Gericke, Gun: Beurteilung von vorherrschender Meinungsmacht privater Fernsehunternehmen nach dem Rundfunkstaatsvertrag

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Kapitel 6. Schlußbemerkung

Ausgehend von Art. 5 Abs. 1 GG, der die Freiheitlichkeit der Kommunikation unter Schutz stellt, ist eine Kontrolle des Rundfunks geboten. Spezielle rundfunkrechtliche Regelungen sind nicht entbehrlich, eine Deregulierung ist verfassungsrechtlich nicht zulässig. Durch seinen besonderen Charakter bietet der Rundfunk als Medium vielfältige Möglichkeiten zu einseitiger Beeinflussung mit der Folge von Konzentrationserscheinungen auf den Medienmärkten. Den Konzentrationstendenzen auf dem Rundfunkmarkt kann zwar mit den Mitteln des Wettbewerbsrechts begegnet werden, da der Rundfunk Teil des Wirtschaftsmarktes ist. Dennoch darf nicht allein auf die Instrumente des allgemeinen Wettbewerbsrechts vertraut werden, denn der Rundfunk ist nicht bloßes Wirtschaftsgut und der Meinungsmarkt nicht mit dem Wirtschaftsmarkt gleichzusetzen. Vielmehr ist der Rundfunk als Medium und Faktor der Meinungsbildung in den demokratischen Prozeß eingebunden, vermittelt er doch dem Einzelnen die Voraussetzungen zur Teilnahme daran. Deshalb bedarf es einer positiven Ordnung des Rundfunks, die mit den lediglich reaktiven Instrumenten des Wettbewerbsrechts nicht geschaffen werden kann.

Wegen ihres Bezugs zum Demokratie- und Sozialstaatsprinzip erfahren die Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages ihre grundsätzliche Berechtigung. Ihr Ziel ist es, freie Meinungsbildung durch eine Vielfalt von Programmangeboten zu gewährleisten. Der Rundfunkstaatsvertrag vermutet eine Gefährdung der Vielfalt im Fernsehen, wenn ein Veranstalter mehr als 30 Prozent der Zuschauermarktanteile auf sich vereinigt und damit vorherrschende Meinungsmacht erlangt. Die Anknüpfung an Zuschaueranteile ist zu begrüßen, gibt sie doch die Mediennutzung wieder und ist daher zielorientiert.

Alternativ könnte die inhaltliche Vielfalt des Programmangebotes auf dem Fernsehmarkt auch durch eine Qualitätsanalyse der Programme bestimmt werden. Eine inhaltliche Kontrolle ist aber praktisch nicht realisierbar und würde den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht genügen.


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Die geltende Anteilsregelung gestattet eine recht hohe Konzentration von Rundfunkveranstaltern. Das Ansetzen der Grenze für die Vermutung vorherrschender Meinungsmacht bei erst 30 Prozent der Zuschaueranteile und die Einbeziehung des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in die Messung sind Zugeständnisse an die Realität mit der bereits eingetretenen Aufteilung des privaten Fernsehmarktes in das Duopol aus KirchGruppe einerseits und Bertelsmann/CLT andererseits. Eine Senkung der Zuschauermarktanteilsgrenze würde die Aufspaltung der Unternehmen erfordern und wäre keine gangbare Alternative zur jetzigen Lösung. Die Marktmacht dieser Unternehmen kann aber nur geduldet werden, weil leistungsstarke und publizistisch konkurrenzfähige Konzerne im Fernsehbereich auf europäischer Ebene nötig sind, um in der Konkurrenz mit amerikanischen Anbietern bestehen zu können<481>. Verhindert werden muß aber, daß diese starken Unternehmen die vor- und nachgelagerten Märkte und die anderer Medien derart kontrollieren, daß Neueinsteigern der Zugang dazu verwehrt oder unverhältnismäßig erschwert wird. Die Anbietervielfalt darf als Voraussetzung für eine plurale Meinungsbildung nicht eingeschränkt werden. Die Untersuchung des materiellen Konzentrationsrechts hat ergeben, daß die Struktur des § 26 Abs. 2 S. 2 RStV nicht geeignet ist, einen die Vielfalt zerstörenden Einfluß zu erfassen bzw. ihm Einhalt zu gebieten. Denn seine Handlungsanweisung ist zu unbestimmt und er macht schwierige Abgrenzungen und Einschätzungen erforderlich.

Das auf Zuschauermarktanteilen basierende Modell muß so ergänzt werden, daß der Einfluß der auf den verschiedenen Märkten agierenden Rundfunkunternehmen umfassend ermittelt werden kann. Dies kann nur eine methodenpluralistische Vorgehensweise bei der Messung leisten. Anschließend sollte der Einfluß der Unternehmen auf den jeweiligen Märkten in einem Punktesystem erfaßt werden, das den verschiedenen Medien unterschiedliche Wertigkeiten zuschreibt. Bestimmte Beteiligungskombinationen der Unternehmen haben dann Zulassungsbeschränkungen beim Fernsehen zur Folge. Bei der Beurteilung vorherrschender Meinungsmacht sollte der Rundfunkstaatsvertrag den Schwerpunkt nicht allein auf dem klassischen Fernsehzuschauermarkt setzen, sondern den dortigen Einfluß der


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Unternehmen lediglich als Grundlage und Ausgangspunkt der Prüfung einstufen. Denn die Aktivitäten der Rundfunkveranstalter entlang der Verwertungskette von Rundfunkprodukten und ihre Hinwendung zu neuen Formen der modernen Kommunikation haben eine weitaus größere Bedeutung als die gesetzliche Regelung dies nahelegt.

Von besonderer Bedeutung ist dabei der Zugang zu digitalen Plattformen. Diese stellen eine Dimension der zukünftigen Kommunikationsgesellschaft dar, die bei der Beurteilung von Meinungsmacht einbezogen werden müssen. Die Verfechter einer Deregulierung im Rundfunk führen die Möglichkeiten des digitalen Fernsehens dafür an, daß es zukünftig eine größere Vielfalt an Angeboten geben werde. Doch bedeutet dies nicht zugleich, daß auch alle Anbieter und Rezipienten dazu Zugang haben. Vor allem aber bedeutet es nicht, daß davon auch eine größere inhaltliche Vielfalt zu erwarten wäre. Denn bei unbegrenzter Inhaberschaft der technischen Vertriebswege des digitalen Fernsehens ist abzusehen, daß die Programme von nur wenigen Anbietern verbreitet werden, die unter Vernachlässigung von Minderheitenansichten den Massengeschmack bedienen, um ihre Wertschöpfungskette auszunutzen.

Mit dem Zuschauermarktanteilsmodell wurde ein neues Verfahren eingeführt, das den materiell-rechtlichen Anti-Konzentrationsregelungen Geltung verschaffen soll. Vergleichbar dem Recht der Wirtschaftsaufsicht wurde ein System aus Überwachungsmitteln, Eingriffsmitteln und Sanktionen geschaffen, das den Kontrollbehörden ein genau einzuhaltendes Verfahren bei der Zulassung von Rundfunkveranstaltern und deren Aufsicht vorschreibt. Insbesondere die Regelungen zur Zulassung gewähren den Landesmedienanstalten einen sehr begrenzten Gestaltungsspielraum, um dem Grundrechtsbeachtungsanspruch der Veranstalter gerecht zu werden. Doch auch die Rundfunkunternehmen werden stärker in die Pflicht genommen. So müssen sie bei Zulassungs- und Aufsichtsfragen stärker als nach der zuvor geltenden Regelung an der Aufklärung der konzentrationsrelevanten Sachverhalte mitwirken. Ziel des Rundfunkstaatsvertrages ist es, die Freiheit der Meinungsbildung zu schützen, die durch die Konzentrationsbestrebungen der Veranstalter gefährdet wird. Die Aufklärung der konzentrationsrechtlichen Sachverhalte dient daher dem Schutz der freien Meinungsbildung. Insofern kann das Verfahrensrecht als Umsetzung der Anforderungen des


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Bundesverfassungsgerichts an den Grundrechtsschutz durch Verfahren aus dem Gebührenurteil verstanden werden. Dies gilt jedoch nicht ausnahmslos. Denn die zu den Eingriffsmitteln zählenden vielfaltssichernden Maßnahmen sind als verfassungswidrig einzustufen. Der dahinter stehende Gedanke ist dennoch nicht zu verwerfen, sondern kann in anderer Ausgestaltung (independent channel) verfassungsgemäß umgesetzt werden.

Sowohl die Veranstalter als auch die Kontrollbehörden sind in der Pflicht, die für die Meinungsvielfalt relevanten Sachverhalte aufzukären. Die Konzeption eines von Standortinteressen unbeeinflußten Organs (KEK) ist geeignet, eine unabhängige Aufklärung der Konzentrationstatbestände herbeizuführen. Um diese Aufgabe effektiv erfüllen zu können, muß dieses Organ aber eigene Ermittlungsbefugnisse erhalten. Darüber hinaus können zukünftig das Kartellrecht und die dafür Zuständigen in die Prüfung stärker mit einbezogen werden, denn deren Entscheidungen haben oftmals Tatbestandswirkung für die Rundfunkkontrolle. Es ist zu überlegen, ob diese Praxis stärker formalisiert werden kann<482>.

Alle Diskussionsvorschläge jedoch, die von dem Gedanken einer Kompetenzverschiebung zu Lasten der Länder bezüglich der Regelungsmaterie Rundfunk getragen sind, können nicht als verfassungsgemäße Alternative zur Zusammenarbeit der Länder bezeichnet werden.

Die Situation auf den Medienmärkten ist gekennzeichnet durch technologische und ökonomische Veränderungen. Nach der Privatisierung der Verbreitungsnetze stehen die Investoren unter großem Refinanzierungsdruck. Die Netzbetreiber werdend daher versuchen, Kunden durch Telefonie, Internetzugang, Mediendienste und Video-on-demand-Angeboten an sich zu binden. Die Verbindungen zwischen den Investoren der Kabelnetze und Inhalteanbietern werden sich immer problematischer auswirken. Dies läßt eine Entwicklung erwarten, die schließlich zu vorherrschender Meinungsmacht auch im Internet führen kann<483>. Diese mittelfristig eintretenden Konzentrationsentwicklungen prägen die Medienmärkte. Die großen Freiheitsgefahren gehen nicht von


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staatlicher Gängelung, sondern eher von gesellschaftlichen Strukturveränderungen und Großtendenzen aus. Der Wechsel vom Beteiligungsmodell zum Zuschauermarktanteilsmodell, vom Brechen der Anteilsmacht auf Anbieterseite zum Modell mit einer Höchstgrenze für Anteile ist der faktischen Macht der Akteure geschuldet. Die Grundrechte waren ursprünglich als Sicherung gegenüber der Staatsmacht gedacht. Die gesellschaftliche Entwicklung zeigt, daß die Rundfunkfreiheit nunmehr vornehmlich eine Schutzpflicht für die durch die gegenwärtigen Kommerzialisierungswellen bedrohte Meinungsfreiheit gebietet.

Fußnoten:

<481>

Nach S. 2 des 2. Absatzes der Präambel muß das private Rundfunksystem in der Lage sein, den Anforderungen des nationalen und internationalen Wettbewerbs zu entsprechen.

<482>

Diskussionspapier der Landesmedienanstalten zur Reform der Medienordnung, in: epd medien Nr. 94 v. 25. Nov. 2000

<483>

Ebd.


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Mon Feb 17 10:14:47 2003