Knaack, Ildiko: Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß

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Kapitel 1. Einleitung

„Die größte Managementherausforderung für die nächsten Jahre besteht nicht darin, die Effizienz in der Produktion weiter zu steigern, sondern endlich das Produktivitätsproblem der Wissens- und Büroarbeiter ... in den Griff zu bekommen.“ <1>

1.1 Problemstellung

Bis zur Mitte der 80er Jahre stand vorwiegend der Produktionsbereich im Zentrum von Rationalisierungsbemühungen und Produktivitätssteigerungen. Danach geriet auch der Büro- und Verwaltungsbereich, vor allem in der Privatwirtschaft zunehmend in das Blickfeld von Forschung und Praxis.

In der öffentlichen Verwaltung stand hinsichtlich der Verwaltung des Schriftguts und der Bearbeitung der Geschäftsvorfälle seit Beginn der 90er Jahre zunächst die Einführung von Schriftgutverwaltungssystemen in den Registraturen im Mittelpunkt des Interesses. Schriftgutverwaltungssysteme sind Softwareprogramme, mit deren Hilfe beschreibenden Informationen (Metainformationen) zu Eingangsschreiben und Akten verwaltet werden. Die Nutzung der Informationstechnik bei der Bearbeitung von Geschäftsvorfällen beschränkte sich bisher auf den Einsatz von Office-Produkten, E-Mail-Systemen, elektronischen Terminkalendern, Adreßverwaltungen u. ä. und wurde nicht durch den Einsatz besonderer Anwendungen unterstützt.

Mit steigendem Aufkommen elektronischer Dokumente und weitgehendem flächendeckenden Ausbau der IT-Infrastruktur wuchs der Bedarf, auch elektronische Dokumente und Akten zu verwalten sowie die Geschäftsvorfälle IT-gestützt zu bearbeiten.

Einen weiteren Entwicklungsschub erhielt die IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung durch Ideen und Konzepte der Verwaltungsmodernisierung, die der Informationstechnik eine tragende Rolle einräumen. In jüngster Zeit wurde zumindest in den Bundesministerien im Zusammenhang mit dem Bonn-Berlin-Umzug


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und der durch die Dislozierung bedingten verteilten Vorgangsbearbeitung die Bedeutung elektronischer Akten und der IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung erkannt. Bis auf wenige Ausnahmen, die derzeit noch Pilotcharakter tragen bzw. Insellösungen darstellen und von einer flächendeckenden IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung in der Behörde weit entfernt sind, fehlt es jedoch an konkreten Umsetzungen in der Praxis.

Parallel zum wachsenden Interesse seitens der Anwender entdeckten auch die Anbieter von Workflow-, Dokumenten-Management-Systemen und Groupware die öffentliche Verwaltung als strategischen Markt und entwickelten auf der Grundlage von Standardlösungen der Privatwirtschaft spezifische Lösungen für die öffentliche Verwaltung. Die Verfügbarkeit derartiger verwaltungsspezifischer Produkte ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung.

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen beeinflußt wie kein anderes IT-System zuvor die Bearbeitung der Geschäftsvorfälle als Kernaktivität einer Behörde sowie die Verwaltung des Schriftguts. Einerseits erschließt die IT-Unterstützung vollkommen neue Gestaltungspotentiale, andererseits erfordert der Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen eine an die IT-Unterstützung angepaßte, optimierte Organisation der Vorgangsbearbeitung. Organisatorische Änderungen haben Auswirkungen auf die Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems. Veränderte organisatorische Anforderungen können in der Folge Änderungen in den Systemfunktionalitäten erfordern. Darüber hinaus bedingen deterministische Wirkungen der Informationstechnik, der produktspezifische Funktionsumfang und die Parametrisierungsmöglichkeiten eines Vorgangsbearbeitungssystems organisatorische Anpassungen und setzen zugleich der organisatorischen Gestaltung Grenzen.

Bei der IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung sind Organisation und Informationstechnik untrennbar miteinander verbunden. Der Einführungsprozeß erfordert eine Vielzahl informationstechnisch-organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen, die die Abhängigkeiten und Wechselwirkungen zwischen Informationstechnik und Organisation berücksichtigen und das informationstechnisch-organisatorische Gestaltungspotential beim Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen ausschöpfen.


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Die Literatur zeigt, daß die Gestaltung von Organisation und IT-Systemen ohnehin in bezug auf Vorgangsbearbeitungssysteme, aber auch bezüglich der zugrundeliegenden Basistechnologien des Workflow- und Dokumenten-Managements oder der Groupware nur ungenügend Berücksichtigung findet.

Die Implementierung von IT-Systemen nach Vorgehensmodellen und Konzepten des Software-Engineerings erfolgt hardware- und softwareorientiert. Auf die Bedeutung flankierender organisatorischer Maßnahmen wird nur am Rand eingegangen. Die Vorgehensmodelle und Konzepte setzen voraus, daß die Organisation vor der Einführung des Systems an die Erfordernisse angepaßt wurde. Auf Interdependenzen zwischen der Gestaltung der Organisation und der Softwareentwicklung wird nicht eingegangen.

Bei der Einführung von Workflow-, Dokumenten-Management-Systemen oder Groupware wird nahezu einhellig auf die Bedeutung des Business Process Redesign oder der Prozeßoptimierung im Vorfeld der Einführung hingewiesen. Die Hinweise beschränken aber sich zumeist auf Verweise auf die entsprechende Literatur zum Business Process Redesign oder zur Geschäftsprozeßoptimierung und setzten eine adäquate Umsetzung der dort beschriebenen Prinzipien und Vorgehensweisen voraus. Trotz der generell stärkeren Berücksichtigung der organisatorischen Gestaltung werden die Restriktionen der IT-Systeme und der organisatorische Gestaltungsbedarf, der erst durch den Einsatz der Informationstechnik entsteht, nur unzureichend berücksichtigt.

Für die im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit stehende Ministerialverwaltung als Teil der öffentlichen Verwaltung kommt hinzu, daß sich die Methoden des Business Process Reengineerings oder der Geschäftsprozeßoptimierung nur bedingt eignen, da Vorgänge und somit auch die Prozesse in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) in der Mehrzahl unstrukturiert sind. Die Strukturierbarkeit ist jedoch eine Voraussetzung für ein Redesign oder eine Optimierung der Prozesse. Daher ist es erforderlich, die Bedeutung dieser Methoden zu relativieren.

Die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung schränken den Gestaltungsspielraum ein und erhöht die Anzahl der Nebenbedingungen, die im Rahmen des IT-organisatorischen Gestaltungsprozesses während der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems zu beachten sind. Die Mittelknappheit zwingt zu Kompromissen bei der Systementwicklung bzw. bei der Anpassung von Standardpro


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dukten. Einschneidende organisatorische Veränderungen, die der IT-gestützten Arbeitsweise unter bestimmten Bedingungen besser gerecht würden, sind in der öffentlichen Verwaltung, zumindest kurz- und mittelfristig, nicht umsetzbar.

In der Praxis wird häufig versucht, ein „Idealsystem“ zu schaffen, das in allen Arbeitssituationen eingesetzt werden kann und sämtliche nur denkbare Anforderungen erfüllt. Dies führt dazu, daß aus Anwendersicht die ohnehin komplexen Workflow-, Dokumenten-Management oder Groupware-Systeme, deren Funktionsumfang um Verwaltungsspezifika erweitert wurde, funktional überfrachtet sind. Oftmals läßt sich bei der Definition von Anforderungen an ein Vorgangsbearbeitungssystem eine „Inflation der Anforderungen“ beobachten, die neben fehlender Erfahrung und Unsicherheit bei der Definition der Anforderungen auch auf eine mangelnde Ausnutzung bestehender organisatorischer Gestaltungsspielräume zurückzuführen ist.

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen ist äußerst akzeptanzkritisch und erfordert daher eine bis ins Detail optimierte und aufeinander abgestimmte Organisation und Informationstechnik. Bereits geringe organisatorische oder funktionale bzw. softwareergonomische Defizite können die Akzeptanz und damit den Erfolg der Einführung gefährden.

Nicht zuletzt verdeutlicht der Terminus „IT-gestützt“, daß der Mensch nur einen bestimmten Teil seiner Aufgaben an das Vorgangsbearbeitungssystem überträgt, den wesentlichen Teil seiner Aufgaben jedoch weiterhin selbst, wenn auch mit Unterstützung des Vorgangsbearbeitungssystems, ausführt.<2> Auch hieraus entsteht IT-organisatorischer Gestaltungsbedarf.

Vorrangiges Anliegen dieser Arbeit ist es, einen konzeptionellen Rahmen für die IT-organisatorische Gestaltung bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen unter besonderer Berücksichtigung der Besonderheiten der öffentlichen


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Verwaltung, insbesondere der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung), zu schaffen. Da die Durchführung IT-organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen von den Spezifika der jeweiligen Behörde und dem einzuführenden Vorgangsbearbeitungssystem abhängig ist, soll der IT-organisatorische Gestaltungsprozeß anhand unterschiedlicher Nutzungsstufen von Vorgangsbearbeitungssystemen und an Beispielen IT-organisatorischer Gestaltung des DOMEA®-Projekts veranschaulicht werden.

Neben dem theoretischen Beitrag liegt die praktische Relevanz dieses Themas zugleich in der Sensibilisierung der öffentlichen Verwaltung für die Notwendigkeit und die Möglichkeiten der IT-organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen, deren Bedeutung, wie die Praxis in verschiedenen Projekten gezeigt hat, häufig unterschätzt wird.

Die vorliegende Arbeit spiegelt neben den Erfahrungen aus dem DOMEA®-Projekt der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt) im Bundesministerium des Innern zahlreiche andere Erfahrungen bei der Definition der Anforderungen, der Auswahl und der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in verschiedenen Behörden der öffentlichen Verwaltung wider.

1.2 Aufbau der Arbeit

Das Kapitel 2 beschreibt die konzeptionellen Grundlagen der IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung.<3>

Ausgehend von der Definition der Vorgangsbearbeitung werden Prozeß, Objekte und Informationsarten der konventionellen und IT-gestützten Vorgangsbearbeitung systematisiert.<4>


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Den Abschluß des zweiten Kapitels bildet eine Beschreibung des Aufbaus von Vorgangsbearbeitungssystemen, die im Gegensatz zu Darstellungen des Funktionsumfangs dieser Systeme<5> von den zugrundeliegenden Basistechnologien des Dokumenten-, Workflow-Managements und der Groupware sowie von den Objekten, dem Prozeß und den Informationsarten der Vorgangsbearbeitung ausgeht. Im Hinblick auf die Darstellung des IT-organisatorischen Gestaltungsbedarfs während der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen sind zusammengehörende Funktionalitäten bestimmten Einführungsstufen zugeordnet. Diese Zuordnung zeigt, wie in den einzelnen Stufen der Grad der IT-Unterstützung wächst und sukzessive der Prozeß, bestimmte Objekte und Informationsarten der Vorgangsbearbeitung in die IT-Unterstützung einbezogen werden.

Das Kapitel 3 untersucht Ansätze, die informationstechnisch-organisatorische Wechselwirkungen berücksichtigen. Aus Sicht der Entwicklung und Einführung von IT-Systemen werden Modelle und Konzepte des Softwareengineerings untersucht, die für die öffentliche Verwaltung verbindlich sind und angewandt werden, inwiefern diese organisatorische Gestaltungsmaßnahmen während der Implementierung von IT-Systemen berücksichtigen. Bezüglich der Verwaltungsreformdiskussion wird untersucht, inwieweit Informationstechnik im allgemeinen und Vorgangsbearbeitungssysteme im besonderen einen Beitrag zur Verwaltungsreform leisten. Als Abschluß des Kapitels 3 sind aus Sicht der Organisationsforschung die Thesen des technologischen Determinismus den Thesen der Erhöhung der Organisationsflexibilität durch Informationstechnik gegenübergestellt. Die Darstellung mündet in der zentralen These, daß die Informationstechnik den Gestaltungsspielraum durch neue Möglichkeiten der organisatorischen Gestaltung erweitert und diesen zugleich durch eine deterministische Wirkung der Informationstechnik begrenzt. Hieraus wird die Notwendigkeit der IT-organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von IT-Systemen abgeleitet.


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Als Ergebnis der Überlegungen werden in Kapitel 4 die Ziele und der Prozeß der IT-organisatorischen Gestaltung dargelegt und das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung als Lösungskonzept zur Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen entwickelt. Dieses relativiert die Bedeutung von Ansätzen des Business Process Reengineerings bzw. der Prozeßoptimierung und hebt die Bedeutung der Gestaltung des Gesamtsystems als Einheit von IT und Organisation sowie die Veränderungen der Selbstorganisation am Arbeitsplatz bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen hervor. Ausgehend von einer Darstellung der allgemeinen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung und der Grundsätze des Verwaltungshandelns, die den IT-organisatorischen Gestaltungsspielraum beschränken, sind die einzelnen Ebenen des Modells, die Prozeß-, die System- und die Individualebene, beschrieben und Maßnahmen der IT-organisatorischen Gestaltung aufgezeigt. Insbesondere die Maßnahmen der Prozeßebene werden unter besonderer Berücksichtigung unstrukturierter Vorgänge der planenenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) diskutiert.

In Kapitel 5 sind die Aussagen anhand der Darstellung des IT-organisatorischen Gestaltungsprozesses bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen verdeutlicht. Zunächst erfolgt eine kurze Beschreibung des Geschäftsgangs und seiner Beteiligten, um einen zusammenhängenden Überblick über die Bearbeitung behördlicher Geschäftsvorfälle und den Inhalt der IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung zu geben. Anschließend wird der IT-organisatorische Gestaltungsbedarf anhand unterschiedlicher Einführungsstufen der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung erläutert. Konkrete Maßnahmen der IT-organisatorischen Gestaltung sind von den Spezifika der jeweiligen Behörde und vom Funktionsumfang des einzuführenden Vorgangsbearbeitungssystems abhängig, so daß keine allgemeingültigen Gestaltungsmaßnahmen formuliert werden können. Daher bilden den Abschluß des fünften Kapitels Beispiele der IT-organisatorischen Gestaltung bei der Einführung des DOMEA®-Systems in der KBSt.

Das Kapitel 6 faßt die zentralen Thesen der Arbeit zusammen. Verständlicherweise ist es im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich, die gesamte Problematik der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen zu behandeln. Im Gegenteil, es bleibt nicht nur eine Reihe von Fragen offen, sondern es ergeben sich auch neue


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Fragen und Probleme, die einer Klärung bedürfen. Daher bildet ein Ausblick auf weiterreichende Forschungsfragen den Abschluß dieser Arbeit.

Fußnoten:

<1>

Simon, H.: Schlanke Zeiten, in: MM, Heft 7/1992, S. 116.

<2>

Vgl. auch die Einteilung der Tätigkeiten in Tätigkeitsklassen und die Ableitung eines unterschiedlichen informationstechnischen Unterstützungspotentials, in: Kläger, W.; Rathgeb, M.; Stiefel, K.-P.: Quer zur Hierarchie - Methodenkonzept zur vorgangsorientierten Gestaltung der Bürokommunikation, in: Fortschrittliche Betriebsführung und Industrial Engineering, Heft 3/1991, S. 123.

Zum Prinzip der technikgestützten statt technikgesteuerten Verwaltungsarbeit als Orientierung der Verwaltungsentwicklung vgl. auch: Fromm, M.; Moddenborg, B.; Rock, R.: Organisatorische Leitbilder der Büro- und Verwaltungsrationalisierung, in: Eichener, V.; Mai, M.; Klein, B.: Leitbilder der Büro- und Verwaltungsorganisation, Wiesbaden 1995, S. 53 f.

<3>

Auf hinreichend definierte Begriffe wie Organisation, Informationstechnik, Informationstechnologie usw., die hier nicht noch einmal Gegenstand einer detaillierten Diskussion sind, wird nur insoweit eingegangen, als dies zum Gesamtverständnis erforderlich ist.

<4>

Die Unterscheidung in Objekte und Prozeß der Vorgangsbearbeitung basiert auf Knaack, I.: IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, INFORA-Schriftenreihe Moderne Verwaltung, Band 1, Berlin 1996. Diese Darstellung ist wesentlich erweitert und um die Informationsarten als weiteres Systematisierungsmerkmal ergänzt worden.

<5>

Die detaillierteste Beschreibung findet sich in: Engel; Hoppe; Kaack; Kern; Knaack; Krost; Metelmann; Ullrich: DOMEA. Aufbau eines Pilotsystems für Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 34, Bonn 1996, sowie deren Fortschreibung in: Engel; Hoppe; Kern; Knaack: Konzept Papierarmes Büro (DOMEA®-Konzept), herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 42, Bonn 1999 (in Veröffentlichung), dort sind ca. 240 Einzelanforderungen an Systeme zur IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung formuliert sind.


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