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4.  Die politisch-institutionelle Transformation der regionalen Ebene: Voraussetzungen, Akteure und Ergebnisse

Die postsowjetische Transformation der regionalen politischen Institutionen in Rußland hat eine Vielzahl unterschiedlicher politischer Regime hervorgebracht, die jedoch nur in den seltensten Fällen als halbwegs funktionierende Demokratien bezeichnet werden können. Ein zentraler Umstand bei dieser Entwicklung ist die Bedeutung, die informellen Strukturen und Praktiken im Zuge der regionalen Regimebildung zukam. Damit überlagerten sich zwei widersprüchliche Grundtendenzen, die in der Summe zur Entstehung von „hybriden“ Regimen1 beitrugen: Auf der einen Seite eine Tendenz zur Herausbildung äußerlich demokratischer formaler Institutionen, auf der anderen Seite die Durchdringung dieser Institutionen durch informelle Arrangements der regionalen Eliten untereinander und in Interaktion mit dem föderalen Zentrum.

Diese ambivalente Entwicklung steht im Einklang mit einem wichtigen, oft jedoch vernachlässigten Wesensmerkmal des sowjetischen Systems, wie es sich nach dem Ende des stalinistischen Terrors herausbildete: der Überlagerung des formalen Zentralismus durch ein hohes Maß an faktischer, ungeordneter Autonomie der regionalen Eliten gegenüber der Moskauer Zentralmacht2, insbesondere in der Wahl ihrer Mittel zur Erreichung vorgegebener Ziele, zum Teil aber auch in der Art und Weise der Verfolgung ihrer eigenen Zwecke. Die Entwicklung der regionalen politischen Institutionen im postsowjetischen Rußland ist nur vor dem Hintergrund der Doppelrolle der regionalen Partei- und Staatsorgane als formaler Ausführungsorgane und als informeller Gestalter zu verstehen. Daher beginnt dieses Kapitel zunächst mit einer Darstellung der formalen wie der informellen Einbindung der regionalen Ebene in das sowjetische Staats-, Wirtschafts- und Gesellschaftssystem. Daran anschließend stelle ich – in aller Kürze – die Umstände dar, die zur Auflösung der Sowjetunion führten, ehe ich mich der Transformation der [Seite 67↓]regionalen Ebene im postsowjetischen Rußland zuwende und abschließend die Frage erörtere, welche Art politischer Regime in den Regionen entstanden ist.

4.1  Die regionale Ebene im Sowjetsystem

Das formale Arrangement staatlicher Macht bestand im Sowjetsystem auf regionaler und lokaler Ebene vor allem aus drei Organen: dem Sowjet, der alle zweieinhalb Jahre nach einem ausgeklügelten korporativen Proporzsystem und mit Einheitslisten gewählt wurde; dem aus seiner Mitte gewählten Präsidium, das zwischen den Sitzungen des Sowjets Dekrete mit vorläufiger Wirkung erlassen durfte; und dem Exekutivkomitee, das vom Sowjet bestellt wurde, diesem formal unterstand und die eigentliche Verwaltungsbehörde der entsprechenden Ebene darstellte.

Formal umfaßte der Kompetenzbereich der örtlichen Sowjets alle Fragen der staatlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung innerhalb ihrer territorialen Zuständigkeit. „Örtlich“ (mestnyj) wurde dabei in der Sowjetunion als Sammelbezeichnung für die drei untersten Verwaltungsebenen – vom Dorf oder Stadtbezirk über den Kreis (rajon) oder die Stadt bis zum Verwaltungsgebiet (oblast’, kraj) – verwendet.3 Die tatsächliche Kompetenz der örtlichen Sowjets war jedoch bereits durch eine Reihe von organisatorischen Faktoren erheblich eingeschränkt:

Die entscheidende Beschränkung für die Macht der Sowjets bildete allerdings – wie auf Unions- und Republikebene – die dominante Stellung der Parteiorgane. Das jeweilige Parteikomitee der KPdSU, insbesondere sein Erster Sekretär, war dasjenige Organ, bei dem faktisch die Fäden der Macht in der Region zusammenliefen. Dem Parteikomitee waren alle wichtigen Personalentscheidungen einschließlich der Einheitslisten für die Wahlen des Sowjets vorbehalten, und es besaß gegenüber jedem staatlichen Organ derselben und aller untergeordneten Verwaltungsebenen Weisungsgewalt, die über den Artikel 6 der sowjetischen Verfassung abgesichert war. Der Parteiapparat duplizierte in weiten Teilen den Verwaltungsapparat der Exekutivkomitees und verfügte dadurch nicht nur über die Autorität, sondern auch über das Wissen und die Detailkenntnis, um alle relevanten Entscheidungen zu kontrollieren. Die verschiedenen Ebenen der sogenannten „administrativ-territorialen Aufteilung“ des Landes waren also einerseits über die hierarchischen Strukturen der Sowjets, der Regierung und der Exekutivkomitees sowie der Partei vertikal eng miteinander verbunden, andererseits durch die Weisungsrolle der Parteiorgane auch horizontal hierarchisch strukturiert.

Jenseits der formalen Strukturen spielten die oblasti, kraja und autonomen Gebietseinheiten im sowjetischen Rußland eine besondere Rolle, die sich von jener der Einheiten anderer Ebenen (RSFSR als Unionsrepublik; Kreise, Städte und Dörfer) qualitativ unterschied. In mancher Hinsicht waren die Regionen – und die in ihnen agierenden Eliten – zu autonomen Akteuren im Sowjetsystem geworden. Der russische Sozialwissenschaftler Sergej Medvedev hat vier Aspekte dieser Autonomisierung hervorgehoben:4 Als Schlüsselebene für die administrative Implementation (funktionaler Aspekt), als tatsächlich territorial abgegrenzte Einheiten (territorialer Aspekt), als Umschlagplatz von Waren und administrativen Dienstleistungen (wirtschaftlicher Aspekt) und als Bezugsrahmen für die Heraus[Seite 69↓]bildung von Eliten (personeller Aspekt) stellten die Regionen diejenige Ebene dar, auf der der sowjetische Staat den Menschen unmittelbar gegenübertrat, Funktionen für sie erfüllte oder von ihnen umgangen wurde.

(1) In funktionaler Hinsicht entwickelten sich die Regionen innerhalb der administrativ-territorialen Aufteilung der Sowjetunion zu jenen Einheiten, die vor allen anderen Ebenen zur unmittelbaren Erfüllung staatlicher Aufgaben und vertikaler Befehlsketten dienten. Der Staat trat dem einzelnen Sowjetbürger in erster Linie in Gestalt der regionalen Behörden gegenüber. Die Grenzen dieser administrativen Einheiten überlagerten damit nach und nach die anderer Kategorien wie Ethnizität, Geographie oder historische Entwicklung und dominierten diese schließlich vollends:

„The whole spectrum of state activities (law enforcement, military draft, ideology, education, health care, housing, day-to-day management of local industry and agriculture, etc.) was carried out entirely on the regional level and almost never went beyond it. All state functions were concentrated in the regions, which became focal points, vital centres, ‘the cells of guaranteed survival of the local population.’ Regions did indeed emerge as principal institutions of the state.“5

Unter diesen Umständen entwickelten sich die Regionen zu autarken Gebilden, die zur Erfüllung ihrer vielfältigen Funktionen über erhebliche personelle und organisatorische Ressourcen verfügten, deren Anwendung allerdings dem Vorbehalt der grundsätzlichen Zweckdienlichkeit im Sinne der zentralen Direktiven unterlag.

(2) Auch in territorialer Hinsicht bildeten die Regionen eine eigene Identität aus. Klassische Zentrum-Peripherie-Strukturen eines zentralistischen Staatswesens wiederholten sich in den Regionen. Jede Region hatte in der Regel ihr eindeutiges Zentrum, das nicht nur als Verwaltungssitz diente, sondern in dem auch größere Infrastruktureinrichtungen konzentriert waren, auf das alle größeren Verkehrswege zuliefen und das im Falle der nicht-ethnischen Gebietseinheiten auch in aller Regel als Namensgeber für die Region diente. Mit größerer Entfernung zum Zentrum sank die Bevölkerungsdichte und nahm das allgemeine Entwicklungsniveau ab.

„The administrative borders of the region become quite real: this is where many roads and communications are interrupted, the specialisation of agriculture is changed, etc.“6

Das Alltagsleben der Menschen spielte sich innerhalb ihrer Region ab. Was es in ihr nicht gab, war auch in den Nachbarregionen nicht zu vermuten (von geogra[Seite 70↓]phischen Eigenheiten einmal abgesehen); dazu wurde eine Reise nach Moskau angetreten. Damit stellten die Regionen kompakte, kontrollierbare Einheiten dar, die Ansprüche begründeten und geltend machen konnten.

„On the political level, regions became […] the basic units in negotiating, trading and defining the balance of power on the Soviet political scene.“7

(3) Des weiteren wuchs den Regionen eine Schlüsselrolle im realen Wirtschaftssystem der Sowjetunion zu. Zur Beschreibung dieses Wirtschaftssystems entwickelten Simon Kordonski und Witali Naischul in den achtziger Jahren das Konzept des “„administrativen Marktes“”. Die Wirtschaft der Sowjetunion entsprach danach keineswegs der reinen Form eines administrativen Kommandosystems, wie es noch in den dreißiger und frühen vierziger Jahren unter Stalin etabliert und praktiziert worden sei. Vielmehr verloren die Beziehungen zwischen den diversen am Wirtschaftsprozeß beteiligten Interessengruppen seit den späten vierziger Jahren viel von ihrem hierarchischen Zuschnitt und verwandelten sich in ein System vielfältiger abgestufter Beziehungen und Querverbindungen. Wirtschaftsbranchen, meist unter dem Dach eines zentralen Moskauer Ministeriums, und Regionen formten die wesentlichen Interessengruppen in dieser Wirtschaftsform aus. Diese Gruppen handelten ihre Erfolge bei der Verfolgung ihrer jeweiligen Zwecke untereinander aus, wobei die jeweiligen administrativen und materiellen Ressourcen einer Interessengruppe deren Stellung in diesem administrativen Markt bestimmten. Dazu ist es sinnvoll, davon auszugehen, daß sektorale und regionale Bürokratien de facto nach und nach bestimmte Teile des Plan- und Verwaltungssystems, der Informations- und Entscheidungskanäle quasi privatisiert hatten und die ihnen möglichen “„administrativen Dienste“” als ihre Währung in den Markt einbringen konnten. Faktischer Umschlagplatz materieller Ressourcen und administrativer Dienste war die regionale Ebene, da die relevanten Wirtschaftsinteressen (in erster Linie Brennstoff- und Energiekomplex, Militärindustrieller Komplex, Agroindustrieller Komplex sowie die Sicherheitsorgane mit ihrer eigenen Wirtschaftstätigkeit) ihre Organe in allen Regionen hatten. Die Regionen nahmen damit einen zentralen Platz für die offizielle (Plan-) wie für die inoffizielle (Schatten-)Wirtschaft ein. Ihre Position als Grundeinheiten sowjetischer Politik und Wirtschaft wurde durch den administrativen Markt noch gestärkt.8

Mitte der achtziger Jahre, als das alte Wirtschaftssystem für viele Insider erkennbar in seine endgültige Krise eintrat, standen die Akteure des administrati[Seite 71↓]ven Marktes vor der Notwendigkeit, aus dem erreichten Niveau informeller Privatisierung tatsächlich Kapital zu schlagen und echtes materielles Eigentum zu erwerben. Ein wichtiger erster Schritt, Jahre vor dem offiziellen Beginn der russischen Privatisierung, bestand darin, Kompetenzen auch über solche Betriebe, die den Republik- oder den Unionsministerien unterstellt waren, zu regionalisieren. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende der Parteiherrschaft verloren viele der alten sektoralen Hierarchien auch ihre noch verbliebene Wirksamkeit. Die Regionen, als Ort der horizontalen Verbindungen, gewannen so noch zusätzlich an Bedeutung.9

(4) In personeller Hinsicht schließlich, und in gewisser Weise als logisches Resultat der drei vorgenannten Aspekte, waren die Regionen wesentliche Formationszellen der politischen Elite und bildeten jeweils ihre eigenen regionalen Eliten aus. Diese setzten sich aus Vertretern unterschiedlichster Gruppen zusammen (traditionelle Clanvertreter, Parteifunktionäre, Betriebsdirektoren, Leiter der Sicherheitsorgane), die je nach Region unterschiedliches relatives Gewicht besaßen.10 Zusammengenommen bildeten sie eine Art regionaler Oligarchie (oder Aristokratie – je nach Wahrnehmung) unter der Leitung des Parteisekretärs. Zwar pflegten die Mitglieder einer regionalen Elite auch außerhalb ihrer jeweiligen Region vielfältige Kontakte; dennoch blieben sie in vielen alltäglichen Fragen stark aufeinander bezogen und untermauerten damit die Bedeutung der Region als wirtschaftlicher, politischer und sozialer Einheit.

Die Rolle des Gebietsparteisekretärs als dem obersten Patron der regionalen Elite war durch die Ambivalenz von regionaler und gesamtstaatlicher Verantwortung gekennzeichnet. Die Macht des Parteisekretärs war um so gefestigter, je besser es ihm gelang, sowohl die Interessen seiner Region gegenüber dem Zentrum zur Geltung zu bringen als auch die von seiner Region erwarteten wirtschaftlichen Leistungen zu erbringen:

„Oblast party leaders are expected to get things done, and to fight for what is needed in order to fulfil plans. They are supposed, among other things, to represent the interests of the oblast in battles over resource allocation. But they are also expected to bear responsibility for poor performance. Even though corruption and protection often shield these men from serious retribution in the event of consistently poor performance, the fiction is supposed to be maintained in print.“11

Vor dem Hintergrund der Rolle und Funktion der Regionen im spätsowjetischen System erklärt sich die herausragende Bedeutung, die diese Ebene des Staates [Seite 72↓]auch für die postsowjetische Transformation Rußlands erlangte. Für den postsowjetischen Verteilungskampf um politische Macht und wirtschaftliche Ressourcen waren die Regionen nicht nur irgendeine, sondern neben dem Schauplatz Moskau die entscheidende Arena.12

Verständlich wird damit auch, warum die Herausbildung von neuen politischen Institutionen auf der regionalen Ebene – also von Institutionen, die Macht verleihen und begrenzen – nicht mit ein paar autoritativen Federstrichen in Moskau zu bewerkstelligen war. Die Region hatte sich als Mikrokosmos etabliert, innerhalb dessen die herrschende örtliche Elite ihre Interessen zu definieren wußte, in dem Parteiorgane, Staatswirtschaft und Staatsverwaltung jenseits ihrer jeweiligen Einbindungen in zentralistische Hierarchien zu Formen allseits vorteilhafter Beziehungen gefunden hatten, in dem sich Abgrenzungen von innerelitären Gruppeninteressen etabliert hatten und in dem schließlich die Elite eine routinierte Form der Kommunikation mit der Bevölkerung pflegte, die es ihr ermöglichte, ihren Führungsanspruch ohne massive Legitimitätszweifel auszuüben. Die Region war jene Ebene des sowjetischen Staates, auf der der „Brežnevsche Gesellschaftsvertrag“, der auf die pointierte Formel „Brot gegen Ruhe“ gebracht worden ist, seinen alltäglichen und wirksamsten Ausdruck fand. Nicht zufällig waren es die Gebietsparteisekretäre, die die zuverlässigste und stärkste Machtbasis des alternden und kranken Generalsekretärs Brežnev und mit ihm die stärkste Front gegen eine Politik tiefgreifender Reformen bildeten. Jeder ernstzunehmende Reformversuch, jede „Rationalisierung“ der Wirtschafts- oder Verwaltungsabläufe, jedes Bemühen, das sowjetische Wirtschaftssystem auch nur seinen obersten Herren – der Führung im Kreml und den Abteilungen im Sekretariat des ZK der KPdSU – transparenter zu machen, drohte die Grundlage ihrer Herrschaft in Gefahr zu bringen. Dazu ließen sich durchaus rationale Argumente im Interesse der regionalen Eliten vorbringen. Die zahllosen informellen horizontalen Verbindungen, die im Widerspruch zu den formalisierten vertikalen Branchen-, Verwaltungs- und Parteistrukturen standen und die eigentliche Essenz der regionalen Netzwerke ausmachten, erfüllten vielfach notwendige Funktionen der Informationsübermittlung, der Absicherung „eigenmächtiger“, d. h. ohne Rücksprache mit Moskau getroffener Entscheidungen und nicht zuletzt der Korrektur von Fehlleistungen einer überforderten Planbürokratie.


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4.2  Vom „Demokratischen Zentralismus“ zur Auflösung der Sowjetunion

Der wirtschaftliche und politische Wandel der Sowjetunion, der nach dem Amtsantritt Michail Gorbačevs als Generalsekretär der KPdSU im März 1985 zunächst unter dem Schlagwort der „Beschleunigung“ (der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung) begann und damit die Phase der „Stagnation“ beendete, zog rasch weitreichende Veränderungen auf allen Ebenen des Staates nach sich. Mit den wirtschaftlichen Reformmaßnahmen der Jahre 1987 und 1988, vor allem dem neuen Betriebsgesetz, das zum 1.1.1988 in Kraft trat, und dem Kooperativengesetz vom Mai 1988, geriet die sowjetische Volkswirtschaft mit einer Geschwindigkeit in Bewegung, die zum damaligen Zeitpunkt angesichts der globalen Systemkrise von vielen Beobachtern noch kaum angemessen wahrgenommen wurde. In vielen kleineren und größeren Staatsbetrieben warfen privatwirtschaftliche Tätigkeit und die Privatisierung von Staatseigentum rasch ihre Schatten voraus.13 Auch eine neue politische Öffentlichkeit begann sich, ermutigt von den Forderungen des Generalsekretärs nach glasnost’ und „Neuem Denken“, zu formieren. Mit etwas Verzögerung folgten ab 1988 Reformen in den politischen Strukturen. Die vorgezogenen Wahlen zum sowjetischen Volksdeputiertenkongreß im Frühjahr 1989 kamen einer landesweiten politischen Mobilisierungskampagne gleich. Erstmals wurden Kontroversen öffentlich in einem Wahlkampf ausgetragen. Die ersten, landesweit im Fernsehen übertragenen Sitzungen des neuen Volksdeputiertenkongresses wurden von vielen Millionen Menschen mit großer Anteilnahme verfolgt.14 Anfang 1990 erwirkte Gorbačev die Zustimmung des Volksdeputiertenkongresses zur Einführung eines mit weitreichenden Vollmachten ausgestatteten Präsidentenamtes für die Sowjetunion, womit er einem strukturellen Systembruch Vorschub leistet, da damit dem Rätesystem innerhalb des Staatsapparates eine eigenständige oberste Exekutive gegenübergestellt wurde. Diese Maßnahme wurde untermauert, als der Volksdeputiertenkongreß am 13. März 1990, einen Tag bevor er Gorbačev in das neugeschaffene Amt wählte, die im Artikel 6 veran[Seite 74↓]kerte Führungsrolle der Kommunistischen Partei aus der Verfassung strich. Die wahre Dimension dieses Schrittes blieb jedoch zunächst noch unausgelotet, da mit der Person des neuen Staatspräsidenten die Kontinuität der Macht gewährleistet war, alternative politische Kräfte noch unterentwickelt waren und Gorbačev selbst vorerst – zumindest rhetorisch – am Konzept einer besonderen Rolle der KP jenseits einer Verfassungsgarantie festhielt.

Die fortschreitende „Demokratisierung“ der politischen Institutionen des Landes schuf indes neue Machtzentren mit eigener Legitimität und eigenen Ansprüchen. Nach den Wahlen zu den „Sowjets aller Ebenen“ (unterhalb der Unionsebene) im Frühjahr 1990 formierte sich der Volkdeputiertenkongreß der RSFSR als konkurrierende Machtquelle im Zentrum selbst – mit Anspruch auf die Zuständigkeit für drei Viertel der Fläche der Sowjetunion und zwei Drittel ihrer Bevölkerung –, und die neuen Obersten Sowjets der übrigen Unionsrepubliken erlangten ebenfalls rasch eine politische Bedeutung, die ihnen bis dahin im Sowjetsystem nicht zugekommen war. Innerhalb der RSFSR drängte Boris El’cin als neuer Vorsitzender des Obersten Sowjets auf eine zügige Entmachtung der kommunistischen Parteiorgane und eine Übertragung weitreichender Kompetenzen von der Unions- auf die Republikebene und forcierte die Souveränitätserklärung der RSFSR am 12. Juni 1990. Damit positionierte er sich in direkter Opposition zu Gorbačev, der als KPdSU-Generalsekretär und neuer sowjetischer Staatspräsident genau jene Organe verkörperte, die El’cin entmachtet sehen wollte.

Der “„Revolution von oben“”, als die die Reformen der Sowjetunion unter Gorbačev zu Recht bezeichnet worden sind15, standen von Beginn an zentrifugale Kräfte „von unten“ gegenüber, die sich durch die Politik Moskaus bestärkt fühlten und die Erosion staatlicher Macht auf unterer Ebene erheblich beschleunigten. Das Erwachen einer politischen Öffentlichkeit war in einigen Unionsrepubliken – vor allem in den drei baltischen Republiken –, aber auch in autonomen Gebilden innerhalb der RSFSR eng mit nationalen bzw. ethnischen Bewegungen verbunden, deren Forderungen vom Einklagen formal auch im sowjetischen Staatsrecht festgeschriebener Autonomierechte bis hin zur Sezession von der Union reichten und sich dabei in kurzer Zeit erheblich radikalisierten. Das Zentrum reagierte weitgehend hilflos, konnte wohl auch kaum anders reagieren, solange es nicht bereit war, das zentralistische System grundsätzlich in Frage zu stellen. Der blutige Einsatz von Truppen des Innenministeriums gegen Demonstranten in der georgischen Hauptstadt Tiflis am 9. April 1989 rief in der gesamten Sowjetunion Bestürzung [Seite 75↓]hervor und widersprach den Bekenntnissen der politischen Führung zu glasnost’ und zivilisierter Politik. Ähnliche Zusammenstöße zwischen Demonstranten und Sicherheitskräften wiederholten sich im Januar 1990 in Baku und im Januar 1991 in Vilnius. Doch die in diesen Ereignissen erkennbaren Versuche, Sezessionsforderungen in einzelnen Republiken gewaltsames Vorgehen entgegenzusetzen, dokumentierten eher die Aussichtslosigkeit eines solchen Bemühens, als daß sie Erfolg versprachen. Der Putschversuch im August 1991, einen Tag bevor die Republiken eine neue Union auf der Basis eines Unionsvertrags besiegeln sollten, stellte schließlich den Gipfelpunkt einer Entwicklung dar, in der die Union gerade von jenen Kräften zunehmend delegitimiert wurde, die um jeden Preis ihren unveränderten Erhalt sichern wollten.

Allerdings sah sich nicht nur das Unionszentrum mit zentrifugalen Kräften konfrontiert. Die Souveränitätserklärung des russischen Parlaments am 12. Juni 1990 war zum Auslöser dafür geworden, daß sich die sogenannte „Parade der Souveränitäten“ in kürzester Zeit auch innerhalb der RSFSR fortsetzte. Die ethnisch-territorialen Gebilde der „Autonomen Republiken“ auf dem Gebiet Rußlands drängten ihrerseits auf größere „Souveränität“ und verlangten im Zuge der Verhandlungen um den Unionsvertrag eine Gleichbehandlung mit den Unionsrepubliken. Bis zum Januar 1991 erklärten 14 von 16 Autonomen Republiken der RSFSR ihre staatliche Souveräntität, die übrigen zwei verabschiedeten zumindest Deklarationen, in denen sie ihren staatsrechtlichen Status festhielten.16 Dabei ging es nicht um staatliche Unabhängigkeit (nur Tatarstan und Tschetscheno-Inguschetien definierten ihre Souveränität nicht im Bestand Rußlands), sondern um konkrete Machtinteressen und den Anspruch, als Föderationssubjekte Rußlands zugleich freiwillige und gleichberechtigte Unterzeichner des Unionsvertrages zu werden. Der Begriff der Souveränität zielte weniger auf etwaige völkerrechtliche Ansprüche, sondern “„entwickelte sich zu einem Kampfbegriff, in dem sich die Aversionen gegen Zentralismus, Mißachtung von Kollektivrechten und ineffektiver [sic] Wirtschaftspolitik bündelten und mit dem regionale Eliten ihre Machtansprüche legitimierten.“” 17 Die ethnische Komponente spielte dabei weniger eine ursächliche als eine instrumentelle Rolle. “„Ethnische Mobilisierung erwies sich in einer Situation, die durch wechselseitige Handlungsblockaden der sowjetischen und der russländischen Zentralmacht gekennzeichnet war, als probates Mittel, um das politische und ökonomische Gewicht der Regionen auszuwei” [Seite 76↓] “ten.“” 18 Gorbačev gab der Versuchung nach, die Ansprüche der Autonomen Republiken als Faustpfand in seiner Auseinandersetzung mit der russischen Führung einzusetzen und ließ im Dezember 1990 Vertreter der Autonomien in den neu gegründeten Föderationsrat der UdSSR berufen, dem bis dahin die Oberhäupter der Unionsrepubliken angehört hatten. Auch eine Mitunterzeichnung des Unionsvertrages durch die Autonomen Republiken wurde erwogen (und erst ganz am Ende der Verhandlungen im Sommer 1991 nach einer Einigung zwischen Gorbačev und El’cin verworfen).

Ungeachtet dieser innerrussischen Friktionen waren in den zwölf Monaten vor dem Putsch vor allem die Unionsrepubliken zunehmend als politische Subjekte in Erscheinung getreten. Das Referendum vom März 1991, mit dem sich Gorbačev plebiszitäre Unterstützung und damit neuen Rückenwind für seine Position im Streit um den Unionsvertrag verschaffen wollte, wurde in der RSFSR mit der Frage nach der Einrichtung eines Präsidentenamtes für Rußland verknüpft. Das positive Votum mündete in die Direktwahl Boris El’cins zum russischen Präsidenten am 12. Juni 1991, dem ersten Jahrestag der Souveränitätserklärung, und relativierte damit die im Referendum ebenfalls zum Ausdruck gebrachte Zustimmung zu einer „erneuerten Union“ politisch erheblich. Zehn Tage nach seiner Vereidigung, am 20. Juli 1991, verfügte El’cin die Auflösung der Parteizellen in allen Einrichtungen der Staats- und Wirtschaftsverwaltung der RSFSR. Neben dem unterschriftsreifen Unionsvertrag war es auch dieser Frontalangriff auf die Macht der Kommunistischen Partei, der – obwohl er ganz in der Konsequenz der Auflösung des Machtmonopols der KPdSU lag – die reaktionären Kräfte in der sowjetischen Spitze alarmierte und schließlich dazu bewog, am 19. August den Putsch in die Vergangenheit zu versuchen.

Die Niederschlagung des Putsches, aber auch schon die wenig überzeugende Art und Weise seiner Durchführung veranschaulichten sinnbildlich den Autoritäts- und Legitimitätsverlust des alten Establishment. Komplementär dazu dokumentierte die Selbstverständlichkeit, mit der Boris El’cin als Präsident der RSFSR die Front der Putschgegner anführte und sich kurzerhand Befugnisse des sowjetischen Präsidenten aneignete, den Zugewinn an Autorität und Legitimität, den die Republikorgane in der kurzen Zeit ihrer „neuen“ Existenz hatten verbuchen können. Der erfolgreiche Widerstand beschleunigte diesen Prozeß zusätzlich. Gorbačev verblieb nach seiner Rückkehr von der Krim kaum mehr als die Aufgabe einer zivilisierten „Abwicklung der Sowjetunion“, während das Heft des Handelns in [Seite 77↓]die Hände der Republikführungen übergegangen war. Ausgestattet mit seiner neuen Autorität, versetzte El’cin dem sowjetischen System am 23. August den Todesstoß, als er das Verbot der Kommunistischen Partei der Sowjetunion und die Überführung ihres Parteivermögens in Staatseigentum verfügte. Dies waren die entscheidenden Maßnahmen, um auch in den Regionen und Kommunen Rußlands den institutionellen Wandel, der mit den Wahlen der Sowjets am 4. März 1990 begonnen hatte, vehement zu beschleunigen. Selbst dort, wo beharrliche Parteikader es über Jahrzehnte verstanden hatten, Anordnungen aus dem Zentrum im Interesse lokaler Seilschaften wenn nötig versanden zu lassen, waren Veränderungen nun unumgänglich. Die alten Koordinaten der Macht waren grundsätzlich in Frage gestellt.

4.3 Die postsowjetische Transformation der regionalen Ebene

Nach der formalen Auflösung der Sowjetunion zum Jahresende 1991 bestand die Hauptaufgabe des neuen russischen Staates in institutioneller Hinsicht darin, die funktionale Lücke, die mit der Entmachtung der Parteiorgane erzeugt worden war, durch neue Institutionen zu füllen. Denn ohne die Partei – als Lenkerin, Aufpasserin, Kaderschmiede und Mittlerin zwischen den staatlichen Organen – bildete das sowjetische Regierungssystem gerade auf regionaler und lokaler Ebene einen Torso. Formal wurden die Exekutivkomitees mit der Wahrnehmung aller wesentlichen Aufgaben betraut. Gleichzeitig beanspruchten indes auch die 1990 neugewählten Sowjets eine besondere Rolle. Ein dauerhaftes System regionaler und lokaler Macht bildete sich angesichts dieses Dualismus erst nach und nach im Laufe der folgenden Jahre heraus. In dieser Zeit mußte die Frage, in welchen institutionellen Bahnen künftig regionale Politik zu verlaufen habe, neu beantwortet werden. Einige wichtige normative Grundlagen waren zwar bald geschaffen, doch handelte es sich im ganzen um einen Entstehungsprozeß, der erst über ein halbes Jahrzehnt später weitgehend zum Abschluß kam.

Zu den Besonderheiten der postsowjetischen Entwicklung Rußlands gehört die Erfahrung, daß sich die Antworten auf die Frage nach den institutionellen Machtarrangements von Region zu Region unterschieden. Die auf den „Demokratischen Zentralismus“ folgende Dezentralisierung hatte auch eine politisch-institutionelle Ausdifferenzierung zur Folge. Die Vielfalt der politischen Absichten, wirtschaftlichen Interessen und ethnisch oder territorial begründeten Ansprüche, die in den Regionen zum Vorschein kamen und zu unterschiedlichsten politischen Strategien führten, zeitigte im konservativen Lager der russischen Politik nach der Erfahrung des Zerfalls der Union auch mehr oder minder ausgeprägte [Seite 78↓]Zerfallsängste im Hinblick auf die Russische Föderation. Der in Mode kommende Terminus „Regionalisierung“ galt vielen als gleichbedeutend mit regionalem Separatismus, der den Zusammenhalt Rußlands bedrohte.19 Mögen manche dieser Sorgen im Rückblick auch als übertrieben erscheinen, so war doch eine Diffusion zentralstaatlicher Macht de facto wie de jure unverkennbar, und der sich rasch verschärfende Sezessionskonflikt mit Tschetschenien schürte zusätzliche Ängste, ungeachtet der Frage, welchen Anteil die russische Zentralmacht selbst an der Eskalation dieses Konflikts hatte.20 Dem Verlust zentralstaatlicher Steuerungsfähigkeit entsprach auf regionaler Ebene das Bemühen örtlicher Eliten, sich als neuer Kristallisationspunkt diffundierender Macht zu etablieren. Sprach auch die strukturelle Bedeutung der regionalen Ebene im Sowjetsystem dafür, so war doch keineswegs von vornherein ausgemacht, daß der Verlust zentralstaatlicher Handlungskompetenzen automatisch in die Stärkung regionaler staatlicher Strukturen einmünden mußte. Immerhin hatte die sowjetische Gesellschaft eine Vielzahl informeller ökonomischer und administrativer Strukturen hervorgebracht, die in der Lage waren, den formalen Systemwechsel zu überdauern, und die nun mit offiziellen staatlichen Organen darum konkurrierten, formale und informelle Kompetenzen und Ressourcen anzusammeln. Zugleich war die politische Arena um einige Akteure reicher geworden. Teilhabe oppositioneller Gruppen an der Macht; Konkurrenz um Parlamentssitze; die Chance, einen Machtwechsel zu bewirken; konkurrierende politische Konzepte: solche Bausteine pluraler politischer Systeme belebten auch in den russischen Regionen die Phase der politischen Institutionenbildung und sorgten dafür, daß ihr Verlauf sprunghaft und ihr Ausgang ungewiß blieb.

Die zwei Jahre währende „Übergangszeit“ vom Herbst 1991 bis zum Oktober 1993 zeugte von der Schwierigkeit, auf der Grundlage des alten sowjetischen Staatsaufbaus ein neues, der Form nach demokratisches System zu errichten. Befreit von der überragenden Rolle der Partei und versehen mit einer Legitimität, die im März 1990 aus einer verhältnismäßig freien Parlamentswahl erwachsen war, sah sich der Oberste Sowjet Rußlands in der Lage, in Konkurrenz zum Präsidenten Anspruch auf die Rolle des höchsten Staatsorganes des Landes und dementsprechende Kompetenzen zu erheben. Dabei berief er sich auf Art. 104 der [Seite 79↓]aus der Brežnev-Ära stammenden Verfassung der RSFSR, der den Volksdeputiertenkongreß als höchstes Organ der Staatsgewalt bezeichnete, sowie auf eine Generalklausel in Art. 87, derzufolge die wichtigsten Fragen von nationaler Bedeutung vom Volksdeputiertenkongreß oder dem Obersten Sowjet zu entscheiden seien – Bestimmungen, die, solange es die Partei gegeben hatte, vollkommen deren Primat untergeordnet gewesen waren, die nun aber erstmals reale Ansprüche begründeten. Dem entgegen standen der neu eingefügte Art. 121(1), der den Präsidenten zur höchsten Amtsperson Rußlands und zum Leiter der Exekutive ernannte, sowie die aus der einzigen wirklich vollkommen freien Wahl im Juni 1991 erwachsene Legitimation des Präsidenten. Die „Doppelherrschaft“ (dvoevlastie), wie der sich immer mehr zuspitzende Kampf um die Macht in Anlehnung an das Revolutionsjahr 1917 allgemein genannt wurde, hatte erst ein Ende, als sich im Oktober 1993 eine der beiden Seiten gewaltsam durchsetzen konnte: Präsident El’cin löste den Obersten Sowjet auf, wobei er nicht vor Gewalt gegen die sich widersetzenden Opponenten zurückschreckte, ordnete Neuwahlen an und stellte per Ukas seine Version einer neuen Verfassung zur Volksabstimmung. Erst mit deren Annahme am 12. Dezember 1993 war der sowjetische Staat auch in Rußland institutionell endgültig tot.21 Das halbe Jahrzehnt von 1988 bis 1993 hatte grundlegende Veränderungen der staatlichen Machtinstitutionen in Rußland gesehen. Das Land hatte den umkämpften Weg von einer Parteiherrschaft im Rahmen der Sowjetunion über erste Versuche der Liberalisierung und Demokratisierung zu einer formal demokratischen Präsidialherrschaft in einer nunmehr souveränen föderativen Republik zurückgelegt. Zugleich war in aller Deutlichkeit zutage getreten, daß diese Veränderungen sich nur um den Preis erbitterter Machtkämpfe zwischen konkurrierenden Individuen und Interessengruppen hatten vollziehen können.

Die Verfassung von 1993 schuf nach mehr als zwei Jahren der Unsicherheit einen neuen rechtlichen Rahmen, der die institutionelle Entwicklung in den Regionen leitete. Auf dieser Basis wurden in der Folgezeit in allen Regionen (Föderationssubjekten) regionale Statuten bzw. Republikverfassungen verabschiedet, Wahlen zu den Vertretungskörperschaften abgehalten und die Chefs der regionalen Exekutive entweder durch die Bevölkerung gewählt (Gouverneure bzw. Republikpräsidenten) oder – in wenigen Fällen – durch das zuständige Parlament bestimmt. Allerdings dauerte es immerhin vier Jahre, bis im Herbst 1997 auch der [Seite 80↓]letzte Gouverneur sein Amt nicht mehr der Ernennung durch den russischen Präsidenten, sondern einer Wahl vor Ort verdankte.22 Gleichzeitig entstanden rund 14.000 kommunale Gebietskörperschaften, von denen Anfang 1999 knapp 13.000 über gewählte Vertretungskörperschaften verfügten und in weiteren 750 die Alternative direkter Bürgerversammlungen praktiziert wurde.23 Auch die weit überwiegende Zahl der jeweiligen lokalen Verwaltungschefs ist inzwischen direkt durch die Bevölkerung gewählt.

Gewaltenteilung durch eine effektive Dezentralisierung staatlicher Macht und die Etablierung demokratischer Spielregeln im Alltag lokaler und regionaler Politik könnten die Grundpfeiler für einen demokratischen, den Interessen der Bürger verpflichteten Staat bilden. Legt man den hohen Zentralisierungsgrad des administrativen Systems der Sowjetunion als Maßstab zugrunde, so scheinen die genannten Zahlen den durchschlagenden Erfolg einer weitreichenden Demokratisierungs- und Dezentralisierungsstrategie zu belegen. Tatsächlich aber haben Rußlands Regionen ein weitaus widersprüchlicheres Gesamtbild hervorgebracht. Der Blick über die Metropolen Moskau und Leningrad/St. Petersburg hinaus, die in den frühen neunziger Jahren noch als Hochburgen der Demokratiebewegung im Rampenlicht standen, offenbarte in den folgenden Jahren ein breites Panorama politischer Präferenzen, institutioneller Arrangements und wirtschaftlicher Strategien, das sich über die ganze Weite des Landes, vom kaukasischen Süden bis zum arktischen Norden, vom dicht bevölkerten Westen bis zum dünn besiedelten Fernen Osten, in all seiner Unterschiedlichkeit entfaltete. In vielen Regionen ließ die demokratische Qualität der politischen Systeme – selbst nach der Etablierung regelmäßig stattfindender Wahlen – sehr zu wünschen übrig. Auch Moskau und St. Petersburg verabschiedeten sich bald von der „romantischen Phase“ der Demokratisierung und bildeten politische Regime aus, die jenen anderer Regionen in vielen Merkmalen ähnelten.24

Die folgende Analyse der Institutionenbildung auf der regionalen Ebene geht von vier Grundtendenzen aus, die – gerade auch in ihrer Spannung zueinander – als treibende Kräfte der Entwicklung ausgemacht werden können: Dezent [Seite 81↓] ralisierung, Demokratisierung, und Differenzierung als Charakteristika der Entwicklung ab dem Ende der achtziger Jahre und insbesondere seit der Auflösung der Sowjetunion25 sowie – ab etwa 1993, also mit der Verabschiedung der El’cin-Verfassung – eine Konsolidierung der regionalen Eliten. Auf dem Weg vom Sowjetsystem zum etablierten, formal demokratischen Verfassungsstaat am Ende der Ära El’cin hinterließ jede dieser vier Tendenzen deutliche Spuren in den formalen und informellen regionalen Institutionenarrangements.

4.3.1. Dezentralisierung

Die rechtliche und faktische Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen und realen Implementationsmöglichkeiten des russischen Staates war eng verknüpft mit dem Prozeß der Föderalisierung Rußlands und beinhaltete eine Reihe wesentlicher Veränderungen in der hierarchischen Struktur des Staatswesens. In erster Linie bedeutete dies erweiterte Kompetenzen und einen höheren politischen Status der regionalen Organe gegenüber dem Zentrum. Die administrative Dezentralisierung schwächte die Machtvertikale des Staates. Finanzielle Ressourcen und staatliches Eigentum wurden zugunsten der Regionen und zu Lasten des Zentrums umverteilt. Die Regionen erlangten erheblichen autonomen Handlungsspielraum.

Nach der Auflösung der Sowjetunion zum Jahresende 1991 stellte der Föderationsvertrag vom März 1992 einen ersten Versuch dar, noch vor der Verabschiedung einer neuen Verfassung so schnell wie möglich einer ungeordneten Dezentralisierung und „Diffusion“ von zentralstaatlicher Entscheidungsmacht Einhalt zu gebieten und zugleich einen Kompromiß zwischen konkurrierenden regionalen Interessen herbeizuführen. Genaugenommen handelte es sich um drei Verträge. Die Russische Föderation, in die sich die RSFSR im Dezember 1991 umbenannt hatte, sollte danach aus drei Ebenen bestehen: den Republiken, den übrigen Autonomien und den administrativ-territorialen Einheiten (oblasti, kraja, Moskau und St. Petersburg), die jeweils einen eigenen Vertrag unterzeichneten.Damit sollte dem Sonderstatus der Republiken in der Föderation Rechnung getragen werden. Zugleich waren auch die anderen Gebietseinheiten durch eine vertragliche Struktur eingebunden, die ihnen gewisse Rechte gewährte. Mit der Begründung, daß das Dokument ihnen keinen gleichberechtigten Status mit der Russischen Fö[Seite 82↓]deration einräume und damit ihre Souveränität verletze, weigerten sich allerdings die Republiken Tschetschenien und Tatarstan, den Vertrag zu unterschreiben.26

In der Verfassung vom Dezember 1993 versuchte die russische Führung um Präsident El’cin, einige der ihr im Frühjahr 1992 abgenötigten Zugeständnisse wieder „einzufangen“, die föderale Autorität zu stärken und insbesondere die Statusunterschiede zwischen den verschiedenen Gruppen von Föderationssubjekten zu nivellieren. Dennoch setzte die neue Verfassung den Trend zur Föderalisierung Rußlands eher fort, als daß sie ihn aufhielt, denn erstmals erhielten wichtige Grundprinzipien eines föderalen Staates den Charakter konstitutionell garantierter Normen. Blieb auch der weite Bereich der gemeinsamen Kompetenzen von Bund und Föderationssubjekten in der praktischen Ausgestaltung vage und weckte folglich den Verdacht, durch die Hintertür einem neuen Zentralismus Vorschub zu leisten, so waren doch andererseits die Regionen über den Föderationsrat auch an der föderalen Gesetzgebung wesentlich beteiligt und galt zudem das Prinzip der Residualkompetenz, wonach alle nicht ausdrücklich der ausschließlichen Bundesgesetzgebung oder der gemeinsamen Gesetzgebung zugeordneten Kompetenzen bei den Regionen lagen.27

Zu den Verlierern der Auseinandersetzungen um die neue Verfassung zählten jedoch die Republiken, deren Anspruch auf gesonderte Rechte konstitutionell kaum mehr als symbolisch festgeschrieben worden war. Daher lehnten neben dem separatistischen Tschetschenien und dem selbstbewußten Tatarstan, die schon den Föderationsvertrag nicht unterschrieben hatten, auch die politischen Führungen anderer Republiken wie Baschkortostan und Karelien die Verfassung ab. Tatarstan und Baschkortostan fuhren fort, Moskau wie schon seit 1992 mit einem Steuerboykott unter Druck zu setzen. Moskau suchte sich dieses Problems mit einer „Bilateralisierung“ der Beziehungen zu den besonders „schwierigen“ Republiken zu entledigen. Im Laufe des Jahres 1994 wurden Verträge mit den Republiken Tatarstan, Kabardino-Balkarien und Baschkortostan geschlossen, die diesen Sonderrechte in steuerlicher, polizeilicher und jurisdiktioneller Hinsicht sowie in wichtigen wirtschaftlichen Fragen einräumten. Weitere Verträge, unter anderem mit Sacha/Jakutien, folgten 1995. Später diente diese Praxis auch als Instrument der [Seite 83↓]Beschwichtigung anderer „aufsässiger“ Regionen, ehe Moskau im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 1996 dazu überging, im Rahmen von El’cins Wahlkampfreisen bilaterale Verträge nicht mehr „maßzuschneidern“, sondern als fertige „Konfektionsware“ an eine Vielzahl von Regionen auszureichen. Diese Verträge bekräftigten jedoch nur mehr die schon in der Verfassung festgelegten Prinzipien und regelten darüber hinaus weitgehend technische Fragen der Zusammenarbeit. An der entstandenen Asymmetrie in der föderalen Struktur Rußlands änderten sie nicht nur nichts, sie ließ sich an ihnen vielmehr geradezu ablesen.28

Neben dieser formalen Dimension der Föderalisierung Rußlands muß eine informelle Dimension unterschieden werden. Weder zeigten sich alle Regionen Rußlands zu jedem Zeitpunkt bereit und willens, die ihnen auferlegten Aufgaben zu erfüllen, alle Bundesgesetze und nachgeordneten föderalen Rechtsakte zu implementieren sowie die verlangten Steuern einzutreiben und abzuführen, noch war Moskau seinerseits interessiert und in der Lage, die eigenen Kompetenzen in jedem Falle voll auszuschöpfen und die damit verbundene Verantwortung zu übernehmen sowie Verstöße der Regionen gegen föderale Vorgaben konsequent zu ahnden. Föderalisierung war mithin immer auch ein Prozeß des fallweisen Aushandelns, in dem sich kurzfristige machtpolitische Interessen, regionale Begehrlichkeiten und allenthalben vorhandene Interessengegensätze zwischen verschiedenen föderalen Exekutivorganen mitunter in einer Weise ergänzten, die erheblich zur Erosion zentralstaatlicher Steuerungsfähigkeit beitrug.

Für die politischen Eliten in den russischen Regionen bedeutete Föderalisierung vor allem einen Zugewinn an realer Macht und formaler Kompetenz, aber auch ein Mehr an faktischer Verantwortung und zu lösenden Aufgaben. Die politische Institutionenbildung in den Regionen war damit in doppelter Weise verknüpft: Zum einen zogen neue Aufgaben und Kompetenzen institutionelle Notwendigkeiten nach sich; zum anderen dienten umgekehrt manche institutionellen Arrangements den Regionen dazu, sich im Durcheinander föderativer Zuständigkeiten bestimmte gewinnversprechende Kompetenzen erst einmal anzueignen, um sie dann nach Möglichkeit nicht mehr abgeben zu müssen.

4.3.2. Demokratisierung

Mit Demokratisierung, der zweiten wichtigen Tendenz in der regionalen Institutionenbildung, ist vor allem eine Entwicklung hin zur Legitimation staatlicher Gewalt durch allgemeine, freie Wahlen und zu ihrer dauerhaften Kontrolle durch [Seite 84↓]gewählte Organe gemeint. Diese Entwicklung vollzog sich jedoch nicht linear, sondern als „stop-and-go“-Prozeß, der sich am besten in drei Phasen beschreiben läßt. Von 1988 bis zum Sommer 1991, in der ersten Phase, erlebten die staatlichen Organe der Sowjetunion noch unter der Führung von Michail Gorbačev auf allen Ebenen einen ersten wesentlichen Demokratisierungsschub, als erst vorsichtig bei der Wahl des sowjetischen Volksdeputiertenkongresses im Frühjahr 1989 und dann ein Jahr später unter weiter liberalisierten Bedingungen auf allen unteren Ebenen der UdSSR echte Konkurrenz und politischer Pluralismus allmählich Einzug in das politische System hielten. In den ersten vollkommen freien Wahlen wählten schließlich im Juni 1991 die Bürger der RSFSR Boris El’cin zu ihrem ersten Präsidenten. Gleichzeitig wurden in Moskau und Leningrad (das bald darauf wieder St. Petersburg hieß) Bürgermeister im Range regionaler Verwaltungschefs direkt von der Bevölkerung gewählt und wurde in Tatarstan als erster unter den Republiken innerhalb der RSFSR eine Präsidentschaftswahl abgehalten. Die Vorbereitungen für eine weitere Demokratisierung der dezentralen staatlichen Strukturen innerhalb Rußlands waren schon getroffen, ein Termin für die Wahlen der regionalen Verwaltungschefs, die die alten Exekutivkomitees (ispolkomy) der lokalen Sowjets ablösen sollten, war schon ins Auge gefaßt, als am 19. August 1991 der Putsch reaktionärer KP-Kader Gorbačev zu stürzen und die Reformpolitik zu beenden versuchte.

Mit dem Scheitern des Staatsstreiches begann die zweite Phase des Demokratisierungsprozesses der dezentralen Staatsstrukturen Rußlands. Für diese Phase, die bis zum Sommer 1996 andauerte, waren der Abschied von den alten Sowjets sowie die Entstehung neuer regionaler und lokaler Machtstrukturen, vor allem aber erhebliche Verzögerungen in der Implementierung grundsätzlich schon beschlossener Demokratisierungsschritte kennzeichnend. Als erstes nutzte Präsident El’cin seine neue Stärke, um die vorgesehenen Wahlen zu den regionalen und lokalen Verwaltungschefs um zunächst ein Jahr zu verschieben, und ließ sich statt dessen vom russischen Volksdeputiertenkongreß das Recht einräumen, selbst Ernennungen und Entlassungen vorzunehmen, so wie er es schon unmittelbar nach dem Putsch in einzelnen Fällen praktiziert hatte. In einigen Regionen kamen nun junge, dem Lager der „Demokraten“ nahestehende Reformpolitiker an die Macht, so Boris Nemcov in Nižnij Novgorod und Michail Prusak in Novgorod. Andernorts fanden eher Wechsel zur zweiten Garde oder zur jüngeren Generation der lokalen Nomenklatura statt, ohne daß sich die betreffenden neuen Amtsinhaber bis dahin als demokratische Aktivisten profiliert hatten. Zugleich setzte El’cin persönliche Vertreter in allen Regionen (mit Ausnahme der Republiken) ein, deren Aufgabe darin bestehen sollte, die Tätigkeit der regionalen Behörden zu überwachen [Seite 85↓]und dem Zentrum zu berichten. Mit diesem Mittel beabsichtigte El’cin, eine effektive Kontrolle im Exekutivapparat des Staates einzuführen.

Der Preis, den Moskau für den administrativen Zugriff auf die regionalen Exekutiven zu zahlen hatte, war hoch: Die Zurückstellung der Wahlen der Verwaltungschefs hatte zur Folge, daß in vielen Regionen Rußlands die zumeist eher konservativen, reformskeptischen Sowjets durch die halbwegs freien Wahlen von 1990 eine bessere demokratische Legitimation vorzuweisen hatten als selbst die „demokratischsten“ unter den Exekutivchefs, die nur auf ihre Ernennung durch den Präsidenten verweisen konnten. Der Aufschub der Demokratisierung bewirkte unter anderem, daß die überfällige Reform der Sowjets ausblieb. Als einzige Maßnahme, um ihre Professionalisierung zu fördern, wurden 1992 die sogenannten „Kleinen Sowjets“ gebildet, eine Art ständiger Ausschüsse, die fortan das Tagesgeschäft der jeweiligen Sowjets übernahmen und vorläufige Entscheidungen bis zur nächsten regulären Sitzungsperiode zu treffen hatten. Neuwahlen zu den regionalen und lokalen Parlamenten waren dagegen politisch nicht durchsetzbar, solange sich nicht auch die Verwaltungschefs den Wählerinnen und Wählern zu stellen hatten.

Bis zum Herbst 1993 gelangte das Thema direkter Wahlen der „Gouverneure“, wie die regionalen Verwaltungschefs zunehmend genannt wurden, immer wieder auf die politische Tagesordnung, doch verstand es Präsident El’cin weitgehend, sich diesem Ansinnen zu entziehen. Immerhin erteilte er im April 1993 acht Regionen eine Sondergenehmigung, Wahlen durchzuführen. Doch sieben von acht Amtsinhabern mußten sich oppositionellen, zumeist kommunistisch orientierten Gegenkandidaten beugen. Für El’cin war dies ein verheerendes Ergebnis, das ihn in der Annahme bestärkte, weitere Wahlen in anderen Regionen würden nur dazu führen, die „Stabilität“ im von ihm gewünschten Sinne zu gefährden.29

Nach der gewaltsamen Auflösung des Obersten Sowjet im September/Oktober 1993 wiederholte sich die Szenerie von 1991: Gestärkt durch seinen Befreiungsschlag, wenn auch im öffentlichen Ansehen beschädigt, sah Präsident El’cin sich ein weiteres Mal in der Lage, die eigentlich überfälligen Wahlen der Gouverneure auszusetzen sowie jene Verwaltungschefs, die die von ihnen erwartete Loyalität hatten vermissen lassen, aus ihren Ämtern zu entfernen und politisch verläßlichere Nachfolger zu ernennen. Gleichzeitig wurden alle lokalen Sowjets aufgelöst und ihre Kompetenzen den jeweiligen Verwaltungschefs übertragen. Die regionalen Sowjets wurden bis zum Amtsantritt neu gewählter Regionalparlamen[Seite 86↓]te weitgehend entmachtet und damit in die erwünschte Selbstauflösung getrieben.30 Die Neuwahlen, die mit einer erheblichen Verkleinerung der Parlamente gegenüber den alten Sowjets einhergingen (15 bis 50 Abgeordnete), fanden überwiegend im Zeitraum zwischen Dezember 1993 und April 1994 statt. In einigen Regionen dauerte es jedoch bis Ende 1994, ehe den Exekutiven wieder voll beschlußfähige Legislativorgane gegenüberstanden. Bis dahin konnten die Verwaltungschefs weitgehend unkontrolliert schalten und walten. Noch länger hielt die „Alleinherrschaft“ der Exekutive auf der kommunalen Ebene an, die nach der Verfassung vom Dezember 1993 in allen Regionen auf eine neue gesetzliche Grundlage zu stellen war, welche zunächst von den neugewählten Regionalparlamenten geschaffen werden mußte. Allen diesen Parlamenten war gemeinsam, daß sie, wie die Staatsduma in Moskau, zunächst nur für zwei Jahre gewählt wurden. Alles in allem dauerte die Phase der nahezu unbeschränkten Exekutivherrschaft in den Regionen bis weit in das Jahr 1995 an, denn selbst die schnellsten unter den Anfang 1994 gewählten Parlamenten benötigten mindestens ein Jahr, um die Machtverhältnisse in ihren Regionen durch ein Regionalstatut (ustav) und eine Reihe wesentlicher Gesetze neu zu regeln und damit die von Präsident El’cin per Ukaz erlassenen Übergangsbestimmungen, welche die Grundlage für die umfassende Herrschaft der Gouverneure gebildet hatten, außer Kraft zu setzen.

Anders sah die Situation allerdings in den 21 Republiken aus. El’cins verbindliche Dekrete vom Herbst 1993, mit denen die Sowjets aufgelöst, ihre Kompetenzen den Verwaltungschefs übertragen und Neuwahlen anberaumt worden waren, hatten sich auf die territorialen Gebietseinheiten (oblast’, kraj), die Städte Moskau und St. Petersburg sowie die Autonomen Kreise (und das Jüdische Autonome Gebiet) bezogen. An die Republiken war dagegen lediglich die „Empfehlung“ ergangen, ihre Staatsorgane entsprechend umzubilden. Moskau dokumentierte damit, daß es den im Föderationsvertrag festgeschriebenen Anspruch der Republiken auf eine selbständige Regelung der inneren staatlichen Ordnung respektierte, auch wenn die entsprechenden Bestimmungen der neuen Verfassung vielen Republikführungen nicht deutlich genug waren und sie diese deshalb ablehnten. Es war weniger der genuine Respekt vor der Eigenständigkeit der Republiken als die Sorge, zur Unzeit einen weiteren politischen Konflikt mit unabsehbaren Folgen zu provozieren, die der russischen Führung ihre Vorsicht diktierte.


[Seite 87↓]

In der Regel folgten nur jene Republiken El’cins Empfehlung, in denen das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive angespannt war und letztere sich nunmehr in der Lage sah, ihren eigenen Machtanspruch mit dem politischen Rückenwind aus Moskau durchzusetzen. In anderen Republiken, in denen entweder weitgehende Einigkeit in der politischen Führung herrschte oder das Parlament stark genug war, sich einer politisch anders orientierten Exekutive zu widersetzen, blieben die 1990 gewählten Sowjets bis zu den turnusmäßigen Neuwahlen im Frühjahr 1995 unverändert bestehen. Außerdem hatten viele Republiken bereits zwischen 1991 und 1993 das Amt eines direkt gewählten Präsidenten als Chef der Exekutive eingeführt, sich neue Verfassungen gegeben und sich damit so weit von Moskau emanzipiert, daß sie den dortigen politischen Gezeitenwechseln weitaus weniger unterworfen waren als die übrigen Föderationssubjekte.

Diese bereiteten sich im Sommer 1995 allmählich auf eine lange Wahlsaison vor, die im Dezember mit der Wahl zur Staatsduma beginnen und ihren Höhepunkt in den Präsidentschaftswahlen im Juni 1996 finden sollte. Dazwischen standen viele lokale und regionale Wahlen an, da nun auch das föderale Rahmengesetz zur lokalen Selbstverwaltung in Kraft trat31 – das baldige Kommunalwahlen auch dort verlangte, wo sie noch nicht stattgefunden hatten – und sich die zweijährigen Legislaturperioden der Regionalparlamente ebenfalls ihrem Ende näherten. Außerdem standen in mehr als fünfzig Föderationssubjekten noch immer die ersten direkten Gouverneurswahlen aus, nachdem El’cin sein „Moratorium“ im Oktober 1994 erneut verlängert hatte.32

Doch einmal mehr griff der Präsident in den Wahlkalender ein. Sichtbar krank, ohne die versprochenen wirtschaftspolitischen Erfolge und auf dem Tiefpunkt seines öffentlichen Ansehens wußte El’cin, daß er im heraufziehenden Wahlkampf um das Präsidentenamt ohne die Unterstützung ihm unterstellter Gouverneure nahezu chancenlos sein würde. So ordnete er im September 1995 per Dekret die erneute Verschiebung der Gouverneurswahlen auf den Dezember 1996 an. Gleichzeitig legte er den regionalen Parlamenten nahe, ihre Legislaturperioden eigenmächtig bis zum Jahr 1997 zu verlängern und kommunale Wahlen ebenfalls bis Ende 1996 auszusetzen. Viele Regionalparlamente machten von dem „Angebot“ Gebrauch und stellten sich erst zwei Jahre später als ursprünglich vorgesehen [Seite 88↓]der Wiederwahl. War dieses Vorgehen auch rechtlich höchst fragwürdig (selbst wenn die mancherorts angerufenen Gerichte es überwiegend, jedoch nicht ausnahmslos, durchgehen ließen), so diente es doch mitunter auch der Arbeitsfähigkeit der regionalen Legislativen, die zu diesem Zeitpunkt ein enormes Arbeitspensum zu bewältigen hatten. Anders war die Verschiebung der kommunalen Wahlen zu beurteilen. Sie stärkte vor allem die Macht der Verwaltungschefs und damit eine wesentliche Einflußmöglichkeit des Präsidenten im Wahlkampf. Allerdings unterwarfen sich nicht alle Regionen dem Wunsch El’cins. Manche, wie der oblast’ Belgorod, der eine Vorreiterrolle in der Entwicklung einer modernen lokalen Selbstverwaltungsgesetzgebung spielte, setzten trotz El’cins Dekret für das Frühjahr 1996 Kommunalwahlen an. Auch die Verschiebung der Gouverneurswahlen blieb nicht ohne Ausnahmen: Ein Dutzend Regionen, in denen die Amtsinhaber sich gute Chancen auf einen Wahlsieg ausrechnen konnten, erhielten vom Präsidenten die Sondergenehmigung, zusammen mit der Staatsduma am 17. Dezember 1995 ihren Gouverneur direkt zu wählen.

Endgültig war der Weg für die Durchführung von Gouverneurswahlen in allen Regionen des Landes erst frei, nachdem es El’cin entgegen vielen Erwartungen am 3. Juli 1996 gelungen war, mit Hilfe einer massiven Mobilisierung seiner administrativen Ressourcen und mit geballter Medienunterstützung die Präsidentschaftswahlen für sich zu entscheiden. In der nun einsetzenden dritten Phase der Demokratisierung entlud sich der gesamte „Rückstau“ der vorherigen fünf Jahre mit einer großen Zahl lokaler und regionaler Wahlen, die vom Herbst 1996 bis in das Frühjahr 1997 hinein in ganz Rußland abgehalten wurden. Über vierzig regionale Verwaltungschefs (sowie die Präsidenten einiger Republiken) wurden zwischen September 1996 und Januar 1997 gewählt. Hinzu kamen in vielen Regionen Wahlen zum Gebietsparlament und zu den Organen der lokalen Selbstverwaltung (Vertretungskörperschaften und Verwaltungschefs der Städte, Kreise und Gemeinden).33

Die Vielzahl der Wahlen in so kurzer Zeit brachte auch Nachteile mit sich. Mitunter führte sie zu einer „Ermüdung“ der Wählerinnen und Wähler, die mancherorts die Beteiligung unter 25 Prozent fallen ließ. Als großer Erfolg blieb jedoch Ende 1997 festzuhalten, daß erstmals in der Geschichte in allen Regionen Rußlands – mit Ausnahme der Republik Karatschai-Tscherkessien – demokratisch gewählte Oberhäupter (Gouverneure oder Präsidenten) der jeweiligen Exekutive [Seite 89↓]vorstanden, daß gewählte Parlamente existierten und – außer in einigen Republiken – gewählte lokale Selbstverwaltungsorgane ihrer Arbeit nachgehen konnten. Es zeigte sich auch, daß die Jahre der aufgeschobenen Demokratisierung, insbesondere von der Verabschiedung der neuen Verfassung im Dezember 1993 bis zu den Präsidentschaftswahlen 1996, trotz vieler Hindernisse und des vorübergehenden massiven Übergewichts der Exekutivgewalt keine verlorene Zeit gewesen waren. Auch wenn die Interventionen Moskaus alles in allem eher lähmend als fördernd auf den Demokratisierungsprozeß in den Regionen gewirkt hatten, so gingen doch die meisten Entscheidungsträger in den Regionen immer davon aus, daß eines Tages auf allen Ebenen Wahlen stattfinden würden, und trafen die entsprechenden Vorbereitungen. Die Gesetzgebungsarbeit, die in allen Teilen Rußlands 1994 einsetzte und nach und nach zur Verabschiedung von regionalen Statuten (Verfassungen), Wahlgesetzen sowie Gesetzen zur Organisation der Staatsorgane und der lokalen Selbstverwaltung führte, entwickelte eine „demokratisierende“ Eigendynamik. Viele Regionen waren Ende 1996 „überreif“ für Wahlen. Administratoren und Legislatoren empfanden gleichermaßen Stolz auf die geleistete Vorarbeit und wollten nun endlich deren Früchte in Gestalt funktionierender, demokratisch legitimierter Staats- und Selbstverwaltungsorgane ernten.

Zweifellos waren auf allen Seiten unterschiedlichste politische Motive und Hoffnungen mit der Perspektive demokratischer Prozeduren verbunden und verstanden es die herrschenden Eliten vieler Regionen, aus der durch Wahlen zu erlangenden größeren Unabhängigkeit von Moskau sowohl politisches als auch wirtschaftliches Kapitel zu schlagen. Doch bei alledem war die Bereitschaft, sich an die selbstgeschaffenen Regeln des demokratischen Umgangs zu halten, bemerkenswert groß. Der beste Beweis dafür war, daß Machtwechsel, wo sie das Wahlergebnis verlangte, weitgehend ohne Probleme vollzogen wurden. Mehr als die Hälfte der Gouverneure, die sich Ende 1996 und Anfang 1997 den Wählerinnen und Wählern stellten, mußte eine Niederlage hinnehmen. Keiner von ihnen widersetzte sich dem amtlich festgestellten Ergebnis, und auch die Moskauer Führung beugte sich den aus ihrer Sicht unbefriedigenden Resultaten. Nur in zwei Fällen führten gerichtliche Überprüfungen zu erneuten Wahlen, die die Erfolge der jeweiligen Herausforderer bestätigten.

4.3.3. Differenzierung

Die zunehmende Differenzierung zwischen den Regionen, die mit dem Wegfall der sowjetischen staatlichen Umverteilungspolitik und der Vereinheitlichung propagierenden Ideologie Anfang der neunziger Jahre schnell zutage trat, übte ebenfalls erhebliche Wirkungen auf die regionale Institutionenbildung aus. Als erstes [Seite 90↓]machten sich die sehr unterschiedlichen ökonomischen Voraussetzungen der Regionen und ihr ethno-föderaler Status als Unterscheidungskennzeichen bemerkbar. Zusammen mit der politischen Orientierung der örtlichen Eliten bestimmten sie deren Verhandlungspotential gegenüber dem Zentrum und das Maß an Aufmerksamkeit und Unterstützung, das Moskau den Regionen jeweils zuteil werden ließ. So schufen beispielsweise der Ressourcenreichtum und das Industriepotential großer Republiken wie Tatarstan, Baschkortostan und Sacha/Jakutien sowie das ethnische Konfliktpotential im Nordkaukasus die Voraussetzungen dafür, daß sich Moskau mit dem Föderationsvertrag zum weitgehenden Verzicht auf die Einmischung in die innere staatliche Organisation der Republiken (und damit in nahezu einem Viertel aller Föderationssubjekte mit einem Sechstel der Bevölkerung des Landes) bereit fand.34

Auch zwischen den übrigen Regionen nahmen die Unterschiede rasch zu. Alles in allem führte dies dazu, daß sich die regionalen politischen Institutionen von Region zu Region in unterschiedlicher Weise und mit verschiedenen Geschwindigkeiten entwickelten. Dabei konnten benachbarte Regionen überraschend unterschiedliche politische Regime ausbilden, wie unter anderem am Beispiel der oblasti Nižnij Novgorod und Uljanovsk zu Beginn der neunziger Jahre gezeigt worden ist.35 Die föderale Politik steckte zwar den Rahmen ab, indem sie Vorgaben für das Timing und die Grundstruktur der regionalen Institutionenbildung machte, deren konkrete Resultate waren jedoch maßgeblich von den jeweiligen politischen Gegebenheiten vor Ort abhängig. Das Spektrum politischer Regimetypen, die sich dabei herausbildeten, reicht von den autokratischen Präsidialregimen in Republiken wie Tatarstan, Baschkortostan und Kalmykien und der Herrschaft „starker“ Gouverneure wie des Moskauer Bürgermeisters Lužkov über sogenannte „präsidentiell-parlamentarische“ Systeme wie in Sverdlovsk und parlamentarische Regierungsformen wie in Udmurtien bis hin zu den prekären ethnischen Proporzsystemen in einzelnen Kaukasusrepubliken.36 Für jedes der von Vladimir Gel’man entwickelten Szenarien des “„Ausgangs aus der Unsicherheit“” der Trans[Seite 91↓]formation lassen sich dabei Beispiele finden: Für ein “„elite settlement“” und einen “„Kampf nach Regeln“” ebenso wie für das “„Winner takes all“”-Szenario und für den fortgesetzten “„Krieg aller gegen alle“”.37

Dabei fällt es schwer, klare Gesetzmäßigkeiten zwischen bestimmten äußeren Merkmalen einer Region und dem entstandenen politischen Regime auszumachen. Noch 1998 kam Gel’man zu dem Schluß, weder die sozialen und ökonomischen Voraussetzungen noch historisch-kulturelle Traditionen oder politische Orientierungen ließen sich eindeutig zu bestimmten Regimetypen in Bezug setzen.38 Gel’man, wie andere, favorisierte daher den Blick auf die Konstellation der sich herausbildenden und konsolidierenden Eliten als Schlüsselvariable zur Erklärung konkreter institutioneller Ergebnisse.

4.3.4. Konsolidierung der regionalen Eliten

Der politische Umbruch an der Schwelle der neunziger Jahre, die Entmachtung der Kommunistischen Partei, plötzlich von der Zensur befreite örtliche Medien und eine mobilisierte Öffentlichkeit, Entlassungen alter und Ernennungen neuer Verwaltungschefs – all das erschütterte zunächst die lange Zeit so festgefügten Ordnungen regionaler Eliten in Rußland zutiefst. Schon unter Gorbačev hatte ein großes Revirement eingesetzt. Viele Gebietsparteisekretäre, einst mächtige Statthalter Moskaus vor Ort und Rekrutierungsreserve für höchste politische Weihen im Sowjetstaat, verschwanden nahezu spurlos aus der Öffentlichkeit. Nachfolger kamen – und mußten oft schon nach kurzer Zeit wieder gehen. Zwischen 1991 und 1993 kam hinzu, daß die Umwandlung der alten Sowjetinstitutionen in neue Regionalverwaltungen die Orientierung im Machtgefüge zusätzlich erschwerte. Doch mit der Auflösung der Sowjets und der Verabschiedung der El’cin-Verfassung Ende 1993 kehrte die Perspektive einer dauerhaften Stabilisierung des institutionellen Gefüges in die Regionen zurück. Unter diesen Umständen waren die neuen regionalen Eliten in der Lage, die anstehende Kodifizierung der politischen Institutionen zur Konsolidierung ihrer Machtpositionen zu nutzen.

Eine Reihe von Studien stellte ab Mitte der neunziger Jahre tatsächlich eine Konsolidierung der regionalen Eliten – oft in enger Verbindung von Politik und Wirtschaft – fest und kam bei der Untersuchung ihrer Herkunft überdies zu dem Schluß, daß es sich bei dem umfassenden Personalwechsel, der sich seit den achtziger Jahren in den Regionen ereignet hatte, in erster Linie um einen Generati[Seite 92↓]onswechsel handelte. Das neue Führungspersonal in den Regionen entstammte zu zwischen 70 und 80 Prozent der alten Nomenklatura, hatte jedoch aufgrund des niedrigeren Alters nachgeordnete Positionen besetzt, zumeist auf Stadt- und Rajonebene und im kommunistischen Jugendverband Komsomol.39 Da die sowjetische Gesellschaft kaum alternative Sozialisations- und Rekrutierungswege kannte, war eine solche Zusammensetzung nicht verwunderlich. Politische Orientierungen waren damit jedoch noch nicht von vornherein festgelegt. Gemeinsam waren der neuen Elite dagegen die im sowjetischen Apparat erlernten Umgangsformen und Verhaltensweisen. Für die Etablierung neuer gemeinsamer „Spielregeln“ der politischen Praxis konnte dies mitunter förderlich sein, allerdings auch für deren enge genetische Verwandtschaft zu den Beziehungsgeflechten und informellen Verhaltenskodizes der Sowjetära.

Die Umstände, unter denen sich die neuen regionalen Eliten nach 1993 jeweils daran machten, die politischen Institutionen in Form von Statuten und Gesetzen zu kodifizieren und damit auf Dauer zu stellen, hatten spürbare Auswirkungen auf die daraus resultierenden Regimetypen. Die genaue Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Gouverneur und Parlament, die festgelegten Möglichkeiten der Abberufung bzw. Parlamentsauflösung, vorgesehene Veto-Bestimmungen, Kontrollmechanismen usw. spiegelten in der Regel die Machtverhältnisse in der jeweiligen Region wider. Dort, wo mehrere etwa gleich starke Elitegruppen um die Macht konkurrierten, etablierten sich oft kooperativere institutionelle Arrangements als in jenen Regionen, in denen es nach 1991 einer Elitegruppe gelungen war, die unumstrittene Führungsposition zu erlangen. Solche Regionen bildeten zumeist – entsprechend dem „Winner takes all“-Szenario – Verfassungen mit einer besonders starken Exekutive aus.

Ein Kennzeichen für die Konsolidierung der regionalen Eliten ist die Entstehung stabiler Zentren politischer Macht innerhalb der Regionen. Die unumstritten wichtigste Position in fast allen Regionen ist die des Chefs der regionalen Exekutive, also des Gouverneurs oder Präsidenten. Bei ihm ist die Verfügungsgewalt über wesentliche Ressourcen politischer, administrativer und auch wirtschaftlicher Macht angesiedelt. Die Entflechtung von Staat und Wirtschaft ist zwar formal überall weit fortgeschritten, die schlechte wirtschaftliche Lage, verbliebene oder neu erworbene direkte Kapitalbeteiligungen der Regionen und informelle [Seite 93↓]Beziehungen sorgen jedoch dafür, daß viele beschäftigungsintensive Unternehmen die Nähe zur Administration und damit zu staatlichen Subventionen suchen, ohne die sie oftmals nicht überleben könnten. Klein- und Mittelbetriebe sind in besonderem Maße auf dem Weg über Gewerbegenehmigungen, Steuerpolitik und Auftragsvergabe vom Wohlwollen der Behörden abhängig, die sich bei ihren Entscheidungen im Zweifel zumeist weniger von rechtsförmigen Verwaltungsvorschriften als von den mitunter willkürlichen Vorgaben der administrativen Spitze leiten lassen. Lediglich dort, wo besonders ertragreiche Unternehmen oder Branchen tätig sind (vor allem im Rohstoffsektor), kann sich das Abhängigkeitsverhältnis umkehren.

Trotz der zentralen Stellung der Administration haben sich in vielen Regionen die jeweiligen Parlamente als konkurrierende oder alternative Machtzentren etabliert. Nachdem sich die 1993/94 gewählten regionalen Volksvertretungen zunächst in einer gegenüber den früheren Sowjets stark geschwächten Ausgangsposition befanden, haben sich viele von ihnen in der Folgezeit zunehmend von der scheinbaren Übermacht der Gouverneure emanzipieren können. Bei den Gouverneurswahlen 1996/97 bildete das Amt des Parlamentsvorsitzenden denn auch in vielen Regionen das Sprungbrett für die aussichtsreichste Gegenkandidatur zum amtierenden Gouverneur – in acht Fällen mit Erfolg.

Zum dritten Machtzentrum ist in fast allen Regionen die Stadtverwaltung der Gebietshauptstadt geworden.40 Konflikte zwischen Gouverneuren und Hauptstadtbürgermeistern sorgten zum Beispiel in Vladivostok, Nižnij Novgorod und Volgograd für Aufsehen. Andernorts, wie in Novgorod oder Ufa, verstand es der Gouverneur bzw. Präsident, sich rechtzeitig der drohenden Konkurrenz mit politischen Mitteln zu entledigen. Diese Fälle stehen exemplarisch für einen generellen Trend. Dabei spielt eine grundsätzliche Interessendivergenz zwischen Stadt- und Landbevölkerung oft nur eine untergeordnete Rolle. Vielmehr stellt das Amt des Bürgermeisters einer großen, bevölkerungsreichen Stadt eine der wenigen prominenten Positionen dar, die es dem Amtsinhaber erlauben, praktische Verwaltungserfahrung zu sammeln und auf niedrigerer Ebene jenes Geflecht politischer, administrativer und wirtschaftlicher Abhängigkeiten und Beziehungen aufzubauen, das auf regionaler Ebene die Stärke des Gouverneurs ausmacht. Überdies generieren die Hauptstädte zumeist einen hohen Anteil des Steueraufkommens ihrer jeweiligen Region und können damit die erforderliche materielle Grundlage für eine erfolgreiche Wahlkampagne bilden.


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Alle drei genannten Machtzentren zeichnen sich dadurch aus, daß sie erstens eine wichtige Rolle in der Rekrutierung und Sozialisation des politisch-administrativen Führungspersonals übernehmen, daß sie zweitens über Erfahrung mit der Übernahme von politischer Verantwortung und der Verfolgung politischer Konzepte in der Praxis verfügen und daß sie drittens dauerhaft in der politischen Öffentlichkeit präsent sind.

Parteien fallen dagegen als politische Machtzentren in den Regionen nahezu aus. In den neunziger Jahren konnte nur die Kommunistische Partei auf eine stabile und zahlenmäßig große Mitgliederschaft in allen Regionen sowie ein nennenswertes und stabiles Wählerpotential blicken. Doch auch ihr Einfluß auf das politische Geschehen war und ist sehr begrenzt. Nur wenige jener „oppositionellen“ Kandidaten, die sich beispielsweise bei den Gouverneurswahlen 1996/97 gegen den Amtsinhaber durchsetzen konnten, waren prominente Führungsmitglieder der örtlichen KP. In der Regel unterstützte die Kommunistische Partei ihnen „nahestehende“ prominente Kandidaten, die sich aber, einmal im Amt, in aller Regel als unideologische Pragmatiker erwiesen und sich in ihrer Politik von parteipolitischen Vorgaben weitgehend freimachten.41 Im liberal-demokratischen Lager wie auch im konservativ-zentristischen Spektrum wurden zwar jene Parteigründungen, ‑fusionen und ‑neugründungen, die in Moskau das politische Establishment beschäftigten, auch auf regionaler Ebene mehr oder weniger nachvollzogen, doch die dabei entstehenden regionalen Strukturen verharrten zumeist entweder im Stande kleiner Debattierklubs ideologisch Gleichgesinnter ohne politisches Gewicht oder in der Rolle ideologiefreier Wahlkampfmaschinen im Interesse der örtlichen Machthaber. In einzelnen Regionen etablierten sich besondere regionale Parteien, doch blieb auch dies die Ausnahme.42 Erst gegen Ende der neunziger Jahre begannen sich die Strukturen eines zukünftigen Parteiensystems abzuzeichnen. Im liberal-demokratischen Lager etablierten sich „Jabloko“ und das zu den Dumawahlen 1999 gegründete Parteienbündnis „Union der rechten Kräfte“ (Sojuz pravych sil, SPS), während im konservativ-zentristischen Spektrum die ebenfalls zu den Wahlen von 1999 gegründete Partei „Einheit“ (Edinstvo) das Erbe von „Unser Haus – Rußland“ (Naš Dom – Rossija, NDR) als „Partei der Macht“ antrat und durch die Fusion mit den Gouverneursparteien „Vaterland“ (Otečestvo) und „Ganz Rußland“ (Vsja Rossija) im Dezember 2001 endgültig zum Sammelbecken [Seite 95↓]der unter Präsident Putin geeinten Machtelite geworden ist. Doch trotz dieser organisatorischen Konsolidierung, die auch in die Regionen reichte, erfüllen regionale Parteistrukturen noch immer kaum die Rolle von Mittlern bei der politischen Willensbildung und bildet die aktive Beteiligung von Parteien am politischen Entscheidungsprozeß in den Regionen eine seltene Ausnahme. Oft steht bei Gouverneurswahlen die Konkurrenz rivalisierender Industrie- und Finanzgruppen, die sich mit konkurrierenden ambitionierten Politikern verbünden, stärker im Vordergrund als Divergenzen aufgrund parteipolitischer Zugehörigkeit oder unterschiedlicher wirtschafts- und sozialpolitischer Programmatiken – eine Entwicklung, die sich schon Mitte der neunziger Jahre als dominantes Paradigma abzeichnete.43

4.4 Vielfalt oder Monotonie? Regionale Regime zwischen Gleichheit und Verschiedenheit

Das Gesamtbild der regionalen Regimebildung in Rußland in den neunziger Jahren ist von großer Widersprüchlichkeit gekennzeichnet und nur schwer auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Beachtlichen Errungenschaften in der Schaffung formal demokratisch verfaßter Staats- und Selbstverwaltungsorgane stehen beklagenswerte Defizite in der demokratischen Kultur gegenüber. Einerseits werden demokratische Prozeduren grundsätzlich als einzig legitime Form des Machterwerbs akzeptiert. Andererseits kann von einer auch nur annähernden Gleichheit der Wahlchancen für die konkurrierenden Kandidaten selten die Rede sein. Eine zentrale Schwachstelle der regionalen Demokratisierung ist die politische Öffentlichkeit. Neben der Schwäche der Parteien, die letztlich eher Folge als Ursache einer unterentwickelten politischen Struktur ist, trägt auch die Abhängigkeit der Medien zu diesem Zustand bei. Der überwiegende Teil der örtlichen Zeitungen und Fernseh- bzw. Radiosender hängt am Tropf der Regionalbudgets und unterliegt damit der politischen Kontrolle der Gouverneure. Auch private Medien sind in den meisten Regionen ohne finanzielle Unterstützung der regionalen Behörden kaum überlebensfähig, und wo sie es sind, haben sie oft mit mehr oder minder offenen Schikanen und Repressalien seitens der Administrationen zu kämpfen. Dieses Problem potenziert sich im Vorfeld von Wahlen, und selbst in jenen Regionen, in denen konkurrierende Medien existieren und eine kritische Berichterstattung möglich ist, überwiegt in Wahlkampfzeiten die Parteinahme einer Zeitung oder eines Senders für jeweils einen konkreten Kandidaten, während eine unabhängige, um Objektivität bemühte Berichterstattung die seltene Ausnahme dar[Seite 96↓]stellt. Andererseits zeigt die Vielzahl der Wahlsiege oppositioneller Kandidaten oder medialer Außenseiter bei Gouverneurswahlen, daß solcherart manipulierte Wahlkämpfe längst nicht immer den gewünschten Erfolg hervorbringen.

Zudem stehen besonders illiberalen Regionen andere gegenüber, in denen die Demokratisierung deutlich weiter vorangeschritten ist. Auf der einen Seite haben sich vor allem in einigen Republiken unter dem Schutzschirm der beanspruchten „Souveränität“ stark personalisierte Präsidialregime etabliert, deren politisches Bestreben in erster Linie auf die vollkommene Unterdrückung jeglicher ernsthaften Opposition ausgerichtet ist. Wahlen ohne Gegenkandidaten oder mit nur einem „Alibi“-Gegenkandidaten, überlange Amtszeiten, die Drangsalierung oppositioneller Politiker und die Mißachtung richterlicher Anordnungen sind dabei nur die sichtbarsten Beispiele autoritärer Neigungen bei den jeweiligen Machthabern. Auf der anderen Seite zeigen Beispiele anderer Regionen, daß dort Pluralismus durchaus vorhanden ist und mit der Etablierung alternativer Machtzentren auch politischer Wechsel möglich geworden ist. Machtwechsel werden nahezu routinemäßig vollzogen, konkurrierende Elitegruppen haben zu kooperieren gelernt, und der selbstgesteckte verfassungsmäßige Rahmen politischen Handelns wird von den regionalen Eliten weitgehend eingehalten.

Die starke Ausdifferenzierung der politischen Landschaft hat Autoren wie Vladimir Gel’man, Mary McAuley oder Kathryn Stoner-Weiss dazu veranlaßt, in erster Linie unterscheidende Merkmale bei der Charakterisierung der regionalen Regime hervorzuheben.44 Andere, wie Jeffrey Hahn, haben im Konzept der “„delegativen Demokratie“” ein einigendes Band gefunden, das die prinzipielle Ähnlichkeit der Regime bei unterschiedlich stark ausgeprägten Einzelmerkmalen betont.45 Allerdings sind sich die beiden Perspektiven näher, als es auf den ersten Blick den Anschein hat.46 Ihr verbindendes Element ist die Frage nach dem Verhältnis zwischen formaler und informeller Institutionalisierung des politischen Prozesses. Entlang dieser Frage ließen sich die regionalen politischen Regime auf einem Kontinuum abbilden, das zugleich einen Ausschnitt des breiteren Spektrums zwischen liberaler Demokratie und Pseudodemokratie (Larry Diamond) repräsentiert. Wie am Beispiel Baschkortostans im folgenden Kapitel gezeigt werden wird, sind es gerade informelle Institutionen, mit deren Hilfe formal demokratische Arrangements bis zur Unkenntlichkeit ausgehöhlt werden können. Der gene[Seite 97↓]rellen Tendenz zu mehr lokaler Demokratie, die in der postsowjetischen Entwicklung der regionalen politischen Regime in Rußland grundsätzlich ein bestimmendes Element war, konnte sich auf der formalen Ebene selbst eine Republik wie Baschkortostan, trotz ihres „Status“ und ihrer Bemühungen, sich gegen politische „Einmischung“ aus Moskau so weit wie möglich zu immunisieren, nur zeitweise und begrenzt entziehen. An der Einführung formal demokratischer Verfassungen und der regelmäßigen Abhaltung von Wahlen führte kein Weg vorbei. Dennoch gelang es den herrschenden Eliten dort wie in anderen Republiken, gestützt auf ein reiches Arsenal informeller Strukturen und klientelistischer Netzwerke hinter einer demokratischen Fassade de facto mehr oder minder autoritäre Herrschaftsformen zu etablieren. In bestimmten Fragen – so bei der Weigerung einzelner Republiken, lokale Verwaltungschefs wählen statt ernennen zu lassen –, spielten zwar auch formale Abweichungen vom vorgesehenen Standard eine wichtige Rolle, doch blieben solche Abweichungen von der stillschweigenden informellen Duldung durch Moskau abhängig.

Die föderale Politik folgte keiner einheitlichen Linie. Lange Zeit zögerte das Zentrum eine weitergehende Demokratisierung der regionalen Machtstrukturen aus utilitaristischen Erwägungen hinaus. Dennoch blieb Moskau in der Summe eher treibende als getriebene Kraft im Bemühen um eine Demokratisierung der politischen Institutionen in den Regionen. Auch der Vergleich einzelner Republiken mit so heterogenen Entwicklungen wie beispielsweise in Baschkortostan oder Kalmykien einerseits und in Udmurtien andererseits legt den Umkehrschluß nahe, daß Moskaus Politik auf die Regimebildung in den nicht-ethnischen Territorien einen mäßigenden Einfluß hatte und insofern aus einer Demokratisierungsperspektive positiv zu beurteilen ist. Insgesamt folgte auch die Politik des Zentrums einer Logik, die durch die Etablierung formal demokratischer Institutionen einerseits und die gleichzeitige Stärkung gegenläufiger informeller Strukturen andererseits gekennzeichnet war.

Gerade die extremen Beispiele undemokratischer Entwicklung in den russischen Regionen belegen indes: Je fester der politische Prozeß in formalen Spielregeln verankert ist, desto stärker neigt der Regimetypus zum demokratischen Pol des Kontinuums. Je mehr Fragen der formalen Regelung entzogen und informellen Strukturen überlassen sind, desto stärker treten autoritäre Herrschaftsformen in Erscheinung. Die ausführliche Fallstudie im folgenden Kapitel geht daher der Frage nach, welche Faktoren die Entstehung dominanter informeller Institutionen begünstigten. Dabei zeigt sich, daß eine Reihe struktureller Merkmale des sowjetischen Systems bei gegebener Kräftekonstellation und Interessenlage der örtlichen [Seite 98↓]Elite die entscheidenden Voraussetzungen bildeten. Wichtige Nebenbedingungen waren jedoch die strukturelle politische Schwäche des russischen Zentralstaats im ersten postsowjetischen Jahrzehnt und die Präferenz für kurzfristige politische Erträge anstelle von „Investitionen“ in die politische Zukunft des Landes bei weiten Teilen der politischen Elite im Zentrum wie in den Regionen.


Fußnoten und Endnoten

1 Gel’man 1998b.

2  Vgl. auch Kitschelt/Smyth (1997: 5), die die Bedeutung dieser „Erbschaft“ des Kommunismus für die nachsowjetische Institutionenbildung höher einschätzen als den zentralistischen Hegemonieanspruch der Kommunistischen Partei.

3  In der Umgangssprache hat sich dieser Gebrauch bis heute erhalten. Juristisch hat sich indes mit dem föderalen Rahmengesetz zur lokalen Selbstverwaltung vom 12. August 1995 eine neue Unterscheidung durchgesetzt, wonach die Ebene der oblasti und kraja sowie der (ehemals autonomen) Republiken nicht mehr als „örtlich“ bezeichnet wird. Als solche gilt nur noch die Ebene der Selbstverwaltungsorgane unterhalb der „Föderationssubjekte“.

4 Medvedev 1995: 6-14. Die Überlegungen Medvedevs stützen sich auf Arbeiten Vladimir Kaganskijs (1995) über den sowjetischen Raum sowie Simon Kordonskijs (1986) und Vitalij Naišul’s (1991, 1992) über den administrativen Markt.

5 Medvedev 1995: 6f.

6 Medvedev 1995: 8.

7 Medvedev 1995: 9.

8 Medvedev 1995: 9f.

9 Medvedev 1995: 17f.

10 Medvedev 1995: 11f.

11 Breslauer 1984: 11.

12  Hieraus erklärt sich auch das herausragende sozialwissenschaftliche Interesse an der regionalen Ebene als Untersuchungseinheit, das sich spätestens seit der zweiten Hälfte der neunziger Jahre besonders bei russischen Sozialwissenschaftlern beobachten läßt: “„[…] the region appears to be the main ‘natural’ unit of analysis“” (Kaganskii 1995: 50).

13  Zu den wenigen sozialwissenschaftlichen Arbeiten, die bisher Einblicke in die Frühphase des postsowjetischen Kapitalismus in Rußland ermöglicht haben, zählt die Elitenstudie der Moskauer Soziologin Ol’ga Kryštanovskaja (Kryštanovskaja 1995, Kryshtanovskaya/White 1996). Die eindrücklichsten Darstellungen sind bislang indes dem Genre publizistischer Beiträge und literarischer Werke vorbehalten. Eine der bemerkenswertesten „Quellen“ dieser Art ist der im Jahr 2000 beim Moskauer Verlag Vagrius erschienene Roman „Bol’šaja pajka“ des Stellvertretenden LogoVAZ-Generaldirektors Julij Dubov, der nach Angaben des Autors ausschließlich auf – allerdings im Detail verfremdeten – Tatsachen beruht (vgl. auch Vedomosti, 6.8.2001, A6).

14 Mommsen 1996: 104f.

15 Segbers 1989: 337.

16 Heinemann-Grüder 2000: 131.

17 Heinemann-Grüder 2000: 113.

18 Heinemann-Grüder 2000: 111f.

19  Vgl. demgegenüber das Verständnis von Regionalisierung bei Medvedev (1995: 6): “„‘Regionalisation’ is […] treated broadly: as de-unification, de-centralisation, de-regulation (and not necessarily disintegration or decomposition).“”

20  So bescheinigt beispielsweise Heinemann-Grüder (2000: 286ff.) der russischen Seite eine erhebliche Mitverantwortung für die Radikalisierung der separatistischen Tendenzen.

21  T. H. Rigby (1995: 222) bezeichnet den Zeitraum von der Abschaffung des Machtmonopols der KP im März 1990 bis zum Verfassungsreferendum im Dezember 1993 als “„transitional period between the Soviet and post-Soviet phases of Russian history, in which political life was still strongly influenced by half-reformed structures and practices originally designed to serve the Communist Party dictatorship“” (vgl. auch ebd: 211f.).

22 Gel’man 1998a: 65.

23  Angaben der russischen Zentralen Wahlkommission (http:/www.fci.ru/elections/9_5_0.htm, download 29.3.1999). Zur Entwicklung der lokalen Ebene vgl. Wollmann 1997, Mildner 1996, Kropp 1995.

24  Vgl. dazu Gel’man (1998a), der die beiden Metropolen in einen systematischen Vergleich mit anderen Regionen einbezieht. Zu St. Petersburg siehe auch McAuley 1997: 221-263, zu Moskau Brie 1997.

25  Vgl. auch Gel’man (1998a: 40f ), der Föderalisierung, Demokratisierung und Diversifizierung als Grundmerkmale der regionalen Entwicklung unterscheidet.

26 Tschetschenien zielte auf vollständige Unabhängigkeit, während Ziel der Bestrebungen Tatarstans ein bilateraler Vertrag war, in dem eine Übertragung republikanischer Kompetenzen an die Föderation individuell geregelt werden sollte.

27  Ausdrückliche Bekräftigung findet dieses Prinzip in Art. 76 Abs. 6 der Verfassung der RF, wo festgelegt ist, normative Rechtsakte der Föderationssubjekte, die im Rahmen der Residualkompetenzen erlassen worden sind, hätten im Konfliktfalle Vorrang vor Bundesgesetzen.

28  Zu den bilateralen Verträgen vgl. Kirkow 1997, Schneider 1997.

29 Zlotnik 1997: 184.

30  Ukaz Nr. 1617 vom 9.10.1993, Rossijskaja gazeta, 12.10.1993, S. 4.

31  Das Gesetz „Über die allgemeinen Organisationsprinzipien der örtlichen Selbstverwaltung in der Russischen Föderation“ (Federal’nyj zakon „Ob obščich principach organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii“) wurde am 12. August 1995 von der Staatsduma verabschiedet und trat am 28.8.1995 mit der Unterschrift durch den Präsidenten in Kraft.

32  Ukaz Nr. 1969 vom 3.10.1994; vgl. Gel’man 1998a.

33  Zu den Gouverneurswahlen 1996/1997 vgl. die Analysen von Laura Belin (1997) und Marc Zlotnik (1997).

34  Hierzu paßt auch die Beobachtung von Daniel Treisman (1997), daß die ressourcenreicheren, wirtschaftlich stärkeren ethnischen Gebietseinheiten nach 1990 „separatistischer“ agierten als die weniger reichen.

35 Magomedov 1994.

36  Als „präsidentiell-parlamentarisch“ werden Regierungssysteme bezeichnet, die eine Mischform von parlamentarischem und präsidentiellem System bei einem Übergewicht auf der präsidentiellen Komponente darstellen. Um die systematische Erfassung und Typologisierung regionaler Regimetypen in Rußland hat sich insbesondere der Petersburger Politikwissenschaftler Vladimir Gel’man verdient gemacht. Vgl. beispielsweise Gel’man 1998a: 67 sowie Gel’man 1998b.

37 Gel’man 2000: 233. Vgl. oben Kap. 3.3.2.

38 Gel’man 1998a: 67. Zu demselben Befund kommt für die frühen Jahre 1992/93 auch McAuley (1997: 12, Fn. 10).

39  Zur Herkunft der regionalen Eliten vgl. Kukolev 1996: 47, Kryshtanovskaya/White 1996: 728. Die Konsolidierungsthese vertreten unter anderem Kukolev (1996), Gel’man (1996a) und Melvin (1998).

40 Afanas’ev 1997: 36.

41 Afanas’ev 1997: 37.

42  Das bestuntersuchte Beispiel einer Region mit „eigenen“ Parteien ist der oblast’ Sverdlovsk, für den Gel’man/Golosov (1998) auch ansonsten von einem “„abweichenden Fall“” der Bildung eines regionalen Parteiensystems gesprochen haben.

43 Afanas’ev 1997: 38.

44 Gel’man 1998b, McAuley 1997, Stoner-Weiss 1997.

45 Hahn 2000.

46  Daß beide Perspektiven sich eher ergänzen als ausschließen, ist auch daran zu erkennen, daß auch Gel’man (1996a) mit dem Begriff der „delegativen Demokratie“ operiert.



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29.09.2004