Gericke, Gun: Beurteilung von vorherrschender Meinungsmacht privater Fernsehunternehmen nach dem Rundfunkstaatsvertrag

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Kapitel 2. Berechtigung einer Kontrolle des Rundfunks

Zunächst stellt sich die Frage nach der grundsätzlichen Berechtigung einer Kontrolle von Meinungskonzentration im Fernsehen. Weist die Berichterstattung durch den Rundfunk in erster Linie einen Bezug zum Demokratieprinzip auf, so kann die Rechtfertigung für die Regulierungsmaßnahmen aus dieser Beziehung abgeleitet werden. Oder handelt es sich hierbei um ein Wirtschaftsgut, das durch das Wettbewerbsrecht hinreichend kontrolliert werden kann und einer speziellen rundfunkrechtlichen Regulierung nicht bedarf? Eine Beantwortung dieser Frage kann nicht ohne Blick auf das Europarecht erfolgen, denn der Regelungsbereich des Rundfunks ist europarechtlich überlagert.

2.1 Europarechtlicher Einfluß

Der Rundfunk hat ohne Zweifel eine kulturelle Funktion<20>. Dem trägt auch Art. 151 Abs. 2 EGV Rechnung und ordnet den audiovisuellen Bereich der Kulturpolitik zu. Art. 151 Abs. 5 EGV begrenzt jedoch die Gemeinschaftskompetenzen auf Fördermaßnahmen. Eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten ist danach ausdrücklich ausgeschlossen. Dadurch wird die Gemeinschaft zur Achtung des Föderalismus mit den bestehenden Länderkompetenzen im Rundfunkbereich verpflichtet. Die technische Entwicklung, die zu einer Reichweitenvergrößerung des Rundfunks und Vervielfältigung der Übertragungswege geführt hat, mindert jedoch die Effektivität nationaler Steuerungsmöglichkeiten und verstärkt die Hinwendung zur Europäischen Gemeinschaft.

Die Europäischen Gemeinschaften sind eine Organisation mit primär wirtschaftlicher Zielsetzung, denn das Schwergewicht des EG-Vertrages liegt eindeutig auf dem wirtschaftlichen Sektor<21>. Diesbezüglich hat sich die Gemeinschaft die Errichtung eines gemeinsamen Marktes zum Ziel gesetzt. Dies gilt auch für den Rundfunk, wobei die Wettbewerbsfähigkeit der elektronischen Industrie im weltweiten


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Maßstab im Vordergrund steht<22>. Bei der privaten Veranstaltung von Rundfunk tritt in zunehmendem Maße der wirtschaftliche Aspekt in den Vordergrund, da sich die Rundfunkunternehmen immer mehr zu Dienstleistungsunternehmen entwickeln<23>. Daher wird im europäischen Rahmen bei Rechtsetzung und Rechtsprechung auf den wirtschaftlichen Charakter von Rundfunkveranstaltungen verwiesen<24>. Die wirtschaftsrechtlichen Aspekte des Rundfunks führen zu Gemeinschaftskompetenzen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts und der Dienstleistungsfreiheit. Daher müssen Einschränkungen der Rundfunkfreiheit sowohl mit den Wettbewerbsregeln als auch mit der durch den EG-Vertrag normierten Dienstleistungsfreiheit vereinbar sein<25>.

Zu den Maßnahmen, die der Binnenmarktharmonisierung dienen, gehören die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften zur Fusionskontrolle und gegen Unternehmenskonzentration. Zusammenschlüsse, die zu einer strukturellen Änderung in den europäischen Medienmärkten führen können, werden von der Fusionskontrollverordnung (FKVO) erfaßt. Mit dieser der Europäischen Kommission zugewiesenen Kontrolltätigkeit würde die gesetzgeberische Tätigkeit der Länder im Rundfunkbereich auf nationaler Ebene kollidieren. Die FKVO erkennt daher ausdrücklich die Medienvielfalt als berechtigtes Interesse an, zu deren Schutz es den Mitgliedstaaten gestattet ist, geeignete Maßnahmen zu ergreifen<26>. Dies ist der Vermeidung von Kompetenzproblemen geschuldet, da auf nationaler Ebene die Bundesländer für den Bereich der Kultur und damit des Rundfunks zuständig sind. Die Wettbewerbskontrolle auf Gemeinschaftsebene steht somit einer gesonderten Regulierung von Vielfaltsaspekten des Rundfunks auf nationaler Ebene nicht entgegen.

Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EGV gehört zu den Grundfreiheiten des EG-Vertrages und begründet für die Gemeinschaft weitgehende Kompetenzen zur Regelung des Rundfunks. Der EuGH<27> hat bereits im Jahr 1974 festgestellt, daß Fernsehsendungen als


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Dienstleistungen einzustufen sind<28> und führt diese Einschätzung in gefestigter Vertragsauslegung fort<29>. Danach ist es einem Rundfunkveranstalter gestattet, seine Rundfunkprogramme frei und ohne staatliche Beschränkungen zu verbreiten. Unter einer Dienstleistung ist jede grenzüberschreitende entgeltliche Leistung zu verstehen. Entgeltlichen Charakter hat der Rundfunk nach Auffassung des EuGH, wenn der Zuschauer unmittelbar für einen Kabelanschluß oder Abbonnementfernsehen zahlt, aber auch bei Zahlung durch Dritte, wie der Werbewirtschaft<30>. Diese Rechtsprechung wurde wegen der ausschließlichen Charakterisierung des Rundfunks als Wirtschaftsgut stark kritisiert<31>, da dadurch die kulturelle Komponente des Rundfunks unberücksichtigt bliebe. Dies führe zur Mißachtung kultureller Besonderheiten der Regionen in Europa und zur Harmonisierung der nationalen Ordnungen im Bereich der Kultur, obwohl der EG-Vertrag keine Befugnis für derlei Maßnahmen enthielte<32>. Inzwischen zeichnet sich ein vorsichtiger Wandel dieser Rechtsprechung ab, indem der EuGH auch Grenzen der Gemeinschaftskompetenzen festlegt<33>. Er stellt fest, daß dem nationalen Gesetzgeber Regelungsmöglichkeiten in Bezug auf sein Rundfunksystem verbleiben. Die Dienstleistungsfreiheit enthält einen immanenten Vorbehalt zwingender Gründe des Allgemeininteresses. In diesem Rahmen sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit möglich, wenn sie verhältnismäßig sind. In einer Entscheidung aus dem Jahr 1991<34> erkannte der EuGH die Erhaltung der Meinungsvielfalt als zwingenden Grund des Allgemeininteresse für den nationalen Gesetzgeber an, die Dienstleistungsfreiheit im Rundfunkwesen zu beschränken.

Der EuGH stellt bei dieser jüngeren Rundfunkrechtsprechung Verbindungen zu Art. 10 EMRK her, der nach dem Wortlaut des Art. F Abs. 2 Unionsvertrages von Maastricht einen allgemeinen Grundsatz des


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Gemeinschaftsrechts darstellt<35>. Art. 10 Abs. 1 S. 1 EMRK garantiert die Rundfunkveranstalterfreiheit mit der Folge der Verbürgung eines Anspruchs auf Rundfunkveranstaltung<36>. Art. 10 Abs. 2 EMRK normiert aber einen Schrankenvorbehalt für die Rundfunkveranstalterfreiheit, der dem nationalen Gesetzgeber einen Einschätzungsspielraum zur Regelung der Rundfunkordnung zubilligt, wenn die Regelungen notwendig zum Schutze der Rechte anderer in der demokratischen Gesellschaft sind<37>. Nach Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK können die Staaten Genehmigungsverfahren für Rundfunkunternehmen vorsehen. Das Genehmigungsverfahren muß den materiellen Anforderungen von Art. 10 Abs. 2 EMRK genügen<38>. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kann die Erteilung einer Zulassung von Bedingungen abhängig gemacht werden, die zur Erhaltung von Meinungsvielfalt erforderlich sind<39>, denn diese ist notwendig in einer demokratischen Gesellschaft.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur Fernsehrichtlinie<40> verdeutlicht, wo es die Grenzen der Gemeinschaftskompetenzen sieht. Diese würden dort enden, wo der Kernbereich der Landeskompetenzen zur Regelung der kulturellen und organisatorischen Aspekte des Rundfunkwesens beginne. Das Gericht sieht die Vorschriften zur Werbung, zum Sponsoring und dem Jugendschutz als nicht von diesem Kernbereich umfaßt<41>. Dagegen sei die Regelungsmaterie „Kultur“ nicht dem Regelungsbereich der Länder entzogen und den Ermächtigungen der Art. 59ff. EGV (neu Art. 49ff.)


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zugewiesen. Auch zukünftig und längerfristig sei einer Entwicklung entgegenzuwirken, bei der stufenweise eine Inanspruchnahme der Gemeinschaftskompetenzen ausgedehnt wird und dadurch die Sachkompetenzen der Mitgliedstaaten und damit verbunden der Länder beeinträchtigt werden<42>. Die Begrenzungen der Gemeinschaftszuständigkeiten dürften nicht über Kompetenzen kraft Sachzusammenhang mit wirtschaftlichen Sachverhalten aufgehoben werden.

Der Rundfunkbereich wird zwar wegen seines Charakters als Wirtschaftsfaktor durch das Europarecht überlagert, doch läßt es den Mitgliedstaaten den erforderlichen Spielraum, um die Meinungsvielfalt als Voraussetzung einer demokratischen Gesellschaft zu erhalten. Daher muß die Frage der Zulässigkeit regulierender Maßnahmen unter dem Blickwinkel des deutschen Rechts im Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbsrecht und Rundfunkrecht beurteilt werden.

Den Ausgangspunkt zur Erörterung der Zulässigkeit einer über das Wettbewerbsrecht hinausgehenden Kontrolle des Rundfunks bildet das Verständnis von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Basis einer solchen Untersuchung ist das Verständnis des Kommunikationsvorgangs. Ausgehend von der Gewährleistung im Grundrechtsteil der Verfassung soll die Kommunikation insbesondere in der Vermittlung durch das Fernsehen näher erörtert werden.

2.2 Art. 5 Abs. 1 GG als Ausgangspunkt

Die Garantien aus Art. 5 GG gehören zu den die Verfassung tragenden Grundprinzipien. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verbürgt das Recht eines jeden, seine Meinung frei zu äußern und zu verbreiten und sich ungehindert zu informieren. Die Meinungsverbreitungs- und Meinungsäußerungsfreiheit sind Grundlage jeder Freiheit überhaupt und bilden ein objektives Prinzip der Gesamtrechtsordnung<43>. Unmittelbares Gegenstück der Meinungsäußerungsfreiheit in Art. 5 Abs.1 S. 1 GG ist die Freiheit des Einzelnen, sich ungehindert zu informieren. Zusammen stellen diese Rechte den Kerngehalt des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG dar: die


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Meinungsbildungsfreiheit des Einzelnen. Unerläßliche Voraussetzung für die freie Meinungsbildung ist die Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Gemeint ist Freiheit sowohl von staatlicher als auch von anderweitiger geistiger Einflußnahme<44>. Das Ziel besteht darin, die für den freiheitlich-demokratischen Staat schlechthin konstituierende Meinungsvielfalt<45> zu gewährleisten. Dieser Vielfaltsaspekt hat einen engen Bezug zum demokratischen und sozialen Prinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Die Gewährleistung von Vielfalt ist Voraussetzung für die politische Willensbildung. Erst Meinungs- und Informationsfreiheit versetzen den Einzelnen in die Lage, sich die notwendigen Voraussetzungen zur Mitwirkung am demokratischen Prozeß zu verschaffen<46>. Sie schaffen kommunikative Chancengleichheit<47>. Beide Komponenten sind von wesentlicher Bedeutung für die soziale Stellung des Einzelnen in der Gesellschaft. Art. 5 Abs. 1 GG ist ein Kommunikationsrecht, das die Kontaktaufnahme des einzelnen mit anderen Menschen schützt<48>.

Der hohe Rang freier Meinungsbildung zeigt sich auch daran, daß sie eine Ausprägung der Menschenwürde als Leitnorm des Grundrechtsteils und der damit verbundenen freien Persönlichkeitsentfaltung darstellt. Art. 5 GG stellt die Konkretisierung der in Art. 1 und Art. 2 niedergelegten Freiheitsidee dar und hat daher eine eigenständige Bedeutung für die Entfaltung der individuellen Persönlickeit<49>. Kommunikation setzt also eine Persönlichkeit voraus, die sich selbst entfalten und autonom handeln kann<50>. Die Stellung des Einzelnen in Kommunikationsprozessen ist daher verfassungsrechtlich zu schützen.

2.3 Kommunikation durch Massenmedien

Einigkeit dürfte darin bestehen, daß die ursprüngliche und primäre Funktion der Grundrechte darin besteht, staatliche Eingriffe


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abzuwehren<51>. Fraglich ist dagegen, ob sie neben diesem subjektiv-rechtlichen auch einen objektiv-rechtlichen Gehalt haben. Wie zuvor dargestellt, hat die Rundfunkfreiheit einen Bezug zum Demokratiegebot und zum Sozialstaatsprinizip. Denn das Massenmedium Rundfunk ermöglicht die Interaktion in der Gesellschaft, die Voraussetzung für die Ausübung der politischen Aufgabe der Bürger ist, demokratisch verantwortlich handeln zu können.

Die funktional gegliederte und durch wechselseitige Abhängigkeiten geprägte Gesellschaft erfordert eine effektive Kommunikation, d. h. Verständigung und Austausch zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen von Politik, Ökonomie, Sozialsystem und Kultur. Durch die Einbindung in diesen gesellschaftlichen Systemzusammenhang wird aus der Individualkommunikation Massenkommunikation. Diese erlaubt einer Vielzahl von räumlich getrennten Individuen, eine Aussage zu empfangen, ohne daß sich jeder Einzelne auf die Erwartungshorizonte aller anderen Partner einzustellen braucht. Als Besonderheit tritt hervor, daß die Aussagen der Kommunikatoren an die Rezipienten vermittelt werden müssen. Durch den Vermittlungsvorgang entziehen sich in den häufigsten Fällen die präsentierten Inhalte der Überprüfung durch den Rezipienten<52>. Die Empfänger können nur das wahrnehmen, was ihnen von dem Medium präsentiert wird. Mangels Widerspruchs wird ihnen scheinbare Objektivität vermittelt. Vermittlung von Objektivität zwischen einer Vielzahl von Kommunikatoren und Rezipienten kann jedoch nicht geleistet werden, wenn sich das Massenmedium in einer Abhängigkeit von einzelnen von ihnen befindet<53>. Voraussetzung einer freien unbeeinflußten Meinungsbildung ist daher ein autonomes Medium. Aktuelle Mitteilungen und Informationen über Ereignisse sollen in einer für den Empfänger möglichst unverfälschten Weise weitergegeben werden. Die Funktion, der gesellschaftliche Sinn des Freiheitsrechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG besteht in der Vermittlung aktueller Ereignisse, der Ermöglichung gesellschaftlicher Kommunikation.


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2.3.1 Schutz der Freiheit der Massenmedien durch das Kartellrecht

Wie eingangs festgestellt, handelt es sich bei der Veranstaltung von Rundfunk um einen Sachverhalt mit starkem wirtschaftlichem Bezug. Um Konzentrationserscheinungen entgegenzuwirken würde es sich daher anbieten, auf das allgemeine Kartellrecht zurückzugreifen. Es bestehen diesbezüglich durchaus vergleichbare Situationen zwischen dem Wirtschaftsmarkt und dem Meinungsmarkt. Wettbewerb zwischen Unternehmen soll aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive dem Konsumenten Auswahlmöglichkeiten zu günstigen Preisen bieten und für Innovation sorgen. Auf den Meinungsmarkt angewendet heißt dies, daß ökonomischer Wettbewerb für publizistische Vielfalt und eine den Bedürfnissen der Rezipienten angepaßte dynamische Entwicklung im Medienmarkt sorgen soll. Die Meinungsbildung soll von unabhängigen, im Wettbewerb agierenden Unternehmen ausgehen. In Konsequenz dessen wird daher Konzentration sowohl wirtschaftlicher Macht als auch im Medienbereich als diesem Wettbewerbsziel abträglich angesehen, weshalb sie zu verhindern, zumindest aber einzugrenzen ist<54>. Das ist der Grund dafür, daß rundfunkrechtliche und kartellrechtliche Fusionskontrolle in Verfahren und Wirkungsweise einander angenähert sind. So orientiert sich das Rundfunkkontrollrecht an wettbewerbsrechtlichen Tatbeständen; es greift - z. B. bei der Zurechnung von Beteiligung - auf Tatbestände zurück, die wirtschaftsrechtlicher Natur sind. Wenn eine beabsichtigte Veränderung von Beteiligungsverhältnissen ein wettbewerbsrechtliches Verfahren notwendig macht, kann dieses durchaus Tatbestandswirkung für das medienrechtliche Verfahren entfalten, denn u. U. erübrigt sich sodann die medienrechtliche Prüfung oder es ändert sich deren Sachverhaltsbasis<55>.

Dennoch sind beide Kontrollsysteme nicht deckungsgleich, was seinen Grund möglicherweise darin hat, daß die nach Art. 5 GG zu schützende Meinungsvielfalt auf der Grundlage des Kartellrechts nicht ausreichend gewahrt werden kann.

Zunächst ist nach der kompetenzrechtlichen Berechtigung für eine spezielle rundfunkrechtliche Konzentrationskontrolle zu fragen, da es das allgemeine Kartellrecht bereits gibt und dieses in der Rechtsquellenhierarchie vielleicht vorrangig sein könnte. Dazu ist der


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rechtliche Status des Rundfunkstaatsvertrages zu klären, dessen Bestandteil das Rundfunkfunkfusionskontrollrecht ist. Der Rundfunkstaatsvertrag ist das einzige länderübergreifende Gesetz, das für alle Bereiche des Rundfunks grundsätzliche Regelungen schafft. Vertragliche Vereinbarungen zwischen den Bundesländern sind zulässig, soweit die Länder für die Materie zuständig sind<56>. Nach § 70 Abs. 1 GG trifft das auf die Regelung des Rundfunkwesens zu, weshalb der Rundfunkstaatsvertrag für die Bewahrung der Länderkompetenzen und die Abwendung einer in einzelnen Bereichen drohenden Bundeskompetenz steht. Aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens leitet das Bundesverfassungsgericht<57> sogar eine Verpflichtung der Länder zur Kooperation im Rundfunkwesen ab. Denn die Veranstalter überregionaler Programme könnten sich nicht nach einem ganzen Bündel unterschiedlicher landesrechtlicher Regelungen richten. Dem folgend stehen die Konzentrationskontrollvorschriften des Rundfunkstaatsvertrages gleichrangig neben den allgemeinen kartellrechtlichen Vorschriften, die aufgrund einer bundesrechtlichen Kompetenz erlassen wurden.

Daher läßt sich die Existenz einer speziellen Rundfunkfusionskontrolle einerseits kompetenzrechtlich begründen. Da das Wettbewerbsrecht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, wäre die Rundfunkkontrolle Sache des Bundeskartellamtes und den Ländern wäre ihre Zuständigkeit genommen.

Doch auch in materieller Hinsicht wäre die ausschließliche Anwendung des Kartellrechts problematisch für die Vielfaltskontrolle auf dem Medienmarkt. Denn die Tatbestände des Kartellrechts greifen erst bei Marktbeherrschung ein. Um den geschäftlichen Erfolg eines Unternehmens nicht zu bestrafen, wird das innere Wachstum nicht erfaßt, bzw. werden Entflechtungsmaßnahmen nur für den Fall angeordnet, daß ein Zusammenschluß vorliegt. Dies entspricht den Zielen des Wettbewerbsrechts, das die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs sichern will. Doch eine effektive Sicherung der Meinungsvielfalt ist damit nicht zu gewährleisten, denn dort muß die Kontrolle schon vor Marktbeherrschung ansetzen, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen auf dem Meinungsmarkt möglicherweise nicht mehr rückgängig gemacht


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werden können<58>. Die Medien haben einen großen Einfluß auf den Ausgang von Wahlen und Abstimmungen, denn die Mehrheit der Wähler verzichtet auf die sehr komplizierte Auseinandersetzung mit den Programmen der Parteien und überläßt dies Presse und Rundfunk. Bei Zusammenfallen verschiedener Meinungsbildungsquellen in einer Hand können die Wähler einseitig beeinflußt werden. In der dadurch möglichen politischen Einseitigkeit liegt die potentielle Gefahr von Konzentrationserscheinungen im Medienbereich, wofür Italien als Beispiel dienen mag, als die Regierung Berlusconi im Jahr 1994 den einzigen großen Konkurrenzsender (RAI) zu demontieren begann<59>.

Des weiteren spricht für eine spezielle Rundfunkkontrolle, daß das Kartellrecht die medienübergreifende Konzentration keiner Kontrolle unterwirft, weil die so gebündelten Medien auf jeweils unterschiedlichen Märkten agieren<60>. Doch gerade die medienübergreifende Konzentration bedarf besonderer Aufmerksamkeit, da sich daraus besonderes Potential zur Einwirkung auf die Meinungsbildung ergibt<61>.

Das Rundfunkrecht greift letztlich in der Beurteilung von Konzentrationserscheinungen weiter aus als das Kartellrecht. Es beläßt es nicht bei der Feststellung von Marktbeherrschung, sondern sieht eine im Kartellrecht nicht vorgesehene Gesamtbeurteilung vor, die auch bei Nichterreichen der Eingriffsschwelle zu Entflechtungsmaßnahmen oder vergleichbaren Maßnahmen führen kann.

2.3.2 Unterschiede von Rundfunk und Presse und deren Folgen für die Kontrolle

Die o.g. auf den Kommunikationsprozeß bezogenen Charakterisierungen treffen auf die Massenmedien Presse und Rundfunk gleichermaßen zu. Der Rundfunk unterliegt dagegen anders als die Presse einer eigenen medienrechtlichen Kontrolle. Für die Presse gilt lediglich eine spezielle Pressefusionskontrolle im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen,


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deren Regelungen seit der 6. GWB-Novelle auf den Rundfunkbereich übertragen wurden<62>.

Das Erfordernis einer strengeren Kontrolle des Fernsehens ist zunächst mit dem Wortlaut und der Entstehensgeschichte des Grundgesetzes zu begründen. Während die Freiheit der Presse nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistet wird, gilt dies nur für die Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk. Freiheit der Berichterstattung meint Tendenzfreiheit im Unterschied zu freier Tendenzbetätigung in der Presse<63>. Der Tendenzschutz für die Presse<64> bedeutet, daß Presseunternehmen sich im gesellschaftlichen Raum frei von staatlichen Beschränkungen bilden können<65>. Der Ausgleich zwischen unterschiedlichen inhaltlichen Positionen stellt sich automatisch her<66>. Tendenzfreiheit im Rundfunk bedeutet hingegen keine Pflicht zur Neutralität, sondern meint das Gebot zu ausgewogener Behandlung relevanter Themenschwerpunkte<67>. Der Zusatz „Berichterstattung“ meint nicht die Beschränkung auf bestimmte Tätigkeiten wie etwa der politischen Berichterstattung, sondern verdeutlicht, daß es um ein wichtiges Element im Bereich von Rundfunk und Rundfunkveranstaltung geht, nämlich um die Freiheit publizistischer Betätigung<68> . Das heißt, daß das Medium Fernsehen nicht einseitig beeinflußt werden darf. Diese Erkenntnis wird auch durch die historische Auslegung belegt. Grundanliegen des Parlamentarischen Rats bei den Beratungen über den Entwurf des Grundgesetzes war die Information der Allgemeinheit<69>. Die publizistische Freiheit von Presse, Film und Rundfunk sollte gleichgestellt werden. Unterschieden werden sollte aber in wirtschaftlicher Hinsicht zwischen dem Rundfunk als „öffentlicher Einrichtung“ und dem privatwirtschaftlich organisierten Medium der Presse<70>. Der Parlamentarische Rat wollte aufgrund der Erfahrungen im Nationalsozialismus staatlichen Einfluß ausschließen, sich bezüglich


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einer Organisation des Rundfunks aber nicht festlegen, sondern dies dem Gesetzgeber überlassen<71>. So gewährt Art. 5 Abs. 1 GG dem Rundfunk wie auch den anderen Massenmedien Staatsfreiheit. Das ergibt sich aus dem Charakter dieser Grundrechte als Abwehrrechten. Der Rundfunkfreiheit kommt jedoch wegen seines Bezuges zu Art. 20 Abs. 1 GG gesteigerte Bedeutung zu. Daher darf der Staat zwar keinen Einfluß auf die Einrichtung Rundfunk ausüben, sollte aber Vorkehrungen dagegen treffen können, daß er auch von keiner anderen gesellschaftlichen Gruppe beherrscht wird.

Das Zeitungs- und Zeitschriftenangebot ist in Deutschland sehr vielfältig und hat in dem langen Zeitraum seit dem Aufkommen der Tageszeitungen<72> zu einem gewissen Gleichgewicht im Bekennen politischer Richtungen geführt. Der Rundfunk war hingegen aufgrund der technisch bedingten Frequenzknappheit eher einseitiger Beeinflussung ausgesetzt, wie dessen Mißbrauch als Staatsfunk während der Zeit des Dritten Reiches gezeigt hat. Doch auch ohne Berücksichtigung dieser „Sondersituation“<73>, die durch den Mangel an Frequenzen gekennzeichnet war, gelten für das Fernsehen Besonderheiten. Das Fernsehen übt in ganz erheblich größerem Ausmaß als die Presse Wirkungen auf die Rezipienten aus. Eine im Fernsehen verbreitete Aussage kann in sehr kurzer Zeit einer unübersehbaren Menge von Empfängern vermittelt werden und erreicht dadurch einen unvergleichlichen Multiplikationseffekt<74>, weshalb das Bundesverfassungsgericht auch von einem Medium als „Faktor“ der Meinungsbildung spricht<75>. Das Fernsehen ist aufgrund der Kombination von Ton und Bild das erste natürliche Medium. Bilder, zumal bewegte, üben im Vergleich zu Texten bei gleichem Inhalt eine stärkere Anziehungskraft auf das Publikum aus<76>. Das Fernsehen beeinflußt gefühlsmäßig, es bewertet, indem es Eindrücke vermittelt, die vom


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Empfänger besser als Argumente behalten werden<77>. Bei der Massenkommunikation durch das Fernsehen wird das Auge des Betrachters geführt, ohne daß er sich dieser Auswahl bewußt wird. Verglichen mit allen anderen Medien wird dem Fernsehen bei Umfragen die größte Glaubwürdigkeit zugesprochen.<78> Die großen Variationsmöglichkeiten durch Editionstechniken bei der Berichterstattung durch Kombination von bewegten Bildern und Texten erlauben eine stärkere Manipulation der Empfänger als in anderen Medien<79>. Diese Manipulationsmöglichkeiten gefährden eine freie und unbeeinflußte Meinungsbildung.

2.3.3 Einfluß der Werbefinanzierung auf die Meinungsbildung

Ein weiterer Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht in der sehr viel günstigeren Kostenstruktur von Rundfunkangeboten. Die Kosten für Herstellung und Ausstrahlung des Programms bleiben unabhängig von der erreichten Zuschauerzahl gleich. Bei der Presse kommen die Herstellungskosten für zusätzliche Exemplare hinzu. Da beim Fernsehen für zusätzliche Nutzer keine Verteilkosten hinzukommen, sinken diese verglichen mit der Presse überproportional<80>. Denn der Konsum des Gutes hindert andere Konsumenten nicht an gleichzeitigem Genuß. Der Anreiz, das Programm möglichst weittragend zu verbreiten, wirkt sich bei privater Rundfunkveranstaltung aufgrund der Werbefinanzierung in besonderem Maße aus. Mit steigender Zuschauerzahl steigen auch die Werbeeinnahmen überporportional. Der Platz für eine Werbebotschaft kann je nach Verbreitung des einmal hergestellten und finanzierten Programms mit dem niedrigsten Tausend-Kontaktpreis<81> angeboten werden<82> und zur Verdrängung von


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Konkurrenten führen. Dieser Mechanismus hat sich als ausschlaggebend für die Verbreitung von Massenprogrammen und Förderung der Konzentrationsdynamik erwiesen<83>. Eine vergleichbare Beobachtung läßt sich auch auf dem Pressesektor machen, wohingegen es dort vergleichsweise gute Ausgleichsmöglichkeiten in Form von Spezial- und Minderheitenzeitungen gibt. Demgegenüber lassen die recht hohen Kosten von Rundfunkproduktion kaum Differenzierungsmöglichkeiten zu<84>. Eine ökonomisch sinnvolle und effektive Nutzung der Medientechnologie und Produktion von hochwertigen Fernsehprogrammen ist lediglich kapitalstarken Großunternehmen möglich. Dabei geht die Tendenz zu weiterer Konzentration, um den hohen finanziellen Aufwand zu bewältigen. Rundfunkprogramme, die speziell auf die Interessen finanziell und sozial schwacher Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sind, werden vernachlässigt. Gleiches gilt für Kultur- und Bildungsprogramme. Auch das Hinzutreten von Spartenprogrammen erweitert zwar die thematische Vielfalt, führt aber nicht zugleich zu inhaltlicher Vielfalt im Sinne einer Ausweitung des Spektrums der zu berücksichtigenden Meinungen<85>. Der Konzentrationsprozeß gefährdet dadurch die Funktion des Rundfunks, freie Kommunikation und Meinungsbildung für jedermann zu ermöglichen. Der besonderen Aufgabe, die dem Rundfunk zur Unterstützung von Demokratie- und Sozialstaatsgebot zufällt, kann er so nicht gerecht werden.

Hier offenbart sich der Zusammenhang zum Erfordernis einer unabhängigen Vermittlungsposition des Mediums. Unabhängigkeit des Massenmediums ist Voraussetzung für unbeeinflußte Meinungsbildung. Wo ein Mechanismus von Angebot und Nachfrage wie auf dem Pressesektor für die Herstellung eines „Meinungsmarktes“ sorgt, muß die Eigenständigkeit des Vermittlungsvorgangs nicht unter besonderen Schutz gestellt werden. Wenn das Medium dagegen durch die Werbefinanzierung ökonomischen Zwängen ausgeliefert ist, kann dies zu einseitig beeinflußter Programmgestaltung und mangelnder Objektivität führen. Bei einer Vollfinanzierung durch Werbung findet eine Rückkopplung zwischen Programmanbietern und Zuschauern nicht statt.


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Hier können die Interessen der Rezipienten die Angebotsstruktur gar nicht unmittelbar beeinflussen. Die Kommunikationsbedürfnisse der Rezipienten sind nur insoweit ausschlaggebend, als sie dem Absatz von Werbeplätzen förderlich sein können. In Konsequenz dessen ist eher eine umgekehrte Entwicklung zu befürchten und bereits zu verzeichnen: Das Angebot formt die (Informations-)Bedürfnisse der Empfänger, produziert sie und sucht sie zugleich zu befriedigen<86>. Indem die Rezipienten dem Medientenor folgen, werden bei ihnen in langfristigen Prozessen Verhaltensänderungen hervorgerufen<87>. Die von Art. 5 Abs. 1 GG in Zusammenhang mit Art. 20 Abs. 1 GG geforderte unbeeinflußte Meinungsbildung des Einzelnen wird durch die Werbefinanzierung gefährdet.

Zusammenfassend ist zunächst festzustellen, daß der Rundfunk aufgrund seiner Bedeutung für die gesellschaftliche Kommunikation einen Bezug zum Sozialstaatsprinzip und Demokratiegebot hat. Die Besonderheiten des Fernsehens rechtfertigen eine verglichen mit der Presse unterschiedliche rechtliche Behandlung. Die oben beschriebene Einflußnahme auf den Kommunikationsprozeß durch ein Angebot von einseitigen Programmen muß verhindert werden. Diese Situation wird durch die Konzentration auf dem Rundfunkmarkt befördert, weshalb dieser entgegengewirkt werden muß.

Die Inanspruchnahme der Freiheit verschafft gesellschaftliche Macht, die andere Menschen von der Freiheitsausübung ausschließen kann. Daher gibt das Grundrecht freiheitsfördernde und -sichernde Ziele vor, und zwar die Aufrechterhaltung der Freiheit der Meinungsbildung durch Sicherung der Meinungsvielfalt. Dadurch entfaltet das Grundrecht nicht lediglich abwehrrechtliche Wirkung gegen den Staat, sondern fordert den Staat zusätzlich zum Handeln auf<88>. Die Verbindung der freien Meinungsbildung mit dem demokratischen Prinzip verlangt, daß der Staat alles tut, um das Funktionieren der öffentlichen Meinung zu schützen<89>. Der Gesetzgeber kann das Grundrecht durch


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Schrankengesetze oder durch Ausgestaltung schützen<90>. Beschränkungen müssen durch einen Schrankenvorbehalt des Grundrechts - hier durch Art. 5 Abs. 2 GG - gerechtfertigt sein, während dies für Ausgestaltungsgesetze nicht gilt<91>. Der Wortlaut des Grundgesetzes allein trifft keine Entscheidung für die eine oder andere Art des Grundrechtsschutzes. Die generalklauselartige Weite und Offenheit vieler Verfassungsnormen, so auch des Art. 5 Abs. 1 GG, verlangt nach genauerer Interpretation, die insbesondere dem Bundesverfassungsgericht als „Hüter der Verfassung“ und der Grundrechte zugewiesen ist<92>.

Deshalb soll im weiteren die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Charakter der Rundfunkfreiheit und zu den Konsequenzen für die Kontrolle des Rundfunks befragt werden.

2.4 Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes

Die Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist sehr ausgeprägt, wurde mit dem ersten Urteil im Jahre 1961 begründet und setzt sich bis ins Jahr 1998 (Extra-Radio-Entscheidung) fort. Konkrete Aussagen zu den Anforderungen an die rechtliche Ausgestaltung des privaten Rundfunks sowie zur Konzentrationskontrolle machen nur die im folgenden dargestellten Rundfunkurteile.

2.4.1 Fernsehurteil: BVerfGE 12, 205

Der Schwerpunkt dieses Urteils vom Februar 1961 lag auf der Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern. Es enthielt aber auch Aussagen zu den Anforderungen an die Rundfunkorganisation. Damit stellt es die erste verfassungsgerichtliche Anerkennung der Zulässigkeit privaten Rundfunks dar.


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Das Gericht konstatiert, daß Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit nicht ausschließlich die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch Anstalten des öffentlichen Rechts fordere. Auch privatrechtliche Gesellschaften können Träger solcher Veranstaltungen sein, wenn die Freiheit der Berichterstattung gewährleistet ist. Vorausgesetzt sei vor allem, daß alle gesellschaftlichen Gruppen zu Wort kommen können<93>.

Zur Zulassung privater Rundfunkveranstalter fordert das Bundesverfassungsgericht eine gesetzliche Grundlage. Die Veranstaltung von Fernsehen verlange große finanzielle Anstrengungen, die nur wenige auf sich nehmen könnten. Dieser außergewöhnlich große finanzielle Aufwand birgt das Risiko von Konzentrationsbestrebungen in sich<94>. Um dies zu verhindern, müßten besondere Vorkehrungen getroffen werden. Diese Tatsache und die Frequenzknappheit veranlaßten das Gericht zur Annahme einer rundfunkrechtlichen Sondersituation. Daher müßten die Veranstaltungsgesellschaften einer Kontrolle unterliegen, die ähnlich der Staatsaufsicht für Banken und Versicherungen ausgestaltet sein könnte<95>.

Insgesamt betrachtet zeichnet diese Entscheidung grundlegende Leitlinien für eine duale Rundfunklandschaft in der Bundesrepublik.

2.4.2 FRAG-Urteil: BVerfGE 57, 295

Gegenstand dieses Verfahrens war die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über die Zulassung privaten Rundfunks im Saarland aus Anlaß der Ablehnung des Konzessionsantrags der „Freien Rundfunk Aktiengesellschaft in Gründung“ (FRAG). Dieses Urteil von 1981 steht in der Tradition des ersten Urteils, indem es an der Auffassung zur Zulässigkeit privaten Rundfunks festhielt. Es weist jedoch in Bezug auf die Grundrechtsinterpretation beträchtliche Neuerungen auf. Ausgangspunkt der Untersuchung des Charakters der Rundfunkfreiheit ist Art. 5 Abs. 1 GG. In dessen Mittelpunkt stehe die individuelle und öffentliche Meinungsbildungsfreiheit. Sie wird nicht ausdrücklich in S. 1


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genannt, stellt nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts gleichwohl dessen Kernaussage dar<96>. Art. 5 Abs. 1 GG begründe zunächst subjektive Rechte So habe jeder das Recht, seine Meinung zu äußern und zu verbreiten und sich zu informieren. Die unterschiedlichen Schutzgüter bedingten einander und bildeten jeweils das Gegenstück im Kommunikationsprozeß, der sich als Prozeß der Meinungsbildung darstelle. Dieser ungenannten öffentlichen Aufgabe dienten die genannten Gewährleistungen, insbesondere die Rundfunkfreiheit. Dabei zeige sich, daß die Informationsfreiheit zwar ein selbständiges und gleichwertiges Grundrecht, aber dennoch von der Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit als Tendenzfreiheiten abhängig sei<97>. Als Medium und Informationsmittel spiele der Rundfunk eine überaus wichtige Rolle, weshalb er weder staatlicher Herrschaft noch anderen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert sein dürfe. Zugleich dürfe aber die Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit der Veranstalter nicht beschränkt werden. Eine solche Beschränkung sei nur nach Art. 5 Abs. 2 GG möglich<98>. Es wären daher materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen erforderlich, die dem Recht der Veranstalter Gestalt verliehen. Das Recht zur Veranstaltung von Rundfunk wird von dem Gericht unter den Vorbehalt gesetzlicher Zulassung gestellt. Dies stelle keinen Eingriff dar, sondern müsse als Ausgestaltung des Grundrechts begriffen werden. An die Veranstaltung durch Private stellt das Gericht darüber hinaus hohe Anforderungen gestellt: Die Vielfalt der bestehenden Meinungen solle in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck finden. Die bestehenden Meinungen müßten auch im privaten Rundfunk gleichgewichtig wiedergegeben werden. Daran ändere sich auch nichts, wenn die Anforderungen bereits durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk erfüllt würden. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk dürfe nicht zur Nivellierung von Schwächen des privaten Rundfunks gebraucht werden. Denn eine zusätzliche einseitige Berücksichtigung einzelner Richtungen würde das Gleichgewicht der Meinungen stören<99>. Zur Sicherstellung dieser Vielfalt gewährt das Gericht dem Landesgesetzgeber Modellfreiheit. Er müsse aber Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher

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Ausgewogenheit und Sachlichkeit gewährleisteten. Entscheide er sich dafür, Vielfalt durch eine Vielzahl von Anbietern anzustreben (außenpluralistisches Modell), so obliege zwar dem einzelnen Veranstalter keine Ausgewogenheit, wohl aber müsse sich im Gesamtprogramm ein breiter Meinungsfächer ergeben<100>.

Hat das Gericht gesetzliche Regelungen bisher aufgrund der rundfunkrechtlichen Sondersituation für erforderlich erachtet, so hält es sie nunmehr ausdrücklich auch für den Fortfall derselben für notwendig. Denn es mißtraut dem Funktionieren des Marktes. Seine Eigengesetzlichkeiten ließen an der Entstehung wirklicher Vielfalt zweifeln. Damit gibt es zum Ausdruck, daß es wettbewerbsrechtliche Regelungen für nicht ausreichend hält. Der hohe finanzielle Aufwand reize zur Monopolisierung und - darauf aufbauend - möglicherweise zum Mißbrauch der erlangten Meinungsmacht. Bei einem für die Demokratie so bedeutenden Medium wie dem Rundfunk müsse die Gefahr von Meinungskonzentration ausgeschlossen werden, denn einmal eingetretene Fehlentwicklungen ließen sich möglicherweise nicht mehr rückgängig machen. Es könne daher nicht ausreichen, nur staatliche Eingriffe auszuschließen. Die öffentliche Meinungsbildung im Rundfunk dürfe nicht dem freien Spiel der Kräfte ausgeliefert sein<101>.

Durch die Übertragung der materiellen Ausführungsaufgabe auf die Länder hat das Bundesverfassungsgericht mit diesem Urteil die Kompetenz zur Konzentrationsverhinderung auf dem Meinungsmarkt zugewiesen.

2.4.3 Niedersachsen-Urteil: BVerfGE 73, 118

Dieses Urteil aus dem Jahr 1986 überprüfte die Vereinbarkeit des niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes mit dem Grundgesetz.

Das Gericht widmet sich insbesondere dem Verhältnis von privatem zu öffentlichem Rundfunk und faßt es in folgender Formel zusammen: Solange und soweit der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung übernimmt, sind bezüglich der Breite des


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Programmangebots und der Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt nicht so hohe Anforderungen an den privaten Rundfunk zu stellen wie an die öffentlich-rechtlichen Anbieter<102>.

Es zieht jedoch eine Grenze, die nicht unterschritten werden darf. Diese markiert der Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt. Er sei eingehalten, wenn es erstens für alle Meinungsrichtungen - auch für Minderheiten - die Möglichkeit gebe, sich zu äußern. Zweitens müsse einseitiger ungleichgewichtiger Einfluß einzelner Veranstalter oder Programme, also vorherrschende Meinungsmacht, ausgeschlossen werden<103>.

Diese Feststellung stellt einen Rückfall hinter die Positionen des FRAG-Urteils dar, wonach ein Ausgleich von Schwächen des privaten Rundfunks durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gerade nicht geschehen soll<104>. Nunmehr werden die Anforderungen verringert. Als Begründung führt das Gericht an, daß die privaten Anbieter aufgrund der finanziellen und technischen Schwierigkeiten nicht in der Lage seien, flächendeckende Informationen sicherzustellen. Aufgrund der Abhängigkeit von der werbungtreibenden Wirtschaft könnten die privaten Veranstalter nicht dazu gezwungen werden, den hohen Qualitäts- und Vielfaltsstandard der Grundversorgung einzuhalten. Die Veranstaltung von Rundfunk dürfe nicht von Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die die Veranstaltung von Rundfunk erschweren oder gar unmöglich machen.<105> Insofern äußerte sich das Gericht zwar nicht direkt, so aber mittelbar zum Charakter der Rundfunkfreiheit. Es stärkt die Position der privaten Veranstalter, indem es ihnen ein Mehr an Programmfreiheit verleiht, als die Erfüllung des Grundversorgungsauftrags dies gestattete. Ein subjektives Recht auf Rundfunkveranstaltung schlußfolgert das Gericht daraus aber nicht. Auch die Erwartung, daß in diesem Urteil der Charakter der Rundfunkfreiheit als dienender Freiheit näher erörtert würde<106>, wurde nicht erfüllt.

Des weiteren sieht das Gericht das Gefahrpotential der intermediären, also medienübergreifenden Verflechtungen, indem es insbesondere


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Vorkehrungen gegen die Meinungskonzentrationen, die sich aus der Kombination von Presse und Rundfunk ergeben, für erforderlich erachtet<107>. Für die Möglichkeit der Verhinderung von vorherrschender Meinungsmacht werden Vorgaben im Sinne des Kartellrechts gemacht und z. B. die Begrenzung von Beteiligungen angeregt. Zusammenschlüsse innerhalb eines Mediums wie der Presse (intramediäre Verflechtungen) würden vom Kartellrecht überwacht. Intermediäre Verflechtungen stellten jedoch unternehmensinternes Wachstum dar, das nicht unter den Zusammenschlußbegriff des Wettbewerbsrechts falle. Denn die Ausweitung eines Unternehmens auf einen anderen Markt stelle keinen Zusammenschluß dar. Das Gericht fordert hier den Landesgesetzgeber auf, rundfunkrechtlich tätig zu werden, da das Wettbewerbsrecht diese Sachverhalte nicht hinreichend berücksichtige.

2.4.4 Baden-Württemberg-Beschluß: BVerfGE 74, 297

Das Ergebnis dieser Entscheidung aus dem Jahr 1987 zum Landesmediengesetz Baden-Württemberg war die Feststellung der Gleichrangigkeit von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk<108>. Doch bleibe die Grundversorgung vorrangig die Sache des öffentlich-rechtlichen Sektors, dessen verfassungsrechtliche Funktion auf neue Techniken<109> und Spartenprogramme<110> erweitert wird. Das Gericht fordert die privaten Veranstalter auf, sich dem Wettbewerb zu stellen. Zwar gibt es zu, daß Marktchancen eine Frage wirtschaftlicher, nicht aber der Meinungsfreiheit sein können. Gleichwohl ist es der Ansicht, daß ein Nebeneinander von verschiedenen Anbietern publizistische Konkurrenz hervorrufe und dies die Meinungsvielfalt fördere<111>. Es scheint, als habe das Gericht sein früher geäußertes Mißtrauen gegenüber dem Wettbewerb als möglichem Instrument zur Sicherung der Vielfalt aufgegeben. Damals hatte es gefordert, den Rundfunk nicht dem “freien


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Spiel der Kräfte“ zu überlassen<112>. Indem das Bundesverfassungsgericht nun von vielfaltsfaltsfördernder Konkurrenz spricht, meint es nicht das wirtschaftliche Konkurrenzverhältnis unter den Rundfunkanbietern, sondern einen Wettbewerb der Meinungen, in dem die Kraft der Argumente ausschlaggebend ist<113>. Ein Verzicht auf spezielle rundfunkrechtliche Regelungen ist daraus nicht abzuleiten.

2.4.5 WDR-Urteil: BVerfGE 83, 238

Mit diesem Urteil aus dem Jahr 1991 entschied das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit des Nordrhein-Westfälischen Rundfunkgesetzes und des WDR-Gesetzes mit dem Grundgesetz. Es stellt eine Fortsetzung der Rechtsprechung des Gerichts dar, enthält jedoch darüber hinaus eine wichtige Feststellung: Bei der Gestaltung der Rundfunkordnung gehe es um die Freiheitlichkeit des Rundfunks und nicht um Modelle, weshalb dem Gesetzgeber weiterhin freie Wahl der Ordnungsmodelle zustehe<114>. Dennoch bleibt es bei der Interpretation der Rundfunkfreiheit als der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dienenden Freiheit.

In der Konsequenz der vorangegangenen Entscheidung, die auf eine Stärkung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hindeutete<115>, stellt das Gericht nunmehr die Sonderstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks klar. Indem es die Anforderungen an den privaten Rundfunk senkte, wurde die Aufgabe, die Grundversorgung der Bevölkerung sicherzustellen, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk überantwortet. Die Existenz öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist notwendig, solange es Angebotsfelder gibt, die der private Rundfunk nicht besetzt hat. Für den öffentlich-rechtlichen Sektor brachte dieses Urteil die Bestands- und Entwicklungsgarantie. Hintergrund dafür sind nach Ansicht des Gerichts die “noch immer“ bestehenden Defizite der privaten Veranstalter, den klassischen Rundfunkauftrag aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zu erfüllen<116>.


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2.4.6 Gebührenurteil: BVerfGE 90, 60

Gegenstand dieser Entscheidung aus dem Jahr 1994 war die Garantie funktionsgerechter Finanzierung und das Verfahren der Gebührenfestsetzung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Gebührenentscheidung war bisher stark von politischen Motivationen ohne materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Bindungen geprägt. Dieses nahm das Bundesverfassungsgericht zum Anlaß, nochmals zu verdeutlichen, daß der Staat sich aus der Programmlenkung fernhalten soll. Bei der Zulassung privater Rundfunkveranstalter dürften sachfremde Erwägungen der staatlichen Genehmigungsbehörde keinen Einfluß haben. Um eine Gefährdung der Rundfunkfreiheit auszuschließen, ist der Gesetzgeber einzuschalten. Doch auch dieser sei nicht frei von der Neigung zur Instrumentalisierung des Rundfunks, die bei Teilen der Regierung und der im Parlament vertretenen Parteien bestehen könne<117>. Daher müsse eine Struktur bereitgestellt werden, die schon bei den Gefahrenquellen ansetzt und die Möglichkeit rechtswidriger Kompetenzwahrnehmung so weit wie möglich ausschließe. Eine solche Struktur könne nur in einer entsprechenden Verfahrensregelung bestehen. Dieser prozedurale Grundrechtsschutz sei überall da geboten, wo das Grundrecht keine materiellen Maßstäbe für grundrechtsrelevante staatliche Maßnahmen liefere und daher auch keine Ergebniskontrolle am Maßstab des Grundrechts erfolgen oder diese erst zu einem späteren Zeitpunkt möglich wäre, in dem Verletzungen nicht mehr korrigiert werden könnten<118>. Diese Merkmale trefffen besonders auf die Rundfunkfreiheit zu, weshalb die Anforderungen an eine streng geregeltes Verfahren hier noch einmal stärker zum Ausdruck gebracht wurden.

2.4.7 Extra-Radio-Beschluß: BVerfGE 97, 298

Dieser Entscheidung aus dem Jahr 1998 lag die Verfassungsbeschwerde eines privaten Radioanbieters (Extra Radio) zugrunde, der von der bayerischen Landeszentrale für neue Medien keine Lizenz erhielt. Der


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Beschluß hat die Grundrechtsdogmatik einen entscheidenden Schritt voran gebracht. Während die vorangegangenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts davon geprägt waren, die objektiv-rechtliche Verpflichtung des Rundfunkgesetzgebers zu manifestieren, ist die subjektiv-rechtliche Position der Rundfunkveranstalter vernachlässigt worden. In der Extra-Radio-Entscheidung wird jedoch zum ersten Mal deutlich festgestellt, daß die objektiv-rechtliche Verpflichtung des Gesetzgebers neben der Sicherung der Meinungsvielfalt auch der Sicherung der grundrechtlichen Position der Rundfunkveranstalter dient. Sie könnten sich auf die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen, die in ihrem Kern Programmfreiheit sei<119>. Innerhalb der vom Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung müsse dem Betroffenen die Möglichkeit offen stehen, eine Verletzung seiner Programmfreiheit geltend zu machen. Dadurch hat das Bundesverfassungsgericht die bisher vernachlässigte subjektiv-rechtliche Komponente des Freiheitsrechts hervorgehoben und damit die Rechtsposition der privaten Rundfunkveranstalter gestärkt, die bisher nur durch den Gleichheitssatz und das Willkürverbot geschützt waren. Dieser Grundrechtsbeachtungsanspruch stehe sowohl bereits zugelassenen Veranstaltern als auch Bewerbern zu. Das Gericht sieht die Gefahr der Einflußnahme auf die Programmfreiheit, wenn mehr Bewerber als Sendekapazitäten zur Verfügung stehen. Die Auswahlentscheidung könnte von der Einstellung zum geplanten Programmangebot gelenkt werden. Diese Gefahr schätzt das Gericht noch größer ein bei Verlängerungsanträgen, weil hier die Einstellung zu einem bereits ausgestrahlten Programm gefestigt sein könnte<120>. Die in ständiger verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung geforderten Leitlinien für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung sollen daher auch den Veranstalter vor den genannten Gefahren schützen.

2.4.8 Entscheidungen zum Deutschen Sportfernsehen und zur Kurzberichterstattung

Eine Entscheidung aus dem Jahr 1996 hatte Rechtsstreitigkeiten zwischen zwei Landesmedienanstalten um die Zulassung des Deutschen


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Sportfernsehens zum Gegenstand<121>. Darin bekräftigt das Gericht seine Auffassung, daß eine Vielfaltssicherung auf dem Rundfunkmarkt weiterhin erforderlich und nicht durch neuere Entwicklungen wie der Beseitigung der Frequenzknappheit im analogen Fernsehen entbehrlich sei. Im Gegenteil gebiete die zunehmende horizontale Verflechtung auf dem Fernsehmarkt und die vertikale Verflechtung von Rundfunkveranstaltern mit den vor- und nachgelagerten Märkten sowie die Privatisierung der Übertragungswege nach wie vor eine besondere Kontrolle der Märkte<122>.

Dem 1998 ergangenen Urteil<123> zur unentgeltlichen Kurzberichterstattung über Ereignisse, die öffentlich zugänglich und von allgemeinem Interesse sind, lag ein von der Bundesregierung angestrengtes Normenkontrollverfahren zugrunde. Darin fordert das Gericht ausreichende Maßnahmen gegen Informationsmonopole. Es führt die zuvor ergangene Entscheidung konsequent fort, indem es auf die Gefahr hinweist, die durch lückenlose Verwertungsketten ausgehend vom Rechteeinkauf schließlich zur Monopolisierung der Berichterstattung führt. Es müsse vermieden werden, daß herausragende Veranstaltungen von allgemeiner Bedeutung oder allgemeinem Interesse lediglich im Bezahlfernsehen gezeigt würden und damit nur einem Teil der Zuschauer zugänglich wären<124>. Informationsmonopole gefährdeten die freie Meinungsbildung, weil sie uniforme Information begünstigten. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verlange jedoch plurale Informationsweitergabe, denn Informationen seien nicht bloße Abbildungen der Wirklichkeit, sondern stets Ergebnis eines Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsprozesses. Konkurrierende Vorgehensweisen verschiedener Anbieter mit dem Rohmaterial der Information relativierten einander und ermöglichten so eine weitgefächerte Blickweise auf den dargestellten Sachverhalt und engten den Rezipienten nicht von vornherein in der Wahrnehmung ein<125>.


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2.5 Konsequenzen für den Charakter und die Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit

Die Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Rundfunkorganisation stellt, weisen auf eine vorwiegend institutionelle Sichtweise des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG hin. Diese Rechtsprechung ist sehr umstritten<126>. Die Kritiker sehen in der Gewährleistung durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG in erster Linie die Verbürgung eines klassischen Freiheitsrechts im Sinne eines Abwehrrechts gegen den Staat<127>. Sie bejahen einen grundrechtlichen Anspruch auf private Rundfunkveranstaltung. Die Rundfunkfreiheit sei den Grundrechten zuzuordnen, weshalb der Freiheitsbereich nicht durch den Staat, sondern lediglich von den Grundrechtsträgern selbst bestimmt werden dürfe. Von diesem Standpunkt aus müssen sich die organisatorischen Regelungen an den Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 2 GG für Schrankengesetze messen lassen. Zur Begründung dieser Sichtweise wird vor allem die Stellung der Rundfunkfreiheit im Grundrechtsteil der Verfassung und die parallele Zulassungsfreiheit in der Presse angeführt.

Dennoch ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts eine unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt. Das Rundfunkrecht umfaßt einen Lebensbereich, in dem verschiedene Interessen miteinander vereinbar sein müssen und zwar die der Kommunikatoren, der Medien und der Rezipienten. Eine gleichberechtigte Inanspruchnahme des Freiheitsrechts durch alle Beteiligten kann nur im Rahmen einer Ausgestaltung als Institution sichergestellt werden. Der gesamte Prozeß der Meinungsbildung muß frei sein. Insbesondere die Position der Rundfunkteilnehmer darf nicht ausgeblendet werden. Von Seiten des Staates muß die Freiheit der Meinungsbildung durch entsprechende Regelungen unterstützt werden. Die Vorgaben des Gerichts und die darauf folgende Ausgestaltung durch den Gesetzgeber sind jedoch eher positive Ausrichtungen denn negative Beschränkungen einer geschützten Tätigkeit. Denn bei insitutioneller Interpretation stellen die Einbindungen und Beschränkungen der Freiheitsrechte keine Eingriffe dar, sondern


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gehören der Freiheit schon begrifflich zu<128>. Der Staat wird seinem Handlungsauftrag nicht dadurch gerecht, daß er die Rundfunkfreiheit auf Art. 5 Abs. 2 GG gestützt beschränkt. Der Handlungsauftrag geht darüber hinaus und fordert die Schaffung einer positiven Ordnung unter Zubilligung eines großen Gestaltungsspielraums für das einfache Recht<129>. Die Regelungen, die der Gesetzgeber bei der Erfüllung des Auftrags erläßt, gestalten den objektiv-rechtlichen Gehalt des Grundrechts. Es sind dies grundrechtskonkretisierende Regelungen, die durch Gestaltung von Organisation und Verfahren effektiven behördlichen Rechtsschutz bieten<130>. Die Ausgestaltung der Freiheit muß zwei gegenläufige Tendenzen zum Ausgleich bringen: das autonome und unantastbare Recht der Veranstalter auf Verwirklichung ihrer rundfunkspezifischen Handlungsfreiheit einerseits und die Orientierung dieses Rechts auf eine Funktion und Einbindung in eine zielorientierte Gesamtrechtsordnung<131>. Daß das Erfordernis einer Berücksichtigung subjektiv-rechtlicher Positionen auch für die Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit gelten muß, läßt sich so deutlich erst in der Konsequenz der Extra-Radio-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sagen. Dieser Beschluß stellt keinen Abschied von der institutionellen Sichtweise der Rundfunkfreiheit<132> dar, sondern nur eine stärkere Hervorhebung der Programmfreiheit der privaten Rundfunkveranstalter, indem er Ansätze früherer Urteile aufgreift, wonach den Veranstaltern ein größerer Spielraum bei der Gestaltung des Programms zukommt (Niedersachsen-Urteil) und die Freiheitlichkeit des Rundfunkwesens im Vordergrund steht (WDR-Urteil). Auch im Gebührenurteil wurde prozeduraler Grundrechtsschutz verlangt, um den Staat aus der Programmlenkung fernzuhalten. Doch ist der Grundrechtscharakter im Rahmen eines Prozesses der freien Meinungsbildung zu bestimmen. Daher gebührt den funktionellen Elementen der Rundfunkfreiheit der Vorrang. Auch nach der Extra-Radio-Entscheidung gibt es keinen gesetzesfreien originären Anspruch auf Zulassung zur Rundfunkveranstaltung, sondern nur einen

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Grundrechtsbeachtungsanspruch. Er zielt im Wesentlichen auf die Programmfreiheit. Dieser Anspruch aber erfordert Zulassungs-, Organisations- und Programmregelungen. Daraus folgt für die Bewerber zuerst ein Recht auf Teilhabe am und gleiche Stellung im Zulassungsverfahren und danach auf materiell- und verfassungsrechtlich beschränkte Zulassung bzw. auf ermessens- oder beurteilungsfehlerfreie Entscheidung<133>. Der Anspruch der Veranstalter auf Teilhabe und Zulassung steht unter dem grundgesetzlichen Vorbehalt des Fehlens vorherrschender Meinungsmacht. Gleiches gilt für die Verlängerung einer Zulassung: Diese sollte nur bei Vorliegen schwerwiegender Gründe versagt werden<134>. Einen schwerwiegenden Grund stellt das Innehaben vorherrschender Meinungsmacht im Fernsehen dar. Zu einer Bejahung schwerwiegender Gründe muß aber auch die Monopolisierung der Berichterstattung führen, die durch die vertikale und horizontale Verflechtung der Märkte hervorgerufen wird, wie die Entscheidungen zur Kurzberichterstattung und zum Deutschen Sportfernsehen zu entnehmen ist.

Ferner müssen die Regelungen über Zulassung und Kontrolle privaten Rundfunks an rechtsstaatlichen Maßstäben wie Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gemessen werden<135>.

Darüber hinaus können die Rundfunkveranstalter Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geltend machen.

Wer Rundfunk veranstaltet, fällt unter den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, denn die Veranstaltung von Rundfunk ist eine auf Dauer angelegte Tätigkeit, die der Schaffung und Aufrechterhaltung der Lebensgrundlage dient. Private Rundfunkunternehmen können den Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG in Anspruch nehmen, denn gemäß Art. 19 Abs. 3 GG ist das Grundrecht auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar. Doch reichen die Freiheiten der Berufswahl und der Berufsausübung nur so weit, wie es die staatliche Verantwortung für die Freiheit des Rundfunks erlaubt. Denn Art. 12 Abs. 1 GG enthält einen Schrankenvorbehalt, der bei Vorliegen ausreichender Allgemeinwohlgründe, wie es die Zielorientierung der Rundfunkfreiheit


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auf die freie Meinungsbildung darstellt, eingreift<136>. Daher erfaßt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG auch die berufsrechtliche Seite der Berichterstattung durch Rundfunk und Presse<137>.

Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das ein Rundfunkunternehmen für sich in Anspruch nehmen kann. Denn die private Veranstaltung von Rundfunk ist ein wirtschaftlicher, auf Gewinn angelegter Vertrieb geistiger Güter. Doch werden durch Art. 14 Abs. 1 zukünftige Gewinnchancen, Interessen und Verdienstmöglichkeiten nicht geschützt. Daher steht dem Bewerber die Eigentumsfreiheit nicht zur Seite. Er schützt auch für bereits zugelassene Veranstalter nur das Erworbene, das hier in dem am Markt eingeführten Unternehmen besteht<138>. Auch wenn diesbezüglich bestandsgeschützte Grundrechtspositionen entstanden sind, die auf eine Garantie privaten Rundfunks hinauslaufen<139>, so kann das im Einzelfall nicht gelten, wenn die freie Meinungsbildung beeinträchtigt wird. Die Veranstaltung von Rundfunk beruht auf einer Zulassungsentscheidung der jeweiligen Landesmedienanstalt. Diese Entscheidung steht unter dem grundgesetzlichen Vorbehalt des Fehlens vorherrschender Meinungsmacht. Deshalb wird auch Art. 14 GG durch Art. 5 GG überlagert, wenn die Herstellung eines offenen Meinungsmarktes betroffen ist. Die wirtschaftliche Verbreitungsfreiheit wird vom Schutzbereich der Meinungsverbreitungsfreiheit erfaßt<140>, so daß diese keinen eigenen Gehalt aufweist, soweit der Bereich der freien Meinungsbildung berührt ist. Trotz der nach Art. 14 Abs. 2 GG normierten Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist die Kontrolle vorherrschender Meinungsmacht nach Art. 5 GG zu beurteilen<141>. Zwar sind dem Status der Rundfunkveranstalter Elemente der Programmautonomie und der Privatnützigkeit nicht fremd, denn der Rundfunk soll frei sein<142>. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf nicht ausgehöhlt werden. Doch ist auch hier die Gestaltungsfreiheit des


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Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjektes ist<143>. Die Grundrechtsausübung darf nicht nach § 903 BGB im Belieben des Rundfunkveranstalters als Eigentümer stehen, sonst hätten Minderheitenansichten keine Chance, dargestellt zu werden<144>. Die Rundfunkfreiheit ist kein Freiheitsrecht, das seinem Träger zum Zwecke der Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist<145>.

Die Interpretation eines Freiheitsrechtes nicht lediglich als Abwehrrecht stellt keine Negierung des Freiheitsschutzes dar, sondern nur seine soziale Einbindung<146>. Dies gilt auch für die Rundfunkfreiheit, die mit Blick auf Demokratiegebot und Sozialstaatsprinzip zu definieren ist. Art. 5 Abs. 1 S 2 GG verbürgt kein originäres Recht auf Zugang zur Rundfunkveranstaltung für Private. Es ist kein Freiheitsrecht im klassischen Sinne, denn es kommt hier auf das Ob und Wie der Grundrechtsausgestaltung an. Dieses Verständnis der Rundfunkfreiheit rechtfertigt die Regulierungsmaßnahmen nach dem Rundfunkstaatsvertrag.

Trotz nicht ungeteilter Zustimmung in der Literatur zu dieser Interpretation der Rundfunkfreiheit sollen die verfassungsgerichtlich entwickelten Grundlagen den Ausgangspunkt und Maßstab der folgenden Untersuchung darstellen.


Fußnoten:

<20>

Herrmann, Rundfunkrecht, S. 151

<21>

BVerfGE 89, 155 (190)

<22>

Hesse, Rundfunkrecht, S. 309

<23>

Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B Rn. 222

<24>

Ebd. Rn. 206

<25>

Degenhart, in: Bonner Kommentar, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn.660

<26>

Frey, ZUM 1998, 985 ( 987)

<27>

Die Auslegung des EG-Vertrages ist gemäß Art. 220 EGV für die Mitgliedstaaten letztverbindlich dem EuGH zugewiesen.

<28>

Im Fall Sacchi, EuGH Slg. 1974, S. 411, 428, Rn. 6

<29>

So auch das Bundesverfassungsgericht, in: ZUM 1995, 405 (416)

<30>

Astheimer/Moosmayer, ZUM 1994, 395 (399)

<31>

Vgl. die zahlreichen Nachweise bei Hesse, Rundfunkrecht, S. 312, Fn. 52

<32>

Ring, Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag, B 4 Rn. 6

<33>

Ebd. Rn. 12

<34>

In der Entscheidung Stichting Collective . /. Commissariaat voor de Media vom 25.7.1991, in: EuGRZ 1992, 64, Vgl. Gersdorf, AöR 119 (1994), 400 (412)

<35>

Der Europäische Rat hat die Ausarbeitung einer EU-Grundrechtscharta beschlossen, die im Dezember 2000 im Sinn einer politischen Deklaration verkündet wurde. Der Grundrechtskonvent hat seinen Entwurf bisher an Art. 10 EMRK angelehnt und als Konzeption der Medienfreiheit übernommen, vgl. Stock, epd medien Nr. 42 vom 27. Mai 2000

<36>

Schulze-Fielitz, in: Dreier, Art. 5 I, II, Rn. 18; Astheimer/Moosmayer, ZUM 1994, 395 (403); Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, H Rn. 58

<37>

Schulze-Fielitz, in: Dreier, Art 5 I, II, Rn. 14

<38>

Engel, Privater Rundfunk vor der Europäischen Menschenrechtskonvention, S. 59; Astheimer/Moosmayer, ZUM 1994, 395 (403)

<39>

Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 24. 11. 1993 - Informationsverein Lentia ./. Österreich, in: EuGRZ 1994, 549 (550)

<40>

BVerfG, ZUM 1995, 405

<41>

Ebd. S. 416

<42>

Ebd. S. 415

<43>

BVerfGE 7, 198 (204ff.)

<44>

BVerfGE 12, 205 (262)

<45>

<46>

Wendt, in: von Münch/Kunig, Art. 5, Rn. 1

<47>

Bullinger, JZ 1987, 257 (260)

<48>

Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. I,II Rn. 58

<49>

Ebd. Rn. 7ff.

<50>

Rossen, Freie Meinungsbildung durch den Rundfunk, S. 107f.

<51>

Kunig, in: von Münch/ Kunig, Vorb. Art. 1-19, Rn. 16; Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1531)

<52>

Schulz, in: Massenkommunikation, S. 143ff.

<53>

Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, S. 190

<54>

Europäisches Medieninstitut, in: Die Sicherung der Meinungsvielfalt, S. 142

<55>

Lerche, in: Festschrift für Dieter Henrich, S. 403 (407)

<56>

Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 IV Rn. 99

<57>

BverfGE 73, 118 (297)

<58>

BverfGE 57, 295 (323)

<59>

Engel, in: Die Sicherung der Meinungsvielfalt, S. 233

<60>

Kübler, ZRP 2000, 131 (133); Parlasca, WuW 1994, 210 (219)

<61>

Siehe dazu eingehender § 3 III 4 a.

<62>

vgl. die Regelung des § 38 Abs. 3 GWB.

<63>

Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, S. 335

<64>

BVerfGE 52, 283 (296)

<65>

BVerfGE 20, 162 (175)

<66>

Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. I,II, Rn. 234

<67>

Degenhart, in: Bonner Kommentar, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 817

<68>

Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (78)

<69>

Böckenförde/ Wieland, AfP 1982, 77 (79)

<70>

Ebd.

<71>

Herrmann, Rundfunkrecht, § 4 Rn. 33

<72>

Im Jahre 1609 erschien mit dem „Aviso“ in Wolfenbüttel das erste Nachrichtenblatt, vgl. Wilke, in; Massenkommunikation,S. 421

<73>

Diesen Begriff prägte das Bundesverfassungsgericht in E 12, 205 (261)

<74>

Herrmann, Rundfunkrecht, § 2 Rn. 88

<75>

BVerfGE 12, 260

<76>

Noelle-Neumann, in: Massenkommunikation, S. 548

<77>

Ebd. S. 550

<78>

Ebd. S. 546

<79>

Ebd., S. 551 mit Bezug auf Wahlstudien seit den 40er Jahren, die beweisen, daß das Fernsehen stark genug ist, auf politische Einstellungen bei Wahlen einzuwirken, die sonst als besonders schwer zu beeinflussen gelten; Kepplinger, in: Massenkommunikation, S. 354

<80>

Hoffmann-Riem, AöR 1984, 343 (346)

<81>

Preis für eine bestimmte Zeiteinheit für Werbung je 1000 erreichte Zuschauer

<82>

Donsbach/ Mathes, in: Massenkommunikation, S. 515

<83>

Brinkmann, in: Freundesgabe für Friedrich Kübler, S. 158

<84>

Hoffmann-Riem, in: Handbuch des Verfassungsrechts, § 7 Rn. 79

<85>

Hoffmann-Riem ebd.; Brinkmann, in: Freundesgabe für Friedrich Kübler, S. 159; Rossen, Freie Meinungsbildung durch den Rundfunk, S. 64

<86>

Ebd. S. 329f.

<87>

Noelle-Neumann, in: Massenkommunikation, S. 564

<88>

Schulze-Fielitz, in:Dreier, Art. 5 I,II, Rn. 166

<89>

Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. I,II Rn. 13f.

<90>

Schulze-Fielitz,in: Dreier, Art. 5 I, II, Rn. 167; Klein, DVBl. 1994, 489 (496)

<91>

Schulze-Fielitz, ebd.

<92>

Kunig, in: von Münch/Kunig, Vorb. Art. 1-19, Rn. 73; Kirchhof, in: Handbuch des Staatsrechts Bd. III, § 59 Rn. 36; Fiedler, JZ 1979, 417, der auf die Grenzen der Interpretation durch das Gericht hinweist und andere Ansichten darstellt.

<93>

BVerfGE 12, 205 (262)

<94>

Ebd., S. 261; Diese Entwicklung wird durch die Erkenntnisse der Kommunikationsforschung bestätigt, vgl. oben § 2 III

<95>

BVerfGE 12, 205 (262)

<96>

BVerfGE 57, 295 (319)

<97>

Ebd.

<98>

Ebd. S. 321

<99>

Ebd. S. 324

<100>

Ebd. S. 326

<101>

Ebd. S. 323

<102>

BVerfGE 73, 118 (159)

<103>

Ebd. S. 159f.

<104>

BVerfGE 57, 295 (324)

<105>

BVerfGE 73, 118 (157)

<106>

Vgl. Rossen, Freie Meinungsbildung durch den Rundfunk, S. 354

<107>

BVerfGE 73, 118 (175)

<108>

BVerfGE 74, 297 (333)

<109>

Ebd. S. 324

<110>

Ebd. S. 336ff.

<111>

Ebd. S. 335

<112>

BVerfGE 57, S. 323

<113>

Kübler, in: Festschrift für Ridder, S. 117

<114>

BVerfGE 83, 238 (316)

<115>

BVerfGE 74, 297 (324)

<116>

BVerfGE 83, 238 (298)

<117>

BVerfGE 90, 60 (89)

<118>

Ebd. S. 96

<119>

BVerfGE 97, 298 (310)

<120>

Ebd. S. 313

<121>

BVerfGE 95, 163

<122>

Ebd. S. 173

<123>

BVerfGE 97, 228

<124>

Ebd. S. 258

<125>

Ebd.

<126>

Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B Rn. 86 ; Hesse, Rundfunkrecht, S. 67

<127>

Bullinger, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, § 142, Rn. 118ff.; Degenhart, in: Bonner Kommentar, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 656f.; Engel, AfP 1994, 185; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 5, Rn. 333

<128>

Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1532)

<129>

Schulze-Fielitz, in: Dreier, Art. 5 I,II, Rn. 167ff.

<130>

Bethge, NJW 1982, 1 (4)

<131>

Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1533), bezogen auf die grundrechtlichen Freiheiten im allgemeinen; Bethge, NVwZ 1997, 1 (3)

<132>

So aber die Einschätzung von Westphal, MMR 1998, 200

<133>

Ladeur, AfP, 1998, 141 (146)

<134>

vgl. auch Westphal, MMR 1998, 200 (202)

<135>

BVerfGE 57, 295 (327)

<136>

BVerfG, ZUM 1998, 240 (248)

<137>

Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 I, II, Rn. 141

<138>

Engel, ZUM 2000, 345 ( 356)

<139>

Bethge, NVwZ 1997, 1 (4); Degenhart, in: Bonner Kommentar, Art. 5 I,II, Rn. 642

<140>

Bullinger, JZ 1987, 257 ( 262)

<141>

Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B Rn. 205

<142>

BVerfGE 83, 238 (316)

<143>

BVerfG NJW 1999, 2877 (2878)

<144>

Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77

<145>

BVerfGE 87, 181 (197)

<146>

Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1538)


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Mon Feb 17 10:14:47 2003