Die bisherige Forschung zur politischen Geschichte der frühen Sowjetunion stellte vor allem die Positionen innerhalb der Parteispitze in den Mittelpunkt ihrer Untersuchungen. Dieser Ansatz ist für ein umfassendes Verständnis sowjetischer Politik unzureichend, denn trotz der machtpolitischen Dominanz der RKP(b) hatten die Regierungsbehörden in den zwanziger Jahren einen wesentlichen Anteil an der Gestaltung von Politik. Zwar er­höhte das Politbüro angesichts der angespannten wirtschaftlichen Lage seit 1925 den Druck auf den Regierungs­apparat und versuchte, bestehende Freiräume in der Be­schlußfassung einzuschränken. Je­doch blieben die kollegialen Formen der politischen Beschlußfassung prinzipiell bestehen.

Die Entscheidung wirtschaftspolitischer Fragen vollzog sich in erster Linie im Streit zwi­schen den einzelnen Wirtschafts- und Regierungsbehörden. Ausgangspunkt für die zwi­schenbehördlichen Debatten der zwanziger Jahre waren die unterschiedlichen ideologi­schen Standpunkte der einzelnen Volkskommissariate, aber auch Kompetenzstreitigkei­ten. Nicht zuletzt beeinflußten persönliche Beziehungen zwischen den einzelnen Volks­kommissaren den Verlauf der Debatten. Die Interessengegensätze zwischen den Res­sorts waren an sich nichts ungewöhnliches. Allerdings sahen sich die Leiter der Volks­kommissariate, die unter dem Eindruck der Revolution standen und visionäre Zukunfts­vorstellungen hatten, völlig unerwartet mit diesen Zwistigkeiten konfrontiert. Daher wur­den diese Meinungsver­schie­denheiten meist wenig professionell ausgetragen, Sachargu­mente traten vielfach in den Hin­tergrund. Um eigene Zielsetzungen durchsetzen zu kön­nen, schreckte man nicht davor zu­rück, die Arbeit der „gegnerischen“ Behörde systema­tisch zu boykottieren, wodurch die Handlungsfähigkeit des Regierungsapparates erheb­lich einge­schränkt wurde. Die Uneinig­keit des Apparates hatte zur Folge, daß die Partei­spitze mehr und mehr zum Schlichter der behördlichen Streitigkeiten wurde und dadurch ihre Autorität gegenüber den Behörden aus­bauen konnte. Zudem reagierte die Parteifüh­rung auf die unter­schiedlichen „Ideologien“ der Volkskommissariate, indem sie mit Hilfe von Versetzungen innerhalb der Regierungsbüro­kratie die Opposition gegen die Partei­politik zu neutralisieren versuchte.

Das Außenhandelskommissariat bewegte sich in den innerparteilichen Debatten zwi­schen dem rechten und linken Flügel. Es sprach sich für eine verstärkte Förderung des landwirt­schaftli­chen Sektors aus, plädierte für mehr Parteidemokratie und wandte sich gegen die wachsende Kontrolle der Partei über die Fachapparate. Dies darf jedoch nicht darüber hin­wegtäuschen, daß innerhalb der Behörde auch heterogene Kräfte zur Wir­kung kamen. In wichtigen politi­schen Fragen, wie etwa während der Diskussion um das staatliche Außen­handelsmonopol, wurden in der Führungsetage wie auch in der Beleg­schaft konträre Stand­punkte vertreten.

Allerdings waren auch Regierungsbehörden, die in wichtigen konzeptionellen Fragen über­einstimmten, in erbitterte Kontroversen verstrickt. So war das Finanzkommissariat ebenfalls ein entschiedener Vertreter einer evolutionären, auf die Förderung der Land­wirtschaft ausge­richteten Politik. In der Frage des staatlichen Außenhandelsmonopols hingegen setzte sich die Führung des NKFIN für eine Dezentralisierung der Außenhan­delsfunktionen ein und wurde damit zu einem Hauptkontrahenten des Außenhandels­kommissariates. Dieses Beispiel zeigt, daß die bislang in der Forschungsliteratur gängige Aufteilung in „rechts“, „links“ und „gemäßigt“ den Facettenreichtum des politischen Spek­trums nicht ausreichend wiederspiegelt. Zwar wird in der neueren Stalinismus-Forschung der Pluralismus innerhalb der sowjetischen Regierungsbürokratie stärker hervorgehoben, genauere Untersuchungen zu diesem Thema gibt es bis dato jedoch kaum.

Das Außenhandelskommissariat nahm während der NEP eine exponierte Stellung inner­halb der Wirtschaftsbürokratie ein. Es hatte die Funktion, die widersprüchlichen Interes­sen des überwiegend privatwirtschaftlich organisierten Agrarsektors und der staatlich gelenkten In­dustrie- und Außenhandelswirtschaft miteinander zu vereinbaren. Die Bri­sanz dieser Aufga­be führte vor allem in den letzten Jahren der NEP dazu, daß die Be­hörde besonders stark dem Druck der Parteiführung ausgesetzt war. Ähnliches galt für die Handelsvertretungen im Ausland, die in direktem Kontakt zur kapitalistischen Welt standen und aus diesem Grund besonders angreifbar waren. Die zahlreichen Reorgani­sationen, die in den zwanziger Jahren im System des Volkskommissariates durchgeführt wurden, waren dabei nicht nur eine Reak­tion auf veränderte ökonomische Bedingungen, sondern auch ein effektives Mittel zur Diszi­plinierung des Apparates.

Da die Höhe des Außenhandelsumsatzes den Umfang des industriellen Aufbaus maß­geblich beeinflußte, hatte die Aufstellung der Export- und Importpläne entscheidende Bedeutung für die gesamte Wirtschaftsplanung und wurde immer wieder zum Gegen­stand von Auseinan­dersetzungen zwischen den Wirtschaftsbehörden. Während sich das Handelskommissariat für gemäßigte Exportkontingente aussprach, plädierte der VSNCH für maximale Planvorga­ben. GOSPLAN bewegte sich im Vergleich dazu mit seinen Vor­anschlägen im Mittelfeld. Die Planziffern, die das Handelskommissariat vorlegte, orien­tierten sich in erster Linie am ökonomisch Machbaren und waren weniger von ideologi­schen Zielvorgaben geprägt. In den Diskussionen um die Ausfuhrkontingente argumen­tierte man u.a. mit außenpolitischen Fak­toren und der konjunkturellen Entwicklung auf dem Weltmarkt, die entscheidend zum Erfolg oder Mißerfolg der sowjetischen Ausfuhr beitragen mußte. Die Parteiführung ignorierte die Prognosen des Volkskommissariates und beharrte auf überhöhten Exportplänen – ein Vorge­hen, das für die Wirtschaftspolitik der zwanziger Jahre kennzeichnend war.

Dreh- und Angelpunkt in den wirtschaftspolitischen Debatten der Regierungsbehörden war das staatliche Außenhandelsmonopol. Nach der Oktoberrevolution wurde parallel zur Natio­nalisierung der Großindustrie, des Bodens, des Verkehrswesens und der Banken auch der Außenhandel nationalisiert. Nach dem Übergang zur NEP hatte die Parteifüh­rung das Außenhandelsmonopol bestätigt, um die sowjetische Wirtschaft vor dem Zugriff der kapita­listischen Länder zu schützen und die staatliche Kontrolle über den Waren­austausch mit dem Ausland sicherzustellen. Aus dieser Entscheidung resultierte gleich­zeitig auch der Allein­vertretungsanspruch des Außenhandelskommissariates im Hinblick auf den Handelsverkehr mit dem Ausland. Der Umstand, daß das NKVT als alleiniger Träger der Außenhandels­funktionen fungierte, führte im behandelten Zeitraum wiederholt zu Kontroversen innerhalb der Wirtschaftsbürokratie. Zwar wurde das Monopol nach der Entscheidung vom Dezember 1922 offiziell nicht mehr in Frage gestellt, jedoch kam es immer wieder zu indirekten An­fechtungen der bestehenden Außenhandelsorganisation. In der ersten Hälfte der 20er Jahre trat vor allem der Oberste Volkswirtschaftsrat als Gegner des Monopols auf, der als Lei­tungsorgan der staatlichen Großindustrie ein größe­res Mitspracherecht bei der Abwicklung von Auslandsgeschäften forderte. Die Be­schlüsse zur Reorganisation des Außenhandels vom Dezember 1925 entsprachen im wesentlichen den Vorstellungen des VSNCH, der in den folgenden Jahren – zumindest formal – eine Schlüsselrolle bei der Tätigung von Außenhan­delsgeschäften spielte. Nach 1925 versuchten vor allem die Staatsbank und das Finanzkom­missariat, eine Auflösung des Außenhandelsmonopols herbeizuführen. Angesichts der ange­spannten binnenwirt­schaftlichen Lage sprachen sich diese Behörden aufgrund finanz- und währungspoliti­scher Erwägungen für eine Dezentralisierung der Außenhandelsfunktionen aus und sa­hen hierin die Möglichkeit, den Außenhandel rentabler zu gestalten. Dabei spitz­ten sich die Auseinandersetzungen um das Monopol um so mehr zu, je stärker die sowjeti­sche Führung den industriellen Aufbau in den Mittelpunkt ihrer Wirtschaftspolitik stellte.

Seit 1918 war die neue sowjetische Außenpolitik von der Idee der Weltrevolution geprägt. Man ging davon aus, daß die Oktoberrevolution die Initialzündung für einen weltweiten Um­sturz nach bolschewistischem Muster sein werde. Anfang 1921 hatten sich die Hoff­nungen auf die unmittelbar bevorstehende Weltrevolution als Illusion erwiesen. Daher bewegte sich die sowjetische Außenpolitik von nun an wieder in den Bahnen der traditio­nellen Diploma­tie und zielte darauf ab, die Gegensätze zwischen den kapitalistischen Staaten auszunutzen und durch den Abschluß bilateraler Verträge günstige äußere Be­dingungen für die Stabilität des Staates zu schaffen. Die Anknüpfung von Handelsbezie­hungen galt als wichtige Voraus­setzung für die binnenwirtschaftliche Konsolidierung des Landes. Gleichzeitig blieb die Zielvorstellung von der Weltrevolution weiter bestehen, so daß sich die Außenhandelsbezie­hungen der Sowjetunion in einem ständigen Span­nungsfeld zwischen traditioneller national­staatlicher Außenpolitik, erhoffter Weltrevolution und ökonomischen Zielsetzungen beweg­ten. Die politische Führung stellte die Bemühun­gen um aktive Beziehungen zur Weltwirt­schaft in direkten Zusammenhang mit der These vom revolutionären Kampf auf wirtschafts­politischer Ebene. Die außenpolitische Strate­gie, mit der ideologische Zielsetzungen erreicht werden sollten, orientierte sich dabei zunehmend an den imperialen Traditionen der vorre­volutionären Zeit: Die Außenwirt­schaft war nicht nur ein Mittel zur Erwirtschaftung von Devisen für den wirtschaftlichen Wiederaufbau des Landes, sondern auch ein Instrument zur Durchsetzung großmachtpo­litischer Interessen. Wie am Beispiel Persien gezeigt werden konnte, führte diese dop­pelte Zielsetzung bis 1927 immer wieder zu Auseinandersetzungen zwischen dem Außen­handelskommissariat und dem NKINDEL, denn wirtschaftspolitische Zugeständ­nisse, die der Erweiterung der sowjetischen Einflußsphäre dienen sollten, gingen oftmals mit Verlustgeschäften im Außenhandel einher. Dennoch konnte Čičerin seine außenpoli­tischen Vorstellungen gegenüber der Parteiführung bis 1927 immer wieder durch­setzen. Allerdings erwies sich die praktische Umsetzung dieser Politik infolge der Zerstrit­tenheit des Regierungsapparates, der organisatorischen Defizite im System des Außenhan­dels­kommissariates und der mangelnden Integrität der Beamten vor Ort als ausgesprochen problematisch.

Nach dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen durch Großbritannien kam es 1927/28 zu einem Kurswechsel in der sowjetischen Außenpolitik, die sich nun stärker als je zuvor am „Prinzip der friedlichen Koexistenz“ orientierte und vor allem darauf ausge­richtet war, das industrielle Aufbauprogramm im Inneren abzusichern. Die instabile außen­politischen Lage der UdSSR hatte zur Folge, daß sich die Fronten zwischen dem NKTORG und dem NKINDEL weiter verhärteten. Die Führung des Volkskommissariates für auswärtige Ange­legenheiten sprach sich dafür aus, in den Wirtschaftsverhandlungen mit den westeuropäi­schen Staaten die Bereitschaft zu Zugeständnissen zu zeigen und auch eine partielle Locke­rung des Außenhandelsmonopols in Kauf zu nehmen, um so einer außenpolitischen Isolie­rung der UdSSR entgegenwirken zu können. Dieser Stand­punkt wurde von den Befürwor­tern einer beschleunigten Industrialisierung innerhalb der Parteiführung unterstützt, die sich von einer solchen Vorgehensweise rasche Kredithilfen für den Import von Maschinen und Ausrüstungen versprach. Schon 1926 hatte der VSNCH angesichts der notwendigen Einspa­rungen im Bereich der Industrieinvestitionen auf einen raschen Abschluß der sowjetisch-deutschen Verhandlungen zum 300-Millio­nen-Kredit gedrängt. Das Resultat war ein Ver­tragswerk, das ökonomisch betrachtet für die Sowjetunion in vielerlei Hinsicht nachteilig war. Aufgrund dieser Erfahrung sprach sich das Handelskommissariat in den Jahren 1928/29 dagegen aus, die sowjetisch-deutschen Kreditverhandlungen zu forcieren und auf Bedingun­gen einzugehen, die mit einer Locke­rung des Monopols verbunden waren. Diese Position führte gegen Ende der zwanziger Jahre immer wieder zu Konfrontationen mit der Stalin-Fraktion im Politbüro.

Die Arbeit des NKVT ermöglichte der UdSSR den industriellen Aufbau und ist so gese­hen als erfolgreich zu bewerten. Nichtsdestotrotz kam es in der alltäglichen Praxis immer wieder zu Pannen, denn der Handlungsspielraum des Außenhandelskonmmissariats wurde durch binnenwirtschaftliche Gegebenheiten und internationale Zwänge beträchtlich eingeengt. Zudem müssen die Mißerfolge im Außenhandel auf die Ideologisierung der Wirtschaftspoli­tik durch die Partei und die gravierenden organisatorischen Defizite zu­rückgeführt werden. Auch nach der Reorganisation des staatlichen Außenhandels 1925/26 war das NKVT außer­stande, die Tätigkeit der sowjetischen Wirtschaftsorgane im Ausland zu kontrollieren und zu koordinieren. Die unübersehbaren Defizite in der staatli­chen Außenhandelsorganisation wurden durch den Mangel an qualifizierten Wirtschafts­kadern verschärft. Positive Resultate zeigten die Bemühungen von Außenhandelskom­missar Mikojan, dem es darum ging, das Verhältnis des NKVT zu den anderen Volks­kommissariaten zu verbessern. So trug die Schaffung der Direktorate in der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre wesentlich dazu bei, daß die Gegensätze zwischen dem VSNCH und dem NKVT abgebaut werden konnten.