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1  Einleitung

Mit dem Berliner Kompromiss zur Agenda 2000 vom März 1999, der unter anderem eine Vertiefung der bereits 1992 eingeleiteten Neuausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union (EU) vorsah, wurde auch der zuvor verschont gebliebene Milchsektor Gegenstand von Reformbestrebungen. Nach nur drei Jahren - noch vor dem Beginn der geplanten Veränderungen am Milchmarkt - erfuhr dieses Reformpaket eine Revision im Rahmen der Halbzeitbewertung der Europäischen Kommission, die schließlich im Juni 2003 in einem neuen Kompromiss zu einer noch tiefer greifenden Umgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik mündete. Durch diese Beschlüsse steht der Milchmarkt als Kernelement europäischer Agrarproduktion mit einer traditionell starken staatlichen Stützung und Einflussnahme vor einem gravierenden Wandel. Diesen Entwicklungsprozess wissenschaftlich begleitend rückte der Milchsektor in jüngerer Zeit zunehmend in den Fokus modellgestützter quantitativer Analysen, um die potenziellen Folgen von Politikänderungen abzuschätzen und eine rationale Politikgestaltung zu unterstützen.

Unterdessen blieb ein nicht zuletzt für Agrarmärkte typisches Charakteristikum bei diesen Politikanalysen im Bereich des Milchmarkts weitgehend außer Acht: Unsicherheit. Das Ausmaß unvorhersehbarer Entwicklungen kann das Handeln der Marktakteure jedoch maßgeblich mitbestimmen. So sind etwa Unternehmer gezwungen, in ihren Produktions- und Investitionsentscheidungen mit für sie nicht kalkulierbaren Preis- und Erlösschwankungen umzugehen. Andererseits sieht sich beispielsweise die staatliche Verwaltung bei der Durchführung von Markteingriffen Unsicherheiten in der Planung des dafür notwendigen Finanzrahmens ausgesetzt. Durch nicht zu prognostizierende Marktschwankungen wird auch die Abschätzung der Auswirkungen staatlicher Eingriffe unsicher, wodurch die Politikbewertung an Komplexität gewinnt und an Eindeutigkeit verlieren kann. Darüber hinaus ist zu erwarten, dass Politikänderungen die Marktunsicherheiten selbst beeinflussen. Als Ergebnis einer Reform könnten sich also nicht nur das Niveau von Preisen, Erzeugererlösen oder öffentlichen Ausgaben, sondern ebenso deren Schwankungsbreite verändern. Bleibt dies unberücksichtigt, sind unerwünschte Nebenwirkungen politischer Eingriffe nicht ausgeschlossen, die wiederum kostenträchtige nachträgliche Anpassungen notwendig machen können. Eine explizite Einbe[Seite 2↓]ziehung von Unsicherheit in modellgestützte quantitative Analysen sollte demnach zu einer verbesserten Grundlage für die Politikbewertung und -gestaltung am gemeinsamen Milchmarkt der EU beitragen.

Das zentrale Ziel dieser Studie besteht deshalb in der Analyse und Bewertung der geplanten Reformvorhaben sowie alternativer Politikkonzepte am EU-Milchmarkt vor dem Hintergrund unsicherer Marktbedingungen. Besonderes Augenmerk ist dabei auf die spezifischen Effekte der am Milchmarkt zum Einsatz kommenden Preis- und Mengeneingriffe zu richten. Zudem soll sich die Analyse der verschiedenen Politikoptionen nicht allein auf eine Präsentation der Ergebnisse und die Ableitung von Empfehlungen für die zukünftige Politikgestaltung beschränken. Vielmehr wird auch auf eine transparente Darstellung der vergleichsweise komplexen Wirkungsmechanismen von Politikeffekten bei Unsicherheit Wert gelegt, um so das Verständnis für die vielfältigen Konsequenzen politisch motivierter Eingriffe in wirtschaftliche Prozesse zu schärfen.

Diese Aufgabenstellung lässt sich in drei wesentliche Teilaspekte strukturieren, die im Verlauf der Studie schrittweise umzusetzen sind. Zunächst ist die Frage zu klären, ob und in welchem Ausmaß Unsicherheit für den EU-Milchmarkt tatsächlich von Bedeutung ist. Für die Politikanalyse ist zudem eine geeignete methodische Grundlage notwendig. Ein wesentliches Teilziel besteht deshalb in der Entwicklung eines computergestützten Marktmodells, das den spezifischen Merkmalen des Milchsektors möglichst gerecht wird und eine explizite Abbildung von Unsicherheit erlaubt. Schließlich gilt es, relevante Szenarien für die zukünftige Ausgestaltung der EU-Milchmarktpolitik zu formulieren und auf der Basis des entwickelten Marktmodells zu simulieren.

Die Studie beginnt im sich anschließenden Kapitel 2 zunächst mit einer inhaltlichen Einführung in die Thematik anhand eines kurzen Überblicks über die historische Entwicklung der EU-Milchmarktpolitik, die wesentlichen Instrumente und Regelungen sowie die Perspektiven in diesem Bereich des gemeinsamen Agrarmarkts. Diese Betrachtungen dienen auch als Ausgangspunkt für die spätere Formulierung von Politikszenarien. Die Zusammenfassung der jüngeren Anstrengungen zur Modellierung des europäischen Milchmarkts am Ende des Kapitels gibt wertvolle Hinweise für die Auswahl eines geeigneten Modellrahmens.

Das Kapitel 3 legt die theoretischen Grundlagen für die analytische Handhabung von Unsicherheit in der Politiksimulation. Am Anfang erfolgt dazu eine nähere Erläuterung und Abgrenzung des Begriffs Unsicherheit sowie eine Darstellung der konkreten Erscheinungsformen und Ursachen dieses Phänomens auf Agrarmärkten. Der anschließende Abschnitt greift mit einer empirischen Untersuchung verschiedener Zeitreihen das erste der drei wesentlichen [Seite 3↓]Teilziele dieser Studie auf, nämlich die Frage nach der Relevanz von Unsicherheit für die Akteure auf dem EU-Milchmarkt. Gleichzeitig liefern diese Betrachtungen wichtige Anhaltspunkte zu den Ursachen von Marktstörungen im europäischen Milchsektor und damit für die Integration von Unsicherheit in die Modellanalyse. Die Abschnitte 3.1 und 3.2 vermitteln gewissermaßen den Hintergrund für das in dieser Studie gezeichnete Bild von Unsicherheit und sind somit eine Voraussetzung für das Verständnis und die Einordnung der im weiteren Verlauf präsentierten Ergebnisse. Anschließend erfolgt ein ausführlicher Überblick über die prinzipiell zur Verfügung stehenden Konzepte zum Umgang mit Unsicherheit in der Analyse und Bewertung von Agrarpolitiken. Gemeinsam mit dem letzten Abschnitt des Kapitels 2 schafft dies den Ausgangspunkt für die Auswahl des Modellansatzes.

Die schrittweise Entwicklung des ausgewählten partiellen Marktgleichgewichtsmodells und die Zusammenstellung der Datenbasis ist dann Gegenstand des Kapitels 4. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei der Integration von Unsicherheit in das Milchmarktmodell und der Anwendung der stochastischen Simulation als Lösungsverfahren. Zur leichteren Orientierung steht am Anfang des Kapitels eine kurze Übersicht zum grundlegenden Aufbau und den wichtigsten Eigenschaften des Modellansatzes zur Verfügung, die das Zustandekommen der Ergebnisse auch ohne detaillierte Kenntnis der einzelnen Modellgleichungen nachvollziehbar machen sollte.

Der Formulierung der Politikszenarien und der Präsentation der Simulationsergebnisse ist das Kapitel 5 vorbehalten. Neben der jüngst beschlossenen Agrarreform und zwei alternativen Politikoptionen wird im Sinne einer anwendungsorientierten Untersuchung auch der Bedeutung der konkreten Ausgestaltung der Exportsubventionen sowie den potenziellen Effekten einer neuen Welthandelsrunde in einem unsicheren Umfeld nachgegangen. Die Ergebnisse von Simulationsrechnungen fußen allerdings auf konkreten Annahmen zu Modellparametern und Daten. Inwieweit solche Annahmen einen kritischen Einfluss auf die anhand der Modellrechnungen getroffenen Aussagen haben könnten, thematisiert Kapitel 6.

Abschließend widmet sich Kapitel 7 der Einordnung der mit Hilfe der vorliegenden Studie gewonnenen Erkenntnisse. Dies geschieht im Hinblick auf die Bedeutung von Unsicherheit sowohl für die theoretische Analyse und Bewertung der untersuchten Preis- und Mengeneingriffe als auch für die praktische Politikgestaltung am gemeinsamen Milchmarkt der EU.


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17.03.2004