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Preis- und Mengeneingriffe im EU-Milchsektor: Konsequenzen bei Unsicherheit auf den Weltmärkten

Im Abschnitt 2.3 wurden die Perspektiven der gemeinsamen Milchmarktpolitik diskutiert. Das nun folgende Kapitel greift die dort skizzierten Entwicklungslinien der europäischen Milchmarktpolitik auf und versucht, die qualitativen Bewertungen durch eine quantitative Analyse zu unterlegen. Ein Kernelement der Modellrechnungen ist die explizite Berücksichtigung von Unsicherheiten am Milchmarkt, deren Ursprung nach den Aussagen des Abschnitts 3.2 vor allem auf den internationalen Märkten zu suchen ist. Als methodische Grundlage dient das im vorangegangenen Kapitel entwickelte Milchmarktmodell mit stochastischen Angebots- und Nachfragefunktionen im „Rest der Welt“. Die Simulationsergebnisse liegen in Form von Verteilungen vor, sodass nicht nur Einflüsse von Politikoptionen auf das Niveau bestimmter Zielgrößen, sondern auch auf deren Streuung zu kennzeichnen sind. Bevor jedoch Politikänderungen untersucht werden können, ist zunächst eine Simulation des Marktmodells für das Basisjahr als Referenzszenario notwendig. Anschließend geht es um die Frage, welche Konsequenzen sich für den EU-Milchmarkt und vor allem auch für die Ausgestaltung der Milchmarktpolitik aus einer weiteren Handelsliberalisierung infolge neuer WTO-Vereinbarungen ergeben könnten. Gegenstand einer Analyse von Politikoptionen für den EU-Milchmarkt sind dann ein Quotenkürzungsszenario, der Luxemburger Beschluss vom 26. Juni 2003 zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie ein Liberalisierungsszenario als theoretisch erstbeste Lösung.

5.1 Zur Unsicherheit am Milchmarkt ohne Politikänderungen

Im Abschnitt 4.4.3 wurden für die Verteilungen der stochastischen Variablen in den Angebots- und Nachfragefunktionen im „Rest der Welt“ Streuungsmaße ermittelt, die das Ausmaß der Unsicherheit auf den internationalen Milch- bzw. Milchproduktmärkten widerspiegeln. Hiervon ausgehend sind nun zunächst die Verteilungen der verschiedenen Marktgrößen in der EU und im „Rest der Welt“ für die Daten im Basisjahr 2000 zu simulieren, um einen Vergleich der zu untersuchenden Politikoptionen mit der Ausgangssituation zu ermöglichen.


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5.1.1  Zwei Basisszenarien für eine variierende Ausgestaltung der Exportsubventionen

Die Simulation eines solchen Basisszenarios erfolgt an Hand von zwei verschiedenen Varianten bezüglich der Ausgestaltung der Exporterstattungen. Beide Varianten erlauben im weiteren Verlauf die Analyse verschiedener Politikoptionen und lassen zudem Erkenntnisse über den Einfluss der konkreten Ausgestaltung dieses Instruments auf die Verteilungen der verschiedenen Marktgrößen erwarten. Das Basisszenario A geht von fixen Erstattungsbeträgen aus, wie sie von Modellgleichung (4.10) erfasst werden. Die Marktordnung ist prinzipiell jedoch so ausgelegt, dass den Exporteuren die Differenz zwischen EU- und Weltmarktpreisniveau erstattet wird. Diese flexible Konzeption der Exportsubventionen zielte zusammen mit den bereits abgeschafften variablen Abschöpfungen auf der Importseite auf eine Absicherung der Binnenmarktstützung und auf eine Abkopplung von den Weltmarktpreisschwankungen. Durch die eingegangenen Verpflichtungen im Rahmen der WTO sieht sich die EU aber mittlerweile einer Begrenzung ihrer subventionierten Exporte und der dafür aufgewendeten öffentlichen Ausgaben ausgesetzt. Die Exportsubventionen sind somit nur noch soweit flexibel einsetzbar, solange die WTO-Restriktionen nicht limitierend wirken. Beide Aspekte, also sowohl eine variable Ausgestaltung der Exporterstattungen als auch eine eingeschränkte Anwendung dieses Instruments infolge der WTO-Verpflichtungen greift das Basisszenario B unter Anwendung der Modellgleichungen (4.11) bis (4.13) auf. Allerdings ist im vorliegenden Modellansatz nur eine Berücksichtigung des Ausgabenlimits möglich. Dennoch sollten die grundlegenden Wirkungen solcher Restriktionen zu analysieren sein. Tabelle 5.1 gibt einen Überblick zu den von der EU im Ausfuhrbereich eingegangen Handelsverpflichtungen und den für das Basisszenario B abgeleiteten Grenzen für die öffentlichen Ausgaben für Exportsubventionen.

Tabelle 5.1: WTO-Verpflichtungen der EU bezüglich der subventionierten Exporte und Anwendung des Ausgabenlimits im Basisszenario B

 

WTO-Verpflichtungen ab 2000

Basisszenario B

 

Maximale Mengen subventionierter Exporte

Maximale Ausgaben für subventionierte Exporte

Maximale Ausgaben für subventionierte Exporte

 

1.000 t

Mio. €

Mio. €

Butter

399

948

948

Käse

321

342

342

MMP

273

276

276

VMP

958

698

606

AMP

92

Quelle: ZMP, eigene Berechnungen


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VMP ist innerhalb der WTO-Vereinbarungen in der Produktkategorie AMP enthalten. Im Basisszenario B erfolgte die Aufteilung der maximalen Ausgaben für Exportsubventionen zwischen diesen beiden Produktgruppen entsprechend des Ausgabenverhältnisses im Basisjahr.

5.1.2  Simulationsergebnisse vs. Ausgangsdaten

Zu Beginn der Auswertung der Basisszenarien ist die Frage zu klären, inwieweit die Simulationsrechnungen die Ausgangsdaten in der „unsicheren“ Region „Rest der Welt“ wiedergeben. Tabelle 5.2 vergleicht die Simulationsergebnisse der beiden Basisszenarien mit den Ausgangswerten der Datenbasis. Die Niveaudaten in der Ausgangssituation entsprechen den im Modell genutzten Werten für das Basisjahr, die Streuungen den trendbereinigten Variationskoeffizienten der analysierten Angebots-, Nachfrage- und Preiszeitreihen im „Rest der Welt“, die als Grundlage zur Bestimmung der Störterme dienten.

Tabelle 5.2: Vergleich der Ausgangsdaten für den „Rest der Welt“ mit den Simulationswerten der Basisszenarien

 

Datenbasis

Basisszenario A

Basisszenario B

 

Niveau

Streuung

Niveau

Streuung

Niveau

Streuung

 

Ausgangs-wert

VKt

Mittelwert

Änderung zum Ausgangswert

VK

Mittelwert

Änderung zum Ausgangswert

VK

Angebot

1.000 t

%

1.000 t

%

%

1.000 t

%

%

Rohmilch

202.282

1,06

201.572

-0,35

2,82

201.878

-0,20

2,76

Nachfrage

1.000 t

%

1.000 t

%

%

1.000 t

%

%

Butter

3.702

4,98

3.591

-3,00

4,06

3.571

-3,54

3,78

Käse

9.943

2,04

10.370

4,29

5,81

10.360

4,19

5,91

MMP

2.602

4,89

2.245

-13,72

10,20

2.241

-13,87

10,34

VMP

2.290

2,46

2.229

-2,66

6,35

2.218

-3,14

6,51

AMP

69.301

2,87

69.985

0,99

3,31

69.959

0,95

3,29

Preise

€/t

%

€/t

%

%

€/t

%

%

Rohmilch

169

18,65 1

189

11,83

12,95

190

12,43

13,31

Butter

1.534

19,82

1.888

23,08

18,16

1.898

23,73

18,90

Käse

2.641

15,19

2.760

4,51

6,11

2.767

4,77

6,33

MMP

1.992

22,63

2.021

1,46

14,50

2.026

1,71

15,29

VMP

1.887

16,95

2.021

7,10

9,62

2.028

7,47

9,95

AMP

371

18,65 1

390

5,12

8,43

391

5,39

8,76

1Mittelwert der Streuungen der Weltmarktpreise von Butter, Käse, MMP und VMP

Quelle: Tabelle 4.1, Tabelle A.3, Tabelle A.4, Tabelle A.6, eigene Berechnungen


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Auffallend ist die zum Teil deutliche Abweichung der simulierten Mittelwerte von den jeweiligen Ausgangswerten für das Jahr 2000. Dieser Effekt ist in erster Linie auf die - in Tabelle 4.2 ausgewiesene - Abweichung der Störterme von ihrem Erwartungswert im Basisjahr zurückzuführen1. Demzufolge sind auch die größten Änderungen bei der MMP-Nachfrage und dem Butterpreis zu beobachten, deren Störterme die größten Abweichungen gegenüber ihren Erwartungswerten im Basisjahr verzeichneten. Allein durch die Berücksichtigung von Zufallsschwankungen bei der Kalibrierung des Modells lässt sich also eine präzisere Bestimmung des zu erwartenden Niveaus einer bestimmten Marktgröße erreichen.

Neben veränderten Niveauwerten liegen aber auch Abweichungen in den Streuungen vor. Generell ist festzustellen, dass die Streuungen der Mengen in den Basisszenarien tendenziell höher sind als in den Ausgangszeitreihen, die Streuungen der Preise dagegen geringer. Dies dürfte im Wesentlichen auf die Gleichgewichtsbedingung zwischen Angebot und Nachfrage im Simulationsmodell zurückzuführen sein, die aufgrund der Verarbeitungsstufe zwischen Rohmilch und den daraus hergestellten Milchprodukten bei der empirischen Bestimmung der stochastischen Variablen nicht zu berücksichtigen war. Zusätzliche Abweichungen, insbesondere in den Streuungsverhältnissen zwischen den Produkten, können aus der spezifischen Formulierung der Milchverarbeitung im Modell resultieren.

Die empirisch anhand der Angebots-, Nachfrage- und Preiszeitreihen im „Rest der Welt“ ermittelten Streuungen lassen sich somit nicht ohne weiteres durch die Simulationsrechnungen exakt wiedergeben. Die simulierten Streuungen können aber als eine Annäherung an das zu Grunde gelegte empirisch ermittelte Ausmaß der Unsicherheit auf dem Milchmarkt im „Rest der Welt“ angesehen werden. Diese Annäherung sollte die Aussagekraft der Ergebnisse nicht entscheidend beeinträchtigen, da im Mittelpunkt nicht etwa die Streuungsverhältnisse zwischen Mengen und Preisen oder den verschiedenen Milchprodukten, sondern die Veränderungen von Verteilungen durch Politikeinflüsse stehen. Die Verteilungen der verschiedenen Zielgrößen in den Basisszenarien repräsentieren somit das auf der Grundlage der konkreten Modellstruktur für das Ausgangsjahr 2000 simulierte Ausmaß der Unsicherheit am Milchmarkt und dienen im weiteren Verlauf als Bezugspunkt zur Kennzeichnung der Konsequenzen veränderter Politiken.


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5.1.3  Wie sind Mengen, Preise und öffentliche Ausgaben in den Basisszenarien verteilt?

Dieser Abschnitt gibt einen Überblick über die simulierte Situation am Milchmarkt ohne eine Änderung der politischen Rahmenbedingungen. Die Verteilungen der jeweiligen Größen werden mit Hilfe von Mittelwert, Streuungsmaßen und der Schiefe2 beschrieben. Ein zentraler Diskussionsgegenstand ist, welche Effekte die unterschiedliche Ausgestaltung der Exportsubventionen hervorruft. Die Modellsimulationen berechnen die Verteilungsmaße für eine Reihe von Marktgrößen, insbesondere Angebots-, Nachfrage-, Import- und Exportmengen, einheimische Markt- und Importpreise sowie Zolleinnahmen und Exporterstattungen für jeweils alle fünf Milchproduktgruppen. Diese detaillierten Ergebnisse sind für beide Modellregionen im Anhang 9.3 zusammengestellt. Die weiteren Ausführungen versuchen aus dieser Vielzahl an Daten die für die Politikgestaltung und -bewertung am Milchmarkt interessanten Aspekte herauszugreifen und vor allem die spezifischen Effekte von Politikeingriffen und Modellannahmen auf die Verteilungen der betrachteten Größen anschaulich darzustellen. Die Auswertung der Basisszenarien konzentriert sich deshalb auf die Erzeugerebene der EU als eigentlichem Adressaten der politischen Aktivitäten, auf den Außenhandel mit Milchprodukten und die öffentlichen Ausgaben für die Marktordnung als wichtige Faktoren bei der Politikgestaltung und schließlich auf die Milcherzeugung im „Rest der Welt“, um die Konsequenzen der EU-Politik für die Wettbewerber auf den internationalen Märkten aufzuzeigen.

Die variierende Modellformulierung bezüglich der Exporterstattungen hat direkte Konsequenzen für den Außenhandel der EU. Die Ausgestaltung der Exportsubventionierung mit variablen Erstattungssätzen im Basisszenario B schließt Situationen mit einem unter dem Preisniveau im „Rest der Welt“ liegenden Preis für EU-Exporte aus und führt damit zu einer geringeren mittleren Exportmenge. Der dadurch ebenfalls geringere mittlere Preis für Milchprodukte auf dem EU-Markt verschlechtert die Wettbewerbsposition für Importe, sodass auch diese im Umfang abnehmen. In der Summe ergibt sich aber ein je nach Produkt zwischen 2% und 23% reduzierter Mittelwert der EU-Nettoexporte gegenüber dem Basisszenario A, wie aus Tabelle 5.3 hervorgeht.


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Tabelle 5.3: Ergebnisse der Basisszenarien für den Nettoaußenhandel der EU

 

Basisszenario A

Basisszenario B

 

Mittelw.

VK

Min.

Max.

Schiefe

Mittelw.

VK

Min.

Max.

Schiefe

 

1.000 t

%

1.000 t

1.000 t

 

1.000 t

%

1.000 t

1.000 t

 

Butter

113,44

36,99

-22,26

271,30

0,17

87,52

19,15

12,58

138,07

-0,12

Käse

360,72

11,45

239,19

520,98

0,21

352,27

9,99

249,07

474,99

0,01

MMP

242,79

17,19

113,66

404,38

0,14

232,91

12,52

124,60

351,30

0,21

VMP

588,31

6,35

479,42

724,83

0,14

549,14

6,21

441,04

668,52

0,04

AMP

533,42

10,32

372,99

743,19

0,35

495,34

4,40

413,57

575,28

-0,02

Quelle: Eigene Berechnungen

Die variable Ausgestaltung der Exporterstattungen hat, wie erwartet, ebenso deutliche Auswirkungen auf die Unsicherheit im Handel. Zwar führt die relativ größere Streuung der Importpreise gegenüber den nunmehr stabileren Milchproduktpreisen in der EU aufgrund der Substitutionseffekte zwischen heimischer und importierter Ware zu einer erhöhten Varianz der Einfuhren, doch wird dieser Effekt durch die Stabilisierung der Exporte mehr als ausgeglichen, sodass sich die Streuung des Nettohandels deutlich verringert. Die Variationskoeffizienten sind im Basisszenario B je nach Produkt zwischen 2% und 57% geringer als in einer Situation mit festen Erstattungssätzen. Diesen deutlichen Unterschied in der Streuung des Außenhandels veranschaulicht Abbildung 5.1 am Beispiel des Nettohandels mit Butter. Dies ist auch das einzige Milchprodukt, bei dem die Gefahr besteht, dass sich die EU ohne Veränderungen in Politik und langfristigen Nachfragetrends in der Position eines Nettoimporteurs wiederfinden könnte. Dies gilt aber nur bei einem fixierten Erstattungssatz und auch dann nur in ca. 0,15% der Fälle. Hierbei handelt es sich also um ein äußerst unwahrscheinliches Szenario. Allerdings unterschreiten die simulierten Streuungen im Außenhandel in beiden Basisszenarien bei Butter, Käse und MMP die empirisch gemessenen Werte in Tabelle 3.2. Eine höhere Streuung würde die Wahrscheinlichkeit einer Situation mit Nettoimporten tendenziell erhöhen. Welchen Einfluss die verwendeten Substitutionselastizitäten auf diese Ergebnisse haben, wird an späterer Stelle noch zu klären sein.


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Abbildung 5.1: Verteilung des Nettoaußenhandels der EU mit Butter in den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Unsicherheiten im Außenhandel mit Milchprodukten spiegeln sich letztlich auch in Schwankungen des Milcherzeugerpreises in der EU wider, wie Tabelle 5.4 verdeutlicht. Diese Preisschwankungen sind in beiden Basisszenarien aber nicht so groß, dass Situationen ohne Quotenrente zu erwarten wären. Die Quote bleibt demnach in allen simulierten Fällen bindend, sodass die Milcherzeugung in der EU in der Ausgangssituation keinen durch Unsicherheiten am Weltmarkt ausgelösten Schwankungen unterliegt. Die Milchpreisfluktuationen schlagen sich somit auch direkt in den Erzeugererlösen nieder.

Tabelle 5.4: Ergebnisse der Basisszenarien für den Rohmilchmarkt in der EU

 

Basisszenario

Mittelwert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

  

1.000 t

%

1.000 t

1.000 t

 

Milcherzeugung

A & B

114.969,00

0,00

114.969,00

114.969,00

0,00

  

€/t

%

€/t

€/t

 

Marktpreis

A

312,62

4,61

271,98

364,32

0,29

B

300,62

2,20

280,15

327,77

0,17

Quotenrente

A

123,44

11,66

82,81

175,15

0,29

B

111,45

5,94

90,97

138,60

0,17

  

Mio. €

%

Mio. €

Mio. €

 

Erlöse

A

35.941,44

4,61

31.269,50

41.886,00

0,29

B

34.562,01

2,20

32.208,43

37.683,94

0,17

Quelle: Eigene Berechnungen


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Die durch die variierende Ausgestaltung der Exporterstattungen in den Basisszenarien ausgelösten Unterschiede in der Streuung des Außenhandels sind in gleicher Weise beim Preis für Rohmilch und den Erzeugererlösen zu beobachten. Abbildung 5.2 verdeutlicht die Ähnlichkeit der Verteilungsmuster beim Milchpreis mit denen des Außenhandels von Butter in Abbildung 5.1. Durch die variable Ausgestaltung der Exportsubventionen wird demnach in etwa eine Halbierung der Streuung des Milchpreises und der Erzeugererlöse erreicht. Durch den Rückgang der mittleren Ausfuhren fallen die Mittelwerte von Milchpreis und Erlösen am EU-Milchmarkt im Basisszenario B um jeweils 3,8% geringer aus.

Abbildung 5.2: Verteilung des EU-Marktpreises für Rohmilch in den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Fluktuationen in Milchpreis und Erzeugererlösen sind als von den internationalen Märkten auf den EU-Milchmarkt übertragene Unsicherheiten zu interpretieren. Diese Streuungen werden durch die öffentliche Lagerhaltung und Verbrauchssubventionen tendenziell verringert. Zudem dürften die Ergebnisse, insbesondere die des Basisszenarios B, aufgrund der geringeren simulierten als tatsächlich beobachteten Streuung im Außenhandel die von den Weltmärkten auf den EU-Markt übertragenen Preisschwankungen eher unterschätzen. Bei den berechneten Verteilungen der Milchproduktpreise in der EU würde beispielsweise eine Unterschreitung der Interventionspreise3 und damit ein Auslösen der staatlichen Aufkauf- und


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Lageraktivitäten im Basisszenario A bei Butter lediglich in 0,04% der Fälle, bei MMP in 0,48% der Fälle und im Basisszenario B überhaupt nicht erfolgen. Mit diesen Werten wäre die im Abschnitt 3.2 festgestellte enge Korrelation zwischen Bestandsveränderungen und der Lage im Außenhandel nicht zu erklären. Die absolute Höhe der simulierten Streuungen am EU-Milchmarkt ist also mit Vorsicht zu interpretieren. Im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit stehen deshalb, wie bereits erläutert, vor allem Änderungen in den Verteilungen infolge variierender politischer Rahmenbedingungen und Modellannahmen.

Tabelle 5.5: Häufigkeit einer Verletzung der WTO-Verpflichtungen bezüglich der subventionierten Exporte in den Basisszenarien in %

 

Anteil der Fälle einer Überschreitung der Mengenrestriktion

Anteil der Fälle einer Überschreitung der Ausgabenrestriktion

Basisszenario

A

B

A

B

Butter

0,00

0,00

0,00

0,00

Käse

100,00

100,00

88,83

0,00

MMP

89,51

86,07

0,00

0,00

VMP & AMP

100,00

100,00

8,76

0,00

Quelle: Eigene Berechnungen

Ein für die praktische Politikgestaltung interessanter Aspekt ist, inwieweit die WTO-Verpflichtungen die Subventionierung europäischer Exporte begrenzen. In Tabelle 5.5 sind die Häufigkeiten einer Überschreitung der Mengen- und Ausgabenobergrenze in beiden Basisszenarien zusammengefasst. Die maximal zulässige Menge subventionierter Exporte wird bei Käse sowie VMP & AMP im Basisszenario A in allen Situationen, bei MMP in ca. 90% der Fälle übertroffen. Eine Überschreitung des Ausgabenlimits ist im Basisszenario A nur bei Käse sowie VMP & AMP zu beobachten, liegt aber unter den Häufigkeiten einer Verletzung der Mengenrestriktion. Im Basisszenario B wird die Ausgabenobergrenze aufgrund der expliziten Berücksichtigung in der Modellformulierung nicht überschritten. Trotzdem ist in diesem Szenario bei Käse sowie VMP & AMP keine und bei MMP nur eine wenig verringerte Häufigkeit einer verletzten Mengenrestriktion zu verzeichnen. Diese Zahlen bestätigen ganz klar die Auffassung von Bouamra-Mechemache et al. (2002c, S. 244), dass die Verpflichtungen zu den subventionierten Ausfuhrmengen den Handlungsspielraum der EU stärker einschränken als die Begrenzung der Ausgaben für Exporterstattungen. Zu beachten ist aber, dass diese Aussage bei einer expliziten Einbeziehung von Wechselkursrisiken wieder an Deutlichkeit verlieren könnte. Festzuhalten bleibt jedoch, dass eine Berücksichtigung der Mengenrestriktion geringere Mittelwerte für Exporte, Preise und Erlöse am EU-Milchmarkt zur Folge haben [Seite 108↓]dürfte. Für Butter wurden die Obergrenzen so großzügig ausgelegt, dass in den Simulationen in keiner Situation eine Verletzung weder der Mengen- noch der Ausgabenrestriktion vorliegt.

Abbildung 5.3: Verteilung der Ausgaben der EU für Exporterstattungen bei Magermilchpulver in den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Eine seriöse Budgetplanung ist für staatliche Aktivitäten unerlässlich. Dies gilt auch für die Festsetzung eines Finanzierungsrahmens für die gemeinsame Milchmarktordnung der EU. Aufgrund unvorhersehbarer Marktentwicklungen ist die Budgetplanung mit einiger Unsicherheit verbunden, worauf bereits im Abschnitt 3.2 eingegangen wurde. Wie wird diese Unsicherheit in der Finanzplanung durch die Ausgestaltung der Marktpolitik selbst beeinflusst? Dieses Problem soll im Folgenden an Hand der beiden simulierten Basisszenarien mit unterschiedlicher Anwendung der Exporterstattungen diskutiert werden. Zunächst kann das am Beispiel der in Abbildung 5.3 skizzierten Verteilungen der Ausgaben für Exportsubventionen bei MMP geschehen. Negative Werte stehen an dieser Stelle wie auch bei den im weiteren Verlauf betrachteten Budgetkennziffern für staatliche Ausgaben, positive Werte für Einnahmen. Durch die variable Auslegung der Erstattungen ist demnach mit einem um ca. 25% geringerem mittleren Ausgabenaufwand zu rechnen. Dies ist auf die Beschränkung der Subventionen auf den Ausgleich zwischen EU- und Weltmarktmarktpreis, der damit verbundenen um 4% reduzierten mittleren Exportmenge sowie auf die Ausgabenobergrenze zurückzuführen. Gleichzeitig offenbart sich, dass die variablen Erstattungssätze aufgrund der Abhängigkeit ihrer tatsächlichen Höhe von der konkreten Marktlage trotz einer verminderten Varianz in den Ausfuhren eine deutlich unsicherere Ausgabenplanung mit sich bringen. Der Variationskoef[Seite 109↓]fizient der Ausgaben für Exporterstattungen bei MMP liegt im Basisszenario A bei 12%, beträgt im Basisszenario B mit 69% aber fast das Fünffache. Die erhöhte Streuung sorgt im Basisszenario B außerdem dafür, dass im Gegensatz zur Variante mit fixen Erstattungssätzen die WTO-Ausgabenobergrenze in einigen Situationen limitierend wirkt. Dies ist an der erhöhten Häufigkeit beim maximal zulässigen Ausgabenbetrag von 276 Mio. € zu erkennen. Schließlich ergibt sich im Szenario mit variablen Erstattungssätzen bei MMP in 8,12% der Fälle sogar eine Marktkonstellation, in der die EU-Behörden eine Ausfuhrsteuer erheben und damit Einnahmen erzielen könnten.

Tabelle 5.6 fasst die simulierten Verteilungen der Zolleinnahmen, der Exporterstattungen und des daraus resultierenden Gesamtbudgets für alle fünf Milchproduktgruppen zusammen. Die Ausgaben für Exporterstattungen betreffend, ist für die Summe der verschiedenen Produkte im Prinzip das gleiche Bild zu zeichnen wie für das Beispiel MMP. Der Mittelwert der Ausgaben liegt im Basisszenario B in diesem Bereich um ca. 24% unter dem Wert bei fixen Erstattungssätzen und die größere Streuung ist durch einen gut viermal so hohen Variationskoeffizienten gekennzeichnet. Außerdem führt die Ausgabenobergrenze zu einer deutlich rechtsschiefen Verteilung. Angemerkt sei an dieser Stelle, dass die in Tabelle 3.4 empirisch bestimmte Streuung der Exporterstattungen mit einem Variationskoeffizient von ca. 15% zwischen den simulierten Werten in Höhe von 5% bzw. 23% liegt. Die Größenordnung der simulierten Streuungen bei den Erstattungen erscheint damit nicht unrealistisch.

Tabelle 5.6: Ergebnisse der Basisszenarien für das EU-Milchmarktbudget

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Basisszenario A

Zolleinnahmen

540,54

541,15

0,11

4,16

467,25

617,84

0,01

Erstattungen

-1.548,53

-1.549,60

0,07

-5,47

-1.853,23

-1.288,12

-0,16

Gesamtbudget

-1.007,99

-1.008,45

0,05

-10,40

-1.383,12

-686,99

-0,13

Basisszenario B

Zolleinnahmen

517,72

517,72

0,00

8,08

387,32

636,08

-0,16

Erstattungen

-1.246,40

-1.181,15

-5,24

-22,95

-1.663,63

-71,57

0,82

Gesamtbudget

-728,68

-663,43

-8,95

-35,50

-1.054,05

339,26

0,91

Quelle: Eigene Berechnungen

Aus Tabelle 5.6 ist ebenso ersichtlich, dass auch die Verteilung der Zolleinnahmen von der Ausgestaltung der Exportsubventionen beeinflusst wird. Durch die geringere mittlere Im[Seite 110↓]portmenge infolge variabel konzipierter Exporterstattungssätze vermindert sich auch hier der Mittelwert um rund 4%. Die erhöhte Varianz der Importe verstärkt zudem die Streuung der Einnahmen. Dies wird deutlich an einem nahezu verdoppelten Variationskoeffizient. Die Zolleinnahmen sind im Fall flexibler Exporterstattungen somit nicht nur in ihrer erwarteten Höhe geringer, sondern auch als unsicherer zu bewerten.

Trotz der geringeren mittleren Zolleinnahmen ergibt sich aus den Einsparungen bei den Exportsubventionen im Fall variabler Erstattungssätze ein um 34% geringeres mittleres EU-Milchmarktbudget. Dem steht mit einem mehr als verdreifachten Variationskoeffizient, der sich in erster Linie auf einer erhöhten Standardabweichung gründet, eine deutlich größere Streuung gegenüber. Die geringeren mittleren Ausgaben für die Milchmarktpolitik sind also mit einer schwierigeren Budgetplanung verbunden. Dies muss aber nicht zwangsläufig ein Problem sein. Denn die Ausgabenbegrenzung bei den Exporterstattungen schlägt sich auch in einer stark rechtsschiefen Verteilung des Gesamtbudgets am Milchmarkt nieder, wie Abbildung 5.4 verdeutlicht. Dadurch ist zwar die Streuung des Budgets weit größer, erstreckt sich aber vornehmlich über einen Bereich geringer Ausgaben. Die Gefahr hoher Marktordnungskosten ist damit bei der Anwendung variabler Erstattungen mit Ausgabenrestriktion reduziert. Im Gegensatz zum Basisszenario A besteht sogar die Möglichkeit, einen Überschuss zu erzielen. Allerdings ist eine solche Konstellation mit einer Häufigkeit von lediglich 1% vernachlässigbar.

Abbildung 5.4: Verteilung des EU-Milchmarktbudgets in den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen


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Die Schiefe in der Verteilung des Budgets verursacht ein weiteres interessantes, bereits von Kirschke (1987, S. 151ff.) bei der stochastischen Simulation eines Marktmodells beschriebenes Phänomen. Tabelle 5.6 enthält neben den stochastisch simulierten Mittelwerten auch die deterministischen Ergebnisse. Diese resultieren aus der Lösung des Modells, wenn die stochastischen Variablen ihren Erwartungswerten von eins entsprechen und markieren somit einen Fall hypothetischer Sicherheit. Die simulierten Mittelwerte weichen im Basisszenario B bei den Exporterstattungen um gut 5%, beim gesamten Milchmarktbudget sogar um fast 9% vom deterministischen Wert ab. Eine Vernachlässigung von Unsicherheit würde in diesem Fall also zu einer Überschätzung der zu erwartenden Marktordnungskosten führen.

Zu betonen ist bei der Diskussion des Milchmarktbudgets nochmals, dass es sich bei Zolleinnahmen und Exporterstattungen nur um einen - wenn auch wesentlichen - Teil der tatsächlichen Marktordnungskosten handelt. Aussagen zu den Ausgaben für Interventions- und Absatzmaßnahmen können auf der Basis der hier präsentierten Resultate prinzipiell nicht gemacht werden. Welches Szenario beispielsweise für eine häufigere Auslösung der Interventionsmechanismen sorgt, hängt ganz entscheidend davon ab, in welchem Bereich der Verteilungen sich der auslösende Interventionspreis befindet. Für vertrauenswürdige Aussagen wäre deshalb eine korrekte Wiedergabe der absoluten Höhe der durch die Unsicherheiten auf den Weltmärkten verursachten Preisstreuungen am EU-Markt im Modell notwendig.

Zum Abschluss der Auswertung der Basisszenarien soll die Aufmerksamkeit auf die internationalen Märkte gerichtet werden. Dazu bietet sich wiederum der Rohmilchmarkt an, da er die Entwicklungen bei den einzelnen Milchprodukten zusammenfassend widerspiegelt. Tabelle 5.7 gibt einen Überblick über die Verteilungen von Milchproduktion, Erzeugerpreis und Erlöse im „Rest der Welt“. Beim Vergleich zwischen Mengen- und Preisschwankungen fällt auf, dass aufgrund der vergleichsweise geringen Preiselastizität des Angebots die Streuung des Milchpreises weitaus größer ist als die der Milcherzeugung. Die Schwankungsbreite des Milchpreises im „Rest der Welt“ zwischen den jeweils kleinsten und größten aufgetretenen Werten erreicht in den beiden Basisszenarien 85% bzw. 89% des zugehörigen Mittelwerts. Diese hohe Preisunsicherheit schlägt sich auch in den Erzeugerlösen entsprechend nieder. Bezüglich der Transmission von Unsicherheit zwischen den beiden Modellregionen lässt sich somit festhalten, dass im Basisszenario A 59% der Erzeugerpreisvarianz im „Rest der Welt“ - ausgedrückt als Standardabweichung - auf den EU-Milchmarkt übertragen wird. Durch die Implementierung variabler Erstattungssätze reduziert sich dieser Betrag um etwas [Seite 112↓]mehr als die Hälfte auf 26%4. Infolge des höheren Preisniveaus am EU-Markt beträgt der Variationskoeffizient des Erzeugerpreises bei fixen Erstattungssätzen dort nur etwas mehr als ein Drittel des Vergleichswerts im „Rest der Welt“ und verringert sich im Basisszenario B entsprechend auf ein Sechstel.

Tabelle 5.7: Ergebnisse der Basisszenarien für den Rohmilchmarkt im „Rest der Welt“

 

Basisszenario

Mittelwert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

 

1.000 t

%

1.000 t

1.000 t

 

Milcherzeugung

A

201.571,60

2,82

182.692,70

223.310,90

0,09

B

201.878,20

2,76

182.887,10

222.899,80

0,10

 

 

€/t

%

€/t

€/t

 

Marktpreis

A

189,09

12,95

119,98

279,95

0,36

B

190,06

13,31

119,88

289,63

0,38

 

 

Mio. €

%

Mio. €

Mio. €

 

Erlöse

A

38.066,55

12,22

24.576,21

56.170,62

0,32

B

38.323,79

12,68

25.229,06

58.533,07

0,35

Quelle: Eigene Berechnungen

Hinsichtlich des Einflusses einer variierenden Ausgestaltung der EU-Exporterstattungen auf die internationalen Milchmärkte sind keine nennenswerten Effekte zu verzeichnen. Die Mittelwerte von Milcherzeugung, -preis und Erlösen im „Rest der Welt“ weichen zwischen beiden Basisszenarien um jeweils weniger als 1% voneinander ab. Auch die Streuungen dieser Marktgrößen - gemessen am Variationskoeffizient - unterliegen nur geringfügigen Änderungen zwischen 2% und knapp 4%. Diesen geringen Einfluss der Ausgestaltung der EU-Exportsubventionen auf die internationalen Milchmärkte illustriert Abbildung 5.5 am Beispiel der fast deckungsgleichen Verteilungen für den in beiden Basisszenarien simulierten Rohmilchpreis im „Rest der Welt“.


[Seite 113↓]

Abbildung 5.5: Verteilung des Marktpreises für Rohmilch im „Rest der Welt“ in den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Auswertung der Basisszenarien zusammenfassend lässt sich somit feststellen, dass durch die Verflechtung der EU mit den internationalen Märkten potenziell ein erhebliches Ausmaß der dort auftretenden Unsicherheiten auf den EU-Markt übertragen werden kann. Je nach Ausgestaltung der Exportsubventionen schlagen sich 59% bzw. 26% der Erzeugerpreisschwankungen im „Rest der Welt“ - gemessen als Standardabweichung - auch im Erzeugerpreis der EU nieder. Die Bedeutung dieser vom Weltmarkt ausgehenden Unsicherheiten wird auf dem EU-Milchmarkt durch das deutlich höhere mittlere Preisniveau relativiert. Nichtsdestotrotz betont die simulierte Transmission von Marktschwankungen zwischen den Modellregionen die Relevanz, die der Unsicherheitsquelle Weltmarkt für den europäischen Milchsektor zukommen kann und motiviert, sich mit den Konsequenzen politischer Eingriffe vor dem Hintergrund eines solchen unsicheren Umfelds auseinander zu setzen.

Die Effekte, die marktpolitische Instrumente unter unsicheren Bedingungen entfalten können, wurden bereits mit Hilfe der Basisszenarien am Beispiel der konkreten Ausgestaltung der Exporterstattungen skizziert. Eine variable Konzeption dieses exportfördernden Instruments stabilisiert die Ausfuhren und damit auch die Milchprodukt- und Erzeugerpreise auf dem EU-Markt, wobei sich die Mittelwerte dieser Größen verringern. Der stabilisierende Effekt der variablen Exporterstattungssätze kann dabei beträchtlich sein. So wurde im Basisszenario B gegenüber dem Szenario mit fixierten Erstattungen ein etwa halbierter Variationskoeffizient des Erzeugerpreises simuliert. Die Ausgestaltung der Exportsubventionen hat auch direkte Konsequenzen für die Budgetplanung. So besitzt der simulierte Saldo aus Zollein[Seite 114↓]nahmen und Exporterstattungsausgaben zwar einen verringerten Mittelwert, dafür aber eine weitaus größere Streuung. Allerdings äußert sich die Ausgabenbeschränkung für Exporterstattungen gemäß den WTO-Verpflichtungen in einer stark rechtsschiefen Verteilung des Milchmarktbudgets, wodurch die Gefahr unerwünscht hoher Kosten zusätzlich reduziert wird. Die variierende Formulierung der Exporterstattungen hat unter den konkreten Modellannahmen dagegen nur überraschend geringe Rückwirkungen auf die internationalen Milchmärkte. Für Milchproduktion und Erzeugerpreis im „Rest der Welt“ wurden in Mittelwert und Streuung zwischen den beiden Basisszenarien nur geringfügige Abweichungen simuliert.

5.2 Welche Konsequenzen sind bei einem neuen WTO-Handelsabkommen zu erwarten?

Die im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT beschlossenen und seit 1995 implementierten Handelsregelungen bedeuten einen eingeschränkten Spielraum für die EU bei der Anwendung protektionistischer Instrumente im Agrarsektor. Der Preisstützung am EU-Milchmarkt und dessen Abschirmung von Weltmarktunsicherheiten sind somit Grenzen gesetzt. Erwartet wird allgemein, dass dieses Abkommen nicht den Endpunkt multilateraler Bemühungen zur Handelsliberalisierung markiert, sondern bei einem Erfolg der laufenden WTO-Verhandlungen mit einem weiteren Abbau handelshemmender Instrumente zu rechnen ist5. Eine solche neue Vereinbarung dürfte einen noch engeren Rahmen für die zukünftige Politikgestaltung auf dem gemeinsamen Milchmarkt setzen. Wie die Betrachtungen im vorangegangenen Abschnitt bereits deutlich machten, gehen von einer veränderten Ausgestaltung handelsbezogener Politikinstrumente nicht nur Effekte auf das Niveau von Preisen und Mengen, sondern auch auf die Unsicherheit am EU-Milchmarkt aus. Somit erscheint es naheliegend, die potenziellen Konsequenzen einer neuen WTO-Vereinbarung in einem unsicheren Umfeld etwas genauer zu untersuchen.

Ausgangspunkt ist dabei die Annahme, dass ein ähnliches Verhandlungsergebnis erzielt wird wie in der Uruguay-Runde. Aufgrund der spezifischen Modellstruktur lässt sich nur ein Teil der Regelungen analysieren. Ein verringertes Stützungsniveau, ein erweiterter Mindestmarktzugang und die Beschränkung der Menge subventionierter Exporte bleiben deshalb außerhalb der Betrachtung. Mit der Simulation eines Zollabbaus und einer weiteren Verringerung der maximalen Ausgaben für Exporterstattungen können aber die grundsätzlichen Auswirkungen eines verringerten Importschutzes und einer reduzierten Exportförderung unter[Seite 115↓]sucht werden. Das WTO-Szenario übernimmt dazu die gleichen Abbauraten bei Zöllen und Ausgabenobergrenzen für subventionierte Exporte, wie sie in der Uruguay-Runde vereinbart wurden. Zölle und Ausgabenlimits werden entsprechend um jeweils 36%6 gekürzt.

Die Auswertung des WTO-Szenarios erfolgt gegenüber dem Basisszenario B, da beiden Szenarien die gleiche Modellformulierung mit variablen Erstattungen und einer Ausgabenobergrenze für subventionierte Exporte zu Grunde liegt. Die nachfolgenden Tabellen präsentieren die prozentualen Änderungen von Mittelwert und Standardabweichung infolge einer neuen WTO-Runde im Vergleich zum Basisszenario B. Damit sind Änderungen in Niveau und Streuung der verschiedenen Zielgrößen leicht zu erkennen. Ändern sich Mittelwert und Standardabweichung in gleichem Ausmaß, so bleibt die relative Streuung - ausgedrückt als Variationskoeffizient - konstant. Verändern sich diese beiden Größen dagegen in unterschiedlicher Weise, liegt eine Vergrößerung oder Verkleinerung der relativen Streuung vor.

Welche Konsequenzen sind nun am EU-Milchmarkt bei Inkrafttreten einer neuen multilateralen Handelsvereinbarung nach dem Vorbild des GATT-Abkommens der Uruguay-Runde zu erwarten? Zur Beantwortung dieser Frage sei der Blick zunächst auf die durch die verringerten Zölle und Ausgabenlimits für Exportsubventionen ausgelösten Veränderungen in den Verteilungen der Milchproduktpreise gerichtet. Tabelle 5.8 präsentiert dazu die Änderungen von Mittelwert und Streuung der simulierten Preise für die in der jeweiligen Region hergestellten und importierten Milchprodukte.

Tabelle 5.8: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung der Milchproduktpreise im WTO-Szenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

EU

„Rest der Welt“

 

Einheimische Produkte

Importe

Einheimische Produkte

Importe

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Butter

-3,87

30,74

-17,39

-0,28

1,21

-0,28

1,21

-0,28

Käse

-3,09

23,70

-13,29

-0,41

0,43

-0,41

2,58

-17,80

MMP

-4,48

21,67

-13,04

-2,41

0,42

-2,41

0,60

-4,13

VMP

-4,34

23,58

-13,68

-0,50

0,67

-0,50

1,64

-10,27

AMP

-3,81

22,96

-12,55

-0,96

0,53

-0,96

1,43

-11,64

Quelle: Eigene Berechnungen


[Seite 116↓]

Die mittleren Preise für Importprodukte in der EU fallen durch den Zollabbau um 13% bis 17%. Die Standardabweichung verändert sich dagegen nur geringfügig. Die Mittelwerte der Preise für EU-Produkte im „Rest der Welt“ steigen durch die niedrigere Ausgabenobergrenze bei den Exporterstattungen um 0,6% bis 2,6% an, während dessen sich die Standardabweichungen infolge des engeren Spielraums der Exportsubventionierung verringern. Die deutlichsten Abweichungen in Mittelwert und Standardabweichung der Importpreise im „Rest der Welt“ finden sich demzufolge auch bei Käse, VMP und AMP, den Produktgruppen also, bei denen das Ausgabenlimit am restriktivsten wirkt.

Die Konsequenzen dieses erleichterten Zugangs für Produkte aus Drittländern auf den europäischen Markt für den Außenhandel kennzeichnet Tabelle 5.9. Die geringeren Importpreise führen demnach bei den verschiedenen Produkten zu einer deutlichen Zunahme der mittleren Einfuhren um 22% bis 41%. Die relative Streuung der Importe verändert sich bei steigenden Mittelwerten und Standardabweichungen in vergleichsweise geringem Ausmaß.

Tabelle 5.9: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung des EU-Außenhandels im WTO-Szenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

Import

Export

Nettohandel

 

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Butter

40,64

64,07

-0,75

-0,38

-43,32

54,63

Käse

28,37

22,68

-4,50

11,63

-17,42

21,42

MMP

21,80

15,79

-0,63

-3,28

-7,74

3,46

VMP

25,95

20,74

-2,10

-17,01

-2,45

-16,33

AMP

23,67

14,73

-2,10

31,49

-6,66

50,34

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Mittelwerte der EU-Exporte gehen infolge der eingeschränkten Subventionierung leicht zurück. Die absolute wie auch die relative Streuung der Ausfuhren erhöhen sich bei Käse und AMP, bleiben bei Butter in etwa konstant und verringern sich bei MMP sowie VMP. Wegen des hohen Rohstoffanteils, der zur Herstellung von Käse und AMP dient, wird der Export verarbeiteter Milch somit insgesamt unsicherer. Erhöhte Einfuhren und verringerte Ausfuhren schlagen sich schließlich in einem um 2% bis 43% reduzierten mittleren Nettohandel nieder. Die Streuung des Nettohandels nimmt bei allen Produkten mit Ausnahme von VMP zum Teil deutlich zu. Einem 14%igen Rückgang der relativen Streuung bei VMP stehen 12%ige bis 173%ige Zunahmen bei den anderen Produkten gegenüber. Die konkreten Gründe für die teilweise recht unterschiedlichen Streuungsänderungen bei den verschiedenen Milch[Seite 117↓]produkten sind an Hand der Simulationsergebnisse schwer nachzuvollziehen, dürften aber auf den jeweiligen Modellannahmen beruhen, wie etwa den Elastizitäten oder der Formulierung der Verarbeitungsebene mit den entsprechenden Inhaltsstoffkoeffizienten.

Der markanteste Rückgang bei den mittleren Nettoausfuhren und die deutlichste Zunahme der Streuung ist durch den kräftigen Anstieg der vergleichsweise stark schwankenden Importe bei Butter zu verzeichnen. Abbildung 5.6 verdeutlicht diesen Effekt mit Hilfe einer Gegenüberstellung der Verteilungen des Nettoaußenhandels der EU mit diesem Produkt im Basisszenario B und nach Implementierung einer neuen WTO-Vereinbarung. Butter ist wiederum das einzige Produkt, bei dem sich im Zuge eines derartigen Protektionsabbaus eine Nettoimportsituation ergeben könnte. Diese Konstellation tritt aber nur in 3,81% der Fälle auf und ist damit eher von geringer Bedeutung.

Abbildung 5.6: Verteilung des Nettoaußenhandels der EU mit Butter in Basisszenario B und WTO-Szenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Wie aus Tabelle 5.8 hervorgeht, führen die geringeren Nettoexporte schließlich zu einem Preisdruck bei EU-Milchprodukten. Das mittlere Preisniveau sinkt dadurch um 3,1% bis 4,5%. Die höhere Streuung im Außenhandel der meisten Produkte lässt auch die Preise stärker schwanken, sodass die Standardabweichung um 22% bis 31% und die am Mittelwert gemessene relative Streuung um 27% bis 36% zunimmt. Nennenswerte Effekte auf Preisniveau und -streuung der einheimischen Produkte im „Rest der Welt“ sind nicht zu verzeichnen.


[Seite 118↓]

Tabelle 5.10: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Angebot, Preis und Erlösen am Rohmilchmarkt im WTO-Szenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

EU

„Rest der Welt“

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Milcherzeugung

0,00

0,00

0,27

-0,39

Marktpreis

-5,44

24,47

1,00

0,11

Quotenrente

-14,67

24,47

Erlöse

-5,44

24,47

1,28

0,55

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Preisentwicklung bei den Milchprodukten spiegelt sich auch in den Erzeugerpreisen wider. Nach der Umsetzung eines neuen Handelsabkommens würde das mittlere Preisniveau für Rohmilch am EU-Markt laut Tabelle 5.10 um 5,4% fallen und die absolute Streuung um 24,5% zunehmen. Dies ergibt eine Steigerung des Variationskoeffizienten des Erzeugerpreises um ca. 32%. Eine weitere Handelsliberalisierung im simulierten Umfang brächte also nicht nur ein geringeres Preisniveau, sondern auch eine höhere Preisstreuung für die Milcherzeuger in der EU mit sich. Abbildung 5.7 veranschaulicht diesen Effekt graphisch.

Abbildung 5.7: Verteilung des EU-Marktpreises für Rohmilch in Basisszenario B und WTO-Szenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Auch im WTO-Szenario erreicht der Marktpreis für Rohmilch nicht die Grenzkosten der Produktion, sodass die Quote in allen Fällen bindend und die Milcherzeugung in der EU konstant bleibt. Die Preisentwicklung bestimmt somit unmittelbar Mittelwert und Streuung der [Seite 119↓]Erlöse im WTO-Szenario und auch deren Änderung gegenüber dem Basisszenario B. Mittelwert und Streuung von Rohmilchpreis, -erzeugung und -erlösen im „Rest der Welt“ verändern sich nur geringfügig durch die simulierte partielle Handelsliberalisierung. Die erwarteten positiven Effekte eines solchen Schritts halten sich also in Grenzen.

Zu erinnern ist bei der Bewertung dieser Ergebnisse, dass nicht alle Möglichkeiten eines Protektionsabbaus bei den Simulationen berücksichtigt werden konnten. Neben einem erweiterten Mindestmarktzugang könnte vor allem eine weitere Rückführung subventionierter Exportmengen zu deutlich negativeren Effekten am EU-Markt und positiveren Aussichten für die internationalen Wettbewerber führen. Dies wird beispielsweise daran deutlich, dass trotz einer verminderten Ausgabengrenze für Exporterstattungen im WTO-Szenario die simulierten EU-Ausfuhren aufgrund der verringerten Differenz zwischen EU- und Weltmarktpreisen nur leicht zurückgehen und die derzeit maximal subventioniert exportierbaren Mengen bei Käse sowie VMP & AMP in allen Fällen und bei MMP in ca. 86% der Fälle überschreiten. Nur bei Butter wird diese Grenze in allen Situationen eingehalten.

Tabelle 5.11: Ergebnisse des WTO-Szenarios für das EU-Milchmarktbudget

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Zolleinnahmen

434,27

434,35

0,02

8,51

293,28

555,35

-0,11

Erstattungen

-974,84

-904,82

-7,18

-20,06

-1.154,65

229,42

1,76

Gesamtbudget

-540,57

-470,47

-12,97

-32,99

-658,96

537,04

1,96

Quelle: Eigene Berechnungen

Konsequenzen hätte ein weiterer Protektionsabbau auch für die Finanzierung der gemeinsamen Milchmarktpolitik. Tabelle 5.11 fasst die Ergebnisse des WTO-Szenarios für das EU-Budget zusammen. Trotz der deutlich erhöhten Importe lassen die verringerten Zollsätze den Mittelwert der Zolleinnahmen gegenüber dem Basisszenario B um 16% fallen. Im WTO-Szenario verringern sich mit der reduzierten Differenz zwischen dem Preisniveau in der EU und im „Rest der Welt“, der Begrenzung der Ausgaben für subventionierte Exporte sowie dem damit verbundenen Rückgang der Ausfuhren aber auch der mittlere Aufwand für Exporterstattungen um 23%. In der Summe ergibt sich eine Budgeteinsparung von 29%. Der durch die Ausgabenkappung eingeschränkte Schwankungsbereich der Erstattungssätze bringt zudem einen um 13% geringeren Variationskoeffizient der Erstattungskosten mit sich. Dieser Rückgang gleicht eine leicht steigende relative Streuung bei den Zolleinnahmen mehr als aus, so[Seite 120↓]dass der Variationskoeffizient des Gesamtbudgets im Vergleich zum Basisszenario B um 7% zurückgeht.

Das Milchmarktbudget würde somit nicht nur entlastet, sondern wäre auch etwas sicherer zu planen. Insbesondere verringert sich die Häufigkeit hoher Ausgaben beträchtlich, wie Abbildung 5.8 verdeutlicht. Dies darf allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass mit der Absenkung des mittleren Preisniveaus am EU-Markt für Milchprodukte und der Zunahme der Produktpreisstreuung eine häufigere Auslösung der Interventionsmechanismen zu erwarten wäre. Eine verlässliche Quantifizierung dieses Effekts ist wegen der in den vorliegenden Simulationen eher unterschätzten Transmission von Unsicherheiten zwischen Welt- und EU-Markt nicht möglich. Prinzipiell könnten im Zuge eines weiteren Protektionsabbaus bei Aufrechterhaltung der derzeitigen Marktordnung zusätzliche Ausgaben für Lagerhaltung und Absatzbeihilfen die Einsparungen bei den Außenhandelsinstrumenten schmälern oder sogar übertreffen.

Abbildung 5.8: Verteilung des EU-Milchmarktbudgets in Basisszenario B und WTO-Szenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Die verschärfte Begrenzung der Ausgaben für subventionierte Exporte lässt die Schiefe der Budgetverteilung von 0,91 im Basisszenario B auf 1,96 im WTO-Szenario zunehmen. Dadurch erhöht sich auch die Diskrepanz zwischen dem deterministischen Wert und dem simulierten Mittelwert des EU-Milchmarktbudgets. Während der Unterschied zwischen diesen beiden Größen im Basisszenario B noch bei 9% lag, beträgt er nunmehr rund 13%. Eine Budgetplanung ohne die Berücksichtigung von Unsicherheit würde also im Fall eines restriktive[Seite 121↓]ren Ausgabenlimits für Exporterstattungen zu einer noch deutlicheren Überschätzung der tatsächlich zu erwartenden Marktordnungskosten als im Basisszenario B führen.

Eine für die praktische Politikgestaltung relevante Frage ist, ob sich die gegenwärtige Milchmarktordnung mit einem neuen multilateralen Handelsabkommen im Rahmen der WTO in Einklang bringen ließe. Ein kritischer Aspekt ist in diesem Zusammenhang die Gefahr eines Unterschreitens der EU-Interventionspreise durch die Preise für importierte Milchprodukte. Tabelle 5.12 liefert die simulierten Häufigkeiten für derartige Situationen im Basisszenario B und im WTO-Szenario. Hinzuweisen ist darauf, dass die präsentierten Zahlen beim MMP etwas unterschätzt sein dürften, da die simulierte Preisstreuung im „Rest der Welt“ im Basisszenario B knapp ein Drittel unter der am trendbereinigten Variationskoeffizient gemessenen tatsächlich beobachteten Varianz des Weltmarktpreises liegt. Bei der Butter sollte es sich dagegen um eine recht gute Annäherung handeln, da die simulierte die beobachtete Weltmarktpreisstreuung um lediglich 5% unterschreitet.

Tabelle 5.12: Häufigkeit einer Unterschreitung der EU-Interventionspreise durch die Importpreise in Basisszenario B und WTO-Szenario in %

 

Basisszenario B

WTO-Szenario

Butter

0,16

32,08

MMP

0,00

0,48

Quelle: Eigene Berechnungen

Im Basisszenario B ist also ein unterhalb der Interventionspreise liegendes Importpreisniveau nahezu ausgeschlossen. Als Folge des Zollabbaus ergibt sich im WTO-Szenario zwar eine immer noch äußerst geringe - wenn auch wahrscheinlich unterschätzte - Häufigkeit eines solchen Szenarios beim MMP. Für Butter wird diese Konstellation aber für 32% der Fälle vorhergesagt. Damit ist die Gefahr eines Unterlaufens der Interventionsmechanismen durch billige Importe insbesondere bei Butter als theoretisch recht hoch anzusehen, was für die Marktorganisation einige Probleme mit sich bringen dürfte. Zusammengenommen mit der ohnehin höheren zu erwartenden Häufigkeit eines Auslösens der Interventionsmechanismen infolge des verringerten Preisniveaus und der zunehmenden Preisstreuung am EU-Markt stellt dies die derzeitige Ausgestaltung der gemeinsamen Milchmarktpolitik beim Abschluss einer neuen multilateralen Handelsvereinbarung ernsthaft in Frage.

Ein Zollabbau und eine weitere Beschränkung der Exportförderung im Zuge eines neuen WTO-Abkommens ist also mit einer deutlichen Zunahme der Importe und einer leichten Abnahme der Exporte verbunden. Der höhere Importanteil und eine insgesamt etwas stärker [Seite 122↓]schwankende Ausfuhr verarbeiteter Milch bedeuten eine größere Unsicherheit im Außenhandel. Dies führt schließlich zu einer größeren Streuung der Produktpreise und letztlich auch der Erzeugerpreise am EU-Milchmarkt. Aus einem weiteren Protektionsabbau ergibt sich demnach nicht nur ein durch die abnehmenden Nettoexporte verursachter Rückgang des Erzeugerpreises um 5,4%, sondern ebenso ein Anstieg dessen relativer Streuung um fast ein Drittel. Sofern dies nicht mittels staatlicher Eingriffe abgefedert wird, müssten die Milcherzeuger neben einem verringerten Preisniveau auch eine höhere Preis- und Erlösstreuung verkraften.

Durch das simulierte WTO-Szenario würden sich die staatlichen Ausgaben im Außenhandelsbereich verringern. Dies resultiert aus der zusätzlichen Begrenzung der Exportsubventionen. Gleichzeitig drückt sich dieses knappere Ausgabenlimit in einer noch schieferen Budgetverteilung verglichen mit dem Basisszenario B aus, wodurch besonders hohe Ausgaben vermieden werden. Dies erleichtert die Finanzplanung in diesem Bereich, zumal auch die Streuung der Ausgaben leicht abnimmt. Kritisch hinterfragt wurde jedoch die Umsetzbarkeit der derzeitigen Marktorganisation vor dem Hintergrund eines weiteren Protektionsabbaus. So dürften einerseits das abgesenkte Preisniveau und die höhere Preisstreuung eine häufigere Inanspruchnahme der staatlichen Intervention nach sich ziehen. Andererseits wurde bei Butter in knapp einem Drittel der Fälle ein Unterschreiten des EU-Interventionspreises durch den Importpreis simuliert. Diese Ergebnisse stützen die Argumentation im Abschnitt 2.3, die sich für eine Anpassung der EU-Milchmarktpolitik im Vorfeld einer weiteren multilateralen Handelsliberalisierung ausspricht.

Die simulierte partielle Liberalisierung verursacht nur geringfügige Effekte auf den internationalen Milchmärkten. Dies gilt sowohl für die Mittelwerte von Erzeugung, Preisen und Erlösen, als auch für deren Streuung. Eine Berücksichtigung weiterer Maßnahmen des Protektionsabbaus - wie etwa ein erweiterter Mindestmarktzugang oder eine Begrenzung der Mengen subventionierter Exporte - könnte die berechneten positiven Effekte allerdings verstärken.


[Seite 123↓]

5.3  Politikänderungen am gemeinsamen Milchmarkt

Aufbauend auf die Beschlüsse zur Agenda 2000 haben die EU-Agrarminister mit ihrem Kompromiss zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 26. Juni 2003 in Luxemburg auch die weitere Entwicklung in der Milchmarktpolitik vorgegeben. Für die kommende Dekade sind die politischen Rahmenbedingungen am gemeinsamen Milchmarkt damit klar formuliert. Entsprechend der Ausrichtung dieser Studie stellt sich somit die Frage, welche Effekte diese Reform vor dem Hintergrund unsicherer Marktbedingungen entfalten könnte. Auch wenn mit dem Luxemburger Beschluss die seit der 1992er Agrarreform eingeleitete zunehmende Marktorientierung der europäischen Landwirtschaft nunmehr auch im Milchsektor ihre konsequente Fortsetzung finden soll und eine Rückkehr zu verschärften dirigistischen Markteingriffen zumindest derzeit eher unwahrscheinlich erscheint, wird zunächst eine eben solche Politikoption als Alternativkonzept untersucht, nämlich die einer Quotenkürzung. Eine Ergänzung findet der Politikvergleich durch die Simulation eines Liberalisierungsszenarios, das als theoretisch erstbeste Alternative fungiert. Dieser Vergleich ermöglicht eine Bewertung und Einordnung der verschiedenen Politikoptionen und versucht die spezifischen Wirkungen mengenbezogener und protektionistischer Markteingriffe in einem unsicheren Umfeld herauszustellen.

5.3.1 Politikszenario I: Quotenkürzung

Im Vorfeld der Entscheidungen zur Agenda 2000 und zur aktuellen Agrarreform sind jeweils auch Vorschläge zur Anpassung des Quotenregimes in die politische Debatte mit dem Ziel eingebracht worden, auf diese Weise die Marktpreise bei begrenzter Belastung des EU-Budgets auf ein höheres Niveau zu heben und somit die Wirksamkeit der Marktordnung im Hinblick auf die Einkommenssituation der Milcherzeuger zu verbessern. Die theoretischen Mängel dieses Ansatzes bei der Behebung der derzeitigen und in Zukunft möglicherweise zu erwartenden Probleme am Milchmarkt wurden im Abschnitt 2.3 diskutiert. An dieser Stelle soll nun eine quantitative Analyse einer solchen Politikoption erfolgen, um die Konsequenzen einer veränderten Quote im Zusammenspiel mit den protektionistischen Instrumenten am Milchmarkt abzuschätzen. Dies ist auch insofern von Interesse, da im Zusammenhang mit einer Quotenkürzung zwar mit steigenden Preisen gerechnet wird, sich möglicherweise verändernde Marktunsicherheiten in der öffentlichen Diskussion aber keine Rolle spielen.

Eine zweistufige Quotenregelung, wie sie im vergangenen Jahr auch von der Europäischen Kommission im Rahmen der Halbzeitbewertung der Agenda 2000 als eine unter mehre[Seite 124↓]ren Politikoptionen betrachtet wurde7, lässt sich mit dem vorliegenden Modellansatz nicht analysieren. Deshalb gilt die Aufmerksamkeit einer ausschließlichen Quotenkürzung. Dazu wird ein Szenario mit einer Rückführung der Milchquote um 5% untersucht. Dies ist eine Größenordnung, die nennenswerte Markteffekte erwarten lässt und nicht völlig außerhalb des politisch Umsetzbaren läge. Als Bezugspunkt dient wiederum das Basisszenario B mit variablen Exporterstattungssätzen, das - wie bereits erwähnt - die Ausgangssituation realistischer wiedergeben dürfte als das Basisszenario A. Abgesehen vom Quotenumfang sind alle Politikvariablen konstant. Die Zollsätze und die Ausgabenlimits für Exportsubventionen verbleiben also auf dem selben Niveau wie im Basisjahr.

Eine verminderte Milchanlieferung führt automatisch zu einer Einschränkung der Milchproduktherstellung. Tabelle 5.13 zeigt, dass sich die Verknappung des Rohstoffs Milch aber entsprechend der jeweiligen Verwertung der Milchinhaltsstoffe zu unterschiedlichen Anteilen in der Herstellung der verschiedenen Verarbeitungsprodukte niederschlägt. Ausgelöst durch das infolge der Angebotsverknappung erhöhte Preisniveau nimmt die mittlere Nachfrage nach einheimischen Produkten in der EU ebenfalls ab.

Tabelle 5.13: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Herstellung und Nachfrage von Milchprodukten in der EU im Quotenszenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

Herstellung

Nachfrage nach EU-Produkten

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Butter

-5,50

-17,58

-6,10

10,89

Käse

-6,40

-33,81

-5,53

19,32

MMP

-9,50

-16,17

-10,41

-62,33

VMP

-8,64

-39,34

-5,55

-2,42

AMP

-1,97

-1,25

-1,79

35,54

Quelle: Eigene Berechnungen

Aus Tabelle 5.14 geht hervor, dass mit den steigenden Milchproduktpreisen am EU-Binnenmarkt die Wettbewerbsfähigkeit importierter Ware steigt, was eine deutliche Zunahme der mittleren Einfuhren mit sich bringt. Gleichzeitig vergrößert sich der Abstand zwischen den EU- und den Weltmarktpreisen. Dadurch verstärkt sich die limitierende Wirkung der Ausgabenobergrenze für Exportsubventionen. Dies reduziert die Fälle, in denen die EU-Behörden den europäischen Exporteuren die volle Preisdifferenz zwischen EU- und Welt[Seite 125↓]markt erstatten können und damit auch die mittleren Exporte. Diese Abnahme unsicherer Exporte lässt ebenfalls die absolute wie relative Streuung der Herstellung der verschiedenen Milchprodukte in der EU zurückgehen. Dagegen ist die deutliche Zunahme der Importe mit einer stärker schwankenden Nachfrage und auch mit unsichereren Preisen für einheimische Produkte auf dem EU-Markt verbunden. Aus diesen sich verstärkenden Wechselwirkungen zwischen Importen und heimischer Nachfrage resultiert wiederum eine abnehmende relative Streuung der Einfuhren. Insgesamt ist das Szenario einer Quotenkürzung durch einen Rückgang der Nettoausfuhren gekennzeichnet, wobei unter den getroffenen Annahmen bei keinem Produkt eine Nettoimportsituation droht.

Tabelle 5.14: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung des EU-Außenhandels im Quotenszenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

Import

Export

Nettohandel

 

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Butter

23,71

14,91

0,05

1,94

-24,29

11,58

Käse

27,26

-19,51

-18,02

-18,40

-35,83

-11,96

MMP

42,67

-8,91

-7,23

-25,22

-23,03

1,10

VMP

41,67

-7,50

-10,31

-38,33

-10,96

-36,22

AMP

41,46

-14,12

-12,74

49,26

-22,33

66,25

Quelle: Eigene Berechnungen

Tabelle 5.15 beschreibt die Auswirkungen des Quotenszenarios auf die Märkte für Rohmilch in beiden Modellregionen. Die Milcherzeugung geht demnach in der EU politikbedingt um 5% zurück. Diese weitere Angebotseinschränkung lässt den mittleren Milcherzeugerpreis um knapp 27% ansteigen. Damit ist eine entsprechend deutliche Erhöhung der Quotenrente verbunden. Erwartungsgemäß tritt in dieser Konstellation kein Fall auf, in dem die Milchquote nicht bindend wäre. Als Folge des starken Preisanstiegs nehmen auch die Erzeugererlöse trotz verringerter Produktion um immerhin rund 20% zu. Die beschriebene erhöhte Unsicherheit in den Milchproduktpreisen schlägt sich schließlich auch in einer verstärkten Fluktuation von Erzeugerpreis und -erlösen in der EU nieder. Die relativen Streuungen beider Größen - gemessen am Variationskoeffizient - steigen um knapp 40% an.


[Seite 126↓]

Tabelle 5.15: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Angebot, Preis und Erlösen am Rohmilchmarkt im Quotenszenario gegenüber dem Basisszenario B in %

 

EU

„Rest der Welt“

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Milcherzeugung

-5,00

0,56

0,39

Marktpreis

26,78

76,74

2,55

-0,47

Quotenrente

85,11

76,74

Erlöse

20,44

67,85

3,12

-0,06

Quelle: Eigene Berechnungen

Damit ist ein ambivalenter Effekt einer Quotenkürzung am EU-Milchmarkt zu verzeichnen. Wie in Abbildung 5.9 dargestellt, steigt zwar das mittlere Preisniveau an, gleichzeitig nimmt aber auch die relative Preisunsicherheit zu. Die Bedeutung dieses Effekts hängt vom Ausmaß der tatsächlich vom Weltmarkt auf den EU-Markt übertragenen Unsicherheiten8 - das hier unterschätzt sein dürfte -, den marktpolitischen Möglichkeiten, die zunehmende Preisstreuung abzufedern, und der Risikoeinstellung der Milcherzeuger ab. Die Diskussionen um die Wirksamkeit einer Quotenkürzung erscheinen somit etwas verengt, wenn allein Preisniveaueffekte in die Betrachtung eingehen. Die Berücksichtigung von Unsicherheit kann offenbar eine differenziertere Sicht in die Beurteilung einer solchen Politikoption einbringen.

Abbildung 5.9: Verteilung des EU-Marktpreises für Rohmilch in Basisszenario B und Quotenszenario

Quelle: Eigene Berechnungen


[Seite 127↓]

Die Mittelwerte von Erzeugerpreis und -erlösen im „Rest der Welt“ steigen als Folge einer Quotenkürzung in der EU um 2,6% bzw. 3,1% an. Dadurch verringern sich bei einer nahezu unveränderten Standardabweichung die jeweiligen Variationskoeffizienten um rund 3%. Die simulierten positiven Effekte einer veränderten EU-Quotenpolitik auf den internationalen Märkten fallen damit vergleichsweise moderat aus.

Die zunehmenden mittleren Importe lassen auch den Mittelwert der EU-Zolleinnahmen um 29% gegenüber dem Basisszenario B ansteigen. Die mittleren Exporte nehmen zwar ab, doch führt die größere Preisdifferenz zwischen EU- und Weltmarkt im Quotenszenario zu einem Anstieg der Ausgaben für Exporterstattungen um 38%. Durch die umfangreicheren Exporterstattungen wird der Zuwachs an Zolleinnahmen überkompensiert, sodass sich in der Summe ein um 45% höherer mittlerer Kostenumfang für die EU-Milchmarktpolitik ergibt.

Tabelle 5.16: Ergebnisse des Quotenszenarios für das EU-Milchmarktbudget

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Zolleinnahmen

670,04

670,31

0,04

6,09

516,16

839,86

-0,04

Erstattungen

-1.656,90

-1.635,15

-1,31

-4,17

-1.818,55

-1.062,10

1,81

Gesamtbudget

-986,87

-964,83

-2,23

-4,37

-1.044,85

-516,79

2,93

Quelle: Eigene Berechnungen

Aus Tabelle 5.16 geht ebenso hervor, dass gegenüber der in Tabelle 5.6 ausgewiesenen Situation im Basisszenario B mit einer deutlich reduzierten relativen Streuung des Budgets zu rechnen ist. Das liegt einerseits an den steigenden Mittelwerten von Einnahmen und Erstattungen. Andererseits ist dies auf den verringerten Spielraum der Exportsubventionierung aufgrund der zunehmend limitierend wirkenden Ausgabenobergrenze zurückzuführen. Im Quotenszenario ist deshalb ein um 88% reduzierter Variationskoeffizient des Milchmarktbudgets zu konstatieren. Diese zurückgehende Streuung ist mit einer zunehmenden Schiefe der Budgetverteilung verbunden, wie mit Hilfe von Abbildung 5.10 verdeutlicht wird. Allerdings sorgt die geringere Streuung dafür, dass die durch die Schiefe hervorgerufene Abweichung zwischen deterministischen Wert und stochastisch simulierten Mittelwert bei lediglich 2% liegt, verglichen mit rund 9% im Basisszenario B.


[Seite 128↓]

Abbildung 5.10: Verteilung des EU-Milchmarktbudgets in Basisszenario B und Quotenszenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Die verminderte Streuung der Marktordnungskosten bringt für die Finanzplanung somit keinen erkennbaren Vorteil, da sich nur die Häufigkeit von Fällen mit niedrigeren Ausgaben verringert. Im Gegensatz zur Ausgangssituation ist eine Konstellation mit einem Budgetüberschuss im Quotenkürzungsszenario sogar ausgeschlossen. Zu bedenken bleibt bei der Beurteilung der geschilderten Budgetentwicklung, dass den höheren Ausgaben im Bereich der Außenhandelsinstrumente potenziell Einsparungen bei der Finanzierung der hier nicht berücksichtigten Interventionsmaßnahmen am Binnenmarkt infolge des gestiegenen Preisniveaus gegenüberstehen könnten.

Neben den Wirkungen auf die verschiedenen diskutierten Marktgrößen und öffentlichen Ausgaben lässt sich ein wirtschaftspolitisches Vorhaben an Hand seiner Wohlfahrts- und Verteilungseffekte charakterisieren. Neben der Frage, welche Konsequenzen einer Politikoption für Wohlfahrt und Verteilung zu erwarten sind, interessiert - ganz im Sinne des methodischen Ansatzes dieser Studie -, mit welcher Unsicherheit diese Politikeffekte verknüpft sind. Tabelle 5.17 gibt einen Überblick zu den Änderungen der Wohlfahrtsindikatoren gegenüber dem Basisszenario B. Im Abschnitt 4.2.3 wurde erläutert, dass durch die verwendeten Elastizitäten eine Pfadunabhängigkeit bei der Berechnung der Konsumentenrente nicht gewährleistet ist. Deshalb wurden mit den Gleichungen (4.22) und (4.23) zwei alternative Integrationswege formuliert, um Hinweise auf die Bedeutung dieser Pfadabhängigkeit für die Ergebnisse zu bekommen. Aus diesem Grund finden sich neben den Ergebnissen für den ersten Integrationsweg noch die mit Hilfe des zweiten Integrationswegs ermittelten Konsumentenrenten- und Wohlfahrtsänderungen im unteren Teil der Tabelle.


[Seite 129↓]

Tabelle 5.17: Ergebnisse des Quotenszenarios für die Änderung der Wohlfahrtsindikatoren in der EU gegenüber dem Basisszenario B

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Integrationsweg I zur Berechnung der Konsumentenrente

Quotenrente

9.484,55

9.709,33

2,37

10,17

7.989,04

12.959,17

0,49

Produzentenrente

-1.609,25

-1.609,25

0,00

0,00

-1.609,25

-1.609,25

0,00

Konsumentenrente

-7.934,04

-8.137,04

2,56

-11,17

-11.139,51

-6.525,88

-0,49

Budget

-258,19

-312,97

21,22

-70,75

-1.063,30

63,20

-0,55

Wohlfahrt

-316,93

-349,94

10,42

-41,06

-852,38

-66,08

-0,53

Integrationsweg II zur Berechnung der Konsumentenrente

Konsumentenrente

-7.928,89

-8.131,52

2,56

-11,15

-11.127,75

-6.523,33

-0,49

Wohlfahrt

-311,78

-344,41

10,46

-41,25

-840,63

-63,89

-0,53

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Kürzung der Quoten und der damit verbundene Erzeugerpreisanstieg führen zu einer Erhöhung der sektoralen Quotenrente. Gleichzeitig vermindert sich die Produzentenrente durch den Angebotsrückgang. Dieser Rückgang ist sicher vorherzusagen, da die Quote sowohl im Basisszenario B als auch im Quotenszenario in allen Fällen bindend ist. Inwieweit die aktiven Milcherzeuger von der Quotenkürzung profitieren können, hängt entscheidend von ihrem Anteil an der sektoralen Quotenrente ab. Durch das steigende Preisniveau am Binnenmarkt geht die mittlere Konsumentenwohlfahrt in der EU spürbar zurück. Für das Milchmarktbudget ist, wie bereits erwähnt, eine zusätzliche Belastung zu erwarten. Allerdings ist der Umfang der Kostenerhöhung in erheblicher Weise von der jeweiligen Marktlage, also von der Ausprägung der stochastischen Variablen im „Rest der Welt“ abhängig. Im Extremfall ist sogar eine Einsparung von Ausgaben möglich. Dieser Effekt tritt aber nur mit einer Häufigkeit von knapp 6% auf. Insgesamt ergibt sich somit ein negativer mittlerer Wohlfahrtseffekt einer Quotenkürzung in Höhe von 350 Mio. €. Diese Vorhersage ist mit einem hohen Maß an Unsicherheit verbunden, was in einem Variationskoeffizient von 41% zum Ausdruck kommt. Je nach stochastischen Einflüssen könnte auch ein weit höherer Verlust bis zu 852 Mio. € oder auch nur ein geringerer Wohlfahrtsrückgang um 66 Mio. € auftreten. In keinem Fall aber wird ein Wohlfahrtsgewinn prognostiziert.

Die Schiefe in den Verteilungen der Wohlfahrtsindikatoren führt wiederum zu einem Auseinanderfallen von deterministischen Wert und stochastisch simulierten Mittelwert. So würden bei einer deterministischen Analyse etwa die zu erwartenden zusätzlichen Budget[Seite 130↓]aufwendungen im Quotenszenario um 21% und die Wohlfahrtsverluste immerhin noch um 10% unterschätzt.

Die sich aus den unterschiedlichen Integrationswegen ergebenden Abweichungen in Mittelwert und Standardabweichung betragen bei der Konsumentenrentenänderung jeweils weniger als 0,2% und beim Wohlfahrtseffekt weniger als 2%. Die durch die Pfadabhängigkeit bei der Berechnung der Konsumentenrentenänderung hervorgerufenen Fehler in den Ergebnissen sollten also nicht allzu schwer wiegen.

5.3.2 Politikszenario II: Die Luxemburger Agrarreform

Der Luxemburger Kompromiss der EU-Agrarminister vom 26. Juni 20039 markiert den Einstieg in eine grundlegende Neuausrichtung der Milchmarktpolitik, die durch eine verstärkte Marktorientierung gekennzeichnet ist. Der Beschluss sieht eine Lockerung der Preis- und Mengeneingriffe sowie die Einführung einer Transferzahlung an die Milcherzeuger zur Kompensation von Einkommensverlusten vor. Die Reform beinhaltet im Einzelnen eine Quotenanhebung, eine Interventionspreissenkung, eine Verringerung der Interventionsmenge bei Butter sowie die Einführung der erwähnten Direktzahlung. Die Modellrechnung geht von der Situation nach einer vollständigen Umsetzung der Reform aus.

Zusätzlich zu den bereits in der Agenda 2000 festgelegten Quotenerhöhungen10 hat der Ministerrat eine weitere Aufstockung für Griechenland sowie eine zeitlich befristete Ausnahme für die Quotennutzung der Azoren beschlossen, sodass die Quotenmenge gegenüber dem Basisjahr 2000 für die EU insgesamt um 1,81% zunimmt. Diese Änderungsrate bezieht sich im Modell auf die in der Datenbasis verwendete an die Molkereien angelieferte Milch. Die errechnete Milcherzeugung unterscheidet sich deshalb ein wenig von der tatsächlich festgesetzten Quotenmenge.

Die Zollsätze bleiben gegenüber der Ausgangssituation konstant. Die Interventionspreissenkung lässt sich im Rahmen des hier genutzten Modells nur indirekt über eine reduzierte Exportförderung simulieren. Dazu werden bei allen Milchprodukten die fixen Erstattungssätze des Basisszenarios A verringert, um so ein niedrigeres Preisniveau am EU-Markt zu erreichen. Für Butter ist eine Interventionspreissenkung um 25%, für MMP um 15% vorgesehen. Da sich diese Preissenkungen über die Milchinhaltsstoffe letztlich in allen Milchproduktpreisen wiederspiegeln dürften, wird für die drei verbleibenden Produktgruppen - die im Gegen[Seite 131↓]satz zu Butter und MMP über ein vergleichsweise ausgeglichenes Verhältnis der beiden Inhaltsstoffe Fett und Eiweiß verfügen - von einem 20%igen Preisrückgang ausgegangen. Die Exporterstattungssätze werden nun um Beträge gekürzt, die den genannten Prozentsätzen der jeweiligen mittleren Milchproduktpreise in der EU im Basisszenario A entsprechen. Da die Modellformulierung keine Abbildung der staatlichen Lagerhaltungs- und Absatzförderungsaktivitäten vorsieht, ist auch keine Berücksichtigung der abgesenkten Interventionsmenge bei Butter möglich.

Für die geplante Kompensationszahlung gilt, dass sie spätestens nach vollständiger Umsetzung der Reform ein Bestandteil der einheitlichen Betriebsprämie wird. Damit bekommt diese Zahlung einen produktionsentkoppelten Charakter und ist somit allokationsneutral11. Das bedeutet, dass die Produktionsentscheidungen im Milchsektor im Idealfall nicht von dieser staatlichen Transferzahlung beeinflusst werden, sondern sich allein an den Preissignalen orientieren. Aus diesem Grund bleibt die Prämie in den Simulationen unberücksichtigt. Dies trifft auch für die Kennzeichnung der Verteilungseffekte zu, da die entkoppelte Prämie nicht mehr allein dem Sektor Milcherzeugung im Sinne einer partiellen Marktbetrachtung zuzuordnen ist. An geeigneter Stelle wird aber dennoch auf die sich aus dieser Prämie ergebenden Einkommenseffekte und Haushaltsbelastungen zu verweisen sein.

Aufgrund der spezifischen Umsetzung der geplanten Preissenkung am EU-Milchmarkt mit Hilfe einer Reduktion der Ausfuhrsubventionen dient also das Basisszenario A mit seinen fixen Erstattungssätzen als Bezugspunkt zur Simulation des im weiteren Verlauf Reformszenario genannten Luxemburger Beschlusses. Die im Reformszenario ermittelten Änderungen gegenüber der Ausgangssituation sind für Herstellung und Nachfrage von Milchprodukten in der EU in Tabelle 5.18 und für den Außenhandel in Tabelle 5.19 zusammengefasst. Die Quotenerhöhung führt demnach zu einer allgemeinen Ausweitung der Milchproduktherstellung. Eine Ausnahme stellt VMP dar, für das ein Rückgang des mittleren Angebots von fast 6% ausgewiesen ist. Abgesehen vom MMP gehen infolge der Subventionskürzung auch die mittleren Exporte zurück. Angebotsausweitung und Exportrückgang führen zu einem Preisdruck bei Milchprodukten in der EU, sodass die mittlere Nachfrage nach einheimischen Produkten steigt. Gleichzeitig sorgt dies für eine verbesserte Wettbewerbsposition der EU-Milchprodukte, wodurch die Mittelwerte der Importe aller Produktgruppen deutlich abnehmen. Trotz dieses Importrückgangs verschlechtert sich aufgrund des Exporteinbruchs die Nettohandelsposition mit Ausnahme von MMP bei allen Milchprodukten.


[Seite 132↓]

Tabelle 5.18: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Herstellung und Nachfrage von Milchprodukten in der EU im Reformszenario gegenüber dem Basisszenario A in %

 

Herstellung

Nachfrage nach EU-Produkten

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Butter

2,64

-3,35

7,41

2,69

Käse

2,72

2,40

4,55

4,46

MMP

5,73

-2,66

7,61

21,19

VMP

-5,92

4,98

4,68

17,19

AMP

1,09

3,64

1,42

6,30

Quelle: Eigene Berechnungen

Abgesehen von Butter verringern sich die Standardabweichungen der Importe stärker als deren Mittelwerte, was mit einer abnehmenden relativen Streuung verbunden ist. Andersherum verhält es sich beim Export und mit Ausnahme von MMP auch beim Nettohandel, wo die relativen Streuungen zunehmen. Die Standardabweichungen der Milchproduktherstellung ändern sich nur geringfügig und bei den verschiedenen Produkten zudem in unterschiedliche Richtungen. Dies führt bei VMP und AMP zu steigenden und bei den restlichen drei Produktgruppen zu leicht fallenden relativen Streuungen des Angebots. Die absolute Streuung der Nachfrage nimmt dagegen bei allen Milchprodukten zu. Bei Butter und Käse ist dieser Anstieg aber etwas geringer als der des Mittelwerts, sodass die Variationskoeffizienten leicht zurückgehen. Bei den übrigen Produktgruppen erhöhen sich die relativen Streuungen dagegen um 5% bis 13%. Die relativen Streuungen von Milchproduktherstellung und -nachfrage weisen also nur verhältnismäßig geringe Änderungen gegenüber dem Basisszenario A auf, deren Ausmaß und Richtung die getroffenen Annahmen hinsichtlich der Nachfrageelastizitäten sowie der Inhaltsstoffzusammensetzung der jeweiligen Produkte widerspiegeln dürften.

Tabelle 5.19: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung des EU-Außenhandels im Reformszenario gegenüber dem Basisszenario A in %

 

Import

Export

Nettohandel

 

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Mittelwert

Standard- abweichung

Butter

-22,41

-17,22

-34,37

-3,01

-44,38

-5,96

Käse

-18,80

-21,46

-20,65

-11,78

-21,39

-12,30

MMP

-25,82

-32,88

1,27

9,18

9,80

5,58

VMP

-27,07

-33,33

-11,22

6,38

-11,02

6,21

AMP

-25,95

-32,27

-17,26

-2,61

-15,75

-4,63

Quelle: Eigene Berechnungen


[Seite 133↓]

Tabelle 5.20 macht deutlich, dass sich die Quotenausdehnung in vollem Umfang im Angebot niederschlägt. Der mittlere Milcherzeugerpreis sinkt infolge der Quotenerhöhung und des Abbaus der Exporterstattungen um ca. 18%. Trotz des Zusammenwirkens von Angebotsausdehnung und Exportsubventionsabbau liegt der Preisrückgang durch Marktanpassungen damit noch unterhalb des durchschnittlichen Kürzungssatzes bei den Exporterstattungen für Milchprodukte. Das Reformszenario trägt außerdem zu einer Halbierung des mittleren Quotenwerts bei. Dennoch bleibt die Quote auch im Reformszenario in allen Fällen bindend. Durch die Angebotsausdehnung fällt der Erlösrückgang mit 17% etwas geringer aus als die Preissenkung.

Tabelle 5.20: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Angebot, Preis und Erlösen am Rohmilchmarkt im Reformszenario gegenüber dem Basisszenario A in %

 

EU

„Rest der Welt“

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Milcherzeugung

1,81

0,28

1,92

Marktpreis

-18,48

-10,97

0,79

-1,67

Quotenrente

-51,09

-10,97

Erlöse

-17,01

-9,35

1,06

-2,07

Quelle: Eigene Berechnungen

Die im Reformszenario abnehmende Verflechtung des EU-Milchsektors mit den „unsicheren“ internationalen Märkten ist mit einer zurückgehenden Standardabweichung bei Erzeugerpreis und -erlösen verbunden. Diese Abnahme der absoluten Streuung ist aber geringer als der Rückgang der zugehörigen Mittelwerte. Dadurch steigen die Variationskoeffizienten von Milchpreis und Erlösen um jeweils rund 9% an. Durch den Luxemburger Beschluss käme es also nicht nur zu einem deutlich niedrigeren Preisniveau, sondern möglicherweise auch zu einer erhöhten Preisstreuung. Der simulierte Streuungseffekt ist allerdings sehr gering - was auch durch Abbildung 5.11 veranschaulicht wird - und fällt im Vergleich zur Preissenkung kaum ins Gewicht. Wird aber der Exportrückgang aufgrund der spezifischen Implementierung der gesenkten administrierten Preise mittels Kürzung der Exporterstattungen überschätzt, so könnte sich der geschilderte Effekt einer erhöhten relativen Streuung eventuell auch aufheben oder in sein Gegenteil verkehren. Aussagen zur Richtung der Streuungsänderungen erscheinen somit als recht spekulativ. Festhalten lässt sich aber, dass durch die 2003er Agrarreform offensichtlich nur geringfügige Auswirkungen auf die relative Streuung von Erzeugerpreis und -erlösen am EU-Milchmarkt zu erwarten sind.


[Seite 134↓]

Auf Erzeugung, Preis und Erlöse von Rohmilch im „Rest der Welt“ hat die EU-Agrarreform nur einen begrenzten Einfluss. Dies gilt sowohl für das Niveau als auch für die Streuung dieser Größen. Der Mittelwert von Erzeugerpreis und -erlösen steigt beispielsweise lediglich um 0,8% bzw. 1,1%, während sich die relative Streuung um 2,4% bzw. 3,1% verringert.

Abbildung 5.11: Verteilung des EU-Marktpreises für Rohmilch in Basisszenario A und Reformszenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Niveau und Streuung von Zolleinnahmen, Exportsubventionen und des gesamten Budgets im Reformszenario präsentiert Tabelle 5.21. Durch den Rückgang der Importe reduzieren sich auch die mittleren Zolleinnahmen gegenüber dem Basisszenario A. Gleiches gilt für die Exporterstattungen. Die Einsparungen an Exportsubventionen übertreffen dabei deutlich die Abnahme der Zolleinnahmen, wodurch sich insgesamt sogar ein positiver Mittelwert des Gesamtbudgets ergibt.

Tabelle 5.21: Ergebnisse des Reformszenarios für das EU-Milchmarktbudget

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Zolleinnahmen

423,54

424,35

0,19

4,25

367,83

485,86

0,09

Erstattungen

-392,32

-393,18

0,22

-8,47

-537,76

-290,70

-0,25

Gesamtbudget

31,22

31,17

-0,16

159,54

-169,93

186,08

-0,12

Quelle: Eigene Berechnungen


[Seite 135↓]

Der Variationskoeffizient der Zolleinnahmen bleibt gegenüber der Ausgangssituation nahezu unverändert. Die erhöhte relative Streuung der Ausfuhren schlägt sich dagegen auch in einem um ca. 55% gestiegenen Variationskoeffizient der Ausgaben für Exporterstattungen nieder, wobei sich die absolute Streuung um 61% verringert. Das Gesamtbudget weist im Reformszenario einen weit höheren Variationskoeffizient auf als im Basisszenario A. Das ist bei einer um 53% niedrigeren Standardabweichung jedoch auf den sehr geringen Mittelwert zurückzuführen. Abbildung 5.12 zeigt, dass sich der Streubereich des EU-Milchmarktbudgets durch die Agrarreform tatsächlich deutlich verengt. Die Finanzplanung ist demnach einer geringeren Unsicherheit unterworfen. Dennoch müssen - trotz des zu erwartenden Budgetüberschusses - Situationen mit einem negativen Saldo fest eingeplant werden, die in den Simulationen immerhin in rund 25% der Fälle aufgetreten sind. Infolge der Annahme fixer Erstattungssätze besitzen die Verteilungen der Exportsubventionen und des Gesamtbudgets nur eine geringe Schiefe, weshalb auch keine nennenswerten Abweichungen zwischen deterministischen Werten und stochastisch simulierten Mittelwerten im Reformszenario zu verzeichnen sind.

Abbildung 5.12: Verteilung des EU-Milchmarktbudgets in Basisszenario A und Reformszenario

Quelle: Eigene Berechnungen

Welche Wohlfahrts- und Verteilungseffekte sind nun vom Luxemburger Beschluss zu erwarten? Tabelle 5.22 versucht, hierauf eine Antwort zu geben. Zunächst führt der Erzeugerpreisrückgang zu einer deutlichen Abwertung der Quoten, wodurch der Mittelwert der diesem Produktionsfaktor zufallenden sektoralen Rente um ca. 7,1 Mrd. € zurückgeht. Die reine Produzentenrente steigt dagegen durch die Quotenausdehnung um 614 Mio. € an. Da sowohl im [Seite 136↓]Basisszenario A als auch im Reformszenario die Quote in allen Fällen limitierend wirkt, ist diese Produzentenrentenänderung sicher zu prognostizieren. Der tatsächliche Verlust für die aktiven Milcherzeuger würde sich einerseits um den Anteil der Pachtquoten reduzieren. Andererseits steht nach Umsetzung der Reform die entkoppelte Milchprämie zur Eindämmung der Einkommensverluste zur Verfügung, die sich - bemessen an der Garantiemenge für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 - auf etwa 4,1 Mrd. € belaufen würde. Zudem erleichtern die entwerteten Quoten die Aufstockung in wettbewerbsfähigen Betrieben, was die Einkommenssituation dort nachhaltig verbessern und tendenziell zu einer effizienteren europäischen Milchviehhaltung beitragen kann. Der gravierende Rückgang der Quotenrente dürfte also weit weniger negative Folgen für die Landwirte haben, als dies auf den ersten Blick den Anschein hat.

Tabelle 5.22: Ergebnisse des Reformszenarios für die Änderung der Wohlfahrtsindikatoren in der EU gegenüber dem Basisszenario A

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichung vom Determ. Wert

Variationskoeffizient

Minimum

Maximum

Schiefe

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

 

Integrationsweg I zur Berechnung der Konsumentenrente

Quotenrente

-7.128,55

-7.123,97

-0,06

-1,89

-7.572,93

-6.644,87

-0,02

Produzentenrente

614,28

614,28

0,00

0,00

614,28

614,28

0,00

Konsumentenrente

6.045,08

6.039,19

-0,10

1,81

5.643,64

6.400,77

-0,03

Budget

1.039,21

1.039,58

0,04

5,49

845,24

1.225,73

0,11

Wohlfahrt

570,02

569,08

-0,16

5,58

458,28

667,85

0,04

Integrationsweg II zur Berechnung der Konsumentenrente

Konsumentenrente

6.047,08

6.041,19

-0,10

1,81

5.644,87

6.403,45

-0,03

Wohlfahrt

572,02

571,08

-0,16

5,60

459,51

670,53

0,04

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Konsumenten profitieren in jedem Fall vom abgesenkten Preisniveau für europäische Milchprodukte. Für das Milchmarktbudget ist, wie bereits erläutert, eine positive Entwicklung zu erwarten. Dies gilt aber nur, insoweit es sich hier um eine partielle Milchmarktbetrachtung handelt. Zu erinnern ist an dieser Stelle nochmals an die Kompensationszahlung, die zwar nicht mehr marktspezifisch wirksam wird, den globalen EU-Haushalt aber stärker belastet, als er durch die simulierte positive Budgetänderung entlastet wird. Nebenbei bemerkt, ergibt sich bei einer derartigen entkoppelten Prämie im Gegensatz zur Finanzierung der herkömmlichen Markt- und Preispolitiken auch keinerlei Planungsunsicherheit mehr. Keinen Einfluss hat die neue Prämienzahlung aufgrund ihrer Allokationsneutralität dagegen auf die Entwicklung der [Seite 137↓]Gesamtwohlfahrt im EU-Milchsektor. So ist infolge des Luxemburger Beschlusses mit einem mittleren Wohlfahrtsgewinn in Höhe von rund 570 Mio. € zu rechnen.

Die Streuungen der Änderungen der Wohlfahrtsindikatoren sind vergleichsweise moderat. So weisen die Simulationsergebnisse etwa unter allen Umständen einen Wohlfahrtsgewinn aus. Durch die fixen Erstattungssätze besitzen auch die Verteilungen der Wohlfahrtsindikatoränderungen nur eine geringe Schiefe, weshalb keine größeren Abweichungen zwischen den deterministischen Werten und den Mittelwerten bei Unsicherheit zu beobachten sind. Die Unterschiede bei Mittelwert und Standardabweichung der Konsumentenrenten- und Wohlfahrtsänderungen betragen zwischen den beiden Integrationswegen jeweils weniger als 1% und können somit vernachlässigt werden.

Flexibel ausgestaltete Exporterstattungen können Effekte hervorrufen, die bei der Analyse des Reformszenarios nicht zu berücksichtigen waren. Die vorangegangenen Abschnitte haben dazu bereits zahlreiche Hinweise gegeben. Das nachfolgend simulierte Liberalisierungsszenario gibt nun Gelegenheit, die sich aus einer unterschiedlichen Annahme zur Ausgestaltung der Exporterstattungen ergebenden Konsequenzen für die Beurteilung von Politikänderungen etwas genauer zu untersuchen.

5.3.3 Politikszenario III: Liberalisierung und Quotenaufhebung

Abschließend sollen die Auswirkungen einer vollständigen Liberalisierung des europäischen Milchsektors auf dem EU-Milchmarkt selbst und auf den internationalen Märkten analysiert werden. Im Umkehrschluss lassen sich dann auch Aussagen zu den Effekten der derzeitigen Preis- und Mengeneingriffe bei Unsicherheit ableiten. Für dieses Szenario gilt die Annahme, dass sich die staatlichen Behörden völlig aus dem Marktgeschehen zurückziehen. In der vorliegenden Modellformulierung bedeutet das eine Aufhebung der Angebotsquotierung sowie die Beseitigung aller Zölle und Exportsubventionen. Der erste Abschnitt in diesem Kapitel offenbarte, dass Niveau und Streuung der verschiedenen Zielgrößen in der Ausgangssituation durch die Ausgestaltung der Exporterstattungen zum Teil wesentlich beeinflusst werden. Somit ist auch zu erwarten, dass dies Konsequenzen für die Bewertung einer so weit reichenden Politikänderung haben könnte. Zur Klärung dieser Frage erlaubt das Liberalisierungsszenario einen problemlosen Vergleich mit beiden Basisszenarien.

Die Effekte einer Liberalisierung auf Mittelwert und Streuung der Milchproduktherstellung und -nachfrage in der EU sowie des Außenhandels präsentieren Tabelle 5.23 bzw. Tabelle 5.24. Mit Ausnahme des VMP führt die Quotenabschaffung zu einer erhöhten Milchproduktherstellung. Durch den Zollabbau nehmen die mittleren Importe deutlich zu. Die Mit[Seite 138↓]telwerte der Exporte - MMP ausgenommen - gehen gegenüber dem Basisszenario A zurück. Gegenüber dem Basisszenario B ist dieser Effekt abgeschwächt, bei drei Produkten steigen die Exporte sogar. Die Beschränkung der Subventionen auf den Preisausgleichung zwischen EU- und Weltmarktniveau und die zusätzliche Obergrenze für die dazu aufgewendeten öffentlichen Ausgaben sorgten im Basisszenario B für eine geringere mittlere Exportförderung, sodass der Liberalisierungseffekt bescheidener ausfällt. Durch den damit einhergehenden geringeren Preisverfall am EU-Markt durch die Liberalisierung ziehen auch die Importe gegenüber dem Basisszenario B etwas stärker an als gegenüber dem Basisszenario A. Entsprechend fällt der signifikante Anstieg der Nachfrage nach einheimischen Produkten in der EU gegenüber dem A-Szenario etwas markanter aus.

Tabelle 5.23: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung bei Herstellung und Nachfrage von Milchprodukten in der EU im Liberalisierungsszenario gegenüber den Basisszenarien in %

 

Änderung gegenüber Basisszenario A

Änderung gegenüber Basisszenario B

 

Herstellung

Nachfrage nach EU-Produkten

Herstellung

Nachfrage nach EU-Produkten

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Butter

4,23

244,01

10,77

18,21

4,36

294,75

8,85

463,97

Käse

6,14

41,74

6,69

-89,56

5,49

54,59

5,76

-80,32

MMP

6,40

127,19

3,03

-20,64

6,96

163,35

2,08

2,66

VMP

-3,27

80,16

6,86

-50,53

0,92

90,34

5,98

-14,55

AMP

2,38

-29,08

2,52

-52,49

2,25

1,19

2,26

-3,18

Quelle: Eigene Berechnungen

Die Streuungsänderungen bei den verschiedenen Größen werden entscheidend durch den Wegfall der Milchquote beeinflusst, wodurch das Angebot flexibler auf eine sich ändernde Marktlage reagieren kann. Dies ist automatisch mit einer erhöhten Schwankung der Produktherstellung verbunden. Die Milcherzeuger würden etwa auf gute Aussichten im Exportgeschäft mit einer Ausweitung der Produktion antworten. Im Vergleich zu einer Situation mit einem quotierten Angebot wäre dadurch der Anstieg der Preise in der EU für einheimische Produkte geringer, insbesondere auch im Verhältnis zur Zunahme der Importpreise. Die europäischen Konsumenten wären in diesem Fall also veranlasst, die Nachfrage nach einheimischen Produkten in geringerem und die Importnachfrage in stärkerem Ausmaß einzuschränken. Dieses Beispiel skizziert, wie sich bei einer erhöhten Streuung des Produktangebots die Streuung der Nachfrage nach einheimischen Produkten am EU-Markt tendenziell reduziert. [Seite 139↓]Gleichzeitig nehmen bei einer Quotenabschaffung durch die beschriebenen Wechselwirkungen die Streuungen im Außenhandel zu. Erwartungsgemäß ist dieser Effekt bei den Exporten gegenüber dem Basisszenario B stärker, da in diesem Szenario eine Stabilisierung der Ausfuhren durch die variablen Erstattungen stattfand. Diese Stabilisierung der Ausfuhren führte - wie im Abschnitt 5.1.3 beschrieben - indirekt zu einer erhöhten Varianz der Importe. Deshalb fällt nun auch die Destabilisierung der Importe bei einer Liberalisierung gegenüber einer Ausgangssituation mit flexiblen Erstattungssätzen geringer aus. Abweichungen von den erläuterten Entwicklungen dürften mit den Substitutionseffekten in der Produktherstellung in Verbindung stehen, wie etwa die stark ansteigende Streuung der Butterherstellung, die wohl auch die zunehmende Standardabweichung der Nachfrage nach einheimischer Butter verursacht.

Tabelle 5.24: Änderung von Mittelwert und Standardabweichung des EU-Außenhandels im Liberalisierungsszenario gegenüber den Basisszenarien in %

 

Änderung gegenüber Basisszenario A

Änderung gegenüber Basisszenario B

 

Import

Export

Import

Export

 

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Mittelwert

Standardabweichung

Butter

115,95

448,22

-46,56

-18,42

127,78

235,87

-37,27

303,88

Käse

81,99

460,63

-0,97

49,61

89,32

154,83

1,86

94,54

MMP

51,64

319,23

14,39

57,86

57,19

76,52

19,09

96,44

VMP

53,18

361,54

-8,34

72,42

62,13

125,00

-1,81

85,76

AMP

46,34

358,62

-5,72

62,23

54,29

94,77

1,21

338,37

Quelle: Eigene Berechnungen

Anzumerken bleibt, dass sich durch die Öffnung der Märkte im Mittelwert eine Nettoimportsituation für die EU bei Butter ergibt. Ein Exportüberschuss ist bei diesem Milchprodukt zudem nur in knapp 10% der Fälle zu erwarten. Situationen mit Importüberschüssen wurden ebenfalls für Käse und MMP simuliert, allerdings mit einer vernachlässigbar geringen Häufigkeit des Eintreffens.

Eine Liberalisierung des EU-Milchsektors hat naturgemäß weit reichende Konsequenzen für die Milcherzeugung, worüber Tabelle 5.25 Auskunft gibt. Der allgemeine Preisrückgang am Markt für Milchprodukte lässt auch den Milcherzeugerpreis deutlich fallen. Überraschend ist, dass die Milcherzeugung - wie bei der Entwicklung der Produktherstellung bereits angedeutet - trotz dieses Preisverfalls nicht etwa zurückgefahren, sondern um rund 4% ausgedehnt wird. Das Erzeugerpreisniveau nach einer Liberalisierung liegt demnach immer noch über [Seite 140↓]dem ursprünglich zu Grunde gelegten Schattenpreis. Das sagt zwar wenig über die Veränderung der Milcherzeugung in einzelnen Mitgliedsstaaten der EU oder bestimmten Regionen aus, deutet aber darauf hin, dass sich die europäische Milcherzeugung durchaus im internationalen Wettbewerb behaupten könnte. Dieses Ergebnis hängt entscheidend von der getroffenen Annahme bezüglich des Schattenpreises für Rohmilch ab. Der verwendete Wert beruht auf umfassende von Bouamra-Mechemache et al. (2002a, S. 7ff.)12 durchgeführte Schätzungen auf der Grundlage von Buchführungsdaten landwirtschaftlicher Betriebe des Informationsnetzes Landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) der EU für alle 15 Mitgliedsstaaten, die auch als Basis der Politikanalysen im Bericht über die Milchquoten 13 der Europäischen Kommission des Vorjahres dienten. Dennoch erscheint eine genauere Untersuchung zum Einfluss dieses Ausgangswerts auf die Ergebnisse als zwingend. Das nächste Kapitel wird sich unter anderem dieser Frage zuwenden.

Tabelle 5.25: Ergebnisse der Basisszenarien und des Liberalisierungsszenarios für den Rohmilchmarkt in der EU im Vergleich

 

Basisszenario A

Basisszenario B

Liberalisierungsszenario

 

Mittelwert

Variationskoeffizient

Mittelwert

Variationskoeffizient

Mittelwert

Variationskoeffizient

 

1.000 t

%

1.000 t

%

1.000 t

%

Milcherzeugung

114.969,00

0,00

114.969,00

0,00

119.580,60

1,23

 

€/t

%

€/t

%

€/t

%

Marktpreis

312,62

4,61

300,62

2,20

200,99

1,89

 

Mio. €

%

Mio. €

%

Mio. €

%

Erlöse

35.941,44

4,61

34.562,01

2,20

24.039,69

3,13

Quelle: Eigene Berechnungen

Der Rückgang der mittleren Erzeugerpreise um rund 36% gegenüber Basisszenario A und um 33% gegenüber Basisszenario B wird nur im begrenztem Umfang von der ausgedehnten Produktion aufgefangen, sodass auch bei den mittleren Erlösen eine Verminderung um 33% bzw. 30% zu verzeichnen ist. Von besonderem Interesse ist aber die Entwicklung der Marktunsicherheiten. Durch die Aufhebung der Quotenregelung unterliegt im Liberalisierungsszenario auch die Milcherzeugung Schwankungen. Wie am Beispiel der Milchproduktmärkte bereits dargestellt, ist das Angebot ohne bindende Quote in der Lage, auf die jeweilige Marksituation zu reagieren. Das führt wiederum zu einer Stabilisierung des Milcherzeuger[Seite 141↓]preises, dessen Variationskoeffizient gegenüber dem Basisszenario A um 59% und gegenüber einer Ausgangssituation mit flexiblen Erstattungen um 14% zurückgeht. Gegenüber dem Basisszenario B verringert sich damit die Preisstreuung, obwohl die unsicheren Importe ansteigen und keine Stabilisierung der Exporte mehr erfolgt. Durch eine Quotenaufhebung könnten die vom Weltmarkt verursachten Preisschwankungen am EU-Milchmarkt somit stärker eingedämmt werden, als dies bei den gegebenen Annahmen mit variablen Exporterstattungen unter Beibehaltung der Angebotskontingentierung möglich ist.

Etwas anders sieht das Bild bei der Erlösstreuung aus. Der Variationskoeffizient der Milcherzeugererlöse ist im Liberalisierungsszenario als Folge der zusätzlichen Angebotsschwankungen höher als die relative Streuung des Milchpreises, sinkt gegenüber dem Basisszenario A um 32%, steigt gegenüber dem Basisszenario B aber um 42% an. Die Verbindung von Milchquote und variablen Exporterstattungen im Basisszenario B stabilisiert im Vergleich zur Freihandelssituation zwar nicht den Erzeugerpreis, dafür aber offenbar die Erlöse. Dieses Ergebnis zeigt, wie entscheidend die jeweilige Ausgestaltung eines Politikinstruments - hier am Beispiel der Exportsubventionen - für die Auswirkungen einer Politikänderung sein kann. Finden in der Ausgangssituation bei der Exportsubventionierung von Milchprodukten eher feste Erstattungssätze Anwendung, so wäre bei einer Liberalisierung mit einer geringeren vom Weltmarkt verursachten Erlösstreuung zu rechnen. Sind die Subventionen in der Ausgangssituation aber - wie von der Marktordnung vorgesehen - überwiegend variabel ausgestaltet, so kann dies theoretisch bei Aufhebung der Milchquote und einem Protektionsabbau - ausgehend von der relativen Streuung - zu einer Destabilisierung der Erlöse der europäischen Milcherzeuger führen. Ob letztlich diese potenziellen Effekte veränderter vom Weltmarkt ausgehender Preis- und Erlösstreuungen tatsächlich am EU-Markt zum Tragen kommen, hängt ganz wesentlich von der Wirksamkeit der Interventions- und Absatzförderungsinstrumente - die hier nicht berücksichtigt wurden - bzw. deren veränderter Ausgestaltung oder Abschaffung ab.

Die sich für die Milcherzeugung auf den internationalen Märkten aus einer Liberalisierung des europäischen Milchsektors ergebenden Konsequenzen sind in Tabelle 5.26 wiedergegeben. Da es durch die Aufhebung der Quotenregelung trotz des Protektionsabbaus zu einer Ausdehnung der Milcherzeugung in der EU kommt, halten sich die positiven Effekte für den Milchmarkt im „Rest der Welt“ in Grenzen. Die Milcherzeuger können lediglich von einem durch den Zollabbau ermöglichten umfangreicheren Milchproduktexport in die EU profitieren. Dadurch legt die mittlere Milcherzeugung im „Rest der Welt“ leicht gegenüber Basisszenario A um ca. 0,6% und gegenüber Basisszenario B um 0,5% zu. Des Weiteren ist ein um [Seite 142↓]1,8% bzw. 1,3% steigender Mittelwert des Milcherzeugerpreises zu verzeichnen. Zusammengenommen lässt das die Erlöse etwas stärker um 2,4% gegenüber dem A-Szenario und um 1,7% im Vergleich zum Basisszenario B zunehmen.

Tabelle 5.26: Ergebnisse der Basisszenarien und des Liberalisierungsszenarios für den Rohmilchmarkt im „Rest der Welt“ im Vergleich

 

Basisszenario A

Basisszenario B

Liberalisierungsszenario

 

Mittelwert

Variationskoeffizient

Mittelwert

Variationskoeffizient

Mittelwert

Variationskoeffizient

 

1.000 t

%

1.000 t

%

1.000 t

%

Milcherzeugung

201.571,60

2,82

201.878,20

2,76

202.864,80

2,89

 

€/t

%

€/t

%

€/t

%

Marktpreis

189,09

12,95

190,06

13,31

192,45

12,09

 

Mio. €

%

Mio. €

%

Mio. €

%

Erlöse

38.066,55

12,22

38.323,79

12,68

38.978,88

11,04

Quelle: Eigene Berechnungen

Auch die relativen Streuungen sind nur geringfügigen Änderungen unterworfen. Der Variationskoeffizient der Milcherzeugung steigt leicht an. Die relativen Streuungen von Rohmilchpreis und Erlöse weisen dagegen eine Abnahme auf. Die Änderungen sind gegenüber dem Basisszenario B jeweils etwas größer als gegenüber dem Basisszenario A. Am stärksten fällt noch der Rückgang des Variationskoeffizienten der Erzeugererlöse in Höhe von rund 13% im Vergleich zum B-Szenario aus.

Angesichts der nur geringfügigen Zunahme des simulierten Rohmilchpreises im „Rest der Welt“ stellt sich die Frage, wie sicher diese erwartete Entwicklung überhaupt vorherzusagen ist. Zur Klärung dieses Aspekts sind in Abbildung 5.13 die Verteilungen der Änderungen des Milchpreises - der die Preisentwicklung bei den verschiedenen Milchprodukten auf den internationalen Märkten repräsentiert - gegenüber den beiden Basisszenarien abgebildet. Auf den ersten Blick fällt auf, dass bei bestimmten Marktkonstellationen eine Liberalisierung des EU-Milchmarkts auch zu einem - wenn auch geringen - Preisrückgang auf dem Weltmarkt führen kann. Werden die europäischen Milchprodukte in der Ausgangssituation variabel subventioniert, ist zudem nicht nur mit einem niedrigeren Mittelwert der Preissteigerung zu rechnen, sondern auch mit einem breiteren Streuungsbereich, der sich von -3,8% bis ca. 6,6% erstreckt. Das führt schließlich dazu, das gegenüber dem Basisszenario A nur in knapp 3% der Fälle ein Rückgang des Erzeugerpreises im „Rest der Welt“ nach einer vollständigen Öffnung des EU-Milchmarkts auftritt, gegenüber dem Basisszenario B aber immerhin in 16% der Fäl[Seite 143↓]le. Auch die Vorhersage der Preisentwicklung am Weltmarkt infolge einer Änderung der EU-Milchmarktpolitik ist also mit Unsicherheit verbunden, deren Ausmaß wiederum direkt von der Ausgestaltung der zum Einsatz kommenden Politikinstrumente abhängt.

Abbildung 5.13: Verteilung der prozentualen Änderung des Marktpreises für Rohmilch im „Rest der Welt“ im Liberalisierungsszenario gegenüber den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Tabelle 5.27 fasst abschließend die Wohlfahrts- und Verteilungseffekte einer Liberalisierung samt Quotenaufhebung auf dem EU-Milchmarkt zusammen. Die Verteilungen der Indikatoränderungen beziehen sich wie zuvor zu Vergleichszwecken auf die beiden verschiedenen Basisszenarien. Die Quotenabschaffung führt zu einem Wegfall der Quotenrente. Aufgrund des niedrigeren mittleren Preisniveaus in der Ausgangssituation ist auch der Mittelwert des Quotenrentenrückgangs gegenüber dem Basisszenario B geringer. Die reine Produzentenrente steigt dagegen mit der Ausdehnung der Milcherzeugung an. Da die Quote in beiden Basisszenarien in allen Fällen bindend und die Produzentenrente somit identisch war sowie keinen Schwankungen unterlag, stimmen Niveau und Streuung der Produzentenrentenänderung im Zuge der Liberalisierung gegenüber beiden Basisszenarien prinzipiell überein. Die dennoch zu beobachtenden leichten Abweichungen in den simulierten Änderungsverteilungen beruhen allein auf Unterschieden in der Sequenz der Zufallszahlen, die jeweils für die beiden Modellrechnungen gezogen wurden.

Dem hohen Verlust an Quotenrente im Milchsektor steht infolge des massiven Preiseinbruchs ein enormer Zuwachs an Konsumentenrente gegenüber. Positiv auf die Entwicklung der Wohlfahrt wirkt sich zudem der Wegfall öffentlicher Ausgaben für die Milchmarktpolitik [Seite 144↓]aus. Entsprechend der Höhe des Milchmarktbudgets in der jeweiligen Ausgangssituation ist der Einspareffekt gegenüber dem Basisszenario A deutlich höher als gegenüber dem B-Szenario. Durch eine Liberalisierung in Verbindung mit einer Quotenabschaffung würde es also zu einer deutlichen Umverteilung zu Gunsten der Konsumenten und Steuerzahler und auf Kosten der Quotenbesitzer kommen. In der Summe ergibt sich durch diese Politikoption am EU-Milchmarkt ein mittlerer Wohlfahrtsgewinn von 683 Mio. € gegenüber Basisszenario A und in Höhe von 486 Mio. € im Vergleich zu einer Ausgangssituation mit variablen Exporterstattungen. Erscheint der Politik der drastische Verlust an Quotenrente den Betroffenen als nicht zumutbar, könnte zur Abfederung dieses gravierenden Einkommensrückgangs und zur Erleichterung struktureller Anpassungsprozesse - zumindest temporär - eine entkoppelte und damit allokationsneutrale Prämienzahlung nach dem Modell des Luxemburger Beschlusses Abhilfe schaffen. Eine Unterstützung der bisher vom Quotensystem Begünstigten wäre auf diese Weise ohne Verlust an gesamtwirtschaftlicher Wohlfahrt zu erreichen.

Tabelle 5.27: Ergebnisse des Liberalisierungsszenarios für die Änderung der Wohlfahrtsindikatoren in der EU gegenüber den Basisszenarien

 

Änderung gegenüber Basisszenario A

Änderung gegenüber Basisszenario B

 

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichg. vom Determ. Wert

VK

Deterministischer Wert

Mittelwert

Abweichg. vom Determ. Wert

VK

 

Mio. €

Mio. €

%

%

Mio. €

Mio. €

%

%

Integrationsweg I zur Berechnung der Konsumentenrente

Quotenrente

-14.099

-14.193

0,67

-11,77

-12.990

-12.812

-1,37

-6,03

Produzentenrente

1.363

1.388

1,83

32,82

1.363

1.389

1,91

32,94

Konsumentenrente

12.414

12.479

0,52

8,47

11.420

11.247

-1,51

5,09

Budget

1.008

1.008

0,00

10,46

729

663

-9,05

35,77

Wohlfahrt

685

683

-0,29

10,75

521

486

-6,72

47,74

Integrationsweg II zur Berechnung der Konsumentenrente

Konsumentenrente

12.419

12.485

0,53

8,49

11.424

11.251

-1,51

5,10

Wohlfahrt

691

689

-0,29

10,24

526

491

-6,65

47,27

Quelle: Eigene Berechnungen

Unterschiede im Vergleich zu den beiden Ausgangssituationen offenbaren sich nicht nur hinsichtlich der Mittelwerte der simulierten Indikatoränderungen, sondern auch bezüglich deren Streuung. Die Änderungen von Quoten- und Konsumentenrente schwanken gegenüber dem Basisszenario A stärker als im Vergleich zum Basisszenario B, was auf die größeren Marktunsicherheiten bei fixen Exporterstattungen im Referenzszenario zurückzuführen ist. [Seite 145↓]Die höheren Schwankungen der öffentlichen Ausgaben bei variablen Erstattungen in der Ausgangssituation verursachen wiederum eine stärkere Streuung der Budgetänderung. Ebenso schlägt sich die Schiefe der Budgetverteilung im Basisszenario B direkt in der simulierten Budgetänderung im Zuge einer Liberalisierung nieder. Abbildung 5.14 zeigt, dass letztlich auch die resultierende Verteilung der Wohlfahrtsänderung deutliche Unterschiede im Bezug auf die beiden verschiedenen Referenzszenarien aufweist. Eine Anwendung flexibler Exporterstattungen in der Ausgangssituation ist demnach bei einer Kombination von Liberalisierung und Quotenabschaffung nicht nur mit einem geringeren mittleren Wohlfahrtsgewinn, sondern auch mit einer deutlich unsichereren Wohlfahrtsentwicklung verbunden. Neben einem geringeren Mittelwert und einer höheren Streuung besitzt die Wohlfahrtsänderung gegenüber Basisszenario B zudem eine größere Linksschiefe. Dadurch kann bei Annahme variabler Erstattungen im Referenzszenario infolge einer Liberalisierung unter Umständen sogar ein Wohlfahrtsverlust auftreten, auch wenn dies nur für knapp 3% der Fälle simuliert wurde. Deutlich wird aber, dass Aussagen zur Höhe des erwarteten Wohlfahrtseffekts und auch zur Sicherheit, mit der dieser eintreten wird, entscheidend von der konkreten Ausgestaltung der Politikinstrumente in der Ausgangssituation abhängen.

Abbildung 5.14: Verteilung der Wohlfahrtsänderung in der EU im Liberalisierungsszenario gegenüber den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Die starke Streuung und die Schiefe in den Verteilungen der Budget- und Wohlfahrtsänderungen gegenüber dem Basisszenario B führen wiederum zu Abweichungen zwischen den Werten bei hypothetischer Sicherheit und den stochastisch simulierten Mittelwerten von 9% [Seite 146↓]bzw. knapp 7%. Die Vernachlässigung von Unsicherheit würde in diesem Fall also zu einer nennenswerten Überschätzung von Budgeteinsparung und Wohlfahrtsgewinn führen.

Die Unterschiede bei Mittelwert und Standardabweichung von Konsumentenrenten- und Wohlfahrtsänderungen zwischen den beiden Integrationswegen liegen auch hier in allen Fällen unter einem Prozent. Eine Ausnahme stellt dabei nur die Standardabweichung der Wohlfahrtsänderung gegenüber Basisszenario A dar, wo der Unterschied bei fast 4% liegt. Die bei allen simulierten Politikszenarien nur geringen durch Pfadabhängigkeit hervorgerufenen Abweichungen zwischen den beiden formulierten Integrationswegen sollten die Aussagekraft der Ergebnisse somit kaum einschränken.

5.3.4 Zusammenfassung: Konsequenzen einer veränderten EU-Milchmarktpolitik

Die Auswertung der einzelnen Szenarien demonstrierte, dass Politikänderungen am gemeinsamen Milchmarkt nicht nur das Niveau wesentlicher Zielgrößen - wie etwa von Erzeugerpreisen und -erlösen - verändern, sondern auch deren Streuung beeinflussen können. Beispielsweise lässt eine Quotenkürzung um fünf Prozent zwar die Mittelwerte von Erzeugerpreis und Erlösen auf dem EU-Markt deutlich ansteigen. Gleichzeitig führt aber eine stärkere Transmission von Weltmarktschwankungen auf den EU-Markt zu einer Zunahme der Variationskoeffizienten dieser beiden Größen um knapp 40%. Dieses Beispiel zeigt, dass bei einer Quotenkürzung zwar mit dem erwünschten Effekt einer Preis- und Erlössteigerung zu rechnen ist, dies aber gleichzeitig mit einer spürbar erhöhten Preis- und Erlösstreuung einhergehen könnte. Eine Vernachlässigung von Unsicherheit bei der Bewertung einer solchen Politikoption könnte somit durchaus zu unerwünschten Begleiterscheinungen nach deren Umsetzung führen. Die mit einem sinkenden Erzeugerpreis- und Erlösniveau verbundene Agrarreform gemäß dem Luxemburger Beschluss verursacht dagegen keine gravierenden Effekte auf die Preis- und Erlösstreuung. Eine Liberalisierung der gemeinsamen Milchmarktpolitik hat naturgemäß die weit reichendsten Konsequenzen für die Milcherzeugung in der EU. Die Mittelwerte von Erzeugerpreis und Erlösen gehen noch drastischer zurück als im Reformszenario. Andererseits offenbarte die Analyse des Liberalisierungsszenarios die Bedeutung eines Mengeneingriffs für die Unsicherheit am EU-Milchmarkt. Eine Abschaffung der Quotenregelung würde demnach die Pufferfunktion der Marktmechanismen verbessern und somit zur Preisstabilisierung am EU-Markt beitragen. Die Wirkung einer Aufgabe staatlicher Mengen- und Preiseingriffe am Milchmarkt auf die Streuung der Erzeugererlöse hängt dagegen entscheidend von der Ausgestaltung der Exportsubventionen in der Ausgangssituation ab. Erfolgt die Exportförderung mit festen Erstattungssätzen, so wäre mit einer Erlösstabilisierung zu rech[Seite 147↓]nen. Bei der Anwendung variabler Erstattungen - wie sie in der Milchmarktordnung verankert sind - führt eine Liberalisierung samt Quotenaufhebung dagegen zu einer größeren relativen Erlösstreuung. Im letzteren Fall müssten sich die Milcherzeuger somit nicht nur auf weit geringere, sondern auch auf deutlich unsicherere Erlöse einstellen.

Politikänderungen üben auch einen Einfluss auf das Niveau und die Streuung des Milchmarktbudgets der EU aus. Durch die wachsende Preisdifferenz zwischen EU- und Weltmarkt ergibt sich etwa bei einer Quotenkürzung ein Anstieg der mittleren Milchmarktausgaben. Die zunehmend limitierend wirkende WTO-Ausgabenobergrenze für Exportsubventionen vermindert gleichzeitig die Streuung und erhöht die Schiefe der Budgetverteilung. Letztlich lassen sich die Ausgaben zwar sicherer planen, für die Finanzierung ergibt sich daraus aber kaum ein Vorteil, da nur die Wahrscheinlichkeit geringer Ausgaben reduziert wird. Das Reformszenario ist demgegenüber mit spürbaren Einsparungen bei den öffentlichen Ausgaben für die gemeinsame Milchmarktpolitik verbunden, sodass sich sogar ein mittlerer Einnahmeüberschuss mit einem zudem deutlich reduzierten Streubereich ergibt. Dennoch sollten die Verwaltungsbehörden vorsorglich einen negativen Finanzierungssaldo einplanen, der immerhin in rund einem Viertel der simulierten Fälle aufgetreten ist. Anzumerken ist, dass die zusätzlichen Ausgaben für die vorgesehene Kompensationszahlung am Milchmarkt - die Bestandteil der einheitlichen Betriebsprämie werden soll - die im Reformszenario berechneten Budgeteinsparungen weit übertreffen. Im Fall der Quotenkürzung könnten dagegen Einsparungen bei den Binnenmarktinterventionen den simulierten Ausgabenanstieg im Außenhandelsbereich relativieren.

Bei der Simulation des Reformszenarios wurden die spezifischen Wirkungen variabler Erstattungssätze und einer veränderten Wirksamkeit des WTO-Ausgabenlimits für Exportsubventionen vernachlässigt. Dies ist einerseits bei der Interpretation der vorgestellten Markt- und Budgeteffekte zu berücksichtigen. Andererseits wird dadurch auch der direkte Vergleich der verschiedenen Politikoptionen bezüglich ihrer Wohlfahrtswirkungen erschwert. Abbildung 5.15 versucht, dieses Problem durch eine Anordnung der Politikoptionen nach ihrem zugehörigen Referenzszenario zu lösen. Der Wohlfahrtseffekt des Liberalisierungsszenarios wurde dabei gegenüber beiden Ausgangssituationen ermittelt. Die Darstellung erfolgt mit Hilfe von Boxplots. Die schmalen Linie markieren die Spannweite der Verteilung mit den dazugehörigen größten und kleinsten aufgetretenen Werten. Die grauen Kästen kennzeichnen den Bereich zwischen den 25%- und 75%-Quartilen14.


[Seite 148↓]

Abbildung 5.15: Verteilung der Wohlfahrtsänderung in der EU in den untersuchten Politikszenarien gegenüber den Basisszenarien

Quelle: Eigene Berechnungen

Im direkten Vergleich der beiden Liberalisierungsvarianten fällt zunächst auf, dass eine Abschaffung von Protektion und Quotenregelung mit einem geringeren mittleren Wohlfahrtsgewinn verbunden ist, wenn in der Ausgangssituation variable Exporterstattungssätze zur Anwendung kommen. Gleichzeitig erhöht sich auch die Varianz der Wohlfahrtsänderung. Die Abschätzung der zu erwartenden Wohlfahrtsentwicklung im Zuge einer Liberalisierung unterliegt beim Einsatz variabler Erstattungen also einem hohen Maß an Unsicherheit. Unter ungünstigen - wenn auch mit knapp 3% der Fälle sehr seltenen - Marktkonstellationen kann es sogar zu einem Verlust an Wohlfahrt auf dem EU-Milchmarkt kommen. Dieses Beispiel zeigt, welche Bedeutung die konkrete Ausgestaltung der Exportsubventionen für die Bewertung einer Politikänderung haben kann, wenn Unsicherheit in die Betrachtung eingeht.

Die beiden anderen Politikoptionen lassen sich durch einen Vergleich mit dem jeweiligen Liberalisierungsszenario einordnen, das sich auf das gleiche Referenzszenario bezieht. Für das Reformszenario wird demnach ein im Mittelwert um 17% geringerer, aber dafür mit deutlich weniger Unsicherheit behafteter Wohlfahrtsgewinn gegenüber einer vollständigen Liberalisierung vorhergesagt. So ist ein fast halbierter Variationskoeffizient der Wohlfahrtsentwicklung im Reformszenario gegenüber einer vollständigen Liberalisierung mit Quotenabschaffung zu beobachten. Dies zeigt einerseits, dass mit dem Luxemburger Beschluss zur Reform der GAP aus wohlfahrtsökonomischer Sicht auf dem Milchmarkt bereits ein bedeutender Schritt nach vorn zu erreichen ist. Andererseits deutet sich insbesondere bei Berücksichtigung von Unsicherheit an, dass durch weitere Liberalisierungsschritte - zumindest kurzfristig - kei[Seite 149↓]ne gravierenden zusätzlichen Verbesserungen in der Wohlfahrtsentwicklung zu erwarten sind. Das Szenario einer Quotenkürzung stellt unter den untersuchten Politikvarianten dagegen die eindeutig schlechteste Lösung dar, für die unter allen Umständen ein Wohlfahrtsverlust prognostiziert wird.

Kommen Politikinstrumente mit Einfluss auf Streuung und Schiefe von Zielgrößenverteilungen zum Einsatz, können nennenswerte Fehleinschätzungen zum Niveau dieser Größen auftreten, wenn Unsicherheit ausgeblendet bleibt. So führen beispielsweise auch die variablen Exporterstattungen zu erhöhten Streuungen und Schiefen der Verteilungen von Wohlfahrtsindikatoränderungen und damit zu einem Auseinanderfallen der Werte bei hypothetischer Sicherheit und den stochastisch simulierten Mittelwerten. Die größten Abweichungen wurden diesbezüglich bei den Budget- und Wohlfahrtsänderungen im Quotenszenario in Höhe von rund 21% bzw. 10% festgestellt. Dies vermittelt einen Eindruck vom Fehlerpotenzial deterministischer Analysen bei der Bestimmung der Wohlfahrtseffekte von Politikänderungen am Milchmarkt.

Etwas überraschend ist das durchweg eher moderat ausfallende Ausmaß der erwarteten positiven Effekte einer veränderten EU-Milchmarktpolitik für die internationalen Märkte. Dies gilt sowohl für das Niveau als auch für die Streuung der verschiedenen Marktgrößen im „Rest der Welt“. Den größten Anstieg im Niveau von Milcherzeugerpreis und -erlösen verursacht den Modellrechnungen zufolge noch eine Quotenkürzung am EU-Markt. Die umfassendste Verringerung der relativen Streuung ergibt sich dagegen bei einer Liberalisierung im Vergleich zur Ausgangssituation mit variablen Exporterstattungen. Der begrenzte simulierte Weltmarktpreisanstieg nach einer Liberalisierung spricht offensichtlich dafür, dass die Quotenregelung die negativen Konsequenzen der derzeitigen Protektion am EU-Milchmarkt für die Wettbewerber in Drittländern spürbar abschwächt. Angesichts der relativ geringen Rückwirkungen einer veränderten EU-Milchmarktpolitik auf die internationalen Märkte, widmet sich das anschließende Kapitel unter anderem aber auch der Frage, wie robust diese Ergebnisse im Hinblick auf die gewählten Modellparameter sind.

Resümierend lässt sich festhalten, dass die Analyse und Bewertung von Politikänderungen am EU-Milchmarkt bei der expliziten Berücksichtung von Unsicherheit auf den Weltmärkten zusätzliche Einsichten gewährt. Preis- und Mengeneingriffe ändern demnach nicht nur das Niveau wesentlicher Zielvariablen, sondern auch deren Streuung. Dies gilt etwa für Preise und Erlöse der Milcherzeuger wie auch für das Budget zur Finanzierung der staatlichen Aktivitäten. Wie die Simulationen zeigten, wäre es bei einer Vernachlässigung von Unsicherheit nicht ausgeschlossen, dass Niveaueffekte falsch eingeschätzt und Streuungseffekte ver[Seite 150↓]kannt werden. Gerade Letzteres könnte zu unerwünschten Nebeneffekten einer Politikänderung führen, die wiederum mit politischen Anpassungskosten verbunden sein dürften. Darüber hinaus zeigt sich, dass die zu erwartenden Wohlfahrtseffekte weniger eindeutig vorhergesagt werden können, als dies in deterministischen Analysen oft zum Ausdruck kommt. Inwieweit die verschiedenen Politikoptionen die Übertragung von Weltmarktschwankungen auf den EU-Milchmarkt sowie die Unsicherheit in Budgetplanung und Wohlfahrtsentwicklung beeinflussen, hängt den Analysen zufolge im Wesentlichen ab von:


Fußnoten und Endnoten

1 Abweichungen zwischen den deterministischen Werten bei Übereinstimmung der Störterme mit ihrem Erwartungswert von eins und den stochastisch simulierten Mittelwerten spielen bei den in Tabelle 5.2 betrachteten Größen dagegen nur eine untergeordnete Rolle.

2 Inwieweit eine Verteilung asymmetrisch ist, lässt sich mit Hilfe des Schiefekoeffizienten erfassen. Ein Schiefekoeffizient von null kennzeichnet eine bezüglich des Erwartungswerts symmetrische Verteilung, was etwa ein Merkmal der Normalverteilung ist. Eine positive Schiefe bedeutet eine rechtsschiefe - also rechtsseitig ausgedehnte - Verteilung, eine negative Schiefe hingegen eine linksschiefe Verteilung. Zur Berechnung des Schiefekoeffizienten siehe beispielsweise Vose (1996, S. 293f.).

3 Zu Grunde gelegt wurden 90% des Interventionspreises von Butter in Höhe von 3.282,00 €/t und der Interventionspreis von MMP in Höhe von 2.055,20 €/t (vgl. dazu Abschnitt 2.2.1).

4 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass im vorliegenden Modellansatz aufgrund der herkunftsspezifischen Produktdifferenzierung eine vollständige Isolierung des EU-Markts von Weltmarktpreisschwankungen auch bei Anwendung gänzlich variabler Importabschöpfungen und Exporterstattungen nicht zu realisieren wäre.

5 Siehe etwa Tangermann (2001, S. 159).

6 Die im Rahmen der Uruguay-Runde vereinbarte geringere Zollreduktion bei MMP wurde an dieser Stelle nicht berücksichtigt.

7 Siehe Europäische Kommission (2002a).

8 Bei einem zunehmenden Ausmaß der tatsächlich vom Weltmarkt auf den EU-Markt übertragenen Unsicherheit könnten sich die beiden Preisverteilungen in Abbildung 5.9 durchaus auch überschneiden.

9 Zu den beschlossenen Reformmaßnahmen siehe Europäische Kommission (2003).

10 Vgl. Rat der Europäischen Union (1999b).

11 Zu den möglichen Effekten der entkoppelten Prämien im Rahmen des Luxemburger Beschlusses siehe Isermeyer (2003).

12 Siehe auch Abschnitt 4.4.1.

13 Europäische Kommission (2002a)

14 Im vom 75%-Quartil gekennzeichneten Bereich liegen beispielsweise - ausgehend vom kleinsten aufgetretenen Wert - 75% der simulierten Ergebnisse.



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17.03.2004