Fulda, Christian B: Demokratie und pacta sunt servanda

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Kapitel 6. Zusammenfassung

Das Demokratieprinzip ist ein Rechtsinstitut des heutigen Völkerrechts, das durch vertragliche und gewohnheitsrechtliche Normierung fest verankert ist. Es verpflichtet die Staaten zur Errichtung und Gewährleistung demokratischer Strukturen und umfaßt neben einer menschenrechtlichen Komponente (insbesondere dem Recht auf regelmäßige, freie, allgemeine, gleiche und geheime Wahlen, dem Recht auf freie Meinungsäußerung sowie dem Vereinigungs- und dem Versammlungsrecht) strukturelle Anforderungen an die Verfaßtheit des Staates, insbesondere im Hinblick auf Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit.

Die vertraglichen Bindungen ergeben sich aus mehreren multilateralen Konventionen bzw. aus Satzungen internationaler Organisationen. Wichtigster Pfeiler der multilateralen Verankerung ist dabei der IPbpR . Daneben sind bilateral insbesondere die Demokratieklauseln in den Verträgen der EG von Bedeutung. Nur noch ein Bruchteil der Staatengemeinschaft unterliegt keiner vertraglichen Verpflichtung auf das Demokratieprinzip. Die große Anzahl und die Konsistenz der vertraglichen Regelungen sind gleichzeitig ein Indiz für die gewohnheitsrechtliche Geltung des Demokratieprinzips.

Die UN-Missionen in Kambodscha, Somalia, Bosnien-Herzegowina, im Kosovo, in Ost-Timor und in Afghanistan sind ein Indikator dafür, daß die Neuordnung eines Staates durch die internationalen Gemeinschaft am Demokratieprinzip ausgerichtet werden muß. Die UNO und andere Organisationen der Staatengemeinschaft können dabei die Implementierung selber vornehmen, wie in Kambodscha, Bosnien-Herzegowina und im Kosovo, oder eine innerstaatliche Entwicklung unterstützend begleiten, wie in Ost-Timor und in Afghanistan.

Ob daneben aus den Fällen Haiti und Sierra Leone ein Interventionsrecht der internationalen Gemeinschaft bei gewaltsamer Absetzung einer demokratisch legitimierten Regierung abzuleiten ist, läßt die Arbeit offen. Gesichert ist jedoch, daß die Verletzung des Demokratieprinzips im Sinne einer negativen Abweichung von einem bereits erreichten Standard gerechtfertigte Sanktionen nach sich ziehen kann. Neben den beiden Fällen Haiti und Sierra Leone, die als Ausdruck einer gewohnheitsrechtlich verankerten Zulässigkeit von Sanktionen gelesen werden können, finden sich eine Reihe vertragsrechtlich festgelegter Sanktionsmöglichkeiten. Multilateral sind solche vorgesehen in Art.3, 8 Europarat-Satzung , in Art.9 OAS-Charta und in Art.19ff. der Inter-Amerikanischen Demokratie-Charta sowie in Art.4 und 5 des Protokolls von Ushuaia des MERCOSUR , außerdem in den Mechanismen nach der Charta von Paris und dem Moskau-Dokument der KSZE sowie im Millbrook Commonwealth Action Programme on the Harare Commonwealth Declaration 1995 . Bilateral findet sich ein Äquivalent in den Demokratieklauseln der Verträge der EG.

Sind diese Sanktionsmöglichkeiten auf „negative“ Abweichungen von einem erreichten demokratischen Standard ausgerichtet, so zielen die Demokratie-Resolutionen der Generalversammlung und der Menschenrechtskommission der UN auf eine „positive“ Entwicklung. Sie reflektieren damit den dritten Pfeiler des völkerrechtlichen Demokratieprinzips. Danach ist es nicht nur untersagt, demokratisch gewählte Regierungen gewaltsam zu verdrängen, oder in anderer Weise etablierte demokratische Strukturen zu beeinträchtigen. Sondern alle Staaten sind verpflichtet, auf die Verwirklichung des Demokratieprinzips im eigenen Land hinzuarbeiten. Man könnte dies die Pflicht zur Demokratisierung nennen. Als Zielbestimmung führt diese gewohnheitsrechtliche Norm nicht dazu, daß sich Staaten, die dem Demokratieprinzip nicht genügen, in völkerrechtswidrigem Zustand befinden. Dies gilt selbstverständlich nur vorbehaltlich vorrangiger vertraglicher Verpflichtungen, sowie der Verpflichtung auf


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Menschenrechte und Strukturprinzipien, die sich gewohnheitsrechtlich ergeben, wie sie etwa UNGA Res.55/96 (2000) formuliert. Die Zielbestimmung bewirkt aber, daß die Staatengemeinschaft die Erreichung des Ziels mit Mitteln unterhalb der Gewaltschwelle einfordern kann und Bewertungen der internen Lage keine unzulässige Einmischung darstellt. Stillstand ist nicht mit der Zielbestimmung vereinbar.

Für die - wenigen - Staaten, die keiner vertraglichen Verpflichtung unterliegen und die - noch - als Staatswesen funktionieren, so daß die internationale Gemeinschaft sich noch nicht zum Eingreifen veranlaßt gesehen hat, bedeutet dies, daß auch an sie das Erfordernis der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns herangetragen werden kann. Es bedarf daher keiner abschließenden völkerrechtlichen Definition des Demokratieprinzips, um seine normative Geltung zu bejahen. Es wird konturiert durch kohärente Anforderungen aus Verträgen und Praxis, vor allem der UN , wonach staatliches Handeln legitimiert werden muß durch ein pluralistisches, repräsentatives Regierungssystem auf der Grundlage von regelmäßigen, allgemeinen und freien Wahlen, flankiert von Menschenrechten, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit.

Staatliche Entscheidungen bedürfen daher einer legitimierenden Rückbindung an den frei geäußerten Willen des konstitutierenden Staatsvolkes, wobei die Freiheit dieser Willensäußerung in dynamischer Perspektive die Freiheit der Willensänderung garantiert. Diese Legitimationsfunktion schlägt die Brücke zum Vertragsrecht. Der Rechtsakt des Vertragsschlusses, der die Vertragsnorm legitimiert, ist eine Willensäußerung des Staates, die der Legitimation bedarf. Und für die fortdauernde Legitimation der überwiegend normsetzenden völkerrechtlichen Verträge ist entscheidend, mit welchen Mechanismen Willensänderungen einer Vertragspartei berücksichtigt werden können.

Das geltende Vertragsvölkerrecht ist jedoch bisher mit dem Demokratieprinzip nicht in Einklang zu bringen. Zwar könnte durch eine extensive Auslegung des Art.31 WVK bei der Interpretation vertraglicher Verpflichtungen dem Wandel des Völkerrechts Rechnung getragen werden. Die zentralen Normen des Vertragsrechts, die in der Vertragsrechtskonvention ihren Ausdruck finden, können jedoch weder die demokratische Legitimation des Vertragsschlusses gewährleisten, noch halten sie einen adäquaten Mechanismus für den Umgang mit innerstaatlichen Willensänderungen bereit.

So ist Art.46 WVK , nach dem die Verletzung innerstaatlichen Rechts beim Vertragsschluß als Grund für die Beendigung eines Vertrages geltend gemacht werden kann, sehr restriktiv gefaßt. Er ist bisher auch nicht in der Staatenpraxis zur Anwendung gelangt. Es gibt des weiteren kein Recht auf Revision eines Vertrages, mit dem ein Vertragspartner aufgrund einer Willensänderung in einem strukturierten Verfahren die Legitimation der Vertragsnorm auf den Prüfstand stellen könnte. Enthält ein Vertrag kein ausdrückliches Kündigungsrecht nach Art.54 WVK , ist nach Art.56 Abs.1 b) WVK zu prüfen, ob sich ein solches implizit aus seiner Natur herleiten läßt. Diese Norm ist allerdings in höchstem Maße unklar. Demgegenüber scheint es nicht möglich, politische Meinungsänderungen über die clausula nach Art.62 WVK zu berücksichtigen. Und auch wenn man dem Demokratieprinzip auch die Qualität des ius cogens nach Art.53 und 64 WVK zumindest insofern zubilligen könnte, daß Verträge gegen zwingendes Recht verstoßen, die auf die Beseitigung demokratischer Verhältnisse in einem Staat ausgerichtet sind, läßt sich keine Staatenpraxis nachweisen, die eine Beschränkung des Demokratieprinzips durch Verträge mit einer Sanktion belegt.


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Diese unzureichende Berücksichtigung des Demokratieprinzips durch das Vertragsrecht ist deshalb besonder gravierend, weil die Konfliktfälle aufgrund der materiellen Ausdehnung des Völkerrechts zunehmen werden. Je mehr Bereiche des innergesellschaftlichen Lebens vom Völkerrecht erfaßt und reguliert werden, desto wichtiger ist die Legitimation der Normsetzung durch Vertragsschluß, und desto häufiger wird es zu Spannungen aufgrund innerstaatlichen Meinungswandels kommen.

Einige Fälle können dieses Spannungsverhältnis illustrieren. So trat Frankreich 1966 aufgrund gewandelter sicherheitspolitischer Auffassungen aus der NATO aus. Die Regelungen des NATO-Vertrages sind für die Beurteilung des Austritts nicht ausreichend, da sie nicht die nachfolgende Institutionalisierung widerspiegeln. Der Austritt kann auf ein implizites Kündigungsrecht für die Organisationsstruktur gestützt werden, wohingegen die Anwendung der clausula nach Art.62 WVK aufgrund eines vorhandenen vertraglichen Revisionsverfahrens fraglich ist. Die Kündigung Senegals von zwei der vier Genfer Seerechtskonventionen von 1958 aufgrund der Überfischung seiner Küstengewässer illustriert das Problem der Normsetzung für die „öffentlichen Güter“ der Weltgemeinschaft. Außerdem zeigt der Fall, daß ein implizites Kündigungsrecht nach Art.56 WVK nur dann abgelehnt werden sollte, wenn ein effektives Vertragsrevisionsverfahren besteht. Der deutsche Atomausstieg und die damit verbundenen Fragen bezüglich der Wiederaufarbeitung von Brennstäben in Frankreich und Großbritannien können zum einen als Beispiel dafür dienen, daß Regierungen ein Interesse daran haben können, durch vertragliche Verpflichtungen die Handlungsfähigkeit des nationalen Souveräns zu beschränken. Zum anderen machen sie die Notwendigkeit einer „demokratiefreundlichen“ Interpretation deutlich. Im Fall Gabcíkovo-Nagymaros hat der IGH unberücksichtigt gelassen, daß die ungarische Kündigung des Staudammprojektes mit der Slowakei auf eine innerstaatliche Willensänderung zurückgeht. Das für die Parteien unbefriedigende Urteil, den Konflikt durch Verhandlungen zu lösen, zeigt auf, daß für bestimmte Konstellationen nur integrative Vertragsstrukturen sinnvoll sind, um Meinungsänderungen aufnehmen zu können. Eine andere Möglichkeit insbesondere für multilaterale Verträge läge in der Einführung von Experimentierklauseln. Dies wird aus dem Problem um die Vereinbarkeit der Einrichtung von Drogenkonsumräumen mit den Drogen-Konventionen ersichtlich. Eine Lösung für die vertragliche Beschänkung zukünftiger parlamentarischer Entscheidungsfindung schlägt scheinbar der Schiedsspruch im Rechtsstreit zwischen Aminoil und Kuwait vor. Doch für die postulierte Notwendigkeit der ausdrücklichen Formulierung der Beschränkung im Vertrag, der Ermächtigung hierzu durch die Verfassung und der zeitlichen Limitierung einer solchen Beschränkung lassen sich im geltenden Völkerrecht keine Belege finden. Die Kündigung des ABM-Vertrages durch die USA schließlich ist ein Musterbeispiel für den Konflikt zwischen Vertragsbindung und innerstaatlicher Willensänderung. Es spricht viel dafür, die Kündigung aufgrund der Kündigungsklausel im Vertrag für gerechtfertigt anzusehen. Darüberhinaus läßt sich der Fall als ein Beispiel für ein Kündigungsrecht nach fehlgeschlagenen Revisionsverhandlungen deuten.

Lösungansätze für den Konflikt zwischen Vertragsbindung und staatlicher Willensbildung lassen sich erstens durch eine Neuausrichtung existierender allgemeiner Vertragsrechtsnormen finden. Zweitens kann dem Problem durch kautelarjuristische Ausgestaltung der Verträge Rechnung getragen werden. Drittens ist eine Fortbildung des Völkerrechts zu empfehlen.


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Art.31 WVK kann zum Ausgangspunkt einer „demokratiefreundlichen“ Interpretation genommen werden, wonach die Auslegung gewählt wird, die eine demokratische Entscheidungsfindung am wenigsten beeinträchtigt. Art.46 WVK kann funktional so angewandt werden, daß Normen des formellen und materiellen Verfassungsrechts, die das Handeln der vertragsschließenden Exekutive kontrollieren, berücksichtigt werden müssen. Das implizite Kündigungsrecht nach Art.56 Abs.1 b) WVK kann schließlich in Fällen angewandt werden, in denen der Vertragsgegenstand „innere Angelegenheiten“ einer Gesellschaft betrifft, wohingegen Vertragsnormen für die „Verfassung der Staatengemeinschaft“ besser durch eine Vertragsrevision überprüft werden.

Revisions-, Experimentier- und Kündigungsklauseln können bei der Abfassung von Verträgen die Vertragsbeziehung so ausgestalten, daß zukünftige innerstaatliche Meinungsänderungen berücksichtigt werden können. Über eine Revisionsklausel wird in einem formalen Verfahren überprüft, ob die Vertragsnorm weiterhin von beiden Vertragsparteien gemeinsam legitimiert wird. Subsidiär sollte sie eine Kündigungsmöglichkeit vorsehen, um die Effektivität des Vertragsänderungsverfahrens zu erreichen. Experimentierklauseln können insbesondere in multilateralen Verträgen den Weg zu neuen Umsetzungen des Vertragszieles bahnen, die bisher nicht mit dem Vertrag vereinbar sind. In einfachen Fällen können Kündigungsklauseln Freiräume für die Umorientierung schaffen. Für komplexe Konstellationen empfehlen sich demgegenüber integrative Lösungen, also Vertragsstrukturen, die dynamisch ausgestaltet sind und Umstandsänderungen ebenso wie Meinungsänderungen einbeziehen können. Ist dafür der Aufwand zu groß, bleiben als letzte Möglichkeit intelligente Vertragsklauseln, die trotz statischer Abfassung des Vertrages eine Kontrolle der zukünftigen Entwicklung möglich machen.

De lege ferenda ist schließlich ein Recht auf Revision zu fordern, kombiniert mit einem subsidiären Kündigungsrecht. Dadurch würde im Völkerrecht ein Mechanismus geschaffen, der dem innerstaatlichen Initiativrecht gleicht, mit dem neue normative Lösungen für einen Bereich eingeführt werden und die Legitimation bestehender Normen auf den Prüfstand gestellt werden können.


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