Gericke, Gun: Beurteilung von vorherrschender Meinungsmacht privater Fernsehunternehmen nach dem Rundfunkstaatsvertrag

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Kapitel 1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand

Nachdem 1948/49 die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gegründet worden waren, wurde in den 70er Jahren die Forderung nach der Zulassung privaten Rundfunks laut<1>. Der öffentlich-rechtliche Charakter habe dem Fernsehen ein besonderes Maß an Glaubwürdigkeit und damit besondere Macht verliehen. Die Programme wurden für ideologisch einseitig ausgerichtet gehalten<2>. Diese einseitige redaktionelle Beeinflussung sollte durch die Zulassung privaten Rundfunks gebremst werden. Denn es bestand die Vorstellung, daß durch ein Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern publizistischer Wettbewerb eröffnet würde und die Bürger aus einer größeren Vielfalt auswählen könnten. Auch war damit die Hoffnung verbunden, die privaten Anbieter besser kontrollieren zu können, wenn sie im Land gehalten würden.

Die Diskussion mündete schließlich in dem Abschluß des Rundfunkstaatsvertrages der Länder von 1987. Dieser war die Grundlage für die Etablierung eines dualen Rundfunksystems in der Bundesrepublik, worunter ein Nebeneinander öffentlich-rechtlicher und privater Anbieter von Rundfunk zu verstehen ist. Dem privaten Rundfunk fällt seitdem die Aufgabe zu, zur Informationsvielfalt und zum kulturellen Angebot durch Konkurrenzprogramme zum öffentlich-rechtlichen Bereich beizutragen<3>. Voraussetzung für die Zulassung privaten Rundfunks war, daß er wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und der Meinungsvielfalt verpflichtet ist<4>.

Die vorliegende Untersuchung widmet sich der Frage, wie vorherrschende Meinungsmacht im privaten Rundfunk beurteilt wird. Die Grundlage dieser Bewertung bildet das zentrale medienrechtliche Steuerungselement für das bundesweite private Fernsehen, der Fünfte


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Rundfunkänderungsstaatsvertrag<5>, der am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist.

Der Rundfunkstaatsvertrag enthält Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt. Ziel der gesetzgeberischen Bemühungen ist es, vorherrschende Meinungsmacht abzuwehren. Vorherrschende Meinungsmacht ist das in wenigen Händen liegende Potential, auf die Meinungsbildung einzuwirken. Sie behindert die Gewährleistung eines vielfältigen Rundfunkangebotes, das im Interesse der freien Meinungsbildung steht. Sie kann auf verschiedene Art und Weise ausgeübt werden. So kann vorherrschende Meinungsmacht entstehen, wenn von Anfang an nur wenige Anbieter auf dem Markt sind oder bei anfänglicher Vielfalt kleinere Anbieter ausscheiden oder die restlichen auf wenige große zusammenschmelzen und wenn ein und derselbe Veranstalter mehrere Programme anbietet<6>. Doch auch die Kombination der Einflüsse eines Unternehmens in verschiedenen Medien<7> und die Bildung eines Informationsmonopols<8> können zur Annahme vorherrschender Meinungsmacht führen. All diese Faktoren versuchen die Vorschriften des materiellen Konzentrationsrechts im Rundfunkstaatsvertrag zu berücksichtigen. Diese basieren auf dem sog. Zuschauermarktanteilsmodell, das Antikonzentrationsregelungen für den privaten Rundfunk aufstellt.

Die zentrale Norm dieses Regelwerks ist § 26 RStV. Darin wird die Vermutung vorherrschender Meinungsmacht für ein Unternehmen aufgestellt, das im Jahresmittel mehr als 30 Prozent der Zuschaueranteile auf sich vereint. Gleiches gilt, wenn der Anteil von 30 Prozent geringfügig unterschritten ist und das Unternehmen marktbeherrschend auf einem medienrelevanten verwandten Markt agiert oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten auf diesen Märkten die Annahme vorherrschender Meinungsmacht nahelegt.

Derzeit erreicht keines der in Deutschland agierenden Rundfunkunternehmen diese Schwelle und dies steht auch nicht zu befürchten. Es stehen sich mit der KirchGruppe und Bertelsmann/CLT zwei von einander getrennte private Anbietergruppen gegenüber. Bei


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einer Einbeziehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der mit etwa 40% der Anteile zu Buche schlägt, gestattet die Regelung des § 26 RStV die Aufteilung des restlichen privaten Marktes auf zwei etwa gleich starke Veranstalter. Hier wird daher die Frage zu beantworten sein, ob dieses faktische Duopol überhaupt verfassungsmäßig ist<9> oder ob nicht auch dadurch bereits vorherrschende Meinungsmacht begründet wird, die gerade zu verhindern ist. Denn auch mehreren Gruppierungen darf der Rundfunk nicht ausgeliefert sein, wie das Bundesverfassungsgericht feststellt<10> und was genauer darzustellen sein wird.

Die Anwendung der auf dem Zuschauermarktanteilsmodell basierenden Vorschrift des § 26 RStV wirft in der Praxis eine Vielzahl von schwierigen Auslegungsfragen auf<11>, die in der Untersuchung Berücksichtigung finden werden. Ausgangspunkt für den Gang der Analyse ist der von Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Kommunikationsprozeß, in dem der Rundfunk als Vermittler eine bedeutende Rolle spielt. Zwar hat der Rundfunk ohne Zweifel eine wirtschaftlichen Komponente, die ihn zum Regulierungsbjekt des allgemeinen Wettbewerbsrechts macht. Auf Zusammenschlußvorhaben im Medienbereich sind die wettbewerblichen Fusionskontrollvorschriften anwendbar. Die Entscheidungen der EG-Kommission<12> und des Bundeskartellamtes<13> in Sachen Bertelsmann/Kirch/Premiere beweisen beispielhaft, daß das Wettbewerbsrecht zwar die Sicherung des wirtschaftlichen Wettbewerbs bezweckt, es dadurch aber zugleich einen Beitrag zur Sicherung der Meinungsvielfalt leistet. Es stellt sich gleichwohl die Frage, ob das allgemeine Kartellrecht in der Lage ist, der Konzentration im Rundfunkbereich auch vorzubeugen. Bei der Beantwortung dieser Frage ist auch ein Vergleich zum Medium Presse zu


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ziehen, das selbst Regulierungsobjekt der Fusionskontrolle ist<14>. Das Verfassungsrecht liefert die Gründe dafür, weshalb es zur Konzentrationskontrolle im Rundfunk spezieller, über das Wettbewerbsrecht hinausreichender Sicherungsvorkehrungen bedarf. Ausschlaggebend dafür sind der besondere Charakter des Rundfunks als Medium und die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Zur Klärung der sich daraus ergebenden verfassungsrechtlichen Fragen wird die Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herangezogen. Die Rundfunkurteile des Gerichts formulieren auch die Anforderungen, die an den Schutz der Freiheitlichkeit der Kommunikation vom Grundgesetz gestellt werden.

Im Mittelpunkt der Arbeit stehen die Regelungen des materiellen Konzentrationsrechts als Umsetzung dieser Anforderungen durch den Gesetzgeber. Dabei wird zu untersuchen sein, ob die Perspektive zur Bestimmung vorherrschender Meinungsmacht auf die Zuschaueranteile verengt werden darf. Bei einer Limitierung des Einflusses der Rundfunkveranstalter auf bestimmte quantifizierte Nutzungsanteile besteht die Gefahr, daß der verfassungsrechtlich bestimmte Richtwert - die Gewährleistung von Meinungsvielfalt - verfehlt wird<15>. Sollte ein solches Vorgehen zulässig sein, stellt sich im Anschluß daran die Frage, wie die Messung der Zuschaueranteile vorzunehmen ist. Der Rundfunkstaatsvertrag bestimmt dazu, daß die Ermittlung der Anteile aufgrund repräsentativer Erhebungen nach allgemein anerkannten wissenschaftlichen Methoden zu erfolgen hat. Der Gesetzgeber dachte daran, die der Werbepreisermittlung zugrunde liegende Fernsehzuschauerforschung zu nutzen. Fraglich ist hierbei, ob die Ziele der Werbeforschung nicht denen der Vielfaltssicherung zuwiderlaufen und ob die Zahlen in einem Rechtssicherheit bietenden Verfahren ermittelt werden können und exakt genug sind, um als Basis für Verwaltungsentscheidungen dienen zu können<16>.


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Selbst wenn die Beurteilung vorherrschender Meinungsmacht auf der Basis von Zuschauerquoten zulässig sein sollte, so ist in einem nächsten Schritt zu fragen, ob allein damit eine effektive Vielfaltssicherung möglich ist. Die Veranstalter wandeln sich zu auf unterschiedlichen Märkten agierenden Unternehmen und stärken dadurch Marktmacht und möglicherweise auch Meinungseinfluß. § 26 RStV hält dazu eine Regelung bereit, die vorherrschende Meinungsmacht eines Unternehmens auch dann vermutet, wenn die Schwelle von 30 % geringfügig unterschritten ist, der Veranstalter aber auf medienrelevanten verwandten Märkten eine marktbeherrschende Stellung hat. Hier eröffnen sich gleich zwei Problemfelder. Zum einen ist fraglich, wann der Zuschaueranteil von 30 % als geringfügig unterschritten gilt. Zum anderen müssen die medienrelevanten verwandten Märkte näher bestimmt werden. Das Gesetz legt sich nicht fest, so daß die Auslegung den Kontrollbehörden überlassen ist. Hier wird auch ihr hauptsächliches Tätigkeitsfeld liegen, da mit einer Überschreitung der 30-%-Grenze durch kein Unternehmen zu rechen ist. Wegen der unbestimmten Rechtsbegriffe ist die Regelung hier am instabilsten und der Widerstand groß<17>.

Bei alldem legt der Rundfunkstaatsvertrag den Zuschaueranteil jedoch als zur Beurteilung von Meinungsmacht maßgebliche Größe fest. Es wird aber zu untersuchen sein, ob nicht vielmehr alle Aktivitäten der Unternehmen auf den verschiedenen medienrelevanten Märkten gleichberechtigt mit dem Zuschaueranteil in die Bewertung mit einfließen sollten. Daher stellt sich die Frage, ob der derzeitige Ansatz zur Beurteilung der Aktivitäten auf den verwandten Medienmärkten geeignet ist, der bereits eingetretenen Entwicklung der Veranstalter hin zu konglomeraten Medienunternehmen gerecht zu werden, da die Regelung diese Aktivitäten nur in geringem Umfang und belastet durch Unwägbarkeiten bei der Auslegung in Ansatz bringt.

Die Analyse des Verfahrensrechts bildet einen weiteren Schwerpunkt. In Zusammenhang mit der Rundfunkfreiheit hat das


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Bundesverfassungsgericht die Bedeutung von Verfahrensregelungen zu ihrem Schutz betont<18>. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, wurde mit dem Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag ein neues Verfahrensrecht eingeführt. So wurde mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) ein zentrales Organ der Landesmedienanstalten zur Beurteilung von Vielfaltsfragen geschaffen. Auch die Ermittlungsbefugnisse der Zulassungs- und Aufsichtsbehörden wurden erweitert. Die Organisation der Aufsicht und die Ausgestaltung des Verfahrens zur Durchsetzung der materiellen Vorschriften werden darauf untersucht, inwieweit sie das Grundrecht auf freie Meinungsbildung zu schützen vermögen.

Aufgrund der bevorstehenden Veränderungen des Mediums Fernsehen durch die Digitalisierung und der damit verbundenen Vervielfältigung der Angebote hat sich eine Diskussion entzündet, die eine Reform der Medienordnung für notwendig erachtet<19>. Daher wird die Arbeit Änderungsvorschläge unterbreiten, die sich sowohl auf das materielle Konzentrationsrecht als auch auf die formelle Verteilung der Zuständigkeiten beziehen. Dabei wird auf die geführte Diskussion eingegangen und es werden eigene Ansätze zur Effektuierung der Konzentrationskontrolle im Rundfunk vorgestellt.


Fußnoten:

<1>

Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, A Rn. 76

<2>

Hesse, Rundfunkrecht, S. 25

<3>

Ring, Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag, Präambel, S. 7

<4>

BVerfGE 57, 295 (324)

<5>

Abgedruckt in Ring, Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag. Im folgenden wird der Fünfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag als Rundfunkstaatsvertrag bezeichnet.

<6>

BVerfGE 73, 118 (172)

<7>

BVerfGE 95, 163 (173)

<8>

BVerfGE 97, 228 ( 256)

<9>

vgl. Renck-Laufke, ZUM 2000, 105 (109)

<10>

BverfGE 57, 295 (322)

<11>

siehe die Problemaufrisse bei Bohl, Konzentrationskontrolle in den elektronischen Medien; Lehr, ZUM 1995, 667ff.; Neft, ZUM 1998, 458ff.; Renck-Laufke, ZUM 2000, 105ff.; Stock, JZ 1997, 583ff. Der Beschluß der KEK betreffend die Premiere Medien GmbH & Co. KG (Az.: KEK 026) befaßt sich mit einer Reihe von grundsätzlichen Auslegungsproblemen.

<12>

WuW 1999/E EU-V 222

<13>

WuW 1999/E DE-V 53

<14>

Siehe die speziellen Pressefusionskontrollvorschriften in §§ 35 Abs. 1 S. 1, § 38 Abs. 3 GWB. Durch die Regelung gilt für Fusionen im Rundfunkbereich nunmehr auch die für Pressefusionen geltende niedrigere Umsatzschwelle.

<15>

Stock, JZ 1997, 583 (591)

<16>

Lehr, ZUM 1995, 667 (671); Neft, ZUM 1998, 458 (462); Zur Problematik veranstaltete die KEK ein Symposium, dessen Diskussionsbeiträge in dem DLM-Band 13: Zuschaueranteile als Maßstab vorherrschender Meinungsmacht, Berlin 1999 zusammengefaßt sind

<17>

Stock, JZ 1997, 583 (592); Neft, ZUM 1998, 458 (462ff.); Renck-Laufke, ZUM 2000, 105 (111f.);Die Problemfelder werden grundlegend beleuchtet im Beschluß der KEK zum Zusammenschluß der CLT mit der UFA KG (Az.: KEK 008-012).

<18>

BverfGE 90, 60 (96)

<19>

Diskussionspapier der Landesmedienanstalten zur Reform der Medienordnung, in: epd medien Nr. 94 v. 25. Nov. 2000


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