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Milchmarktpolitik in der Europäischen Union: Hintergrund und Perspektiven

2.1 Die gemeinsame Milchmarktpolitik: Ein historischer Abriss

Das Ziel der Errichtung eines gemeinschaftlichen Agrarmarkts und der damit verbundenen Schaffung einer Gemeinsamen Agrarpolitik war bereits 1957 durch die Römischen Verträge von den Unterzeichnerstaaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande vorgegeben worden. Die Verwirklichung dieses Vorhabens im Milchsektor begann mit der Verordnung (EWG) 13/64 aus dem Jahr 1964. Ziel war die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, in deren Rahmen bereits die Festlegung eines Richtpreises für Milch sowie die Nutzung variabler Abschöpfungen und eine Intervention von Butter vorgesehen waren1. Den entscheidenden Schritt hin zu einer gemeinschaftlichen Milchmarktpolitik markierte dann die Verordnung (EWG) 804/68 vom 27. Juni 1968. Dieses Regelwerk legt die Mechanismen und Instrumente fest, mit denen die postulierten Ziele am Milchmarkt erreicht werden sollen.

Eine wesentliche Zielsetzung besteht in der Durchführung von Interventionsmaßnahmen im Milchsektor, „um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“. Konkretisiert wird diese Absicht mit der Vorgabe, dass diese Interventionsmaßnahmen so beschaffen sein müssen, dass „durch die Erlöse für die insgesamt verkaufte Milch der gemeinsame Richtpreis für Milch frei Molkerei angestrebt wird“. Daneben zielt die Verordnung auf die Bildung eines gemeinsamen Milchmarkts, indem alle Hemmnisse eines freien Wahrenverkehrs in der Gemeinschaft zu beseitigen und einheitliche Regelungen für den Handel mit Drittstaaten zu schaffen sind. Neben dem Interventionssystem soll eine Handelsregelung mit einem Abschöpfungs- und Ausfuhrerstattungssystem dazu beitragen, „den Gemeinschaftsmarkt auf dem vorgesehenen Stand zu stabi [Seite 6↓] lisieren, indem sie insbesondere vermeidet, dass sich die Schwankungen der Weltmarktpreise auf die Preise innerhalb der Gemeinschaft übertragen“ 2.

Diese in der Präambel der zitierten Verordnung fixierten Zielsetzungen beziehen sich zwar explizit auf die im Artikel 39 des EWG-Vertrags vorgegebenen Aufgaben einer Gemeinsamen Agrarpolitik3. Bemerkenswert ist jedoch die selektive Betonung der einzelnen Ziele. Während die Zielsetzungen des EWG-Vertrags, ...der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“ und „die Märkte zu stabilisieren“ direkt angesprochen sind, findet sich kein Hinweis darauf, für eine „Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen“ 4. Die Betonung des Entwurfs einer gemeinsamen Milchmarktpolitik liegt also klar auf der Verwirklichung eines gemeinschaftlichen Markts, wie er dem Geist der Römischen Verträge entspricht und einer Unterstützung der Milcherzeuger.

Die gemeinsame Milchmarktpolitik war somit von Beginn an in erster Linie auf eine Stützung und Stabilisierung des Erzeugerpreises für Milch ausgerichtet. Dazu wurde ein ausgeklügeltes System von Binnenmarktinterventionen und Außenhandelsregelungen geschaffen, das im nächsten Abschnitt noch näher zu erläutern ist. Begünstigt durch das erhöhte Preisniveau kam es im Laufe der Zeit zu kräftigen Produktionszuwächsen, die das Wachstum der Nachfrage nach Milchprodukten übertrafen. Dieser Effekt führte Anfang der 80er Jahre schließlich zu stark zunehmenden Lagerbeständen und eskalierenden Haushaltsausgaben. Begriffe wie „Milchseen“ und „Butterberge“ sind zu dieser Zeit im Gedächtnis einer breiten Öffentlichkeit haften geblieben. Nachdem eine Mitverantwortungsabgabe5 und ein System von Garantieschwellen6 keine nachhaltigen Wirkungen zeigten, wurde als Reaktion darauf [Seite 7↓]nicht wie bei anderen Agrarprodukten eine restriktivere Preispolitik verfolgt, sondern stattdessen auf eine Begrenzung der Produktion gesetzt7. Dazu wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 eine zusätzliche Abgabe auf die über eine festgelegte Garantiemenge hinaus angelieferte Milch erhoben. Dies entsprach de facto einer Kontingentierung, weshalb sich in diesem Zusammenhang die Begriffe Garantiemengen- und vor allem Quotenregelung etablierten. Zur Begründung fügte der Rat an, dass dies ...die wirksamste und in ihrer Auswirkung auf die Erzeugereinkommen am wenigsten einschneidende Methode trotz möglicher verwaltungsmäßiger Schwierigkeiten bei ihrer Anwendung... zur Wiederherstellung des Gleichgewichts im Milchsektor sei8. Somit wurde mit Hinweis auf die Einkommen der Milcherzeuger bewusst auf die Alternative einer drastischen Preissenkung verzichtet. Die Milchquotenregelung ist damit als eine Art Sekundärpolitik anzusehen, deren Notwendigkeit sich direkt aus dem Festhalten an der ursprünglichen Marktordnung und deren Zielsetzungen ergab.

Im Hinblick auf die Haushaltsausgaben ist die Quotenregelung durchaus als Erfolg zu werten9. Dies trug möglicherweise zu einer weiterhin zurückhaltenden Reformbereitschaft bei den beteiligten politischen Akteuren im Milchsektor bei. Im Gegensatz zu anderen Kernbereichen der pflanzlichen und tierischen Produktion blieb die Milchmarktpolitik dann auch von der 1992er Agrarreform im Wesentlichen ausgespart, die in den betroffenen Bereichen eine Senkung der Preisstützung bei Einführung direkter Ausgleichszahlungen vorsah. Erst im Rahmen der Agenda 2000 wurden grundlegende Änderungen in der gemeinsamen Milchmarktpolitik eingeleitet. Allerdings unterzog die Europäische Kommission dieses Reformpaket einer umfassenden Revision noch vor dem Inkrafttreten der „zur Förderung des Verbrauchs von Milch und Milcherzeugnissen in der Gemeinschaft und zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit dieser Erzeugnisse auf dem Weltmarkt... 10 beschlossenen Kürzung der Preisstützung bei gleichzeitiger Einführung von Direktzahlungen an die Erzeuger11. Auf der Basis der hieraus resultierenden Kommissionsvorschläge vereinbarte der Ministerrat schließlich am 26. Juni 2003 in Luxemburg eine weitere Änderung der GAP, die eine konsequentere Anwendung der bereits in der Agenda 2000 vorgesehenen Reformmaßnahmen für den Milchmarkt bedeutet12.


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2.2  Die Instrumente der EU-Milchmarktpolitik im Überblick

Um das vorrangige Ziel der bisherigen gemeinsamen Milchmarktpolitik, eine Stützung und Stabilisierung der Milcherzeugereinkommen über die Preise zu erreichen, kommen eine Reihe von Maßnahmen zur Anwendung, die sich sowohl auf den EU-Binnenmarkt als auch auf den Außenhandel beziehen13. Das Spektrum reicht dabei von öffentlichen Interventionskäufen über eine Subventionierung des Absatzes von Milchprodukten am Binnenmarkt bis hin zu Einfuhrzöllen und Exporterstattungen. Ergänzt bzw. verändert wurde dieses Marktstützungssystem vor allem durch die Einführung der Quotenregelung im Jahr 1984 und die Implementierung von Direktzahlungen, wie sie bereits im Rahmen der Agenda 2000 vorgesehen waren und - in weiterentwickelter Form - auch Bestandteil der 2003er Agrarreform sind. Die EU-Milchmarktpolitik steht damit vor einem grundlegenden Kurswechsel. Die Stützung der Erzeugereinkommen soll nunmehr verstärkt durch direkte Einkommenstransfers und weniger über eine Preisstützung erfolgen.

2.2.1  Maßnahmen zur Preis- und Einkommensstützung am Binnenmarkt

Kernelement der Preisstützung ist das System institutioneller Preise, in dessen Rahmen das angestrebte innergemeinschaftliche Preisniveau festgelegt und durch staatliche Aufkäufe und öffentliche wie private Lagerung realisiert wird. Der Ministerrat setzt dazu für jedes Milchwirtschaftsjahr14 ein Richtpreis für Milch und die daraus abgeleiteten Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver fest. Der Richtpreis ist dabei der angestrebte Preis, den die Erzeuger für Kuhmilch mit einem standardisierten Fettgehalt von 3,7% erzielen sollen. Da die Rohmilch aufgrund mangelnder Lagerfähigkeit nicht für Stützungsmaßnahmen geeignet ist, erfolgt die Intervention über die Milcherzeugnisse Butter und Magermilchpulver. Diese beiden Produkte repräsentieren jeweils einen der beiden Inhaltsstoffe Fett bzw. Eiweiß, auf denen der vom Landwirt erzielte Milchpreis basiert. Ausgehend vom Richtpreis werden unter Berücksichtigung von Herstellungskosten und des Rohmilchbedarfs der Produktion des jeweiligen Milcherzeugnisses die Interventionspreise berechnet. Der Richtpreis ist also nur als eine Orientierungsmarke zu verstehen, eine Preisgarantie stellt er demnach nicht dar.


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Eine Intervention bei Butter, also der Aufkauf und die Lagerung durch öffentliche Stellen, wird in Form von Ausschreibungen durchgeführt, wenn der Marktpreis in einem oder mehreren Mitgliedsstaaten während eines repräsentativen Zeitraums 92 % des Interventionspreises unterschreitet. Der Mindestankaufpreis beträgt 90 % des Interventionspreises. In der Regel setzt sich dieser Mindestankaufpreis bei den Ausschreibungen durch, sodass er als das tatsächliche Stützungsniveau angesehen werden kann. Eine Intervention bei Magermilchpulver kann nur vom 1. März bis zum 31. August und bis zu einer Höchstmenge von 109.000 t erfolgen. Allerdings gilt hier der Interventionspreis. Die Intervention am Käsemarkt wurde mit dem Beginn des Wirtschaftsjahres 1994/95 abgeschafft. Während die öffentliche Lagerhaltung der Realisierung einer Untergrenze für den Milcherzeugerpreis dient, werden Beihilfen für die private Lagerhaltung vor allem eingesetzt, um saisonbedingte Schwankungen der Erzeugung auszugleichen. Beihilfen zur privaten Lagerhaltung werden für Butter, Rahm, Magermilchpulver und bestimmte Käsesorten15 gewährt.

Die Beschlüsse der Agenda 2000 sahen ursprünglich ab dem Milchwirtschaftsjahr 2005/06 eine schrittweise Verringerung des Richtpreises für Milch um insgesamt 17% und der Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver um insgesamt jeweils 15% vor. Um die Auswirkungen einer Senkung der administrierten Preise auf die Einkommen der Milcherzeuger abzufedern, sollten die Landwirte eine Milchprämie erhalten, die sich nach der einzelbetrieblichen Referenzmenge bemisst. Zudem war geplant, den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit zu eröffnen, diese Milchprämie durch Prämienzusatzbeträge und/oder flächenbezogene Zahlungen im Rahmen festgesetzter Gesamtbeträge aufzustocken.

Die aktuellen Luxemburger Reformbeschlüsse gehen über die Agenda 2000 hinaus, indem der Richtpreis für Milch abgeschafft und eine bereits auf 2004/05 vorgezogene asymmetrische Interventionspreiskürzung bei den Milchprodukten vorgenommen wird. Während die Preisreduktion beim Magermilchpulver unverändert in drei jährlichen Schritten um insgesamt 15% erfolgt, erhöht sich die nunmehr in vier Stufen erfolgende Interventionspreisabsenkung bei Butter auf insgesamt 25%. Außerdem können die Interventionskäufe von Butter ab einer sich ebenfalls schrittweise auf 30.000 t verringernden Höchstmenge ausgesetzt werden. Eine parallel zu den Preissenkungsschritten einzuführende Kompensationszahlung für die Milcherzeuger ist Bestandteil auch des neuen Reformpakets und beträgt in der Endstufe 35,5 €/t. Als entscheidende Neuerung gegenüber der Agenda 2000 ist geplant, diese Transferzahlung in eine einheitliche - von der Produktion entkoppelte - Betriebsprämie zu integrieren.


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Um den Absatz von Milcherzeugnissen auf dem Binnenmarkt zu fördern und auf diese Weise einen Beitrag zur Stabilisierung der Preise zu leisten, sieht die gemeinsame Milchmarktpolitik eine Reihe von Vermarktungsmaßnahmen vor. So können Butter, Rahm und Butterfett verbilligt von gemeinnützigen Einrichtungen, den Streitkräften sowie Herstellern von Backwaren, Speiseeis und anderer Lebensmittel bezogen werden. Für Magermilch und Magermilchpulver können Beihilfen zur Verwendung als Futtermittel gewährt werden, um deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Eiweißfuttermitteln zu verbessern. Daneben gibt es Beihilfen zur Verarbeitung von Magermilch zu Kasein und Kaseinaten. Schließlich dient auch die Verbilligung von Schulmilch als Mittel zur Erhöhung des Verbrauchs von Milcherzeugnissen im Gemeinschaftsmarkt.

2.2.2 Außenhandelsregelungen

Um zu verhindern, dass die Maßnahmen zur Preisstützung am Binnenmarkt durch preiswertere Importe unterlaufen werden, ist ein entsprechender Außenschutz notwendig. Dieser wurde zunächst über variable Einfuhrabschöpfungen erreicht, welche die Differenz zwischen dem in der EU herrschenden Preisniveau und den jeweiligen Weltmarktpreisen ausglichen. Diese variablen Abschöpfungen verhinderten damit auch eine Übertragung von Weltmarktpreisschwankungen auf den EU-Markt. Im Zuge der Vereinbarungen zum internationalen Handel im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT16 wurden die variablen Abschöpfungen 1995 in feste Zollsätze umgewandelt und bis 2000 in sechs Schritten um insgesamt jeweils 36%, bei Magermilchpulver um 20% verringert. Für die meisten Milcherzeugnisse gelten seitdem Gewichtzölle, für einige aber auch Wertzölle oder eine Kombination aus beiden Zollarten. Zusätzliche Einfuhrzölle sind gestattet, wenn die Importe festgelegte Mengen überschreiten oder die Einfuhrpreise unter einen bestimmten Referenzpreis fallen. Die GATT-Verpflichtungen legen der EU außerdem verschiedene Importkontingente auf, in deren Umfang Einfuhren zu ermäßigten Zollsätzen zu ermöglichen sind. Dabei handelt es sich einerseits um den üblichen Zugang. Darunter fallen Einfuhrzugeständnisse der EU gegenüber Drittländern, die bereits vor den neuen Regelungen bestanden. Andererseits ist ein Mindestzugang vereinbart worden, der allen Handelspartnern Einfuhren zu vergünstigten Zollsätzen in begrenztem Umfang zugesteht.

Zur Erleichterung des Exports von Milcherzeugnissen in Drittländer gewährt die EU Ausfuhrerstattungen, um die Differenz zwischen den Marktpreisen auf dem Binnenmarkt und den [Seite 11↓]Weltmarktpreisen auszugleichen. Nur so können die Milchprodukte der Europäischen Union auf den internationalen Märkten konkurrieren. Dieses Vorgehen erlaubt, die in der EU zu den erhöhten Marktpreisen und subventioniert nicht absetzbaren Mengen auf den Weltmärkten unterzubringen und trägt damit zur Aufrechterhaltung der Hochpreispolitik im Überschussfall entscheidend bei. Darüber hinaus sind die Ausfuhrerstattungen prinzipiell variabel ausgelegt, gleichen also die aktuelle Differenz zwischen EU- und Weltmarktpreis aus. Damit verringern sie tendenziell den Einfluss von Weltmarktpreisschwankungen auf den Binnenmarkt. Dieser Stabilisierungseffekt der Ausfuhrerstattungen dürfte angesichts der Rolle als Nettoexporteur von einiger Bedeutung für den Milchsektor der EU sein. Seit den GATT-Vereinbarungen zum internationalen Handel unterliegen sowohl die Mengen subventionierter Exporte als auch die für die Erstattungen eingesetzten Haushaltsmittel einer vereinbarten Obergrenze. Diese Obergrenze wurde zwischen 1995 und 2000 bei den subventionierten Mengen um 21% und bei den Ausgaben um 36% gekürzt.

2.2.3 Quotenregelung für Milch

Wie eingangs bereits erläutert, sahen sich die politischen Akteure Anfang der 80er Jahre mit zunehmenden Überschuss- und daraus resultierenden Haushaltsproblemen konfrontiert. Um die Ausgaben in den Griff zu bekommen und damit die Ausrichtung der gemeinsamen Milchmarktpolitik generell zu retten, einigte man sich auf eine Angebotsbegrenzung. Zentrales Element der praktischen Durchführung ist dabei eine zusätzliche Abgabe, die eine Überlieferung der zugeteilten Garantiemenge sanktioniert und somit unwirtschaftlich macht. Die jedem Mitgliedsstaat zugebilligte Garantiemenge unterteilt sich in eine Großhandelsquote, welche die Lieferungen an die Molkereien betrifft und eine Quote für die Direktvermarktung. Die Zusatzabgabe wird bei angelieferter Milch von den Molkereien erhoben, die diese über den Milchauszahlungspreis auf die Erzeuger abwälzen. Nach Einführung der Quotenregelung wurden die Garantiemengen mehrmals gekürzt bzw. ausgesetzt, um die Produktionsüberschüsse zu verringern. Flankiert wurde dies mit Zahlungen zum Einkommensausgleich und zur Förderung einer freiwilligen Aufgabe der Milcherzeugung.

Ein wichtiger Aspekt bei der Ausgestaltung der Garantiemengenregelung ist die Frage der Übertragbarkeit der Lieferrechte. Prinzipiell sind die Referenzmengen flächengebunden und können nicht frei gehandelt werden. Die Quoten gehen bei Verkauf oder Verpachtung eines Betriebes also auf den Käufer bzw. Pächter über. Im Zuge einer grundlegenden Überarbeitung der Milchquotenregelung im Jahr 1992 wurden die Restriktionen etwas gelockert und eine Flexibilisierung der Quotenübertragung beschlossen. Seitdem ist eine flächenlose Über[Seite 12↓]tragung innerhalb regionaler Grenzen möglich. Die Handhabung des Quotentransfers weist zwischen den einzelnen Ländern große Unterschiede auf. In Ländern wie Großbritannien und den Niederlanden gibt es kaum Reglementierungen. In anderen Mitgliedsstaaten wie Frankreich und Dänemark werden dagegen sämtliche freiwerdende Quoten über den Verwaltungsweg neu verteilt. In einigen Ländern ist zudem die vorübergehende Übertragung ungenutzter Quoten in Form des jährlichen Leasings gestattet. Die Übertragung von Lieferrechten zwischen den Mitgliedsstaaten ist jedoch nicht zugelassen.

Die Agenda 2000 sah zunächst eine Verlängerung der Milchquotenregelung bis 2008 vor. Mit Hinweis auf die geplante Kürzung der Stützpreise und der dadurch erwarteten positiven Effekte auf innergemeinschaftlichen Verbrauch und Ausfuhr von Milcherzeugnissen wurde eine schrittweise Erhöhung der Garantiemengen um insgesamt rund 2,4% gegenüber dem Jahr 1999 beschlossen. Diese Erhöhungen kommen in erster Linie den südeuropäischen Ländern Griechenland, Spanien und Italien sowie Irland, in abgeschwächter Form aber auch allen übrigen Mitgliedsstaaten zu Gute. Mit der 2003er Agrarreform wurde eine weitere Verlängerung der Quotenregelung bis zum Wirtschaftsjahr 2014/15 vereinbart.

2.3  Die EU-Milchmarktpolitik im Wandel: Bestimmungsgründe und Perspektiven

Die beschriebene aktive Einflussnahme staatlicher Stellen auf die Preisbildung am EU-Milchmarkt setzt die Marktmechanismen teilweise außer Kraft. Damit sind die Vorzüge intersektoraler und internationaler Arbeitsteilung nur eingeschränkt nutzbar. Die Folgen sind eine überhöhte Milchproduktion, eine verringerte Nachfrage nach Milchprodukten und hohe staatliche Aufwendungen zur Finanzierung der Marktordung. Insbesondere die Abkopplung von der internationalen Preisstruktur führt zu einem Verlust potenziell realisierbarer Handelsgewinne. Durch die verzerrte Konsumstruktur muss auf reine Handelsgewinne und infolge der verzerrten Produktionsstruktur auf Spezialisierungsgewinne verzichtet werden. Anders ausgedrückt ist die verteilungspolitisch motivierte Bevorzugung der Produzenten unter diesen Bedingungen nur auf Kosten der Konsumenten, die überhöhte Preise zu bezahlen haben, und der Steuerzahler, die mittels Export- und Verbrauchssubventionen die Beseitigung der Überschüsse finanzieren müssen, zu erreichen. Durch die bedeutende Rolle auf den internationalen Milchproduktmärkten ist zudem davon auszugehen, dass die EU mit ihren Überschüssen Druck auf die Weltmarktpreise ausübt, was die Ausgaben für Exportsubventionen zusätzlich erhöht. Der massive Eingriff in die Marktmechanismen mit dem Ziel, die Milcherzeugerein[Seite 13↓]kommen zu unterstützen, ist also mit einem Verlust an gesellschaftlichen Wohlstand verbunden17.

Daneben sind auch Drittländer aufgrund des Preisdrucks auf den internationalen Märkten direkt von der EU-Milchmarktpolitik betroffen. Dies mag aus Sicht einiger Importregionen, in denen die Milchviehhaltung nur eine untergeordnete Rolle spielt, von Vorteil sein. Für die Milcherzeuger in Drittländern hat dies in jedem Fall negative Konsequenzen. Dies gilt insbesondere für exportorientierte Regionen. Zusätzlich ist infolge der teilweisen Abkopplung des EU-Binnenmarkts von den Fluktuationen auf den internationalen Milchproduktmärkten mit einer Destabilisierung der Weltmarktpreise zu rechnen.

Die Quotenregelung konnte einige dieser Probleme wenn auch nicht beheben, so doch zumindest lindern18. Die Kontingentierung der Produktion brachte eine verringerte Inanspruchnahme der staatlichen Interventionsmechanismen, eine Begrenzung der subventionierten Exporte und damit eine Entlastung des EU-Budgets mit sich19. Damit wurde ein erklärtes Ziel der Quotenregelung erreicht. Gleichzeitig könnte auch der Druck auf die Weltmarktpreise abgeschwächt worden sein. Ein weiterer Erfolg kann im Hinblick auf das oft angeführte Ziel verbucht werden, die Milcherzeugung in benachteiligten Regionen zu erhalten. Bis Anfang der 90er Jahre hat der Anteil der Milcherzeugung in diesen Gebieten sogar noch zugenommen und ist seitdem stabil20. Eine umfassende Verlagerung der Milchproduktion zu den günstigeren Standorten hat also offenbar nicht stattgefunden. Prinzipiell ist der Wandel in der Betriebsstruktur unter einer begrenzten Handelbarkeit der Produktionsrechte eingeschränkt. Dies verringert auf Dauer die Effizienz der Milcherzeugung. Tatsächlich hat aber auch unter dem Einfluss der Quotenregelung ein beachtlicher Strukturwandel stattgefunden21. Die Wanderung der Quoten ist allerdings mit Kosten für Kauf oder Pacht verbunden. Dies verteuert wiederum die Produktion der aktiven Milcherzeuger und transferiert Einkommen zu den aus der Milcherzeugung aussteigenden Landwirten.

Zu diesen eher zwiespältigen Effekten kommen einige Argumente, die ein deutlich negativeres Licht auf die Quotenregelung werfen. So kann eine Kontingentierung beim Rohstoff [Seite 14↓]Milch zu Effizienzverlusten in der Milchverarbeitung infolge nicht ausgelasteter Kapazitäten führen. Auch Rückwirkungen auf andere Märkte sind nicht ausgeschlossen. Eine eingeschränkte Milchproduktion lässt etwa eine reduzierte Nachfrage auf den vorgelagerten Faktormärkten mit einem entsprechenden Druck auf Preise und Einkommensniveau der Anbieter auf diesen Märkten erwarten. Darüber hinaus können die Milcherzeuger freigewordene Faktorkapazitäten in andere Produktionsbereiche umlenken, was zu einer Angebotsausweitung auf diesen Märkten führt. Handelt es sich dabei ebenfalls um regulierte Märkte, so kann dies Anpassungen der Agrarpolitiken in diesen Bereichen notwendig machen und damit die Regelungsdichte weiter erhöhen22. Auch die Kosten für Verwaltung und Kontrolle der Quotenregelung sind in Rechnung zu stellen.

Während mit der Quotenregelung die Marktordnungskosten in den Griff zu bekommen waren, dürfte das andere wesentliche Ziel, die Einkommenswirkung der gemeinsamen Milchmarktpolitik, insbesondere im Hinblick auf die kleineren Familienbetriebe zu sichern23, verfehlt worden sein. Angesichts einer auch nach der Quoteneinführung deutlich die am Binnenmarkt ohne Subventionen absetzbare Milchmenge übersteigenden Erzeugung war der Spielraum für steigende Preise zum Ausgleich der limitierten Produktionsmenge von Beginn an eingeschränkt. Deutlich wird dies nicht zuletzt an der starken Abnahme kleiner Milchviehhaltungen zu Gunsten größerer Betriebe24. Bereits Velder (1993, S. 13) konstatiert, dass „der bisherige Versuch, die Einkommen über hohe Milchpreise bei reduzierten Betriebsumsätzen zu sichern, ... gescheitert“ ist.

Neben den internen Budgetrestriktionen erlebt die Milchmarktpolitik seit der Implementierung der GATT-Vereinbarungen ab 1995 auch eine externe Beschränkung ihrer Spielräume. Obwohl diese Regelungen eher im Hinblick auf die Schaffung eines institutionellen Rahmens zur Verhandlung weiterer Liberalisierungsschritte des internationalen Agrarhandels als für einen tatsächlichen Liberalisierungsfortschritt Würdigung finden25, zeichnen sich für die EU bereits heute Schwierigkeiten bei der Einhaltung der Verpflichtungen am Milchmarkt ab. So überstiegen beispielsweise die subventionierten Exporte bei Käse und der Kategorie „andere Milchprodukte“ in den Wirtschaftsjahren 1995/96 bis 1997/98 die vom GATT vorgesehenen zulässigen Höchstmengen nach vollständiger Implementierung des Abkommens im [Seite 15↓]Jahr 200026. Je nach Lage auf Binnen- und Weltmarkt sowie der Wechselkursentwicklung kann es hier schnell zu Engpässen kommen. Zwar dürften die geplanten Preissenkungen im Rahmen der aktuellen Agrarreform zu einer Entlastung in diesem Bereich beitragen, ein Erfolg der bereits laufenden neuen WTO-Verhandlungsrunde mit einer weiteren Reduktion von Zöllen und Exporterstattungen gilt jedoch als wahrscheinlich27. Da die EU für den bei weitem größten Anteil an den weltweiten Exportsubventionen verantwortlich ist28, dürfte der Druck zu Zugeständnissen in diesem Bereich besonders groß sein. Eine weitere signifikante Reduktion der Zölle und Exporterstattungen könnte die Interventionsmechanismen am EU-Milchmarkt unterlaufen und die Milchmarktordnung in ihrer derzeitigen Form ernsthaft in Frage stellen. Nicht zuletzt besteht die Gefahr, weitere Anteile an den möglicherweise sogar noch expandierenden Weltmärkten29 und damit nachhaltige Entwicklungschancen für die heimischen Milcherzeuger und den Molkereisektor zu verspielen.

Strukturveränderungen auf Märkten, so auch auf dem Milchmarkt in der EU, widerspiegeln sich wandelnde Verbrauchsgewohnheiten, technische Bedingungen der Produktion sowie Einkommenserwartungen der Erzeuger. Die gemeinsame Milchmarktpolitik versucht in diese dynamischen Prozesse einzugreifen, um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Der Überblick hat gezeigt, dass dies in der gegenwärtigen Ausrichtung der Politik mit erheblichen Nebenwirkungen verbunden ist, die sich etwa als Verluste an gesellschaftlichem Wohlstand oder einer Bürokratisierung äußern. Zudem ist nur eine ambivalente Zielerreichung zu verzeichnen. Während eine Einkommenssicherung insbesondere bei den kleineren Betrieben offensichtlich nicht dauerhaft zu erreichen war, ist die Milcherzeugung in den benachteiligten Gebieten nach wie vor präsent.

Die EU-Milchmarktpolitik stellt also ein Hemmnis in der Entwicklung zu mehr Wohlstand in diesem Bereich der Gesellschaft dar, ohne die gesetzten Ziele treffsicher zu erreichen. In einer zumindest langfristig nach höherer Lebensqualität strebenden dynamischen Gesellschaft ergibt sich damit von sich aus ein Bestimmungsgrund zum Wandel. Deshalb müssen die Ziele der politischen Eingriffe nicht generell in Frage gestellt werden. Zielgenauere Instrumente können hier Abhilfe schaffen, beispielsweise produktionsentkoppelte Transfer[Seite 16↓]zahlungen. Die aktuelle Agrarreform markiert einen ersten, aber durchaus deutlichen Schritt in diese Richtung. Nichtsdestotrotz erscheint es aus wissenschaftlicher Sicht ratsam, vor dem Hintergrund der staatlichen Eingriffe und deren Konsequenzen sowie der Entwicklung des Milchmarkts in den mehr als 30 Jahren seit Einführung der gemeinsamen Milchmarktpolitik auch über eine Diskussion und Präzisierung der Ziele nachzudenken. Dies erleichtert, passende Maßnahmen zu entwickeln und die erwünschten Effekte unter begrenzten negativen Nebenwirkungen auch tatsächlich zu realisieren.

Neben diesen eher grundsätzlichen Argumenten reihen sich ganz pragmatische Erwägungen zur Kennzeichnung von Bestimmungsgründen für einen Wandel der Milchmarktpolitik in der EU. Einerseits lässt eine zunehmende Liberalisierung des internationalen Agrarhandels im Rahmen der WTO eine Weiterentwicklung der Milchmarktpolitik als geradezu ausweglos erscheinen. Andererseits nimmt die Milchmarktpolitik mit ihrer hohen Preisstützung mittlerweile eine Sonderstellung unter den wichtigen Bereichen europäischer Agrarmarktpolitik ein. Die Möglichkeit einer verbesserten Konsistenz innerhalb der GAP spricht also ebenfalls für eine weiter gehende Reform der Milchmarktpolitik.

Diese offensichtliche Reformnotwendigkeit der gemeinsamen Milchmarktpolitik findet ihre Entsprechung in einer Diskussion verschiedener Ansätze, mit den äußeren Zwängen umzugehen und die Zielerreichung bezüglich der Einkommensstützung zu verbessern. Die diskutierten Optionen30 lassen sich prinzipiell zu drei Konzepten zusammenfassen, wobei zwei Grundausrichtungen vorliegen, das Festhalten am oder die Abkehr vom heutigen Zuschnitt der Milchmarktorganisation. Zur ersten Kategorie gehören eine Kürzung der Quoten, um den Spielraum für eine aktive Preispolitik zu erweitern, sowie die Schaffung eines mehrstufigen Milchquotensystems in Anlehnung an die Zuckermarktordnung. Die alternative Ausrichtung zielt auf eine Rückführung der Preisstützung, eine Wahrnehmung verteilungspolitischer Zielsetzungen mittels produktionsentkoppelter Transferzahlungen und einer damit tendenziell obsolet werdenden Quotierung der Milcherzeugung.

Das Konzept einer Quotenkürzung bedeutet die Fortsetzung der bisherigen Politik unter konsequenterer Anwendung der Regelungen. Mit einer Heranführung der Erzeugung an den subventionsfreien Verbrauch, so die Argumentation, ließe sich ein höheres Preisniveau unter


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begrenzten Haushaltsausgaben durchsetzen. Ganz ähnlich ist die Konzeption eines abgestuften Quotensystems. So könnte etwa ein zweistufiges System eine A-Quote für die im Inland unter hohen Stützpreisen subventionsfrei absetzbare Erzeugung vorsehen sowie eine C-Menge, die erstattungsfrei auf dem Weltmarkt zu platzieren ist. Analog zum Zuckermarkt ist auch eine Erweiterung um eine B-Quote für subventionierten Absatz am Binnen- oder Weltmarkt denkbar. Beide Konzepte sind zunächst mit einer erheblichen Kürzung der in den Genuss der vollen Preisstützung kommenden Erzeugung verbunden. Dies dürfte angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen zwischen den Mitgliedsländern nur schwer durchzusetzen sein. Problematischer noch wäre eine weitere Reduktion der Zölle im Zuge der laufenden WTO-Verhandlungen und die damit verbundene Gefahr eines Unterlaufens der Preisstützung am EU-Binnenmarkt. Ein mehrstufiges Quotensystem kann zudem mit den WTO-Regelungen in Konflikt geraten31, da prinzipiell für Milcherzeuger mit niedrigen Grenzkosten ein Anreiz bestünde, ihre Produktion zu Gunsten des Weltmarkts auszudehnen. Nicht zuletzt wäre die Option eines mehrstufigen Quotensystems bei den heterogenen Milchprodukten mit einem zusätzlichen Bürokratie- und Kontrollaufwand verbunden32, der die praktische Umsetzbarkeit dieses Ansatzes generell in Frage stellt. Durch das Festhalten an der grundsätzlichen Ausrichtung der Milchmarktpolitik würden auch deren negative Konsequenzen für Wohlstand und Entwicklung im Milchsektor nicht beseitigt. Außerdem wäre die Fixierung des Status quo am Milchmarkt mit einer zunehmenden Diskrepanz zwischen den verschiedenen Bereichen der GAP verbunden.

Die einzig realistische Option zur Sicherung einer nachhaltigen Perspektive für den EU-Milchsektor liegt deshalb in einer Abkehr von der bisherigen Preisstützungs- und Mengenbegrenzungspolitik. Nur auf diese Weise lassen sich verteilungs- und strukturpolitisch motivierte Zielsetzungen unter dem Einfluss exogener Zwänge mit möglichst geringen unerwünschten Nebenwirkungen erreichen. Die aktuellen Beschlüsse des Ministerrats zur Reform der GAP folgen mit der geplanten Preissenkung am Milchmarkt unter gleichzeitiger Quotenausdehnung und Einführung von Direktzahlungen im Prinzip dieser Argumentation. Da die Direktzahlungen nicht - wie noch in der Agenda 2000 vorgesehen - an die betriebliche Referenzmenge gebunden bleiben, sondern der neuen einheitlichen Betriebsprämie zugeschlagen werden, ist mit einer Entwertung der Quoten aufgrund von Preissenkung und Quotenausdehnung zu rechnen. Dies kann als ein wesentlicher Schritt in Richtung einer Abkehr vom System der Preisstützung und eines Ausstiegs aus der Quotenregelung interpretiert werden.


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2.4  Europas Milchmarktpolitik im Fokus modellgestützter Analysen

Die Diskussionen um die Agenda 2000, deren Revision im Rahmen der Halbzeitbewertung und die möglichen Konsequenzen von bereits eingegangenen bzw. noch bevorstehenden Verpflichtungen zur Liberalisierung des Agrarhandels haben den EU-Milchmarkt in den zurückliegenden Jahren verstärkt zum Gegenstand quantitativer Untersuchungen werden lassen. Ökonometrische Ansätze, partielle und allgemeine Gleichgewichtsmodelle sowie umfassendere Modellkombinationen dienen dabei als Werkzeug zur Abschätzung der Markteffekte veränderter agrarpolitischer Rahmenbedingungen33.

Im Zuge einer Zeitreihenanalyse bedient sich beispielsweise Fuchs (1993) Fehlerkorrekturmodellen mit Kointegration unter anderem zur ex-post Wirkungsanalyse der Quotenregelung und ex-ante Simulation von Preissenkung und Quotenaufhebung am Beispiel des deutschen Milchmarkts. Guyomard et al. (1996) simulieren auf der Basis einer empirisch geschätzten Kostenfunktion für die französische Milcherzeugung die potenziellen Effekte einer Zulassung des Quotenhandels in Frankreich. Auf der Grundlage von Querschnittsdaten ausgewählter britischer Milchfarmen schätzen auch Colman et al. (1998) eine Kostenfunktion als Ausgangspunkt eines den Quotenhandel abbildenden Simulationsmodells, mit dessen Hilfe unter anderem die Agenda 2000 und ein A/B-Quotensystem untersucht werden können. In einem anderen ökonometrischen Ansatz schätzen Colman, Solomon und Gill (1998) ebenfalls auf der Basis britischer Farmdaten die Angebotsreaktion von Milcherzeugern auf Preisänderungen mit Hilfe von Ad-hoc-Strukturmodellen ohne Auferlegung theoretischer Restriktionen wie der Annahme eines gewinnmaximierenden Verhaltens.

Einen breiten Raum in der Agrarmarktanalyse nehmen computergestützte Simulationsmodelle ein, deren Bedeutung in den letzten Jahren stetig zugenommen hat. Dies gilt auch für Untersuchungen im Bereich des EU-Milchmarkts. Die Verhaltensgleichungen in diesen Modellen beruhen entweder auf empirischen Schätzungen oder werden mittels externen Quellen entstammenden Parameterwerten kalibriert. Einen Schwerpunkt in der Analyse der europäischen Milchmarktpolitik bilden partielle Gleichgewichtsmodelle, die sich allein auf den Milchsektor oder angrenzende Märkte konzentrieren und Wechselwirkungen mit der übrigen Volkswirtschaft unberücksichtigt lassen. Dies ermöglicht einerseits eine Reflexion der besonderen vertikalen Strukturen am Milchmarkt, die durch das Rohprodukt Milch und die daraus [Seite 19↓]hergestellten Milcherzeugnisse gekennzeichnet sind. Die Verknüpfung der Rohmilcherzeugung mit der Nachfrage nach den verschiedenen Milchprodukten erfolgt dabei mit Hilfe einer Verarbeitungsebene, in deren Mittelpunkt die Zerlegung der Milch in ihre Grundbestandteile - in den meisten Fällen sind das die wertgebenden Inhaltsstoffe Eiweiß und Fett - sowie die Neukombination dieser Komponenten zur Herstellung von Butter, Käse, Milchpulver und anderen Produkten steht. Andererseits ist die Fokussierung auf den Milchsektor oftmals mit einer detaillierten Abbildung der relevanten Politikinstrumente verbunden, die sich, wie im Abschnitt 2.2 beschrieben, sowohl auf die Milcherzeugung als auch auf die Ebene der Milchprodukte beziehen.

Ein partielles Gleichgewichtsmodell zur Simulation von Politikeingriffen am EU-Milchmarkt mit einer Abbildung der spezifischen vertikalen Strukturen dieses Sektors liefert bereits Oskam (1989). Zur Analyse der Agenda 2000 und der Wirkung reduzierter Exportsubventionen entwickeln auch Bouamra-Mechemache und Réquillart (2000) einen ähnlichen Ansatz. Bei Salamon (1998) findet sich eine globale Schließung eines partiellen spezifischen Milchmarktmodells, sodass potenzielle Rückwirkungen verschiedener Politikoptionen am EU-Milchmarkt auf die Weltmarktpreise sichtbar werden. Auch für das partielle, dynamische, zahlreiche Märkte und Regionen abbildende, globale FAPRI-Modellsystem34 wurde ein Modul entwickelt, dass die spezifischen Charakteristika des EU-Milchmarkts widerspiegelt und Details für die wichtigsten Mitgliedsländer abbildet (Westhoff und Young 2001). Eine noch weiter gehende Differenzierung hinsichtlich der Heterogenität innerhalb der EU und der verschiedenen Politikinstrumente liefert das Modellkonzept von Bouamra-Mechemache et al. (2002c). Die EU unterteilt sich dazu in neun einzelne Regionen, und die agrarpolitischen Instrumente finden in ihrer gesamten Breite Berücksichtigung. Für Roth (2003) steht dagegen das Phänomen inhomogener Produkte am Beispiel der baltischen Milchmärkte im Mittelpunkt des Interesses. Die für Transformationsländer typischen subsistenzähnlichen Vermarktungswege einerseits und die Produktheterogenität auf den internationalen Milchproduktmärkten andererseits lassen sich mit Hilfe des Armington-Ansatzes in ein partielles Gleichgewichtsmodell für diese Märkte, die EU und Russland mit globaler Schließung implementieren. Dies ermöglicht beispielsweise eine verbesserte Einschätzung potenzieller Effekte einer Integration der durch die besonderen Bedingungen des Transformationsprozesses geprägten baltischen Milchmärkte in den gemeinsamen Agrarmarkt der EU.


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Neben den partiellen Simulationsmodellen kommen zuweilen auch allgemeine Gleichgewichtsmodelle bei der Analyse der europäischen Milchmarktpolitik zur Anwendung. Einer in der Regel geringeren Detailtiefe in der Abbildung der Strukturen und Politikinstrumente am Milchmarkt steht eine konsistentere Einbettung in die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge gegenüber. So untersuchen Benjamin, Gohin und Guyomard (1999) die Konsequenzen verschiedener Szenarien einer Quotenabschaffung und Liberalisierung für die Milcherzeuger und die Verarbeitungsindustrie anhand eines allgemeinen Gleichgewichtsmodells der französischen Volkswirtschaft, wobei die Autoren ein besonderes Augenmerk auf die Robustheit der Ergebnisse in Bezug auf einige bestimmende Modellparameter wie etwa die angenommenen Grenzkosten der Milcherzeugung richten. Zur Abschätzung globaler Effekte multilateraler Handelsvereinbarungen steht mit dem GTAP35-Modellrahmen ein allgemeines Gleichgewichtsmodell zur Verfügung, das bilaterale Handelsströme abbildet, eine umfassende Datenbasis besitzt und für konkrete Fragestellungen strukturell angepasst werden kann. Solche Modellerweiterungen betreffen beispielsweise auch die Implementierung der Milchquotenregelung. Salamon und Herok (2002) gehen diesen Weg, um die potenziellen Auswirkungen einer weiteren Handelsliberalisierung und der anstehenden EU-Osterweiterung für die betreffenden Milchmärkte zu skizzieren. Zur Untersuchung möglicher Konsequenzen eines neuen Agrarhandelsabkommens im Rahmen der WTO für die Schweiz mit expliziter Berücksichtigung der Handelsbeziehungen zur EU erweitert auch Lips (2002) das GTAP-Modell unter anderem zur Abbildung der Milchquotenregelungen in der Schweiz und der EU.

Die jeweiligen Modellansätze sind in unterschiedlicher Weise geeignet, die Effekte verschiedener Politikinstrumente zu simulieren. Um ein möglichst realistisches Bild der zu erwartenden Veränderungen auf den Milchmärkten zu zeichnen, wurden in jüngerer Zeit verschiedene Modellkonzepte mit ihren spezifischen Stärken in der Implementierung von Politikinstrumenten und der Abbildung sektoraler Auswirkungen verknüpft. Beispielsweise kombinieren Bouamra-Mechemache et al. (2002b) ein Produktionsmodell mit dem bereits erwähnten partiellen Gleichgewichtsmodell mit detaillierter Formulierung der Milchverarbeitung und Milchproduktnachfrage. Die Simulationen des Produktionsmodells beruhen auf ökonometrisch geschätzten Angebots- und Inputnachfragefunktionen für alle EU-Länder. Zur Abschätzung der Konsequenzen eines Quotenausstiegs für die deutsche Landwirtschaft greifen Kleinhanß et al. (2001) auf eine ganze Palette von partiellen Marktmodellen, auf einzelbetrieblicher Optimierung basierenden Sektor- und Betriebsmodellen sowie expertenbasierten [Seite 21↓]Simulationsmodellen zurück, die teils iterativ im Verbund oder parallel laufend genutzt werden. Auf diese Weise lassen sich nicht nur aggregierte Markteffekte darstellen, sondern auch Aspekte wie regionale Verlagerungen der Milcherzeugung sowie Einkommenseffekte und Wachstumspotenziale in bestimmten Betriebstypen erfassen.

Allen hier aufgeführten Modellkonzeptionen ist gemein, dass sie implizit von einem sicheren Umfeld auf dem EU-Milchmarkt ausgehen. Konsequenzen, die sich aus unvorhersehbaren Marktentwicklungen für die Wirksamkeit und Evaluierung von agrarpolitischen Eingriffen ergeben könnten, bleiben damit von vornherein unberücksichtigt. Marktinstabilitäten sind aber nicht zuletzt für Agrarmärkte ein oft typisches Charakteristikum. Dieser Gedankengang führt somit unmittelbar zu den Fragen, ob tatsächlich Unsicherheiten auf dem Milchmarkt zu beobachten sind und - wenn dies der Fall ist - welche Konsequenzen sich daraus für die Politikanalyse ergeben. Das folgende Kapitel widmet sich der Beantwortung dieser beiden Fragen.


Fußnoten und Endnoten

1 Vgl. Rat der Europäischen Union (1968).

2 Rat der Europäischen Union (1968)

3 Siehe Henrichsmeyer und Witzke (1994, S. 546f.). Der EWG-Vertrag wurde mit In-Kraft-Treten des Maastrichter Vertrages in EG-Vertrag umbenannt und erfuhr durch diesen wie auch durch die Einheitliche Akte sowie die Verträge von Amsterdam und Nizza größere Reformen (Hillenbrand 2002, S. 400). Die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik sind innerhalb des EG-Vertrags nunmehr im Artikel 33 aufgeführt, an ihrem Wortlaut hat sich dadurch allerdings nichts geändert (vgl. Europäische Gemeinschaft 2002, S. 48).

4 Siehe dazu auch Williams (1997, S. 23ff.).

5 Die 1977 eingeführte Mitverantwortungsabgabe diente zur Finanzierung von Marktentwicklungsmaßnahmen, Markterhebungen, Forschungen zu neuen Erzeugnissen und Sonderabsatzmaßnahmen und wurde im Rahmen der 1992er GAP-Reform mit Wirkung vom 1. April 1993 abgeschafft (Europäische Kommission 1997, S. 32).

6 Ab 1982 setzte der Ministerrat jährlich zusammen mit den institutionellen Preisen Garantieschwellen fest. Wenn die angelieferte Milchmenge die Garantieschwelle überstieg, behielt sich der Ministerrat geeignete Maßnahmen zur Begrenzung der Ausgaben vor. Das konnte beispielsweise eine eingeschränkte Preiserhöhung im Folgejahr sein, wie nach Überlieferung der Garantieschwelle 1982 geschehen (Europäische Kommission 1997, S. 32).

7 Siehe auch Henrichsmeyer und Witzke (1994, S. 564ff.).

8 Rat der Europäischen Union (1984)

9 Siehe Abschnitt 3.2.

10 Rat der Europäischen Union (1999a)

11 Zur Halbzeitbewertung der Agenda 2000 siehe Europäische Kommission (2002c).

12 Siehe Europäische Kommission (2003).

13 Die in den folgenden Abschnitten skizzierten Elemente der gemeinsamen Milchmarktpolitik beziehen sich auf die entsprechenden Verordnungen(vgl. Rat der Europäischen Union 1984, 1999a und 1999b), zusammenfassende Darstellungen (Europäische Kommission 1997 und 2002a) sowie auf einen Überblick zur aktuellen Agrarreform (Europäische Kommission 2003).

14 Das Milchwirtschaftsjahr verläuft derzeit vom 01.07 bis zum 30.06. des Folgejahres.

15 Die Förderung der privaten Lagerhaltung von Käse beschränkt sich im Wesentlichen auf die Sorten Grana Padano, Parmigiano Reggiano und Provolone.

16 Das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) fand 1995 einen festen institutionellen Rahmen in der World Trade Organization (WTO).

17 Zur theoretischen Bewertung agrarpolitischer Instrumente siehe beispielsweise Henrichsmeyer und Witzke (1994, S. 156ff.).

18 Zur theoretischen Bewertung einer Angebotskontingentierung im Rahmen einer Preisstützungspolitik siehe Henrichsmeyer und Witzke (1994, S. 215f.) sowie Hartmann und Schmitz (1988, S. 137ff.).

19 Vgl. EuropäischeKommission (2002a, S. 10) sowie Abschnitt 3.2.

20 EuropäischeKommission (2002a, S. 11)

21 Die jährliche Abnahmerate der Milchwirtschaftsbetriebe hat sich im Zeitraum nach Einführung der Quotenregelung sogar von 4,1% (1975-85) auf 4,6% (1985-97) leicht erhöht (EuropäischeKommission 2002a, S. 11).

22 Siehe dazu Hartmann und Schmitz (1988, S. 139).

23 Zu den Zielen der Quotenregelung siehe beispielsweise Velder (1993, S. 6).

24 So ist der Anteil der Betriebe mit weniger als 19 Kühen in der EU-9 zwischen 1985 und 1997 von 66,0% auf 41,7% zurückgegangen, während der Anteil der Betriebe mit mehr als 50 Kühen im gleichen Zeitraum von 7,7% auf 18,0% gestiegen ist (Europäische Kommission 2002a, S. 11).

25 Vgl. Tangermann (2001, S. 158f.) sowie Abare (2001, S. 1).

26 Leetmaa (1997, S. 14), ZMP

27 Tangermann (2001, S. 159)

28 Der Anteil der EU an den Exportsubventionen aller WTO-Mitglieder betrug in den Jahren 1995 bis 1998 zwischen 85,6% und 88,9% (Tangermann 2001, S. 161). Zur Bedeutung von Exportsubventionen im internationalen Handel mit Milchprodukten siehe Abare (2001, S. 3).

29 So rechnet die OECD (2002, S. 98ff.) mittelfristig mit einem weiteren Wachstum des internationalen Handels mit Milchprodukten, insbesondere bei höherwertigen Erzeugnissen wie Käse.

30 Zur Diskussion der verschiedenen Optionen zur Weiterentwicklung der europäischen Milchmarktpolitik siehe beispielsweise Europäische Kommission (2002a, S. 24ff.), Williams (1997, S. 121ff.) sowie Hülsemeyer (1996).

31 Vgl. Europäische Kommission (2002a, S. 30) und Williams (1997, S. 125).

32 Vgl. Hülsemeyer (1996, S. 166).

33 Eine detaillierte Zusammenfassung aktueller Ansätze zur Politiksimulation am EU-Milchmarkt mit einem Überblick zu den angewandten Modellen, den durchgeführten Szenarien und den damit erzielten Ergebnissen liefern Salamon et al. (2002).

34 Das Food and Agricultural Policy Research Institute (FAPRI) ist ein gemeinsames Institut der University of Missouri und der Iowa State University.

35 GTAP - Global Trade Analysis Project



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17.03.2004