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Schlussfolgerungen für die Bewertung und Gestaltung der EU-Milchmarktpolitik

Nach den Ergebnissen der empirischen Betrachtungen im Rahmen der vorliegenden Studie ist davon auszugehen, dass Unsicherheit für die verschiedenen Akteure auf dem EU-Milchmarkt tatsächlich ein relevantes Phänomen darstellt. Die durchgeführten Modellrechnungen analysieren die sich hieraus für die Bewertung und Gestaltung der gemeinsamen Milchmarktpolitik ergebenden Konsequenzen. Nicht alle Politikinstrumente waren bei den Modellsimulationen zu berücksichtigen. So blieben die staatlichen Lageraktivitäten und Absatzbeihilfen mit ihren spezifischen Wirkungen auf die Preisstreuung auf dem EU-Milchmarkt außerhalb der Betrachtung. Mit Hilfe der Simulationen lässt sich aber offen legen, inwieweit sich generell die von den internationalen Märkten auf den EU-Markt übertragene Unsicherheit infolge von Politikeingriffen verändert und welche Rückwirkungen auf die Weltmarktinstabilität zu erwarten sind.

Zunächst ist festzuhalten, dass die Ausgestaltung der Exportsubventionen erwartungsgemäß einen entscheidenden Einfluss auf die Übertragung von Unsicherheit vom Weltmarkt auf den EU-Markt ausübt. Durch eine variable Ausgestaltung der Exporterstattungen, wie sie von der Marktordnung vorgesehenen ist, lässt sich im Vergleich zu festen Erstattungssätzen eine deutliche Reduktion der übertragenen Unsicherheiten erreichen. Mitbestimmt wird das Ausmaß der Transmission von Unsicherheit auch von der Ausprägung von Herkunftspräferenzen. Eine geringe Bereitschaft der Konsumenten zur Substitution zwischen Milchprodukten unterschiedlicher Herkunft bei sich ändernden Preisverhältnissen verringert tendenziell die Schwankungen im Außenhandel und damit die interregionale Übertragung von Unsicherheit. Ohne Bedeutung ist dieser Effekt hingegen bei den EU-Ausfuhren, wenn variable Exporterstattungen Veränderungen in der Preisrelation zwischen den verschiedenen Herkünften von vornherein verhindern.

Die Analyse veränderter Preis- und Mengeneingriffe am Milchmarkt bei expliziter Berücksichtigung von Unsicherheit fördert einige interessante Aspekte zu Tage, die einer rein deterministischen Betrachtung verborgen blieben. Beispielsweise könnte eine neue WTO-[Seite 186↓]Handelsrunde demnach nicht nur zu einem Rückgang des Erzeugerpreis- und Erlösniveaus in der EU, sondern ebenso zu einer erhöhten Streuung dieser Größen führen. Sofern von risikoaversen Landwirten ausgegangen wird und diese zusätzlichen Marktinstabilitäten nicht durch staatliche Eingriffe am Binnenmarkt abzufedern sind, wären die europäischen Milcherzeuger von weiteren Zugeständnissen im Außenschutz somit stärker betroffen als dies eine Analyse der bloßen Niveaueffekte zum Ausdruck bringen würde. Daneben zeigen die Simulationen, dass die Häufigkeit eines Auslösens der Interventionsmechanismen und die Gefahr eines Unterschreitens der Interventionspreise durch billige Importe deutlich zunehmen dürften, was die Funktionsfähigkeit einer unveränderten Marktordnung ernsthaft in Frage stellen würde. Diese Ergebnisse unterstützen klar die in den Diskussionen um die Agenda 2000 und das jüngste Reformpaket vorgebrachte Argumentation einer Anpassung der GAP im Vorfeld einer weiteren multilateralen Handelsliberalisierung.

Potenzielle Streuungseffekte, die bei einer Vernachlässigung von Unsicherheit negiert würden, sind auch bei den drei untersuchten Politikszenarien festzustellen. So könnte eine Quotenkürzung zwar zu dem erwarteten Anstieg des Preis- und Erlösniveaus am Milchmarkt in der EU führen, gleichzeitig aber mit einer deutlichen Zunahme der Marktunsicherheiten verbunden sein. Die in der öffentlichen Diskussion von einer Quotenkürzung oftmals erhoffte verbesserte Einkommenslage der Milcherzeuger könnte bei Berücksichtung der Streuungseffekte politischer Aktivitäten demnach deutlich geringer ausfallen, als dies aus deterministischen Analysen hervorgeht. Die Auswirkungen der Luxemburger Reform auf die Marktinstabilitäten in der EU sind nicht so eindeutig zu prognostizieren. Ob letztlich eine Abnahme oder eine Zunahme der Preis- und Erlösstreuungen aus den Beschlüssen resultiert, hängt entscheidend von der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Milcherzeugung und der damit verbundenen Wirksamkeit der Quotenregelung ab. Die Streuungseffekte einer Liberalisierung samt Quotenabschaffung sind dagegen eng mit der Ausgestaltung der Exportsubventionen in der Ausgangsituation verknüpft. Sind die Erstattungssätze fixiert, so ist eine Abnahme der vom Weltmarkt auf den EU-Markt übertragenen Marktunsicherheiten zu erwarten. Kommen in der Referenzsituation dagegen variable Erstattungssätze zur Anwendung, so ist im Zuge einer vollständigen Öffnung des EU-Milchmarkts unter den Basisannahmen zu den Modellparametern zwar mit einer Erzeugerpreisstabilisierung, gleichzeitig aber mit einer Destabilisierung der Erlöse zu rechnen. Je nach tatsächlicher Ausgestaltung der Exportsubventionen werden also die Verluste für die Milcherzeuger aus dem Rückgang des Erlösniveaus durch eine veränderte relative Erlösstreuung abgemildert oder verstärkt. Diese Streuungseffekte gewinnen [Seite 187↓]noch an Bedeutung, wenn im Rahmen der Marktöffnung auch die Interventions- und Absatzmaßnahmen am Binnenmarkt wegfallen.

Eine Analyse bei Unsicherheit zeichnet auch ein differenzierteres Bild in der wohlfahrtsökonomischen Bewertung politischer Eingriffe am EU-Milchmarkt. So unterliegen die simulierten Wohlfahrtseffekte zum Teil einer erheblichen Schwankungsbreite. Die verschiedenen Politikszenarien unterscheiden sich sowohl in Vorzeichen und Ausmaß der zu erwartenden Wohlfahrtsentwicklung als auch in deren Streuung. Einen starken Einfluss auf die Verteilung des Wohlfahrtseffekts übt wiederum die Ausgestaltung der Exportsubventionen aus. Eine Liberalisierung verursacht beispielsweise einen geringeren mittleren und zudem unsichereren Wohlfahrtsgewinn, wenn statt fixer Erstattungen variable Exportsubventionen in der Ausgangssituation zur Anwendung kommen. Verschiebungen in der Relation von Niveau und Streuung der Wohlfahrtseffekte verschiedener Politikoptionen können auch durch veränderte Modellannahmen ausgelöst werden. So hängt etwa die Einordnung des aus den Luxemburger Beschlüssen resultierenden Wohlfahrtsgewinns im Vergleich zur wohlfahrtsökonomisch erstbesten Lösung einer Liberalisierung von der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Milcherzeugung und der Ausprägung von Herkunftspräferenzen im Bewusstsein der Konsumenten ab.

Preis- und Mengeneingriffe auf dem EU-Milchmarkt beeinflussen ebenfalls die Verteilungen von Preisen und Erlösen auf den internationalen Märkten. Auch hier fallen die Ergebnisse vielschichtiger aus als in vergleichbaren Untersuchungen ohne eine Berücksichtigung von Unsicherheit. Eine Quotenkürzung würde unter den betrachteten Politikoptionen beispielsweise den höchsten Preis- und Erlösanstieg für Milcherzeuger in Drittländern hervorrufen. Eine Liberalisierung gegenüber einer Referenzsituation mit variablen Exporterstattungen hätte demgegenüber aber eine umfassendere Preis- und Erlösstabilisierung zur Folge. In diesem Fall gäbe es also keine eindeutig zu bevorzugende Politikoption aus Sicht der internationalen Wettbewerber. Im Gegensatz dazu liefert eine Liberalisierung bei Annahme eines erhöhten Kostenniveaus in der europäischen Milcherzeugung neben dem stabilisierenderen Einfluss auch den höchsten Preis- und Erlösanstieg am Weltmarkt. Die erwarteten positiven Effekte einer reformierten Milchmarktpolitik in der EU für die internationalen Milchmärkte halten sich in den Simulationen in Grenzen. Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Milchsektoren einzelner Drittländer, die wie beispielsweise Neuseeland in stärkerem Maße vom Außenhandel beeinflusst sind als dies in der Modellregion „Rest der Welt“ zum Ausdruck kommt, auch wesentlich stärker von den beschriebenen Niveau- und Streuungseffekten einer veränderten EU-Politik betroffen sein könnten.


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Die Modellrechnungen offenbarten darüber hinaus, dass bei einer Politikanalyse am Milchmarkt unter Ausblendung von Unsicherheit nicht nur Streuungseffekte verkannt werden, sondern auch die Gefahr besteht, das Niveau von Zielgrößen falsch einzuschätzen. Eine Abweichung zwischen den Werten bei hypothetischer Sicherheit und den stochastisch simulierten Mittelwerten ist insbesondere beim Einsatz von Politikinstrumenten zu beobachten, die eine hohe Streuung und Schiefe von Zielgrößenverteilungen verursachen. Nennenswerte Niveauunterschiede zwischen deterministischer und stochastischer Analyse wurden vor allem beim Milchmarktbudget sowie den Wohlfahrtsindikatoränderungen unter dem Einfluss variabler Exporterstattungen in Verbindung mit der WTO-Ausgabenrestriktion oder einer wechselnden Wirksamkeit der Quotenregelung festgestellt.

Durch die Existenz von Unsicherheit wird die Analyse und Bewertung von staatlichen Eingriffen am Milchmarkt komplexer und mitunter weniger eindeutig. Die Ergebnisse zeigen aber, dass sich der methodische Aufwand einer stochastischen Analyse lohnt und im Vergleich zu einer deterministischen Herangehensweise zusätzliche wertvolle Erkenntnisse zur Unterstützung einer rationalen Politikgestaltung generiert werden können. Als ein wesentliches Ergebnis dieser Studie wurde deutlich, dass Preis- und Mengeneingriffe am Milchmarkt nicht nur den Mittelwert der Verteilungen wichtiger Zielgrößen wie Erzeugerpreis, Erlöse, öffentliche Ausgaben oder die Entwicklung der gesellschaftlichen Wohlfahrt beeinflussen, sondern auch deren Varianz und Schiefe. Die durch staatliche Aktivitäten ausgelösten Änderungen von Marktinstabilitäten sind dabei nicht ohne weiteres zu antizipieren. Sie hängen vielmehr vom Wechselspiel einer Reihe von Faktoren ab und sind unter den jeweiligen konkreten Bedingungen zu analysieren. Bleiben etwa potenzielle Streuungseffekte bei der Politikformulierung ausgeklammert, kann es zu unerwarteten, im schlechtesten Fall auch zu unerwünschten Begleiterscheinungen kommen, die zu einer Verfehlung der gesetzten Politikziele führen, zumindest aber kostenträchtige Anpassungsmaßnahmen erforderlich machen könnten. Die politischen Entscheidungsträger sollten sich darüber hinaus bewusst sein, dass nach jahrzehntelanger Marktstützung und -stabilisierung weit reichende Politikänderungen im Milchsektor neben den erwarteten Preis- und Erlösanpassungen eben auch deutlich veränderte Marktinstabilitäten zur Folge haben können, auf die sich insbesondere die Milcherzeuger einstellen müssen. Sollte es zum Beispiel im Zuge einer weiteren Marktöffnung zu einer erhöhten Fluktuation der Erzeugererlöse kommen, könnten entkoppelte Prämienzahlungen nach dem Modell der Luxemburger Reform wenigstens übergangsweise zu einer Einkommensstabilisierung beitragen und damit die Entwicklung von unternehmerischen Anpassungsstrategien an die veränderten Marktrisiken unterstützen.


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Die empirisch erfasste und als Grundlage der Simulationsrechnungen dienende Unsicherheit am EU-Milchmarkt stellt kein allgemeingültiges Maß dar. Die Bestimmung des Umfangs und die Kennzeichnung der wesentlichen Quellen der Marktstörungen sind vielmehr eng mit dem gewählten Beobachtungszeitraum und dem subjektiven Verständnis deterministischer Zusammenhänge verknüpft. Insofern liefern die Simulationen auch keine sicheren Verteilungen unsicherer Ereignisse. Sie sind stattdessen als ein Lösungsvorschlag anzusehen, der sich allerdings auf die konkreten Marktverhältnisse in der jüngeren Vergangenheit und eine leicht nachvollziehbare Wahrnehmung von Unsicherheit stützt. Die mit Hilfe der Modellrechnungen ermittelten Ergebnisse geben damit zumindest plausible Anhaltspunkte für die Konsequenzen potenzieller Politikszenarien am EU-Milchmarkt. Zudem besitzen die Resultate nicht zuletzt in der Beschreibung der Wirkungszusammenhänge eine hohe Aussagekraft und erscheinen damit geeignet, die politischen Akteure für die komplexen Effekte staatlicher Preis- und Mengeneingriffe am gemeinsamen Milchmarkt in einem unsicheren Umfeld zu sensibilisieren.


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17.03.2004