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6.  Institutionen, Elitenetzwerke und Pseudodemokratie

Baschkortostan ist in mancher Hinsicht ein extremer, aber in seiner Grundstruktur kein Einzelfall in der Russischen Föderation. Auf dem breiten Kontinuum formal demokratischer, jedoch nicht liberaler Regime rangiert es am äußersten Rand – nahe einer offen autoritären Herrschaft –, weil überkommene institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen es der lokalen Elite, namentlich der Person des Republikpräsidenten, ermöglichten, hinter der Fassade demokratischer Entwicklung den eigenen Machtanspruch besonders weit auszudehnen. Autonomie und Wirtschaftskraft waren die entscheidenden Ressourcen, mit deren Hilfe die lokale Elite den Einfluß Moskaus auf die innere Entwicklung der Republik zurückdrängen und damit ein mäßigendes Moment im Prozeß der regionalen Regimebildung ausschalten konnte. Doch die Tendenz zu personalisierter Herrschaft, zur Marginalisierung politischer Opposition und zur Unterdrückung freier Meinungsäußerung in der Öffentlichkeit findet sich prinzipiell in Rußland allerorten. Und die eklatante Funktionsschwäche formaler Institutionen, deren Aufgabe darin bestehen sollte, politische Entscheidungen transparenten und demokratisch kontrollierten Prozeduren zu unterwerfen, ist ein Problem, das alle Ebenen des Staates betrifft und in jeder Region mehr oder minder ausgeprägt anzutreffen ist. Die Logik, die diesen Phänomenen zugrunde liegt, läßt sich am Extremfall Baschkortostan besonders gut beobachten. Positivere Entwicklungen in anderen Regionen sollen damit nicht als unbedeutend abgetan werden. Sie zeugen davon, daß politische Entwicklung nicht unabänderliches Schicksal ist, sondern daß es im je nach historischer Situation mal engeren, mal weiteren Korridor der Handlungsmöglichkeiten immer Optionen gibt, die in der Summe einen Unterschied machen. Um so wichtiger ist es, jene Strukturen und Belastungen zu identifizieren, die dem Handeln Begrenzungen auferlegen und deren Richtungsvektor für die Entwicklung dominant ist. Nur so ist es möglich, Chancen wie Gefahrenpotentiale realistisch abzuschätzen und Illusionen zu vermeiden.

Zu den wesentlichen strukturellen Begrenzungen, mit denen die Versuche politischer Demokratisierung in Rußland seit dem Ende der Sowjetunion belastet gewesen sind, gehören die Schwäche der formalen Institutionen, die mangelnde Strukturierung der Gesellschaft und die klientelistische Struktur der Elitebezie[Seite 217↓]hungen. Die Bedeutung dieser drei Faktoren für die politisch-institutionelle Entwicklung in den russischen Regionen und ihre Wechselwirkungen sollen in diesem abschließenden Kapitel erörtert werden.

6.1 Die Schwäche der formalen Institutionen

Unter Schwäche der formalen Institutionen ist hier vor allem ihre mangelnde Bindungswirkung im Hinblick auf die in ihnen agierenden dominanten Akteure zu verstehen. Als Instrument in den Händen der Machthaber haben sich formale Institutionen in Rußland durchaus immer wieder als handlungs- und sanktionsfähig erwiesen. Schwach sind sie vor allem dort, wo sie gemäß ihrer formalen Zweckbestimmung im Interesse anderer, schwächerer Akteure zu Machtbegrenzung und Chancengleichheit beitragen sollen. In diesem Sinne hat Michael Brie bereits 1996 eine “„dauerhafte[n] Dominanz der ‚logic of consequentiality’ über die ‚logic of appropriateness’ [...], der Eigeninteressen über die Regeln“” in der russischen Transformation festgestellt.1 Dementsprechend erscheint auch die im Vergleich zu den meisten ostmitteleuropäischen Transformationen ungewöhnlich lange zeitliche Ausdehnung des Prozesses der postsozialistischen Institutionenbildung in Rußland als folgerichtig. Sie ermöglichte es den beteiligten Akteuren, unter sich wandelnden Rahmenbedingungen im Lichte immer neuer Chancen- und Gewinnabschätzungen fortwährend Korrekturen an den vorgesehenen Szenarien anzubringen. Die Bindungswirkung formaler Institutionen mit ihren potentiell auch für die jeweiligen Inhaber der Macht handlungs- und chancenbegrenzenden Folgen ließ sich auf diese Weise erheblich abschwächen, Institutionenbildung diente primär der Machtsicherung, nicht der Etablierung fairer Spielregeln – ein Zusammenhang, der sich gerade am Beispiel Baschkortostans in den Jahren 1990 bis 1993 ausgezeichnet nachvollziehen läßt. Manche Beobachter hat dies den Schluß ziehen lassen, politische Institutionen seien in Rußland grundsätzlich bedeutungslos, da sie in jedem Fall den willkürlichen Interessen machtvoller Akteure nachgeordnet seien und nur so lange Geltung besäßen, wie dies den Machthabern zweckdienlich erscheine. Um noch einmal Michael Brie zu zitieren:

„Der Kampf um die Inbesitznahme der Institutionen ist, soweit formell legalisierte Institutionen überhaupt Relevanz besitzen, immer noch wichtiger als der Kampf in den verfassungsmäßig gesetzten Institutionen. Die Veränderungen der Kräfteverhältnisse schlagen immer noch direkt auf die Veränderungen der grundlegenden politischen Institutionen durch.“2


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Die zahllosen institutionellen Reformen und Reformversuche, die auch zehn Jahre nach der Auflösung der Sowjetunion noch immer Teil des politischen Tagesgeschäfts in Rußland sind, scheinen diese Auffassung zu bestätigen, auch und gerade im Zusammenhang mit der Institutionalisierung regionaler Politik. Es darf jedoch nicht übersehen werden, daß stabile formale Institutionen relativ stabile Interessenlagen bei organisierten Akteuren voraussetzen. Formale Institutionen sollen momentanen, partikularen Interessen widerstehen können. Befinden sie sich jedoch im dauerhaften Widerspruch zu den Interessenlagen relevanter individueller oder kollektiver Akteure, geraten selbst etablierte Institutionen in offenen, pluralistischen Gesellschaften unter Veränderungsdruck. Die Zahl der „relevanten“ Akteure ist im russischen Fall indes eng begrenzt. Weite Teile der Bevölkerung sind nicht oder kaum nennenswert „organisiert“. Als wichtigste Interessengruppen in politischen Auseinandersetzungen treten zumeist die staatlichen Akteure selbst auf. Parteien definieren sich im wesentlichen über ihr Verhältnis zu den staatlichen Machthabern anstatt über eine gesellschaftliche Basis oder politische Ideen. Nicht-staatliche Organisationen (NGOs) schließlich erlangen nur in Ausnahmesituationen politische Relevanz – zumeist sind sie von geringer Bedeutung und ihrerseits oft bis zur Selbstverleugnung staatsorientiert. Dem entspricht auf staatlicher Seite eine typischerweise zwischen Repression und Kooptation oszillierende Strategie der Marginalisierung organisierter abweichender Interessenbekundung. Vor diesem Hintergrund werden Fragen der institutionalisierten politischen Machtverteilung unter den politischen Eliten weitgehend „unter Ausschluß der Öffentlichkeit“ ausgehandelt. Folglich sind Aufwand und Kosten institutioneller Veränderungen für die beteiligten Akteure relativ gering. Ändern sich deren Interessen oder verlagert sich aufgrund externer Faktoren ihre relative Macht untereinander, so liegt es nahe, die neuen Kräfteverhältnisse angesichts niedriger Hürden gleich in Form institutioneller Umgestaltungen festzuschreiben.

Dieser Befund belegt indes nicht die grundsätzliche Bedeutungslosigkeit formaler Institutionen in Rußland. Warum sollten dominante Akteure sonst überhaupt den Aufwand institutioneller Veränderungen betreiben, wenn formale Institutionen tatsächlich jeglicher Relevanz entbehrten? Auffällig ist auch, daß bestimmte formale Institutionen offensichtlich von erheblicher Bedeutung sind. Anders läßt sich der Aufwand nicht erklären, mit dem in vielen Regionen konkurrierende Akteure den Kampf um das Amt des Gouverneurs oder Republikpräsidenten betreiben. Formale Institutionen sind dann relevant und bindungsfähig, wenn ihre Bindungswirkung mit dem Interesse dominanter Akteure in Kongruenz steht. Ist dies nicht der Fall, besteht die Gefahr, daß informelle Institutionen mobilisiert werden, um nötigenfalls unerwünschte Effekte formaler Institutionen zu neutrali[Seite 219↓]sieren. Die Schwäche formaler Institutionen scheint also nicht primär in ihrer grundsätzlichen, quasi in der politischen Kultur verankerten Inkompatibilität mit der russischen Gesellschaft begründet zu liegen. Ihre mangelnde Bindungskraft gegenüber dominanten Akteuren kommt vielmehr gerade dort zum Vorschein, wo diesen keine tendenziell ebenbürtigen Kontrahenten, sondern schwache, unorganisierte gesellschaftliche Akteure gegenüberstehen. Dies aber ist in Rußland in den meisten Kontexten noch immer der Regelfall, offene, gleichwertige Konkurrenz dagegen die Ausnahme.

6.2 Die mangelnde Strukturierung der Gesellschaft

Mit mangelnder Strukturierung der Gesellschaft ist hier in erster Linie ein geringer Organisationsgrad der Bürgerinnen und Bürger zum Zwecke der Verfolgung individueller oder partikularer Interessen gemeint. Geradezu paradigmatisch zeigt sich dieses Problem an der mittlerweile vielfach untersuchten Schwäche politischer Parteien.3 Wie in Baschkortostan hat sich auch in den meisten anderen Regionen Rußlands bislang keine politisch wirksame Parteienstruktur herausgebildet. Damit ist auch die Entstehung einer effektiven, dauerhaft institutionalisierten Opposition ausgeblieben. Die Argumente, die zur Erklärung dieses Umstandes im allgemeinen vorgebracht werden, lassen sich in strukturelle und institutionelle Argumente unterteilen. Zunächst zu den strukturellen Argumenten:

(1)  Die strukturelle Erklärung nimmt mehr oder weniger explizit Bezug auf klassische Parteibildungstheorien, denen zufolge sich Parteien entlang den „cleavages“ einer Gesellschaft herausbilden (Stein Rokkan). Die strukturelle Erklärung zerfällt in drei Unterkategorien: a) das Erbschaftsargument: Der Sozialismus hat eine entdifferenzierte Gesellschaft hinterlassen, folglich haben sich noch keine ausreichend wirksamen cleavages herausbilden können; b) das sozio-ökonomische Argument: Infolge der angespannten sozialen und wirtschaftlichen Lage ist die Bevölkerung vollauf mit der Bewältigung ihrer alltäglichen Probleme beschäftigt; entsprechend gering ist der Grad der Politisierbarkeit, für eine Übersetzung etwaiger vorhandener cleavages in politisches Handeln fehlt es daher an der erforderlichen Bereitschaft; c) das politisch-kulturelle Argument: Die Unterdrückung potentiell vorhandener cleavages wird verstärkt durch eine der russischen politischen und philosophisch-theologischen Tradition geschuldeten Tendenz zur Überbetonung von Konsens und eine verbreitete Sehnsucht nach „richtigen“ anstelle bloß mehrheitlich beschlossener Entscheidungen; parteipolitisch [Seite 220↓]dominierte Parlamente werden als Schwatzbuden diskreditiert, cleavages werden negiert, Parteien, die sich an ihnen orientieren, erlangen keine nennenswerte Unterstützung.4

Für jedes dieser Argumente können, jedenfalls soweit sie sich empirisch operationalisieren lassen, Beispiele in der politischen Praxis gefunden werden. Dennoch ist die Argumentation nicht zwingend, weder theoretisch noch empirisch. Der vom Erbschaftsargument angenommenen Entdifferenziertheit der Gesellschaft steht der rasante differenzierende Effekt der wirtschaftlichen Transformation selbst gegenüber: Binnen kürzester Zeit hat die Ungleichheit der Einkommensverteilung in Rußland die der meisten etablierten Demokratien überholt. Das müßte Parteien neue Spielräume eröffnen.5 Das sozio-ökonomische Argument läuft letztlich auf die These hinaus, “„vom Wohlstand könne man mehr politische Beteiligung erwarten als von der Armut“” 6. Empirische Vergleiche demokratischer Gesellschaften haben diese Behauptung bisher nicht bestätigen können, und auch theoretisch erscheint der Zusammenhang recht willkürlich konstruiert. Mit dem gleichen Recht ließe sich das Gegenteil behaupten.7 Die politisch-kulturelle Erklärung schließlich kann allenfalls ein Aspekt in einer von widersprüchlichen Faktoren geprägten Entwicklung sein, die auch gegenteilige Effekte zuläßt. Andernfalls wäre der gesamte politische und gesellschaftliche Transformationsprozeß, mit dem wir es zu tun haben und der intentional und vorhersehbar zu mehr Wettbewerb und politischer Konkurrenz geführt hat, nicht recht erklärlich. Die strukturellen Argumente liefern also Bausteine, um Hindernisse für eine stärkere organisatorische Strukturierung der russischen Gesellschaft und die Herausbildung alternativer kollektiver Akteure zu benennen, unüberwindlich erscheint aber keines dieser Hindernisse, und empirisch belegen läßt sich allenfalls eine Beeinflussung, aber keine zwingende Kausalität. Wenden wir uns damit den institutionellen Argumenten zu:

(2)  Der institutionellen Erklärung zufolge sind es insbesondere unvorteilhaft gestaltete institutionelle Bedingungen, die die Herausbildung einer politisch wirksamen Parteienstruktur hemmen. Wiederum lassen sich drei Unterkategorien [Seite 221↓]ausmachen: a) das parlamentarische Argument: Die institutionell begünstigte Herrschaft der Exekutiven läßt Parlamenten als Plattform der Parteien keinen Raum; Opposition wird nicht institutionell belohnt, sondern bestraft (im Unterschied zu alten parlamentarischen Demokratien, in denen Opposition tendenziell belohnt wird; bestraft wird dort Unentschiedenheit); b) das Wahlrechtsargument: Das in den russischen Regionen fast ausschließlich praktizierte Mehrheitswahlrecht fördert eine Personalisierung der Politik und schadet der Parteibildung; c) das „Winner takes all“-Argument: Wahlkämpfe werden von den Akteuren nicht als „iterative Spiele“ betrachtet, sondern als einmalige Veranstaltungen mit „Winner takes all“-Effekt. Dementsprechend werden alle irgend zu Gebote stehenden Mittel eingesetzt für eine gezielte Bekämpfung des politischen Gegners mit dem Ziel seiner „Vernichtung“, nicht dem des Spielgewinns; verursacht ist dieses Verhalten durch das Unsicherheitsempfinden der Akteure in der Transformationssituation8, ermöglicht wird es durch eine schwache Justiz und eine schwache Gewaltenkontrolle.

Aus theoretischer Sicht erscheinen diese Argumente überzeugender, jedenfalls ist der Zusammenhang zwischen Ursache und Effekt nachvollziehbar. Offensichtlich ist aber auch, daß die für die Parteienbildung nachteiligen institutionellen Effekte die Folge konkreter institutioneller Entscheidungen sind. Damit sind es wiederum die über die Institutionen entscheidenden individuellen und kollektiven Akteure, die mittelbar auch über die Organisationschancen potentiell konkurrierender kollektiver Akteure, wie beispielsweise oppositioneller Parteien, entscheiden. Wie groß in dieser Frage der Handlungsspielraum tatsächlich ist, läßt sich am Beispiel von Regionen zeigen, in denen sich abweichend von der typischen „Parteienlosigkeit“ der regionalen politischen Systeme tatsächlich Parteiensysteme herausgebildet haben. Ausführlich beschrieben worden ist der Fall des Gebietes Sverdlovsk im Ural. Wie Vladimir Gel’man und Grigorij Golosov dargelegt haben, war in Sverdlovsk im Unterschied zu vielen anderen Regionen das Handeln einflußreicher Akteure im Kontext der Ereignisse des Jahres 1993 ausschlaggebend dafür, daß sich der politische Machtkampf entlang zu diesem Zeitpunkt vorhandener “„issue dimensions“” entfaltete und auf dieser Grundlage zur Etablierung und Strukturierung eines Parteiensystems beitrug. Gel’man und Golosov fanden in Sverdlovsk die Beobachtung Giovanni Sartoris bestätigt, daß ein zentrales Problem bei der Herausbildung von Parteiensystemen die „Übersetzung“ vorhandener cleavages in entsprechende politische Positionen und in der Folge in Parteien [Seite 222↓]ist.9 Damit verschiebt sich die Perspektive von den strukturellen und institutionellen Bedingungen auf die Ebene der für die „Übersetzung“ notwendigen Akteure, auf ihre Fähigkeit und ihr Interesse, vorhandene cleavages und issue dimensions aufzugreifen und in parteipolitische Unterstützung umzusetzen. Eliten „erfinden“ keine cleavages, aber sie können sie als Mobilisierungsreserve nutzen oder es sein lassen. Institutionelle Blockaden können als Hindernisse für die Formierung alternativer kollektiver politischer Akteure errichtet werden – oder auch nicht.10

6.3 Die klientelistische Struktur der Elitebeziehungen

Ein zentrales Problem scheint also die Interessenperzeption und Koordinationsfähigkeit der maßgeblichen Entscheidungsträger, mithin der jeweiligen politischen Eliten zu sein. Deren Verhalten, so führt das Beispiel Baschkortostans deutlich vor Augen, ist jedoch unter den extremen „Unsicherheitsbedingungen“ gleichzeitiger politischer und ökonomischer Transformation neben dem nur kurzfristig und höchst unvollständig kalkulierbaren Eigeninteresse besonders stark von überkommenen informellen Bindungen und Netzwerken geprägt, da diese sich mit erheblich geringerer Geschwindigkeit und Radikalität umwandeln als die formalen, gesetzten Institutionen. Die lange zeitliche Ausdehnung der politischen Transformation in Rußland hat zusätzlich dazu beigetragen, das Vertrauen in die Stabilität und Verläßlichkeit formaler Institutionen zu schwächen. In einer radikalen Wandlungen unterworfenen Umwelt erweist sich das Informelle als das Stabilere und ist damit in der Lage, Halt und Orientierung zu geben. Hier kommt zudem die Zugehörigkeit der russischen Regionen zu einem größeren politischen Ganzen zum Tragen: Die geographische wie kognitive Entfernung der regionalen Eliten von den meisten politischen Entscheidungsprozessen im Moskauer Zentrum fügt der Komplexität jeglicher rationalen Interessenkalkulation eine weitere Unsicherheitsdimension hinzu. Dementsprechend sind auch die Bemühungen vieler lokaler Eliten, ihre Regionen gegenüber der Moskauer Politik zu „immunisieren“, durchaus als rationale Strategie zur Komplexitätsreduktion nachvollziehbar.

Das Beispiel Baschkortostans zeigt, wie erfolgreich eine solche Strategie sein und wie sehr sie zur Konsolidierung einer regionalen Elite beitragen konnte. Indem Murtaza Rachimov, erst als Parlamentsvorsitzender, dann als Präsident der [Seite 223↓]Republik, die „Souveränisierung“ Baschkortostans betrieb, vermochte er sich die breite Unterstützung der politisch-administrativen und wirtschaftlichen Elite der Republik zu sichern. Anfang der neunziger Jahre kurzzeitig desorientiert, konnte diese sich unter seiner Führung erstaunlich rasch konsolidieren und in ihrer Machtposition einrichten. Mehr noch denn als formal legitimierter Amtsinhaber etablierte Rachimov sich mit seiner Strategie als Patron über ein umfangreiches Netzwerk informeller Verpflichtungsbeziehungen zwischen den Mitgliedern der Elite. Dabei konnte er unmittelbar an die Erbschaft informeller Institutionen aus dem staatssozialistischen System anknüpfen, die Herbert Kitschelt und Regina Smyth unter dem Begriff des “„patrimonial communism“” zusammengefaßt haben:

„Patrimonial communism relies on personalist networks of political support, a decentered control of the state and party apparatus, and cooptation or heavy-handed repression of all forces of dissent that resist cooptation into the patronage networks.“11

Die hierarchische Struktur dieser Netzwerke, die letztlich alle auf dieselbe Führungsperson zuliefen, ließ – jedenfalls aus der Sicht des größten Teils der Elite – die Frage nach der Schaffung günstiger institutioneller Voraussetzungen für politischen Wettbewerb und oppositionelle Tätigkeit obsolet erscheinen. Vielmehr war es nur folgerichtig, daß eine massive Infragestellung der herrschenden Führungsgruppe durch konkurrierende machtvolle Gegeneliten ausblieb und ebenso die Entstehung einer organisierten Opposition innerhalb der Führungsgruppe selbst. Zugleich kam es aber auch nicht zu massiven „Säuberungen“ innerhalb der Elite. Die keineswegs unbeachtlichen Personalwechsel in vielen wichtigen Führungspositionen unterhalb des Präsidentenamtes nahmen nie die Form politisch-ideologisch motivierter „Abrechnungen“ an, auch wenn viele Beobachter eine fortschreitende ethnische „Baschkirisierung“ notierten. Präsident Rachimov wußte solche Fälle in ihrer Außenwirkung als Ausdruck eines „inkrementalen Elitenwandels“ zu isolieren und im ganzen den Eindruck struktureller Kontinuität zu vermitteln.

Entscheidender noch als im Verhältnis zur Öffentlichkeit war dieser Eindruck der Kontinuität und Stabilität in seiner Wirkung auf die Elite selbst. Denn klientelistische Netzwerke funktionieren und reproduzieren sich nur dann erfolgreich, wenn die in ihnen dominanten personalisierten vertikalen Beziehungen Stabilität nicht nur von unten nach oben, sondern auch von oben nach unten vermitteln. Nur wo der „Klient“ als Gegenleistung für seine Loyalität gegenüber dem „Patron“ von diesem mit grundsätzlicher sozialer Statusabsicherung und der Aus[Seite 224↓]sicht auf regelmäßige Gratifikationen belohnt wird, können Patron-Klient-Beziehungen als stabil angesehen werden. Bleiben diese Gegenleistungen im „Top-down-Verhältnis“ aus oder werden sie von den Klienten als hochgradig prekär wahrgenommen, so nimmt für diese der Anreiz zu, sich nach Alternativen umzusehen.

Eine der konstitutiven Voraussetzungen eines klientelistischen Netzwerks besteht daher in der dauerhaften „Gratifikationsfähigkeit“ des Patrons. Vor dem Hintergrund der fortschreitenden Wirtschaftskrise Rußlands und der notorischen Unterfinanzierung regionaler Haushalte in den neunziger Jahren12 war diese Bedingung alles andere als trivial. Grundsätzlich ist Gratifikation sowohl unmittelbar materiell als auch in Form sozialen Aufstiegs, der mittelbar ebenfalls eine materielle Komponente beinhalten kann (und meistens beinhalten wird), denkbar. Anfang der neunziger Jahre, in der Phase der „wilden Privatisierung“, konnten noch viele „Gratifikationen“ durch Eigentumsübertragungen in ihren unterschiedlichsten legalen, halblegalen und illegalen Formen erfolgen – mit den entsprechenden Möglichkeiten der Administrationen, die Ergebnisse dieser Verfahren zu beeinflussen. In der zweiten Hälfte des Jahrzehnts war diese Ressource weitgehend erschöpft. Nun sahen sich viele regionale Verwaltungschefs vor dem Dilemma, zum Zwecke der Konsolidierung ihrer Position als Patron kurzfristig Einnahmen generieren zu müssen, ohne durch den damit verbundenen Entzug von potentiellem Investitionskapital aus der Produktionssphäre die Einnahmebasis selbst dauerhaft und fortschreitend zu schmälern. Daher verwundert es nicht, daß ein ständiges Thema der politischen Auseinandersetzungen zwischen Zentrum und Regionen in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre das vermeintlich spurlose Verschwinden zweckgebundener föderaler Budgetmittel aus den öffentlichen Haushalten war. Regionale Patrone waren mit der „Notsituation“ konfrontiert, Haushaltsgelder umlenken zu müssen, um die von ihnen erwarteten Gratifikationen zu gewähren. Löhne für Lehrer, Ärzte und andere Staatsbedienstete oder Altersrenten wurden von den Gebietsführungen „benötigt“, um anderen finanziellen „Verpflichtungen“ nachzukommen bzw. diese zumindest zwischenzufinanzieren. Das Problem der Zahlungsrückstände der öffentlichen Haushalte gegenüber ihren Gehalts- und Rentenempfängern wurde dadurch zusätzlich verschärft. Zudem dienten vielen regionalen Verwaltungschefs und Republikpräsidenten sogenannte „außerbudgetäre Fonds“, die sich aus zweckgebundenen öffentlichen Abgaben speisten und oft[Seite 225↓]mals nicht der Haushaltskontrolle der regionalen Parlamente, sondern dem Belieben der Exekutive unterworfen waren, als halblegale schwarze Kassen, aus denen sich Projekte finanzieren ließen, für die kein Parlament ein öffentliches Interesse zu bescheinigen bereit gewesen wäre.

Dauerhafte Lösungen versprach diese Praxis jedoch selten. Einer von der Bevölkerung als unzumutbar wahrgenommenen Last an Steuern und Abgaben standen als völlig unzureichend empfundene Leistungen der öffentlichen Hand gegenüber. Der resultierende soziale Unmut, der sich in Streiks und öffentlichkeitswirksamen Demonstrationen äußerte, ließ sich von den regionalen Behörden oft nur zeitweise auf das föderale Zentrum umlenken. Insbesondere im Vorfeld föderaler Wahlkämpfe wurde er dagegen von der föderalen Exekutive mit um so größerer Schärfe auf die regionalen Verwaltungen zurückgelenkt und in einigen Fällen von massiven, auf die föderale Arena getragenen Korruptionsvorwürfen gegen die betreffenden Verwaltungschefs und von Untersuchungen finanzieller Unregelmäßigkeiten vor Ort begleitet. Der unvorteilhafte „Trade-off“, der sich damit für manchen Gouverneur ergab, bestand in der kurzfristigen Stärkung der eigenen Macht durch die Bedienung der Interessen der eigenen Klientel um den Preis der langfristigen Schwächung infolge des Verlustes der Unterstützung durch Moskau. Für Gouverneure, deren Regionen nicht über erhebliche eigene Ressourcen verfügten, konnte dies auf Dauer mit dem endgültigen Verlust ihrer „Gratifikationsfähigkeit“ verbunden sein. Nicht nur materielle, sondern gerade auch soziale „Belohnungen“ wurden um so schwieriger, je weniger Autorität ein Gouverneur in der föderalen Regierung und der Präsidialverwaltung genoß. Für die regionale Elite war dies oft das Signal, daß ihr Patron nicht mehr in der Lage war, seinen Teil der Verpflichtungen aus dem Patron-Klienten-Verhältnis zu erfüllen, und daß es an der Zeit sein konnte, sich einen neuen Patron zu suchen. Seine endgültige „Ratifikation“ fand ein solcher Entfremdungsprozeß zwischen dem Verwaltungschef und einem erheblichen Teil der regionalen Elite oft in der Wahl eines neuen Gouverneurs bei den nächsten allgemeinen Wahlen.13

Vergleichsweise glücklich preisen konnten sich vor diesem Hintergrund jene regionalen Führer, in deren Verfügungsgewalt sich Industrien befanden, mit denen sich erhebliche (in der Regel rohstoffbasierte) Renten generieren oder zu[Seite 226↓]mindest dauerhaft sichere Profite erwirtschaften ließen. Die Möglichkeit der Gratifikation aus „eigenen“ Mitteln sicherte ihnen nicht nur die Loyalität ihrer Klientel, sie ermöglichte ihnen auch, mit Moskau Verteilungsarrangements zum beiderseitigen Vorteil zu treffen und sich dem Zentrum damit als verläßlicher Partner in einer prekären sozialen Gesamtsituation anzubieten, statt sich in fruchtlosen Nullsummenspielen um die Frage zu ergehen, welche der beiden Seiten – Zentrum oder Region – für Arbeitslosigkeit, Lohn- und Rentenrückstände und die daraus resultierenden sozialen Unruhen verantwortlich zu machen sei. Murtaza Rachimov befand sich in einer solchen vorteilhaften Position. Zudem verfügte er mit dem Republikstatus Baschkortostans über eine Ressource, die es dem Zentrum nahezu unmöglich machte, einer Verhandlungslösung die kompromißlose Durchsetzung einseitiger Ansprüche vorzuziehen. Rachimov seinerseits verfolgte trotz unterschiedlicher Phasen der Ausprägung seiner „Souveränisierungspolitik“ nie ernsthaft separatistische Pläne, sondern präsentierte sich dem Zentrum als zwar unbequemer und fordernder, aber verhandlungsbereiter Partner. „Souveränität“ diente ihm in diesem iterativen Spiel als Trumpfkarte, die zum geeigneten Zeitpunkt ausgespielt werden konnte, die aber nicht überreizt werden durfte. Wie der Kreml, so wußte auch der baschkirische Präsident, daß ein einseitiger Spielabbruch mit unabsehbaren Risiken, insbesondere für ihn selbst, verbunden gewesen wäre. Nach außen abgesichert und im Innern in der Lage, die erwarteten Gratifikationen auszureichen, verfügte Rachimov also über eine wesentliche Voraussetzung, um sich als Patron der baschkirischen Elite etablieren zu können.

Eine zweite wichtige Bedingung für die Funktions- und Reproduktionsfähigkeit eines klientelistischen Netzwerks besteht in der Stabilitätserwartung ihrer Mitglieder. Der Patron kann sich nur dann der Loyalität seiner Klienten gewiß sein, wenn diese ihrerseits davon ausgehen, in ihren Positionen grundsätzlich geschützt und nicht etwa beliebiger Willkür ausgesetzt zu sein. Allerdings ist Stabilität in diesem Sinne nicht gleichbedeutend mit Unveränderbarkeit. Regelmäßige Personalrochaden und gelegentliche demonstrative „Entlassungen“ (sei es im buchstäblichen, sei es in einem eher übertragenen Sinne des Wortes, sofern es sich nicht um formale Ämter handelt) sind vielmehr integraler Bestandteil klientelistischer Netzwerkbeziehungen. Da die Anzahl der als Gratifikation zu vergebenden Positionen nicht beliebig ausgeweitet werden kann, ergeben sich nur so für aufstrebende Elitenmitglieder Aufstiegs- und neue Bewährungschancen. Auch muß die Sanktionsdrohung für ausbleibende Loyalität glaubwürdig bleiben und bedarf daher regelmäßiger Bestätigung. Mit anderen Worten, der Patron muß hin und wieder ein „Exempel statuieren“. Darin besteht der Sinn öffentlicher Abmahnungen eines illoyalen Klienten oder gar des demonstrativen Vertrauensentzugs durch [Seite 227↓]den Patron. Dabei kommt es weniger darauf an, ob die betroffene Person tatsächlich illoyal war. Das Wesen des Systems steht einer objektiven Klärung dieser Frage ohnehin im Weg. Aber nur der Vorwurf der Illoyalität legitimiert eine aus welchen Gründen auch immer erfolgte „Säuberung“ in systemkonformer Weise. Wo beispielsweise ein Patron einen seiner eigenen Klientel entstammenden potentiellen Konkurrenten aus dem Zentrum der Macht zu entfernen beabsichtigt, wird er dies nach innen als Konsequenz aus dessen mangelnder Loyalität darstellen – auch wenn er nach außen andere, den jeweiligen vorherrschenden ideologischen Prämissen entsprechende Begründungen angeben wird.14 Die Bedingung der Stabilitätserwartung bleibt indes trotz gelegentlicher personeller „Säuberungen“ erfüllt, solange innerhalb der Elite keine grundsätzlichen Zweifel am Zusammenhang zwischen Loyalität und Gratifikation aufkommen. Erst wenn der Illoyalitätsvorwurf inflationär gebraucht und damit in eine wertlose Münze verwandelt wird, wird sich unter der Klientel Unsicherheit ausbreiten und Unterstützung für den Patron nicht mehr selbstverständlich sein. Der Bedingung der Stabilitätserwartung wohnt somit eine Ambivalenz inne, die dem Patron die Fähigkeit abverlangt, im Rahmen eines als stabil wahrgenommenen Systems ausreichend Dynamik zu bewahren, ohne damit einem Gefühl wachsender Unsicherheit Vorschub zu leisten.

Gerade das Versprechen, Unsicherheit auf ein Mindestmaß zu reduzieren, ist das entscheidende Lockmittel, das klientelistische Netzwerke in Transformationsphasen besonders attraktiv erscheinen läßt. Solange viele formale Institutionen der Vergangenheit nicht mehr, neue (demokratische) Institutionen aber noch nicht vollgültig funktionieren, sind es gerade die Netzwerke, die ihren Mitgliedern den Erhalt ihres Status, das „Überleben“ auf ansonsten unsicheren Positionen sichern helfen. Mit zunehmender Konsolidierung der neuen (formalen) Institutionen nimmt die Bedeutung solcher informeller oder auch „extra-institutioneller“ Stabilitätsfaktoren ab. Formale Hierarchien und institutionalisierte Abläufe werden wieder wichtiger. Kann sich allerdings der Patron seiner ihm aufgrund formaler, institutioneller Zuschreibung zustehenden Macht nicht dauerhaft sicher sein, so wird er ein Interesse daran haben, die Bedeutung seines klientelistischen Netzwerkes nicht in den Hintergrund treten zu lassen. Für einen Gouverneur oder Repu[Seite 228↓]blikpräsidenten in Rußland stellt die Abhaltung allgemeiner, freier Wahlen einen solchen Unsicherheitsfaktor dar. Zwei miteinander verbundene Reaktionen liegen nahe: erstens die Instrumentalisierung der neuen Institutionen durch den Exekutivchef zur Erreichung von Zwecken, die nicht der Logik der formalen Institutionen, sondern der Logik der Netzwerke verpflichtet sind; und zweitens der Versuch, Netzwerk und Institutionen als Waffe gegen etwaige Konkurrenten einzusetzen, um den Unsicherheitsfaktor, z. B. die Ungewißheit des Ausgangs bevorstehender Wahlen, so weit wie möglich zu reduzieren.

Beide Verhaltensweisen lassen sich in Baschkortostan bestens beobachten. Rachimov nutzte seine Vollmachten als Republikpräsident immer wieder, um potentielle Konkurrenten von ihren Positionen in verschiedenen institutionellen Hierarchien zu entfernen und damit zu verstehen zu geben, daß er auch bei fortschreitender Konsolidierung des Regimes nicht daran denke, einen Primat institutioneller Eigenlogiken über die personalen Verpflichtungsbeziehungen seines klientelistischen Netzwerkes anzuerkennen. Solche „Exempel“ schufen wiederum das notwendige Drohpotential, das es ihm ermöglichte, unter Einsatz aller administrativen und außeradministrativen (z. B. legislativen und jurisdiktionellen) Mittel das Risiko einer Präsidentschaftswahl im Vorfeld, Vollzug und Nachgang auf ein Mindestmaß (wie 1993) bzw. gänzlich auf Null (wie 1998) zu reduzieren. Die mangelnde Unabhängigkeit der Justiz, die offenkundige Unterordnung der Wahlkommissionen unter den Machtanspruch der Exekutive, die Instrumentalisierbarkeit regionaler Dienststellen föderaler Behörden durch die Republikexekutive – all dies waren Bedingungen zur Stabilisierung der informellen Herrschaftsgrundlagen des baschkirischen Präsidenten. Zugleich sind dies eindeutige Indikatoren für das Fehlen einer klaren institutionellen Autonomie, die zu den notwendigen Merkmalen moderner repräsentativer Demokratien gehört.15

6.4 Pseudodemokratien

Akteursorientierte Transformationsforscher wie Terry Karl und Philippe Schmitter oder John Higley und seine Kollegen haben in den vergangenen 15 Jahren bei der Untersuchung demokratischer Transitionen wiederholt das Argument in den Vordergrund gestellt, nur ein Elitepakt schaffe letztlich die notwendigen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Konsolidierung demokratischer Institutionen, mithin [Seite 229↓]für eine erfolgreiche Transition überhaupt. Das Beispiel der russischen Regionen führt vor Augen, daß diese Aussage zu präzisieren ist: Nicht jede Elite, die dem äußeren Anschein nach als “„consensually unified“” gelten kann, ist als Träger einer demokratischen Konsolidierung geeignet. Higley und Lengyel haben ihre Überlegungen denn auch jüngst dahingehend erweitert, daß eine relativ ausgeprägte soziale Differenzierung der Elite als weitere Voraussetzung anzusehen sei.16 Dem ist grundsätzlich zuzustimmen, doch legt das russische Beispiel die Frage nahe, wieviel faktische oder potentielle Differenzierung durch institutionelle Umstände unterdrückt werden kann. Starke informelle Bindungen nach dem Muster klientelistischer Netzwerke sind offensichtlich in der Lage, soziale Differenzierungseffekte zu dämpfen und der Herausbildung relativ autonomer kollektiver Akteure, die zu einem offenen Wettbewerb bereit wären, im Wege zu stehen. Damit entsteht ein tautologischer Kreislauf: Die Elite erscheint geringer ausdifferenziert, als sie es sein könnte, weil das Regime so ist, wie es ist. Das Regime aber ist, was es ist, weil die Elite nicht stärker ausdifferenziert ist. Nützlicher erscheint es mir daher, als Schlüsselvariable die Interaktionsstruktur einer Elite zu berücksichtigen und dabei insbesondere auf den Grad der Formalisiertheit und der Hierarchisierung der Beziehungen zu achten.17 Ein solches Kriterium wäre jedenfalls in einen unmittelbareren kausalen Zusammenhang zur Konsolidierung formalisierter demokratischer Institutionen zu bringen als der schwer zu operationalisierende Begriff der Ausdifferenzierung.

Stabile klientelistische Netzwerke jedenfalls, soviel dürfte unzweifelhaft sein, können ein zuverlässiges Instrument in der Hand machtorientierter Eliten sein, um die Effekte formaler demokratischer Institutionen und formalisierter Verfahren zu unterlaufen. Drängen äußere Rahmenbedingungen, wie sie durch die Einbindung regionaler Regime in einen föderalen Zusammenhang gegeben sind, auf die Implementierung bestimmter demokratischer Mindeststandards, so mag wohl eine demokratisch erscheinende Hülle entstehen – der Weg zu einem demokratischen Regime im vollen Sinne des Wortes ist damit jedoch noch lange nicht geebnet. “„Pseudodemokratien“” (Larry Diamond) können erheblich langlebiger sein, als der Optimismus mancher normativer Demokratisierungskonzepte es [Seite 230↓]glauben machen mag, denn den schwachen formalen Institutionen der Demokratie stehen in aller Regel partikulare informelle Institutionen von höchster Wirksamkeit und Stabilität gegenüber. Das lange Verweilen eines Regimes an der Grenze zwischen schwacher Demokratie und Regreß in Autoritarismus ist ein Phänomen, für das die politische Entwicklung im Raum der ehemaligen Sowjetunion mittlerweile reichlich Anschauungsmaterial geliefert hat.18 Von Weißrußland über die Ukraine und die Russische Föderation mit ihren regionalen Subregimen bis in den Kaukasus und nach Zentralasien hinein zieht sich das breite Band der Spielarten delegativer, defekter, simulierter oder anderweitig entwerteter pseudodemokratischer Regime.

Demokratisierung setzt mithin mehr voraus als die Installation einer Handvoll formaler Basisinstitutionen und das geduldige Hoffen auf deren Eigendynamik entfaltende Langzeitwirkung. Im Gegenteil droht die dauerhafte Perversion formal demokratischer Institutionen durch den dominanten Einfluß partikularer informeller Strukturen das demokratische Projekt im öffentlichen Ansehen nachhaltig zu beschädigen. Der Institutionen innewohnende Effekt der Habitualisierung wird zum Fluch der Demokratisierung, wenn Eliten zusammen mit der Errichtung formaler Institutionen auch die Mechanismen zu ihrer Umgehung einüben und Bevölkerungen sich an die Wertlosigkeit solcher Konstrukte gewöhnen. Die Dominanz klientelistischer Netzwerke und anderer partikularer Strukturen über formale Normensysteme wird nur aufzubrechen sein, wenn Gratifikationen und Stabilität für einen ausreichend großen Teil der Elite mit den Mitteln partikular-personaler Herrschaft nicht mehr sichergestellt werden können. In dieser Hinsicht sind die postsowjetischen Regime dem “„patrimonialen Kommunismus“” des späten Sowjetsystems verblüffend ähnlich. Damit verbleiben der „Umwelt“ im übrigen durchaus Möglichkeiten der Einflußnahme, denn Gratifikationsfähigkeit ist auf Dauer vor allem eine Funktion materieller Erträge, die in der Außenwelt realisiert werden müssen. Das gilt für russische Regionen in gleicher Weise wie für ganze Staaten. Und auch soziales Ansehen und soziale Aufstiegschancen sind nicht von der Wahrnehmung der Außenwelt unabhängig.

Langfristig kommt es vor allem darauf an, ob sich formalisierte demokratische Institutionen dort, wo ihnen eine Chance gegeben ist, als nicht minder funktional erweisen, als es die informellen Strukturen der Pseudodemokratien für ihre Trägerschichten sind. Erst wenn formale Systemkonformität prinzipiell belohnt [Seite 231↓]und abweichendes Verhalten bestraft wird, wenn das Arbeiten im Rahmen formaler Regeln attraktiver ist als deren Umgehung, wenn also Handeln im Sinne demokratischer Institutionen mit Gratifikation und Stabilität sanktioniert wird, Systemverletzungen dagegen zu Unsicherheit führen, hat Demokratisierung Aussicht auf nachhaltigen Erfolg. Das beinhaltet eine doppelte Herausforderung: zum einen, die Generierung ausreichender Erträge sicherzustellen, zum anderen, für deren Verteilung über einen engen Kreis Privilegierter hinaus zu sorgen. Letzteres ist nicht nur ein normatives, sondern auch ein funktionales Erfordernis: Erst wenn die Erfahrung verinnerlicht ist, daß der Verlust politischer Macht nicht gleichbedeutend ist mit materiellem und sozialem Abstieg, werden Eliten freiwillig bereit sein, politische Macht als Ressource dem freien Wettbewerb konkurrierender politischer Kräfte im Rahmen demokratischer Spielregeln zu überlassen.


Fußnoten und Endnoten

1 Brie 1996a: 167.

2 Brie 1996a: 167.

3  Aus der jüngsten Literatur zu diesem Thema vgl. Legutke 2001.

4  In sehr ausgeprägter Form findet sich dieses Argument bei Droste 2001.

5  Vgl. hierzu im übrigen Kitschelt/Smyth (1997: 2), die davon ausgehen, daß zur Parteienbildung nicht unbedingt – wie mit dem Begriff des cleavage konnotiert werden könnte – historisch tief verwurzelte Spaltungen innerhalb einer Gesellschaft erforderlich sein müssen, sondern daß relativ stabile Meinungsverschiedenheiten über grundsätzliche politische Optionen (Kitschelt und Smyth sprechen von “„divisions and dimensions“”) durchaus ausreichend sind.

6  So zugespitzt formuliert bei Sartori 1992: 117.

7 Sartori 1992: 116f.

8 McAuley 1997; Gel’man 1998b.

9 Gel’man/Golosov 1998: 46.

10  In diesem Sinne auch Stark/Bruszt (1998: 7): “„In our view, institutions do not simply constrain; they also enable.“”

11 Kitschelt/Smyth 1997: 4.

12  Zu dem viel beschriebenen Problem der Unterfinanzierung regionaler Haushalte vgl. exemplarisch Heinemann-Grüder 2000: 364-374.

13  Ein solches „Schicksal“ erlitten beispielsweise bei Wahlen in den Jahren 1999 und 2000 die Gouverneure der Oblasti Novosibirsk (Vitalij Mucha), Tambov (Aleksandr Rjabov), Moskau (Anatolij Tjažlov), Kursk (Aleksandr Ruckoj – hier wurde der Amtsinhaber am Tag vor den Wahlen disqualifiziert), Kaliningrad (Leonid Gorbenko) und Kaluga (Valerij Sudarenkov). In keinem dieser Fälle konnte der Amtsinhaber auf die Unterstützung des Kreml zählen.

14  Paradigmatisch hierfür ist die Entlassung des Ministerpräsidenten Kopsov auf Veranlassung Rachimovs im Jahr 1994. Während Kopsov unter dem Vorwurf der Vorteilsnahme im Amt öffentlich diskreditiert wurde, hatte er sich zugleich gegen die Unterstellung zur Wehr zu setzen, daß er gegenüber Moskau die baschkirischen Interessen nicht ausreichend klar vertreten habe – gleichsam eine Todsünde auf der Werteskala der baschkirischen „Staatsideologie“. Tatsächlich erblickte Rachimov in Kopsov, den er 1993 noch als „Tandemfahrer“ für seine erfolgreiche Präsidentschaftskandidatur benötigt hatte, einen zu unabhängigen Kopf und daher einen potentiell gefährlichen Gegner.

15  Zum Zusammenhang zwischen institutioneller Autonomie und demokratischer Konsolidierung vgl. Rüb 1996: 61-65.

16 Higley/Lengyel 2000: 3; vgl. auch die Diskussion oben in Kapitel 3.3.2.

17  Für die Policy-Forschung hat in ähnlicher Weise beispielsweise Scharpf (2000: 90-94) vorgeschlagen, zusätzlich zu Akteurskonstellationen “„Interaktionsformen“” als bedingenden Faktor für Politikentscheidungen zu berücksichtigen und zu verschiedenen “„institutionellen Kontexten“” in Bezug zu setzen. Allerdings erscheinen mir die von Scharpf gewählten Merkmalsausprägungen zu sehr auf moderne westliche Gesellschaften gemünzt, um im hier vorliegenden Kontext der postsowjetischen Transformation von unmittelbarem Nutzen zu sein.

18  Ausdrücklich eingeräumt wird diese lange Zeit kaum diskutierte Variante beispielsweise von Karen Dawisha (1997: 43).



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29.09.2004