatsächlich eine konsistente rechtliche Ablehnung vorliegt oder ob nicht vielmehr politisch die Anwendung einer internationalen Norm auf das eigene Land zurückgewiesen wird. Während China sich bei der Ermächtigung des Gewalteinsatzes im Fall Haiti enthielt ( UNSC Res.940 (1994) , vgl. UNYB 1994, S.426f.), stimmte es für die Mission in Kambodscha ( UNSC Res.718 (1991) - Pariser Abkommen , vgl. UNYB 1991, S.155f. und UNSC Res.745 (1992) - UNTAC , vgl. UNYB 1992, S.246), für den Einsatz in Somalia ( UNSC Res.897 (1994) - UNSOM II , vgl. UNYB 1994, S.318f.), für Dayton und seine Implementierung (UNSC Res. 1021 und 1022 (1995) vgl. UNYB 1995, S.544ff.; UNSC Res.1031 (1995) , - IFOR , und UNSC Res.1035 (1995) - UN Zivilverwaltung, vgl. UNYB 1995, S.551).

<508>

So aber Döhring, Demokratie und Völkerrecht, in: FS Steinberger, 2002, S.127, 128 und Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl. 1999, § 30 Rz.7 ( Heintze) , dessen Verweis auf Farer, HRQ 1989, 309 allerdings ins Leere führt. Und in Farer, Elections, Democracy, and Human Rights, in: 11 HRQ 1989, S.504 , 508f. postuliert dieser nicht die Voraussetzung einer Definition für die Geltendmachung eines Anspruches, sondern prüft, ob südamerikanische Regierungen (zu der Zeit) die Tatbestandsmerkmale einer institutionelle Definition der Demokratie erfüllen.

<509>

Art.25 IPbpR .

<510>

Zurückhaltend noch Sicilianos, ONU et démocratisation, 2000 , S.286.

<511>

Vgl. zur damaligen Einschätzung Blix, Treaty-Making Power, 1960, S. 394.

<512>

Abgesehen von den kursorischen Repliken auf den Aufsatz von Fox/Nolte, Intolerant Democracies, 35 HILJ 1995, S.1-70 , von Koskenniemi, Whose intolerance, which democracy, 37 HILJ 1996, S.231-234 und Roth, Democratic intolerance: observations on Fox and Nolte, 37 HILJ 1996, S.235-238 siehe nur Crawford/Marks, Democracy Deficit, in: Archibugi u.a. (Hrsg.), Re-imagining political community, 1998, S.72 -90; Roth, Evaluating Democratic Progress, in: 9 EIA 1995, S.55ff. , nochmals abgedruckt in: Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000 , S.493-516; ausführlich Ders., Governmental illegitimacy, 1999 .

<513>

Vgl. nur Fox/Roth, Introduction, in: Dies., Democratic Governance, 2000, S.1, 19f.

<514>

Roth, Governmental illegitimacy, 1999 , passim.

<515>

Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 417ff.; noch einmal bekräftigt in Roth, Evaluating democratic progress, in: Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000, S.493, 509 und Fn.15. Wesentlich zurückhaltender und differenzierender Murphy, Democratic Legitimacy, in: 48 ICLQ 1999, S.545, 580, der in normativer Hinsicht lediglich die Verpflichtung verneint, einen Staat wegen Mißachtung des Demokratieprinzips nicht anzuerkennen, und die Möglichkeit bejaht, daß die internationale Gemeinschaft ein illegitimes Regime nicht anerkennt. Diesem Befund ist nachdrücklich zuzustimmen.

<516>

Einer Verengung, der allerdings die Befürworter des Demokratieprinzips Vorschub leisten, wenn sie bei der Frage der Durchsetzung ausschließlich die Anerkennung thematisieren, vgl. Franck, Emerging Right, in: 86 AJIL 1992, S.46, 63ff. und insbesondere Fox, Right to Political Participation, in: 17 YJIL 1992, S.539, 596ff.

<517>

Im übrigen gibt es sehr gute politische Gründe, normativ keine Verknüpfung zwischen Legitimität und Anerkennung herzustellen. Jede Auseinandersetzung mit einem undemokratischen Staat, mit einer illegitimen Regierung unterhalb der Gewaltschwelle ist ohne einen offiziellen Umgang mit dem Staat, mit der Regierung nur beschränkt möglich. Wesentlich erfolgreicher als eine Konfrontationsstrategie scheint eine Form des Dialogs bis hin zur klassischen „Umarmungsstrategie“, die einen intensiven Austausch zu beiderseitigem Nutzen (nicht zuletzt ökonomischer Art) auf allen Ebenen mit einem Insistieren auf demokratischen Entwicklungen verbindet.

<518>

Crawford/Marks, Democracy Deficit, in: Archibugi u.a. (Hrsg.), Re-imagining political community, 1998, S.72, 79ff.; Roth, Evaluating democratic progress, in: Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000, S.493-516, passim.

<519>

Hart an der Grenze Crawford/Marks, Democracy Deficit, in: Archibugi u.a. (Hrsg.), Re-imagining political community, 1998, S.72, 79ff.

<520>

Roth, Evaluating democratic progress, in: Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000, S.493, 498ff.

<521>

Roth, a.a.O., S.505.

<522>

Roth, a.a.O., 500ff.

<523>

Roth, Evaluating democratic progress, in: Fox/Roth (Hrsg.), Democratic Governance, 2000, S.493, S.505.

<524>

Roth, Governmental illegitimacy, 1999, S. 344.


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