Knaack, Ildiko: Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß

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Kapitel 4. Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung als Lösungskonzept zur Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen

Bei der Einführung von IT-Systemen im Büro- und Verwaltungsbereich kommt der Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen eine besondere Bedeutung zu.

Vorgangsbearbeitungssysteme sind IT-Systeme, die der Mitarbeiter täglich nutzt und die seinen konventionellen Schreibtisch durch einen elektronischen Schreibtisch vollständig ersetzen. Im Gegensatz zur temporären, punktuellen Nutzung von Fachanwendungen wie Personalverwaltungs-, Buchhaltungs- oder Management-Informationssysteme für ausgewählte Tätigkeitsbereiche oder zur Nutzung klassischer Bürokommunikationssysteme wie Textverarbeitung erfüllt der Mitarbeiter seine gesamten Aufgaben mit Hilfe des Vorgangsbearbeitungssystems. Dieses wird zum zentralen Arbeitsmittel des Mitarbeiters. Daher wirken sich bereits geringe funktionale, organisatorische oder softwareergonomische Defizite negativ auf Akzeptanz und Mitarbeiterzufriedenheit sowie auf Effizienz und Qualität des Verwaltungshandelns aus.

Vorgangsbearbeitungssysteme sind branchenspezifische Standardanwendungen, die innerhalb eines relativ großen, aber dennoch begrenzten Spielraums parametrisiert werden können. Es bedarf daher einer wechselseitigen Anpassung und Optimierung des Vorgangsbearbeitungssystems und der Organisation der Vorgangsbearbeitung, da Art und Umfang der Funktionalitäten eines Vorgangsbearbeitungssystems der organisatorischen Gestaltung Grenzen setzen.

Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist daher untrennbar mit einem IT-organisatorischen Gestaltungsprozeß verbunden, der Organisation und Informationstechnik sowie deren Wechselwirkungen gemeinsam berücksichtigt.


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4.1 Der IT-organisatorische Gestaltungsprozeß

Notwendigkeit der IT-organisatorischen Gestaltung

Insbesondere im Büro- und Verwaltungsbereich ist Informationstechnik zugleich Organisationstechnik. Bereits 1969 wies Grochla darauf hin, daß Technologie nicht nur Auswirkungen auf die Organisationsstruktur hat, sondern daß der „Automation organisatorische Aspekte immanent sind.“<394> Die Informationstechnik selbst ist nicht organisationsneutral. Da diese in einem bestimmten organisatorischen Kontext entwickelt worden ist, enthält sie bereits eine bestimmte Strukturierung der Aufgabenerfüllung sowie organisatorische Regelungen der Koordination und des Arbeitsablaufs.<395>

Im Hinblick auf Organisationsänderungen kann die Informationstechnik Aktions- und/oder Reaktionsvariable sein. Als Aktionsvariable ermöglicht die Informationstechnik eine Umsetzung effizienter organisatorischer Strukturen, als Reaktionsvariable hingegen müssen oder können neue Formen der organisatorischen Gestaltung gefunden werden, um die Informationstechnik effizient nutzen zu können.<396>

Statt dem in der Vergangenheit durch den Technikdeterminismus geprägten Leitsatz „Technik vor Organisation“ und der IT-euphorischen Umkehrung „Organisation vor Technik“<397> sollte für die IT-organisatorische Gestaltung der Grundsatz „Organisation mit Technik“ gelten.<398> Der Leitsatz „Organisation mit Technik“ betont die Abhängigkeit der Organisation(sgestaltung) von der einzuführenden Informationstechnik im Wirkungszusammenhang und hebt die Bedeutung einer Abstimmung zwischen den beiden Gestaltungselementen Informationstechnik und Organisation hervor.


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Aufgrund der Wechselwirkungen zwischen organisatorischer und informationstechnischer Gestaltung ist es für „Gestalter, die neue organisatorische Regelungen schaffen sollen, ... wichtig, möglichst die Gesamtheit der Wirkungen der ihnen zur Verfügung stehenden Aktionsparameter prognostizieren zu können, um die im gegebenen Fall zweckmäßigste Regelung zu treffen.“<399> Technik und Organisation müssen hinsichtlich eines optimalen Wirkungszusammenhangs aufeinander abgestimmt werden.<400>

Für die Einführung von Informationstechnik ist eine integrierte Organisations- und Technikgestaltung unabdingbar. Diese Grundaussage, die für die Einführung jeglicher Informationstechnik Gültigkeit hat, wird bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen durch folgende Gegebenheiten verstärkt:

Ziele und Prozeß der IT-organisatorischen Gestaltung

Primärziel der IT-organisatorischen Gestaltung ist es, zum einen den organisatorischen Gestaltungsspielraum derart zu nutzen, daß die Restriktionen des IT-Systems möglichst geringe Auswirkungen auf die Aufbau-, Ablauf- und individuelle Arbeitsorganisation haben und organisatorische Änderungen die restriktiven und/oder negativen Wirkungen des IT-Einsatzes kompensieren. Zum anderen ist der informationstechnische Gestaltungsspielraum des IT-Systems im Rahmen von Konfiguration, Parametrisierung und programmtechnischen Änderungen auszunutzen, um das IT-System an die organisatorische Soll-Konzeption anzupassen. In bezug auf die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen heißt das nicht nur, daß das Vorgangsbearbeitungssystem an die Spezifika der Organisation angepaßt werden muß, sondern auch, daß für die Anforderungen an ein Vorgangsbearbeitungssystem, die nicht durch dessen Funktionsumfang abgedeckt sind, organisatorische Lösungsalternativen gefunden werden müssen. Es besteht also das


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primäre Ziel bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen darin, „die herkömmlichen Abläufe 1:1 abzubilden und dabei die zusätzlichen Leistungsmerkmale elektronischer Systeme zu nutzen (Schnelligkeit, Mehrfachzugriff, Protokollierung/Revisionsfestigkeit, Einbindung von Editoren/Ablagen usw.).“<402>

Sekundärziel der IT-organisatorischen Gestaltung ist es, den organisatorischen Gestaltungsspielraum, der durch den IT-Einsatz eröffnet wird, auszunutzen, d. h., neue organisatorische Gestaltungsmöglichkeiten auszuschöpfen, die vor dem IT-Einsatz nicht realisierbar waren.

Das Verhältnis von Primär- und Sekundärziel hängt vom Reifegrad der IT-Nutzung in der jeweiligen Organisation, von der Bereitschaft zu organisatorischen Veränderungen, der Organisationskraft der Behörde und nicht zuletzt von den Rahmenbedingungen der Organisation ab.

Insbesondere bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung steht die Erfüllung des Primärziels zunächst im Vordergrund, d. h., daß die konventionelle Bearbeitung der Geschäftsvorfälle im wesentlichen im Vorgangsbearbeitungssystem 1:1 abgebildet wird. Ziel ist es, das IT-System in die Aufbau- und vor allem in die Ablauforganisation einzubinden. Danach werden in enger Abstimmung mit dem gesamten Verwaltungsreformprozeß die Optimierungs- und Gestaltungspotentiale ausgeschöpft. Hierbei gilt es, die potentiellen organisatorischen Gestaltungsmöglichkeiten durch den Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems mit den Rahmenbedingungen und Gestaltungsrestriktionen in der öffentlichen Verwaltung in Einklang zu bringen.<403>

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung ist somit eine Gratwanderung zwischen einer Manifestierung der konventionellen Arbeitsweise sowie „ ‚vorelektronischer’ organisatorischer Mängel“<404> und


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der Überfrachtung der Einführungsprozesses mit organisatorischen Gestaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen.

Vor dem Hintergrund zusätzlicher Akzeptanzprobleme, die organisatorische Veränderungen während des ohnehin akzeptanzkritischen Einführungsprozesses hervorrufen, kann „eine Stabilität der organisatorischen Strukturen geradezu von Vorteil für den Einführungsprozeß (sein), weil dadurch erst - für eine gewisse Phase - im organisatorischen Umfeld die nötige Sicherheit geschaffen wird. Dies ist Voraussetzung für eine grundsätzliche Akzeptanz der Maßnahmen und eine Änderung des Arbeitsstils.“<405> Darüber hinaus können aufgrund unzureichender Organisationskraft gravierende organisatorische Veränderungen die Behörde überfordern. Hier besteht allerdings die Gefahr, „daß man sich auch beim Einsatz neuer Technologien an herkömmlichen und ‚bewährten’ Organisations- und Rationalisierungskonzepten orientiert, die jedoch unter anderen Rahmenbedingungen entwickelt worden sind. Im Falle einer so gelagerten ‚Konzeption’ des Technikeinsatzes in Büro und Verwaltung führt selbige regelmäßig zu nicht mehr als einer technischen Objektivierung vorhandener organisatorischer Strukturen einschließlich ihrer Defizite ... .“<406> Moderne Technik darf nicht als Alibi für fehlende Organisationsarbeit eingesetzt werden.<407>

Vorgangsbearbeitungssysteme sollten jedoch nicht zur Durchsetzung formeller organisatorischer Regelungen, die sich in der Praxis nicht bewährten bzw. Organisatoren forderten, aber auch konventionell nicht zur Anwendung kommen, mißbraucht werden.<408> „Vor diesem Hintergrund erscheint die IT-gestützte Vorgangs


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bearbeitung als ein ‚Trojanisches Pferd’, mit dessen Hilfe Verfahrensvorschriften wiederbelebt werden sollen, von denen sich die Praxis bereits verabschiedet hatte.“<409> Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen besteht die Gefahr, daß informelle und flexible Verfahrensweisen, die sich in der Behördenpraxis bewährt haben, dem Perfektionismus von Organisatoren zum Opfer fallen und von den Mitarbeitern der öffentlichen Verwaltung als „bürokratisch“ abgelehnt werden.

Der Prozeß integrierter Organisations- und Technikgestaltung

Aufgrund der engen Wechselwirkungen zwischen Organisation und Informationstechnik bedarf es einer integrierten Organisations- und Technikgestaltung nicht nur, um die Optimierungspotentiale auszuschöpfen, sondern zunächst einmal, um den IT-Einsatz und die organisatorischen Regelungen aufeinander abzustimmen, wie auch das folgende Zitat belegt.

„Die Technisierung der Arbeitsweisen wirft eine Vielzahl organisatorischer Detailfragen auf, ohne deren Beantwortung und Regelung von Beginn an die Gefahr besteht, daß der erhoffte Produktivitätszuwachs ausbleibt; im Gegenteil, es können sogar zusätzlich Effizienzverluste auftreten.“ <410>

Bei der integrierten Organisations- und Technikgestaltung kann weder der Informationstechnik noch der Organisation das Primat der Gestaltung zugewiesen werden.

Die IT-organisatorische Gestaltung ist ein evolutionärer Prozeß<411> integrierter technischer und organisatorischer Gestaltung, in dem Organisation und Informa


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tionstechnik schrittweise aufeinander abgestimmt werden und das Gesamtsystem als Einheit von Organisation und Informationstechnik optimiert wird. Während der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist dies keine einmalige Gestaltung, sondern ein evolutionärer Gestaltungsprozeß, bei dem das organisatorische Regelungsumfeld und die Bearbeitung der Vorgänge optimiert werden. Dies ist auf folgende Ursachen zurückzuführen:

An die Ist-Analyse und der IT-organisatorischen Sollkonzeption sowie deren Realisierung schließt die Nutzung des Systems an. Aufgrund der obigen Ursachen ist diese Erstrealisierung und Nutzungsweise nicht als abschließend zu betrachten. In weiteren Zyklen werden erneut die folgenden Phasen durchlaufen:

Charakteristisch für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist, daß sich die Optimierung nicht auf das Gesamtsystem, sondern auf ausgewählte Funktionalitäten des IT-Systems und/oder ausgewählte organisatorische Regelungen beschränkt. Die Erstkonzeption wird quasi punktuell optimiert.<413>

Die IT-organisatorische Gestaltung erfordert einen ständigen Abgleich zwischen den organisatorischen Anforderungen und den informationstechnischen Möglichkeiten. Getrieben durch erweiterte Gestaltungsspielräume, Optimierungsvorschlä


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ge der Anwender sowie durch eine Veränderung der Rahmenbedingungen wird die IT-gestützte Bearbeitung der Vorgänge und der Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems optimiert.

Da die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems in der öffentlichen Verwaltung nach phasenorientierten Vorgehensmodellen erfolgt, die inhaltlich und ressourcenmäßig einer restriktiven Planung unterliegen, ist es erforderlich, explizit eine Optimierungsphase einzuplanen. In der Optimierungsphase können dann mehrere Analyse-, Optimierungs-, Realisierungs- und Einführungsphasen für Teile des Gesamtsystems durchlaufen werden. In der Praxis wird die Bedeutung sowie der zeitliche, finanzielle und personelle Aufwand der Optimierungsphase zumeist unterschätzt.<414>

4.2 Das Drei-Ebenen-Modell der organisatorischen Gestaltung

4.2.1 Kritik an den bisherigen Ansätzen

Der Fokus der organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von IT-Systemen liegt in der Literatur eindeutig auf den Ansätzen der Prozeßgestaltung (in der vorliegenden Arbeit in der ersten Ebene, der Prozeßebene, zusammengefaßt). Die Prozeßgestaltung hat die „klassischen“ Strukturdimensionen der Organisationsgestaltung<415> nicht verändert. Der Prozeßstruktur wird jedoch durch Konzepte des Redesigns oder der Optimierung von Prozessen das Primat der organisatorischen Gestaltung zugewiesen. So verwendet beispielsweise Wittlage für die Ablaufstruktur den Begriff der „primären“ Organisation.<416> Auch die gegenwärtige Diskussion in der Literatur setzt den Schwerpunkt der Organisationsgestaltung


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auf die Prozeßgestaltung und ist durch eine prozeßorientierte Betrachtungsweise geprägt.

Betrachtet man die in der Literatur untersuchten Aspekte, die bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen (dort zumeist in bezug auf Workflow-Management- oder Dokumenten-Management-Systeme) in Hinblick auf die Gestaltung oder Veränderung der Organisation, vor allem der Ablauforganisation, genannt werden, wird deutlich, daß hier ausschließlich Methoden des Business Process Reengineerings, Business Process Improvement, der Geschäftsprozeßoptimierung oder ähnlicher Ansätze aufgeführt sind.

In der vorliegenden Arbeit sollen diese Methoden in einen Gesamtrahmen der IT-organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen eingeordnet werden. Dieser neue, ganzheitliche Ansatz berücksichtigt nicht nur die ablauforganisatorischen Veränderungen vor der Einführung, sondern betrachtet den gesamten Einführungsprozeß aus informationstechnisch-organisatorischer Sicht. Insbesondere wird die Bedeutung der prozeßorientierten Ansätze des Business Process Reengineerings und der Prozeßoptimierung relativiert, indem diese Ansätze nur die erste von drei Ebenen der IT-organisatorischen Gestaltung bilden. Die für die Ministerialverwaltung typischen unstrukturierten Prozesse, entziehen sich jedoch dieser Prozeßgestaltung weitgehend, da die Strukturierung der Prozesse eine Voraussetzung für die Gestaltung der Ablaufstruktur ist. Eine Änderung derartiger Abläufe erfordert in erster Linie eine Veränderung der Rahmenbedingungen durch Verwaltungsmodernisierung. Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung trägt diesem Sachverhalt Rechnung, indem es diese organisatorische Gestaltung in Form einer Prozeßoptimierung oder eines Redesign in der Prozeßebene zusammenfaßt. Der Prozeßebene kommt im Verhältnis zur System- und der Individualebene nur eine nachgeordnete Bedeutung zu.

Ein weiterer Kritikpunkt ist, daß sich die bisherigen Ansätze ausschließlich auf die organisatorische Gestaltung vor der Einführung des IT-Systems beschränken mit dem primären Ziel, bisherige Abläufe nicht 1:1 zu elektrifizieren. Praxiserfahrungen haben jedoch gezeigt, daß auf diese Weise die organisatorische Gestaltung zu eng begrenzt wird, da sie zum einen die Gestaltung während der Einführung und ersten Nutzung des Systems nicht berücksichtigt und zum anderen die Wechselwirkung zwischen organisatorischer und informationstechnischer Gestaltung kon


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sequent vernachlässigt. Im Drei-Ebenen-Modell wird diese IT-organisatorische Gestaltung der Systemebene zugeordnet.

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen kommt der kontinuierlichen organisatorischen und informationstechnischen Anpassung, insbesondere während der Einführungsphase, eine hohe Bedeutung zu. Gerade dieses „Feintuning“ ist für die Akzeptanz und effiziente Nutzung des Systems erfolgsentscheidend, da oftmals kleine organisatorische und informationstechnische Defizite den Gesamterfolg der Einführung gefährden.

Den Veränderungen in der individuellen Selbstorganisation am Arbeitsplatz, die bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen erforderlich sind, um die gewohnte papiergebundene Vorgehensweise in eine elektronische, IT-gestützte Arbeitsweise zu übertragen, wird bisher im Kontext der Organisationsgestaltung und der Einführung von IT-Systemen kaum Beachtung geschenkt. In der vorliegenden Arbeit ist diese individuelle IT-organisatorische Gestaltung am Arbeitsplatz in der Individualebene der IT-organisatorischen Gestaltung zusammengefaßt.

Nicht nur in der Literatur, sondern auch in der praktischen Projektdurchführung liegt der Schwerpunkt organisatorischer Gestaltung bei der Einführung von IT-Systemen auf der Prozeßgestaltung vor Einführung des IT-Systems. In der Projektplanung bleibt die IT-organisatorische Gestaltung während der Einführung zumeist unberücksichtigt. Kosten- und Terminüberschreitungen in der Projektdurchführung sind die Folge. Auch die Bedeutung von Schulungs- und Betreuungsmaßnahmen, die die individuelle IT-organisatorische Gestaltung am Arbeitsplatz des Anwenders unterstützen, werden zwar als erforderlich erkannt, im Rahmen der Gesamtprojektplanung wird ihnen jedoch ein zu geringer Stellenwert eingeräumt.

Im in der vorliegenden Arbeit entwickelten Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung soll neben der herkömmlichen Prozeßgestaltung, die der Prozeßebene zugeordnet wird, die System- und Individualebene als eigene Ebenen der IT-organisatorischen Gestaltung betrachtet werden. Gleichzeitig soll diese Arbeit einen Beitrag liefern, um bei der praktischen Einführung von IT-Systemen, insbesondere von Vorgangsbearbeitungssystemen, die IT-organisatorischen Gestaltungsmaßnahmen der System- und Individualebene bewußt in


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die Projektplanung und -durchführung aufzunehmen und angemessen zu berücksichtigen.

In den folgenden Abschnitten werden nach einem Überblick des Drei-Ebenen-Modells der IT-organisatorischen Gestaltung und nach einer Darstellung der Rahmenbedingungen für die Einführungen von Vorgangsbearbeitungssystemen (Abschnitt 4.3 ) die drei Ebenen Prozeßebene (Abschnitt 4.4 ), Systemebene (Abschnitt 4.5 ) und Individualebene (Abschnitt 4.6 ) erläutert.

4.2.2 Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung

Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung berücksichtigt die Gesamtheit der organisatorischen und informationstechnischen Gestaltungsmaßnahmen während der Einführung eines IT-Systems unter besonderer Berücksichtigung von Vorgangsbearbeitungssystemen. Die IT-organisatorische Gestaltung kann in drei unterschiedliche Ebenen differenziert werden:

  1. Prozeßebene,
  2. Systemebene,
  3. Individualebene.

Abbildung 41: Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung


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Die Prozeßebene schließt alle Maßnahmen der IT-organisatorischen Gestaltung zur Gestaltung der Prozesse ein, die mit der Einführung eines IT-Systems unterstützt werden sollen. In der öffentlichen Verwaltung können bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen die Maßnahmen unterteilt werden in

Bei den in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) überwiegend anzutreffenden unstrukturierten Vorgängen liegt der Schwerpunkt aufgrund der fehlenden Strukturierbarkeit auf der Aufgabenkritik und der Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen durch Verwaltungsmodernisierung.

Die Systemebene beinhaltet alle IT-organisatorischen Maßnahmen, die die Organisation und das IT-System „feintunen“, d. h., sowohl die Organisation an das IT-System als auch das IT-System an die Organisation anpassen. Ziel bei der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist es, beide Seiten der IT-organisatorischen Gestaltung, die Organisation und das IT-System, unter Berücksichtigung der Wechselwirkungen optimal aufeinander abzustimmen.

Der Individualebene sind alle IT-organisatorischen Maßnahmen zugeordnet, die vom Anwender bei der täglichen Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems individuell am Arbeitsplatz durchgeführt werden, um die konventionelle papiergebundene Arbeitsweise auf die IT-gestützte elektronische Arbeitsweise zu übertragen. Dies umfaßt Veränderungen der individuellen Arbeitsorganisation ebenso wie die individuelle Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems (Einrichten des elektronischen Schreibtisches).

Die nachfolgende Tabelle stellt die einzelnen Ebenen gegenüber.


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Tabelle 6: Vergleich der Ebenen des Drei-Ebenen-Modells der IT-organisatorischen Gestaltung

 

1. Prozeßebene

2. Systemebene

3. Individualebene

Schwerpunkt der Gestaltung

Organisation unter Berücksichtigung informationstechnischer Gestaltungspotentiale

Organisation und IT unter Berücksichtigung der Wechselwirkungen

Organisation und IT am Arbeitsplatz

Rolle der IT

Enabling Technology

eine Determinante der Gestaltung in Wechselwirkung mit der Organisation

individuelles Arbeitsmittel, das eine veränderte Arbeitsorganisation erfordert

Verfügbarkeit von Gestaltungsmethoden in der Literatur

hoch

gering

gering

Berücksichtigung der Objekt- und Prozeßsicht der Vorgangsbearbeitung

Prozeßsicht

Objekt- und Prozeßsicht

Objekt- und Prozeßsicht

Durchführende

durch Außenstehende unter Beteiligung der Mitarbeiter

durch Außenstehende unter starker Einbeziehung des Mitarbeiters

durch den Mitarbeiter selbst mit Unterstützung Dritter

Zeitpunkt

vor der Einführung

während der Einführung

während der Einführung

Umfang der IT-organisatorischen Veränderungen

hoch

mittel

gering

Planbarkeit der IT-organisatorischen Veränderungen vor der Einführung bzw. Nutzung

hoch

mittel

gering

IT-organisatorische Gestaltung als Top-Down-Prozeß

Die Ebenen bauen stufenweise aufeinander auf. Die jeweils vorhergehende Stufe gibt die Rahmenbedingungen für die darauffolgende Stufe vor und setzt der IT-organisatorischen Gestaltung in den darauffolgenden Ebenen Grenzen.

Der Detaillierungsgrad wächst von Stufe zu Stufe von einer Grobgestaltung in der Prozeßebene bis zur Feingestaltung in der Individualebene.


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Die Durchführung IT-organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen einer vorangegangenen Ebene ist nicht Voraussetzung für die Durchführung IT-organisatorischer Maßnahmen der nachfolgenden Stufe. Es empfiehlt sich jedoch, zunächst jeweils die IT-organisatorische Gestaltung in einer Ebene zu beenden, bevor Maßnahmen der jeweils nächsten Stufe durchgeführt werden, um die Gestaltungspotentiale bei der Einführung ausnutzen zu können.

Insbesondere die Maßnahmen der Aufgabenkritik in der Prozeßebene werden in der Praxis bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen nur selten im Vorfeld durchgeführt, da die Diskussion der politischen und rechtlichen Zielvorgaben mit der Leitungsspitze und den Mitarbeitern ein längerer Prozeß ist, der meist im Zuge der Verwaltungsreform erfolgt. Obwohl die Durchführung einer Aufgabenkritik und Prozeßoptimierung empfehlenswert ist, sollten beide nicht Bedingung für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems sein. Häufig müssen hierzu zunächst die Rahmenbedingungen geändert werden, wofür die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems die Initialzündung geben kann.

IT-organisatorische Gestaltung als Bottom-up-Prozeß

Diesen Top-Down-Prozeß durchbrechen Iterationen zwischen den Ebenen immer dann, wenn die IT-organisatorische Gestaltung an die Grenzen der Ebene stößt, die die vorangegangene Ebene setzt. Wird die Gestaltungsidee für sinnvoll gehalten, kann es sich als notwendig erweisen, auch auf einer höheren Ebene Gestaltungsmaßnahmen durchzuführen. Demnach können IT-organisatorische Gestaltungsmaßnahmen einer untergeordneten Ebene Initiator von Gestaltungsmaßnahmen der darüberliegenden Ebene sein. So erfordert beispielsweise eine Veränderung des Prozesses der Vorgangsbearbeitung, bei der der Eingangsempfänger der Bearbeiter ist, eine Novellierung der GGO und damit eine Veränderung der Rahmenbedingungen.<417>

Bedeutung der Gestaltungsebenen


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In Abhängigkeit vom Strukturierungsgrad der Vorgänge besitzen die einzelnen Ebenen der IT-organisatorischen Gestaltung unterschiedliche Bedeutung für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems.

Abbildung 42: Die Bedeutung der Gestaltungsebenen in Abhängigkeit vom Strukturierungsgrad der Vorgänge

Je geringer der Strukturierungsgrad der Vorgänge ist, desto geringer ist die Bedeutung der Prozeßebene aufgrund der mangelnden Strukturierbarkeit der Vorgänge als Voraussetzung für deren Optimierung oder Redesign. Im Gegenzug wächst die Bedeutung von Gestaltungsmaßnahmen der Systemebene, da sich unstrukturierte Vorgänge der Optimierung oder des Redesigns von Prozessen entziehen. Die Maßnahmen zum „Finetuning“ der Organisation und des IT-Systems gewinnen an Bedeutung. Die Systemebene ist auch bei strukturierten Vorgängen von Bedeutung. Sie wird jedoch meist zugunsten von Maßnahmen der Prozeßgestaltung vernachlässigt, da diese die ungeteilte Aufmerksamkeit der Organisatoren erfordern.

Auch die Bedeutung der Individualebene wächst, je unstrukturierter die Vorgänge sind. Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems erhöht zwar grundsätzlich den Gestaltungsspielraum, je strukturierter aber die Vorgänge sind, desto geringer wird der Spielraum des einzelnen Anwenders für die eigene individuelle


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Arbeit. Mit abnehmenden Strukturierungsgrad wächst die Bedeutung der individuellen Arbeitsorganisation und der Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems, die die starre Vorgabe der Arbeitsweise durch das Vorgangsbearbeitungssystem bei strukturierten Vorgängen ersetzen.

4.3 Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung

4.3.1 Rahmenbedingungen als Grenzen der IT-organisatorischen Gestaltung im Einführungsprozeß

Die besonderen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung und die spezifische Situation einer Behörde bilden den Ausgangspunkt jeder IT-organisatorischen Gestaltung. Die externen und internen Rahmenbedingungen stellen Restriktionen dar, die bei der Gestaltung zu beachten sind und der IT-organisatorischen Gestaltung Grenzen setzen. Bei der Implementierung von Informationstechnik und neuen Organisationsformen muß der Freiheitsgrad des Unternehmens beachtet werden, der durch die spezifische Situation des Unternehmens bestimmt wird.<418> Im Vergleich zur Privatwirtschaft erlauben die Rahmenbedingungen in der öffentlichen Verwaltung jedoch nur einen geringeren Gestaltungsspielraum.

Behördenexterne und -interne Rahmenbedingungen

Die Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung können in externe und interne Rahmenbedingungen unterschieden werden, wobei die behördenexternen Rahmenbedingungen wiederum die behördeninternen Rahmenbedingungen bestimmen. Die Tabelle 7 zeigt den Zusammenhang von behördenexternen und -internen Rahmenbedingungen.<419>


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Tabelle 7: Zusammenhang zwischen behördenexternen und internen Rahmenbedingungen nach Kübler<420>

Verfassungsrechtliche Leitprinzipien:

  • Demokratie
  • Rechtsstaatlichkeit
  • Sozialstaatlichkeit

_

Behördenexterne Rahmenbedingungen

_

Behördeninterne Rahmenbedingungen

  • Politische Ziele und Programme
  • Politisches Umfeld
  • Betroffene Klientengruppen
  • Massenmedien

Aufgaben

  • Arbeitsmarkt
  • Gewerkschaften
  • Behördenmitarbeiter als Privatperson
  • System des öffentlichen Dienstes
  • Bezahlungssystem des öffentlichen Dienstes
  • Bildungs-, Anreiz- und Wertsystem
  • Kultur
  • Berufsbeamtentum

Personal

  • Öffentliches Finanzrecht
  • Finanzlage der öffentlichen Hand
  • Preise für erforderliche Güter und Dienstleistungen

Haushalt

  • Verwaltungsgeschichte
  • Rechtlich festgelegter Behördenaufbau
  • Standort im Behördensystem

Aufbaustruktur

  • Verfahrensrechtliche Vorschriften
  • Stand der Technologie
  • Anwendung neuer Techniken durch die Umwelt der Behörde
  • Politischer Rationalisierungsdruck

Verfahren und Techniken

Rahmenbedingungen der Bearbeitung von Vorgängen in der öffentlichen Verwaltung


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Im folgenden sind die Rahmenbedingungen, die die Bearbeitung der Geschäftsvorfälle in der öffentlichen Verwaltung unmittelbar beeinflussen und damit der IT-organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen Grenzen setzten, dargestellt. Diese werden unter den Grundsätzen des Verwaltungshandelns<421> zusammengefaßt, die weitgehend auf dem Bürokratiemodell von Weber<422> beruhen und die Basis für die spezifische Aufbau- und Ablauforganisation der öffentlichen Verwaltung bilden. Der Bürger verallgemeinert diese Art und Weise des Verwaltungshandelns heute unter dem negativ geprägten Begriff der Bürokratie. Unbeachtet bleibt jedoch, daß „Bürokratie .. eine wichtige Bastion demokratischer Rechtsstaatlichkeit“<423> ist.

Grundsatz der Arbeitsteilung

Die Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung kennzeichnet eine dauerhaft festgeschriebene, klare Arbeitsteilung. Die einzelnen Aufgaben der Verwaltung sind


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nach sachlichen Gesichtspunkten abgegrenzt und zu größeren Aufgabengebieten zusammengefaßt. Entsprechend der Aufgabengliederung werden die für diese Arbeitsgebiete notwendigen organisatorischen Einheiten gebildet, so daß Überschneidungen der Arbeitsgebiete verhindert und gleichartige oder verwandte Sachgebiete nur von einer Stelle bearbeitet werden. Um Doppel-, Nichtbearbeitung oder das „Verschieben“ der Arbeit zu vermeiden, gilt der Grundsatz des Verwaltungshandelns, daß jede Aufgabe einem Verantwortlichen zuzuordnen ist.<424>

Grundsatz der Regelgebundenheit

Die starke Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns kommt in zahlreichen Gesetzen, Erlassen, Dienstanweisungen, Verordnungen usw. zum Ausdruck. Infolgedessen können standardisierte Verwaltungsprodukte und -leistungen angeboten werden, die eine Grundvoraussetzung für die Gleichbehandlung der Bürger bei gleicher Sachlage bilden. Vorrangiges Ziel ist es, auf diese Weise das Verwaltungshandeln an bestimmte Formen, Verfahren oder Ordnungen zu binden und so zu dessen Vereinheitlichung beizutragen.

Für die Vorgangsbearbeitung sind insbesondere die nachfolgend aufgeführten Regelwerke von Bedeutung.

Die Allgemeine Geschäftsordnung enthält eine grundsätzliche Darstellung der Regelungen des Innenverhältnisses der Verwaltung, nach denen die einzelnen Geschäftsvorfälle nach allgemein gültigen Regeln unabhängig von ihrem sachlichen Inhalt zu bearbeiten sind.


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„Geschäftsordnungen sind Konstruktionsanleitungen für die Vorgangsorganisation ... . Sie liefern die Definition der einzelnen Phasen des Geschäftsganges.“ <426>

So regelt die „Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien“ in ihrem „Allgemeinen Teil“ (GGO I) den Aufbau der Organisation und den Geschäftsgang der Bundesministerien verbindlich für alle Ministerien.<427> Als besondere Dienstanweisung ist darüber hinaus u. a. die Registraturrichtlinie Bestandteil der GGO I, welche Vorschriften für die Verwaltung von Schriftgut in der Registratur enthält.<428>

Als besondere Geschäftsanweisung zur Regelung einzelner Bereiche des Geschäftsgangs legt die Aktenordnung Grundsätze zur Verwaltung des Schriftguts fest.

Der Aktenplan als zentrales Element der behördlichen Schriftgutverwaltung ist eine aus den behördlichen Aufgaben entwickelte, i. d. R. hierarchische Gliederung der Akten nach ihrem sachlichen Inhalt. Durch den Aktenplan wird das anfallende Schriftgut in Gruppen zusammengefaßt. Er stellt den Ordnungsrahmen zur systematischen Gliederung der Akten dar und bildet zugleich den Registrierrahmen für den sachbezogenen Nachweis vorhandener Akten.

Der Geschäftsverteilungsplan ordnet sachzusammengehörige Aufgaben einer bestimmten Verwaltung den einzelnen Organisationseinheiten auf die Art und Weise zu, daß Überschneidungen von Zuständigkeiten vermieden und gleichartige oder


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verwandte Aufgaben nur von einer Stelle bearbeitet werden. Aus ihm ist ersichtlich, wer für die Bearbeitung eines Vorgangs zuständig bzw. wer an dessen Bearbeitung zu beteiligen ist.<429>

Die Verschlußsachenanweisung enthält Bestimmungen zur besonderen Behandlung von Verschlußsachen.

Darüber hinaus bestimmen spezifische auf einen einzelnen Vorgang bezogene Regeln wie beispielsweise Geschäftsgangvermerke und Verfügungen<430> den Bearbeitungsweg eines Vorgangs.

Grundsatz der Aktenmäßigkeit

Es gilt der Grundsatz der Schriftlichkeit jeglichen Verwaltungshandelns, um zu jedem Zeitpunkt den Stand einer Sache und den Hergang der Bearbeitung eines Vorgangs vollständig und bearbeiterunabhängig aus den Akten ableiten zu können.

„Der Stand einer Sache muß jederzeit aus den Akten vollständig ersichtlich sein.“ <431>

Dieser Grundsatz gilt nicht nur für die externe Kommunikation mit anderen Behörden, mit Unternehmen und Bürgern, sondern auch für die innerbehördliche Arbeit. Schriftlichkeit gilt darüber hinaus auch für mündliche Besprechungen, mündlich erteilte Auskünfte, Telefongespräche und andere Ereignisse, soweit diese für die Bearbeitung von Bedeutung sind.<432> Die Einhaltung des Grundsatzes der Aktenmäßigkeit sichert die Kontinuität und Überprüfbarkeit des Verwal


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tungshandelns, dient der Nachvollziehbarkeit von Verwaltungsentscheidungen und verhindert Behördenwillkür. Der Grundsatz der Aktenmäßigkeit als Grundlage des gesetzmäßigen Verwaltungshandelns „soll hierbei nicht lediglich den Interessen der Beteiligten oder der entscheidenden Behörde dienen, sondern auch die Grundlage für die kontinuierliche Wahrnehmung der Rechts- und Fachaufsicht und für die parlamentarische Kontrolle des Verwaltungshandelns bilden.“ <433>

Die Schriftlichkeit der internen und externen Kommunikation in Verbindung mit der an ein System fester Regeln gebundenen Tätigkeit der Verwaltung ermöglicht die interne Festlegung und Vereinheitlichung sowie die externe Berechenbarkeit und gerichtliche Kontrollierbarkeit des Verwaltungshandelns.

Grundsatz der Amtshierarchie

Einen zentralen Grundsatz der Verwaltungstätigkeit stellt das Prinzip der Amtshierarchie dar. Die Amtshierarchie legt in einem vertikal abgestuften System der Über- und Unterordnung die Rechte und Pflichten der Mitarbeiter als Beteiligte am Verwaltungshandeln fest. Der monokratische Aufbau der inneren Verwaltungsorganisation der Behörden ist Ergebnis der strikten Einhaltung des Hierarchieprinzips.<434> So werden z. B. in der monokratischen Organisation der Bundesministerien Aufgaben entweder vom Bundesminister selbst oder in seinem Namen wahrgenommen. Neben der behördeninternen Bedeutung dieses Prinzips findet es auch im zwischenbehördlichen Verhältnis Anwendung, beispielsweise in dem bestehenden Überordnungsverhältnis zwischen höheren Verwaltungsbehörden und nachgeordneten Mittel- und Unterbehörden.

Hierarchische Organisationen weisen vertikale Strukturen auf, die wiederum bedingen, daß die formalen Informations- und Kommunikationswege vorwiegend vertikal verlaufen (vgl. beispielsweise das Dienstwegprinzip). Diese vertikale


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Struktur ist für die Durchsetzung eines einheitlichen Organisationswillens nach innen und außen ideal<435> und gewährleistet die einheitliche Haltung der Behörde.

Aus dem Hierarchieprinzip folgen eine Vielzahl einzelner Rechten und Prinzipien, deren wichtigste mit Auswirkungen auf die Vorgangsbearbeitung nachfolgend erläutert werden.

Die gesamte Kommunikation innerhalb der Verwaltung vollzieht sich entsprechend dem Dienstwegprinzip entlang der Linie der hierarchischen Unterstellung.<436> Der Dienstweg ist der für die Weiterleitung amtlicher Mitteilungen, Informationen, Weisungen und Entscheidungsvorgänge vorgeschriebene Weg innerhalb der Hierarchie zwischen untergeordneten und übergeordneten Hierarchieebenen.

Aus entscheidungstheoretischer Sicht ist die Hierarchie ein Instrument, bindende Anweisungen derart durchzusetzen, daß untergeordnete Instanzen die Entscheidungen der übergeordneten Instanzen auszuführen haben.<437>

Ergebnis dieses Hierarchieprinzips ist das Recht und die Pflicht der übergeordneten Behörde oder des Vorgesetzten zur Fach- und Dienstaufsicht. Die Fachaufsicht, bestehend in sachlichen Weisungen zur Recht- und Zweckmäßigkeit von Maßnahmen und Entscheidungen sowie zur Art und Weise ihrer Durchführung, steht in enger Beziehung zur Weisungsbefugnis.

Die Weisungsbefugnis räumt dem Fachvorgesetzten das Recht ein, Mitgliedern nachgeordneter Hierarchieebenen Weisungen zu erteilen.<438> Die Dienstaufsicht beinhaltet das Recht und die Pflicht zur nachträglichen Überprüfung der Arbeits


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inhalte sowie zur Lenkung der Tätigkeit der nachgeordneten Behörde<439> bzw. der unterstellten Mitarbeiter und bezieht sich auf die innere Ordnung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten.

Aus der strikten Über- und Unterordnung folgen weiterhin das Kassationsrecht, nach dem eine übergeordnete Instanz jederzeit das Recht besitzt, die durch untergeordnete Instanzen getroffenen Entscheidungen aufzuheben und das Evokationsrecht, das der übergeordneten Instanz das Recht verleiht, die Bearbeitung einer Sache an sich zu ziehen.

Eine Auswirkung des Hierarchieprinzips ist auch, daß die Aufbauorganisation der Bundesministerien aufgrund historisch und politisch gewachsener Strukturen in eine Vielzahl von Organisationseinheiten und Zuständigkeitsbereiche gegliedert ist.<440> Der Bundesrechnungshof untersuchte die Aufbauorganisation der 14 Bundesministerien. Als Ergebnis wurde festgestellt, daß sich diese in 102 Abteilungen mit 210 Unterabteilungen sowie 1.343 Referaten, darunter 575 Kleinreferaten mit weniger als 5 Mitarbeitern, 23 Arbeitsgruppen und 79 sonstigen Organisationseinheiten, gliedern.<441>

4.3.2 Schaffung der externen Rahmenbedingungen durch Verwaltungsmodernisierung

Das Betrachten der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen kann nicht losgelöst vom gegenwärtigen Reformprozeß der öffentlichen Verwaltung erfolgen.

„Die Informationstechnik ist ein brauchbares und ein notwendiges Hilfsmittel für die Modernisierung (der Verwaltung). Aber sie hat keine Schlüsselrolle, wenn es nicht zugleich eine politische Reformstrategie gibt ...“ <442>


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Die Modernisierung der Verwaltungsstrukturen wird in den Modernisierungskonzepten wie Qualitätsmanagement, Neues Steuerungsmodell, Tilburger Modell, Einführung der Kosten-Leistungsrechnung, „Schlanker Staat“, New Public Management u. a. thematisiert. Die öffentliche Verwaltung befindet sich seit einigen Jahren in einem Modernisierungsprozeß, der, gemessen an seinen Ergebnissen, erst am Anfang steht.

„Die Reformnotwendigkeit ist aber - zumindest bis vor kurzem - noch nicht mit der Nachdrücklichkeit in das öffentliche Bewußtsein gerückt worden, daß von einer wirklichen Reformbereitschaft hätte gesprochen werden können. In aller Regel hat man sich entweder auf rein theoretische Debatten zurückgezogen oder man hat sich mit dem Kurieren bestimmter, besonders sinnfälliger Krisensymptome begnügt.“<443>

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen wird im Rahmen des Reformprozesses vor allem von den nachfolgenden Punkten tangiert, die die Rahmenbedingungen<444> für die Einführung bilden. Im Gegensatz zu den internen Rahmenbedingungen<445> können die externen nur mittelbar von der Behörde selbst beeinflußt werden, da diese Rahmenbedingungen durch die Verwaltungstradition in Deutschland und die Geschwindigkeit des Verwaltungsreformprozesses bestimmt werden.

Modernisierung der Verwaltungsstrukturen<446>

Krickl stellt die Zielstruktur der Optimierung von Abläufen durch Business Redesign der Struktur bürokratischer Organisationen nach Bleicher<447> gegenüber. Der Vergleich zeigt, daß fast alle Ausprägungen der organisatorischen Strukturdi


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mensionen in ihrer Zielstruktur vollkommen gegensätzlich sind (vgl. Abbildung 43 ),<448> eine Gegensätzlichkeit, die zugleich die tiefgreifenden organisatorischen Veränderungen symbolisiert, die von der öffentlichen Verwaltung zu bewältigen sind.

Abbildung 43: Gegenüberstellung der Zielstruktur des Business Redesign und der Strukturbürokratischer Organisationen nach Krickl<449>

Reform der Regelwerke<450>


176

Die gegenwärtigen Arbeitsabläufe werden durch eine Vielzahl von Regelungen wie Geschäftsordnungen, Dienst- und Hausanweisungen bestimmt.<451> Ungeschriebene Gesetze, informelle oder zusätzliche Regelungen ergänzen die Regelwerke. Zusammenhang und Wechselwirkungen zwischen formellen und informellen Verwaltungshandeln, Informationstechnik und Regelwerken veranschaulicht Abbildung 44 .<452>

Abbildung 44: Verwaltungshandeln und Bürotechnik nach Reinermann<453>

Die Ausnutzung der Potentiale der Informationstechnik erfordern und ermöglichen zugleich eine Veränderung des Verwaltungshandelns und der zugrundeliegenden Regelwerke.


177

Für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen sind die Regelwerke hinsichtlich der Notwendigkeit und Praktikabilität<454> bestimmter Regelungen zu überprüfen. Weiterhin ist der Bedarf von ergänzenden Regelungen, die das Zusammenspiel von neuer Informationstechnik und Organisation steuern, zu bestimmen. Ehlers spricht in diesem Zusammenhang auch von einer „Normlücke“ als ein Nicht-Zueinanderpassen von Informationstechnik und Regelwerken.<455> Als Novum ist in der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern folgender Modernisierungsvorbehalt hinsichtlich der Einführung von IT formuliert:

„Im Hinblick auf die wachsende Bedeutung elektronischer Bürokommunikationssysteme, die die bisherigen Verwaltungsverfahren nachhaltig beeinflussen werden, sollen insbesondere die Regelungen für die Bearbeitung von Vorgängen und für die Zusammenarbeit der Ministerien zu gegebener Zeit entsprechend ergänzt werden.“<456>

Neuere Verwaltungskonzepte fordern hingegen nicht die Überprüfung und Anpassung der Regelwerke, sondern, daß die bisherigen regelbasierten, hierarchieorientierten Abläufe nur soweit wie erforderlich zu regeln sind. Regelorientiertheit weicht der konditionierten Entscheidungsfreiheit, d. h., die Regeln beschreiben nur noch den Ausnahmefall, die normalen Arbeitsabläufe werden nicht reglementiert.

Treffend bemerkt hierzu die AWV:

„Die Geschäftsordnungen bisherigen Stils sind in weiten Teilen überholte Modelle bürokratischer Arbeitssteuerung. Sie gehen von der Generalisierbarkeit der Abläufe und von der Beherrschbarkeit der Leitungsebene aus. Als erstrangige Störgrößen für effiziente Abläufe erweisen sich oft immer noch Entscheidungs- und Zeichnungsvorbehalte, umständliche Posteingangsregelungen und Verwal

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tungstransporte. Der Posteingang ist im Zeitalter von E-Mail, Internet und Intranet eher eine Karrikatur der Wirklichkeit.“ <457>

Auch (potentielle) Anwender von Vorgangsbearbeitungssystemen der öffentlichen Verwaltung erwarten eine Veränderung der Regelwerke. So ergab die Auswertung der Teilnehmerbefragung des 5. Anwenderforums „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, daß 69 % durch die Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung eine Veränderung der Regelwerke (GGO, GO usw.) erwarten.

Um die „Normlücke“ zwischen Regelwerken und Regelungsbedarf im Hinblick auf den Einsatz eines Vorgangsbearbeitungssystems zu decken, wurde im DOMEA®-Projekt<458> eine Organisationsrichtlinie<459> entwickelt. Im Sinne einer Ergänzung der GGO sind die Regelungen zum Geschäftsgang an die informationstechnische Unterstützung angepaßt worden. Sie umfaßt die folgenden Handlungsempfehlungen:

Einen Bedarf an einer grundsätzlichen Modifikation der Gesetze in Deutschland als Voraussetzung für Verwaltungsreformansätze konstatieren Flynn/Strehl, die die Ausgangsbedingungen und Reformansätze ausgewählter europäischer Länder verglichen: „In such a system (Rechtsstaat, judicial state; Anm. d. A.), if the management process requires improved efficiency or a change in the mixture of products or services, there would need to be a change in the law.“<462>

Schaffung einer neuen Informations- und Kommunikationskultur

Die Schaffung einer neuen Informations- und Kommunikationskultur erfordert einen Wandel der Prinzipien der bürokratischen Kommunikation und Information.<463>

Tabelle 8: Gegenüberstellung der Prinzipien des Bürokratiemodells und moderner Verwaltungskonzepte<464>

Prinzipien des Bürokratiemodells

Prinzipien einer modernen Verwaltung

Prinzip der Aktenmäßigkeit

Kontextprinzip,

d. h. dieselben Dokumente und Informationen werden aktenübergreifend in einer Vielzahl von Sachzusammenhängen verfügbar

Prinzip der Regelgebundenheit und konditionalen Programmierung

Prinzip der konditionierten Entscheidungsfreiheit,

d. h. Regeln beschreiben ausschließlich den Ausnahmefall

Prinzip der Arbeitsteilung

Ganzheitlichkeit der Aufgaben und Tätigkeiten


180

Prinzip der Amtshierarchie

Flexibles Organisationskonzept,

d. h. Differenzierung der Aufgaben nach Produkten, Projekten und politisch administrativer Steuerung

Projektorganisation für einmalige Aufgaben, Referatsorganisation und feste Zuordnung der Zuständigkeiten ausschließlich für langfristige, ständige Aufgaben

Schriftliche Kommunikation

Offene Kommunikation

Dienstwegprinzip

Selbststeuerung und -organisation

Passive Versorgung mit Informationen

Aktive Beschaffung von Informationen,

d. h. Wandel der passiven Bringeschuld von Informationen zur aktiven Holschuld<465>

Trennung von Denken und Steuerung des Handelns

Stärkung der Eigenverantwortung,

d. h. eigenverantwortliches Handeln nach strategischen Vorgaben

Schaffung einer leistungsfähigen IT-Infrastruktur<466>

Die flächendeckende Ausstattung mit Informations- und Kommunikationstechnik ist die Voraussetzung für einen behördenweiten Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen. Derzeit liegt der Ausstattungsgrad der Bundesbehörden durchschnittlich erst bei 40 %,<467> in den Bundesministerien bei über 80 %<468>. Die bedarfsdeckende Ausstattung mit IT soll bis zum Jahr 2000 abgeschlossen sein.<469>


181

Im Hinblick auf die Schaffung einer leistungsfähigen IT-Infrastruktur kommt derzeit dem Informationsverbund zwischen Berlin und Bonn (IVBB) eine besondere Bedeutung zu.<470>

Die Aufteilung der Regierungsfunktionen auf die Standorte Berlin und Bonn führt zu erhöhten Anforderungen an die Kommunikation. Der Informationsverbund Berlin-Bonn stellt die von räumlichen Strukturen und Gegebenheiten unabhängige Arbeit innerhalb der Regierung und zwischen der Regierung und anderen Verfassungsorganen sicher. Er bildet die informationstechnische Basis für die Kommunikationsfähigkeit und die Verfügbarkeit der Informationen an den Standorten Berlin und Bonn. Das Nutzenpotential des IVBB für die dislozierte Arbeit der Regierung wird erst dann ausgeschöpft, wenn nicht nur der elektronische Austausch von Dokumenten via E-Mail oder der Zugriff auf Informationen möglich ist, sondern auch eine standortübergreifende Vorgangsbearbeitung im Sinne einer Prozeßunterstützung erfolgen kann.<471>

Im Jahre 1996 wurde für die Planung der Dienste des IVBB in den betroffenen Behörden eine Befragung durchgeführt. Interessanterweise nahmen die Anwendungen Archiv, Workflow und Groupware innerhalb des IVBB für die Jahre 1996, 1999 (Jahr des Umzugs) und 2002 zum damaligen Zeitpunkt insgesamt nur einen relativ geringen Stellenwert ein. Im Vergleich der Anwendungen zueinander


182

wird der Archivierung die größte Bedeutung zugemessen (vgl. die folgenden Abbildungen).<472>

Abbildung 45: Einschätzung der Bedeutung von Archiv-Anwendungen für die Jahre 1996, 1999 und 2002<473>


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Abbildung 46: Einschätzung der Bedeutung von Workflow-Anwendungen für die Jahre 1996, 1999 und 2002<474>

Abbildung 47: Einschätzung der Bedeutung von Groupware-Anwendungen für die Jahre 1996, 1999 und 2002<475>


184

4.3.3 Schaffung der internen Rahmenbedingungen für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung

Folgende Rahmenbedingungen, die durch die Behörde beeinflußbar sind, bestimmen den IT-organisatorischen Gestaltungs- und Einführungsprozeß von Vorgangsbearbeitungssystemen.

Finanzierbarkeit der Einführung

Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist mehr als ein reiner „Beschaffungsvorgang mit technischen Bezügen“.<476> Die erforderliche Organisationskraft,<477> notwendigen personellen Kapazitäten und Erfahrungen sind indes behördenintern zumeist nicht in ausreichendem Maße vorhanden. Zu beachten ist daher, daß Haushaltsmittel nicht nur für die erforderlichen Hard- und Softwareinvestitionen, sondern auch für die den Einführungsprozeß begleitenden Dienstleistungen verfügbar sind.

Personal

Vorgangsbearbeitungssysteme sollten mit Beteiligung der zukünftigen Anwender eingeführt werden. Entscheidend ist hier gleichermaßen die Bereitschaft der Behördenleitung und die Auswahl geeigneter Beteiligungsformen sowie die Bereitschaft der Anwender, sich intensiv mit organisatorischen Mängeln der konventionellen Arbeitsweise, organisatorischen Verbesserungsmöglichkeiten und Einsatzmöglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems auseinanderzusetzen.

Hierzu ist es erforderlich, daß der zu beteiligende Anwender ein Mindestmaß an Kenntnissen der konzeptionellen Grundlagen der IT-gestützten Vorgangsbear


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beitung und IT-Vorkenntnisse besitzt, um den Gestaltungsprozeß adäquat begleiten zu können.

Darüber hinaus müssen dem Anwender Freiräume in der täglichen Arbeit eingeräumt werden, um die erforderlichen Kenntnisse zu erwerben, den Gestaltungsprozeß aktiv zu begleiten, die neuen Arbeitsweisen intensiv einzuüben und im täglichen Geschäftsgang anzuwenden.

Zu den Faktoren, die die Geschwindigkeit des Einführungsprozesses und die Tiefe des organisatorischen Wandels beeinflussen, zählen nicht zuletzt die grundsätzliche Aufgeschlossenheit der Mitarbeiter gegenüber der Informationstechnik, die organisatorische Veränderungsbereitschaft sowie die Fehlertoleranz und Akzeptanz eines noch nicht „perfekten“ IT-Systems in der Einführungs- und ersten Nutzungsphase.

Verwaltungskultur

Die Beteiligung der Mitarbeiter, ihre Aufgeschlossenheit gegenüber der Informationstechnik und den organisatorischen Veränderungen wird entscheidend von der in der Behörde herrschenden Verwaltungskultur geprägt. Hierzu zählen auch die Ausprägung von Macht- und Hierarchieverhältnissen in der Behörde, da die Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung die unterschiedlichsten Organisationseinheiten und Interessengruppen - Organisationsreferat, IT-Referat, Fachabteilung, Assistenzdienste, Behördenleitung, Personalrat, Datenschutzbeauftragte - tangiert.

Politischer Druck

Politischer Druck wird nicht nur von außen, beispielsweise durch das Parlament, durch Medien oder übergeordnete Behörden ausgeübt. Politischer Druck entsteht auch behördenintern. Projekte zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung unterliegen größtmöglicher Aufmerksamkeit in der Behörde, da sie im Gegensatz zu IT-Projekten, die eng begrenzt in ausgewählten Fachabteilungen durchgeführt werden, im Zeitablauf jede Organisationseinheit und jeden Mitarbeiter betreffen.

Darüber hinaus greift die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems in das Innerste der Bearbeitung der Geschäftsvorfälle ein. Ein Systemausfall oder fehlende Funktionalitäten schränken den Bearbeiter demzufolge in seiner gesamten


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täglichen Arbeit ein, im Extremfall kann im Gegensatz zur konventionellen Bearbeitung die elektronische Akte nicht mehr bearbeitet werden.

Vorgangsbearbeitung ist die Kernaktivität der öffentlichen Verwaltung. Vorgangsbearbeitungsprojekte unterliegen daher einem besonderen Erfolgsdruck.

Zeithorizont

Die flächendeckende Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems in einem Ministerium oder einer großen Behörde des nachgeordneten Geschäftsbereichs ist ein über 3-5 Jahre währender Prozeß. Trotz dieses langen Zeitraums ist entscheidend, daß die einzelnen Einführungsphasen weder zu kurz- noch zu langfristig angelegt sind. Bei der zu kurzfristig angelegten Planung besteht die Gefahr, daß die Projektziele nicht eingehalten werden können. Frustration und Demotivation bei den Projektmitarbeitern, fehlende Ergebnisvorlagen bei den Entscheidungsträgern und der Leitung des Hauses sowie fehlende Haushaltsmittel in den Folgejahren bei einer Verschiebung des Planungszeitraums können unter Umständen die Durchführung des Gesamtprojekts gefährden. Ein zu lang angelegter Planungshorizont birgt das Risiko in sich, notwendige Entscheidungen zu vertagen, die Beteiligungs- und Änderungsbereitschaft der Mitarbeiter zu verschleißen und konzeptionell geplante organisatorische Veränderungen oder Einsatzmöglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems durch die technische Weiterentwicklung obsolet werden zu lassen.

Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems beeinflußt die gesamte IT-Infrastruktur und Organisation der Behörde. Der Einführungsprozeß ist daher in die gesamte IT- und Organisationsprojektlandschaft einzubinden. Interdependenzen zwischen anderen IT- und Organisationsprojekten sind zu berücksichtigen.

IT-Strategie und technische Gestaltungsmöglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems

Die Entscheidung für ein Vorgangsbearbeitungssystem darf nicht losgelöst von der IT-Strategie der Behörde getroffen werden. Die Einführung muß mit den


187

mittel- und langfristigen Investitions- und Planungsentscheidungen für Software, Hardware und des Netzwerks abgestimmt sein.<478>

Bei der Auswahl des Vorgangsbearbeitungssystems ist zu beachten, daß dessen

die IT-organisatorischen Gestaltungsmöglichkeiten beeinflussen.

Organisation

In bezug auf die Behördenorganisation ist deren Aufbau- und Ablauforganisation und für den nachgeordneten Bereich auch deren Einbindung in den Verwaltungsaufbau für die Durchsetzung organisatorischer Veränderungsmöglichkeiten von Bedeutung.

Hinsichtlich der Projektorganisation müssen tragfähige Formen der Zusammenarbeit unterschiedlicher Fachabteilungen, des IT- und Organisationsreferats, des Referats Innerer Dienst und des Personalrats geschaffen werden.

Führung

Der Einführungserfolg eines Vorgangsbearbeitungssystems wird maßgeblich von der Priorität dieses Themas bei der Behördenleitung beeinflußt. Diese Priorität findet ihren Niederschlag u. a. in den zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln, Personalressourcen und in der Öffentlichkeitsarbeit der Leitungsebene.

Darüber hinaus bedarf es innerhalb der Behörde Macht- und Prozeßpromotoren, die die Einführung fördern und den Einführungsprozeß unterstützen.


188

4.4 Die Prozeßebene

4.4.1 Inhalt der Prozeßebene

IT-Systeme sind integraler Bestandteil der Organisationsstruktur und der Prozesse innerhalb dieser Struktur.<479> Im Zusammenhang mit der Einführung von Workflow-Management-Systemen, aber auch von Dokumenten-Management-Systemen, wird daher vielfach die Analyse und Gestaltung von Prozessen angeführt.<480>

Im Gegensatz zur traditionellen Organisationsgestaltung in der Vergangenheit, die auf die Gestaltung der Aufbauorganisation ausgerichtet war, steht heute die Gestaltung der Ablauforganisation im Vordergrund. Die Ablauforganisation wird als primäre Organisation betrachtet,<481> Prozesse haben Vorrang vor der Aufbauorganisation.<482>

Die Thematisierung der Prozesse geht bereits auf Gaitanides zurück, der in seinem Konzept der Prozeßorganisation die prozeßorientierte Gestaltung der Stellen- und Stellenmehrheitenbildung (Abteilungen, Bereiche) auf der Basis funktionaler Ähnlichkeiten oder prozeßforschrittsbezogener Zusammenfassung von Aktivitäten beschreibt. Ziel ist es, eine prozeßorientierte Organisation zu gestalten, „in der die Stellen- und Abteilungsbildung unter Berücksichtigung spezifischer Er


189

fordernisse des Ablaufs betrieblicher Prozesse ... konzipiert werden.“<483> Dies bedeutete erstmals eine Abkehr von der „klassischen“ funktionalen Organisationsgestaltung der Bildung von Teilaufgaben, Delegation und Zusammenfassung der Teilaufgaben und Zuordnung zu Stellen (hierarchische Aufgabenanalyse).<484>


190

Vor dem Hintergrund dieser prozeßorientierten Betrachtungsweise wurden eine Vielzahl von zum Teil sehr ähnlichen Methoden und Konzepten entwickelt - Business (Process) Reengineering, Business Process Improvement, Geschäftsprozeßoptimierung, Process Innovation, Integriertes Organisations- und Prozeßmanagement u. a. - um nur einige zu nennen. Diese sind allerdings nicht vor dem spezifischen Hintergrund der Einführung von Workflow-Management- oder Dokumenten-Management-Systemen entwickelt worden.

Die Informations- und Kommunikationstechnik nimmt jedoch in diesen Konzepten eine tragende Rolle ein und findet als „enabling technology“, die neue Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung eröffnet, ihre Berücksichtigung.<485>

Im Rahmen der Einführung von IT-Systemen im allgemeinen und Workflow- und Dokumenten-Management-Systemen im besonderen wird eine Analyse und Gestaltung der Prozesse empfohlen. Bestehenden Abläufe mit ihren Mängeln und Schwachstellen sollen nicht durch den IT-Einsatz manifestiert und 1:1 zu elektrifiziert werden, um das Potential der IT zur Kostenreduktion und Leistungsverbesserung auszuschöpfen.

„Automating existing processes with information technology is analogous to paving cow path.“ <486>

Im Kontext dieser Arbeit sollen die Ansätze der prozeßorientierten Organisationsgestaltung in zwei Grundansätzen<487> zusammengefaßt und in den folgenden Abschnitten kurz charakterisiert werden:<488>

Einige Autoren nehmen keine explizite Trennung zwischen Redesign und Optimierung vor und subsumieren beide Ansätze unter dem Begriff Business (Process) Reengineering bzw. Business Process Redesign. In dieser Arbeit wird jedoch zwischen dem Redesign- und dem Optimierungsansatz unterschieden, was auch der ursprünglichen Trennung der beiden Ansätze entspricht. So schlossen die „Väter“ des Business Process Reengineerings Hammer/Champy eine Optimierung als Mittel zur Verbesserung strikt aus. Nach dem Erscheinen des Hauptwerks<490> kritisierte Hammer später den zu häufigen Gebrauch und auch Mißbrauch des Reengineering-Begriffs.<491>

4.4.2 Die IT-organisatorische Gestaltung in der Prozeßebene

4.4.2.1 Redesign/Reengineering der Prozesse

Stellvertretend für die Grundidee des Redesigns sollen an dieser Stelle die „Väter“ des Business Process Reengineerings Hammer/Champy zitiert werden:


192

Business Reengineering ist „the fundamental rethinking and radical redesign of business processes to achieve dramatic improvements in critical, contemporary measures of performance, such as cost, quality, service and speed.“ <492>

Fundamental steht dabei für das grundsätzliche Infragestellen und die Ignoranz des Bisherigen, einschließlich der zugrundeliegenden impliziten Annahmen und unausgesprochen Regeln - „Warum machen wir die Dinge, die wir tun?“. Dabei werden oberflächliche Änderungen der Prozesse ausgeschlossen. Ziel ist eine vollkommene Neugestaltung der Prozesse, bei denen existierende Strukturen und Vorgehensweisen unbeachtet bleiben. Ergebnis des Redesigns sind nicht geringfügige, sondern drastische Verbesserungen um „Größenordnungen“.

Gefordert wird ein induktives Denken, d. h., daß zunächst die Lösung entwickelt und dann das Problem gesucht werden soll, das mit dieser Lösung beseitigt werden kann. Der deduktive Ansatz, also die Analyse der Prozesse und Ableitung des Verbesserungsbedarfs, führt zu einer Festschreibung suboptimaler Prozesse, im Extremfall zu einer Manifestierung alter Denkweisen und Verhaltensmuster.

Nach Hammer/Champy erfolgt das Reengineering in den Schritten:

  1. Identifizierung und Aufzeichnung der Prozesse,
  2. Prozeßauswahl,
  3. Prozeßanalyse und -verständnis,
  4. Redesign.

Eine ähnliche Vorgehensweise verfolgt Davenport. In seinem Ansatz der Process Innovation sieht er die folgenden fünf Schritte vor:<493>

  1. Identifying Process for Innovation,
  2. Identifying Change Levers,
  3. Developing Process Visions,
  4. Understanding Existing Processes,
  5. Designing and Prototyping the New Process.<494>


193

Der Informationstechnik wird im Reengineering-Prozeß eine tragende Rolle eingeräumt (vgl. Abbildung 48 ).

Abbildung 48: Berücksichtigung der Informationstechnik als Enabler<495>

So bezeichnen Hammer/Champy die Informationstechnik als „destabilisierende Kraft“ und zeigen die „Enabling Role of Information Technology“<496> auf, die es ermöglicht, bestehende Regeln zu brechen.<497> Im Kontext der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen (Workflow-/Dokumenten-Management-Technologie) bedeutet dies, daß ein Vorgangsbearbeitungssystem die bestehende Regel bricht, daß Akten, Vorgänge und Dokumente den Charakter von Unikaten besitzen und die neue Regel aufstellt, daß diese ubiquitär verfügbar sind. Das Vorgangsbearbeitungssystem stellt hierfür die destabilisierende Technologie dar.<498>


194

Auch Davenport bezeichnet die Informationstechnik als „Enabler of Process Innovation“.<499>

Nach der ersten Euphorie wird zunehmend Kritik am Redesign-Ansatz geäußert.<500> Ironisch meint die „Computerwoche“ dazu: „Business-Re-Engineering-Pabst Michael Hammer re-engineert seine Botschaft.“<501> So ist es in Amerika ein offenes Geheimnis, daß die Mehrzahl der Reengineering-Projekte scheitern würde.<502> Auch Beratungsunternehmen passen sich der veränderten Nachfrage nach Reengineering-Projekten an.<503> Hauptkritikpunkte sind:

„Business reengineering isn‘t about fixing anything. Business reengineering means starting all over, starting from scratch ... chose radical change over less painfull remedy of steady, incremental improvements ... .“<505> Gerade diese inkrementellen, kontinuierlichen Verbesserungen, die Hammer/Champy strikt ablehnen, sind der Kern der Prozeßoptimierung, auf deren Hauptaussagen im folgenden eingegangen werden soll.

4.4.2.2 Prozeßoptimierung

Die Ansätze der Prozeßoptimierung gehen von einer kontinuierlichen, langfristigen Verbesserung unter Partizipation der Mitarbeiter aus. Die Verbesserung wird aufgrund abweichender Zielgrößen, die beispielsweise aus einem Controlling-System ermittelt worden sind, durchgeführt oder vom Prozeßeigner selbst initiiert.

Ziel ist nicht die Optimierung von Einzelfunktionen, sondern die des gesamten Geschäftsprozesses. Der Geschäftsprozeß ist eine zielgerichtete Folge von Ein


196

zelaktivitäten, die in ihrer Gesamtheit eine bewertbare Leistung für einen Kunden (interner oder externer Kunde) erbringen.<506> Als Arbeits-, Informations- und Entscheidungsprozeß orientiert sich der Geschäftsprozeß am Kerngeschäft.<507>

Im Gegensatz zum Reengineering bleiben die funktionalen Strukturen weitgehend unverändert bzw. werden nur dann verändert, wenn die Optimierung des Prozesses dies erfordert.

Die Geschäftsprozeßoptimierung ist durch folgende Merkmale gekennzeichnet:<508>

Ein Vertreter der Prozeßoptimierung ist Harrington, der die folgenden 5 Phasen in seinem Ansatz Business Process Improvement definiert (vgl. Abbildung 49 ).<509>


197

Abbildung 49: Phasen des Business Process Improvement nach Harrington<510>

Ziel der „Streamlining“-Phase ist die Verbesserung der Effizienz, Effektivität und Anpassungsfähigkeit des Prozesses. Dabei wird in folgenden Schritten vorgegangen:<511>

  1. Vermittlung des Methodenwissens für die Mitarbeiter,
  2. Identifizierung der Verbesserungsmöglichkeiten: Fehler und erneute Bearbeitung, mangelnde Qualität, hohe Kosten, Liegezeiten, Rückstände,<512>
  3. Eliminierung von Bürokratie,
  4. Eliminierung nicht wertschöpfender Tätigkeiten,
  5. Vereinfachung des Prozesses,
  6. Reduzierung der Durchlaufzeit,
  7. Fehlerprüfung des Prozesses,
  8. Verbesserung der Ausstattung,
  9. Standardisierung,
  10. Automatisierung,
  11. Dokumentation des Prozesses,
  12. Auswahl der Mitarbeiter,
  13. Ausbildung der Mitarbeiter.


198

Ähnlich wie Hammer/Champy oder Davenport weist auch Harrington der Informationstechnik in der „Streamlining“-Phase eine tragende Rolle bei der Prozeßoptimierung zu.<513>

Die Gestaltungsmöglichkeiten bei einer Optimierung des Prozesses können zu folgenden Grundmustern zusammengefaßt werden: <514>

Im Gegensatz zum Redesign-Ansatz erfordert die kontinuierliche Verbesserung der Prozesse ein tägliches Analysieren, Vergleichen und Steuern als eigentliche Prozeßarbeit.<515>

4.4.2.3 Die Bedeutung von Prozeßoptimierung und Prozeß Redesign für die öffentliche Verwaltung

Die nachfolgende Tabelle stellt die Grundaussagen der Prozeßoptimierung und des Redesigns von Prozessen gegenüber.


199

Tabelle 9: Grundaussagen der Prozeßoptimierung und des Redesigns von Prozessen

 

Prozeßoptimierung

Prozeß Redesign

Grundidee

Inkrementelles Vorgehen

Kontinuierliche Verbesserung des Vorhandenen

Radikale, fundamentale Neugestaltung

Aufbau- und Ablauforganisation

Primat der Ablauforganisation

Prozeßorientierte Betrachtungsweise

Berücksichtigung der vorhandenen Aufbauorganisation

Die Aufbauorganisation wird verändert, wenn Prozeßoptimierung dies erfordert

Primat der Ablauforganisation

Prozeßorientierte Betrachtungsweise

Aufbauorganisation wird nicht berücksichtigt

Ziel

Optimierung durch kontinuierliche, schrittweise Verbesserung

Verbesserung in „dramatischen“ Größenordnungen

Vorgehen

Bottom Up durch die Mitarbeiter

Top Down durch das Management

Mitarbeiterbeteiligung

Mitarbeiter ist Erfahrungsträger

Einbeziehung in die Entwicklung der Optimierungsvorschläge und deren Umsetzung

Partizipation der Mitarbeiter

Mitarbeitererfahrungen werden nicht berücksichtigt, um „radikale“ Neugestaltung zu ermöglichen

keine Partizipation der Mitarbeiter

Rahmenbedingungen

Berücksichtigung der Rahmenbedingungen bei der Optimierung

Ohne Berücksichtigung der Rahmenbedingungen, Rahmenbedingungen werden in Frage gestellt

Notwendigkeit der Transformation von Managementansätzen der Wirtschaft

Die öffentliche Verwaltung hat die Prozeßorientierung zugunsten der aufgabenbezogenen, funktionalen und formalen Organisation lange Zeit vernachlässigt. Seit einigen Jahren werden im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung Konzepte zur Prozeßgestaltung thematisiert und als Mittel zur Steigerung der Effektivität und Effizienz der Verwaltung betrachtet.

Die Managementansätze der Wirtschaft können jedoch nicht unkritisch übernommen werden. So kritisiert Grell die Übertragung von Konzepten der Privatwirtschaft auf die öffentliche Verwaltung wie folgt: „Die Vorschläge in den Gutachten der Berater basieren in der Regel auf den Erfahrungen der Privatwirtschaft. Sie können deshalb in der Verwaltung nicht oder nur mit erheblichem


200

Aufwand umgesetzt werden.“<516> Erforderlich ist eine reflektierte Transformation der Managementkonzepte<517>, die die Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung berücksichtigt,<518> denn wie bereits Sayre sagte: „Öffentliche und private Verwaltung sind im Grunde gleich - allerdings in allen unwesentlichen Dingen.“<519> Daher ist es erforderlich, „(Ansätze der Wirtschaft) in die öffentliche Verwaltung zu transferieren. Hierbei geht es nicht um eine 1:1-Übertragung. Vielmehr ist die Besonderheit der öffentlichen Verwaltung zu berücksichtigen, die eben nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist, sondern effektiv und effizient Dienstleistungen, orientiert am Gemeinwohl, für die Bürger zu erbringen hat.“<520>

Es besteht daher die Notwendigkeit, Managementansätze, die für die Privatwirtschaft entwickelt worden sind, so zu transformieren, daß sie den Spezifika der öffentlichen Verwaltung gerecht werden.

Aufgabenkritik als Konzentration auf die Kernprozesse


201

Der Gedanke der Konzentration auf Kernprozesse, der u. a. von Champy geäußert wird, kann in der öffentlichen Verwaltung auf die Methode der Aufgabenkritik<521> übertragen werden. Nach der kontinuierlichen Ausweitung der Staatsausgaben in der Vergangenheit erfordert das Ziel einer Verschlankung des Staates die Begrenzung und Reduzierung staatlicher Aufgaben. Inhalt der Aufgabenkritik ist eine kontinuierliche systematische Überprüfung der von der Verwaltung wahrgenommenen Aufgaben auf ihre Notwendigkeit mit dem Ziel, die Kernaufgaben zu identifizieren und den Aufgabenbestand auf diese Kernaufgaben zu begrenzen bzw. zurückzuführen. Aufgabenkritik erfolgt in Form einer Zweckkritik (Wahrnehmung der „richtigen“ Aufgaben) und einer Vollzugskritik („richtige“ Wahrnehmung der Aufgaben). Im Mittelpunkt der Aufgabenkritik steht im Anschluß an die Ist-Analyse die Bewertung der Aufgaben mit folgenden Ergebnissen (vgl. Tabelle 10 ).

Tabelle 10: Ergebnisse der Aufgabenkritik

Ergebnis der Aufgabenkritik

d. h.

Unveränderte Aufgabenweiterführung

  • Unveränderte Weiterführung der Aufgabe

Aufgabenentlastung

  • Weiterführung der Aufgaben mit veränderter Qualität, Intensität oder Priorität
  • keine Wahrnehmung in der Zukunft


202

Aufgabenausgliederung

  • Abschichtung auf den nachgeordneten Bereich
  • Privatisierung
  • Contracting out
  • Aufgabenverlagerung
  • Aufgabenzusammenfassung an anderen Stellen

Insofern ist der Aussage von Hammer/Champy im übertragenen Sinne auch bezüglich der öffentlichen Verwaltung zuzustimmen, daß viele Aufgaben nichts mit der Erfüllung der Kundenbedürfnisse zu tun haben, sondern der Erfüllung interner organisatorischer Anforderungen dienen.<522> Ein Reengineering der Prozesse zur Erhöhung der Wertschöpfung ist in der öffentlichen Verwaltung im Gegensatz zur Privatwirtschaft jedoch problematischer, da sich wertschöpfende Prozesse und Aufgaben, die zur Wertschöpfung beitragen, schwerer identifizieren lassen.<523>

Die Assistenzdienste (Registratur, Kanzlei, Botendienst) als Sekundärprozesse<524> dürften im Kontext der oben beschriebenen Ansätze des Reengineerings oder der Prozeßoptimierung nicht im Mittelpunkt der Prozeßorientierung stehen, da es sich hierbei nicht um Kernprozesse handelt.<525> Gerade für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der Ministerialverwaltung bildet dagegen die Unterstützung der Registraturtätigkeiten die Grundlage der IT-Unterstützung.<526> In der öffentlichen Verwaltung sind Kern- und Nebenprozesse nur schwer von


203

einander abzugrenzen. Sie überlagern und überschneiden sich. Insbesondere in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) sind die Endprodukte und
-leistungen nicht hinreichend definiert.<527>

Geringe Eignung des Redesign-Ansatzes

Aufgrund der Radikalität und des Infragestellens aller bisherigen Tätigkeiten ist der Reengineering-Ansatz für die öffentliche Verwaltung nicht praktikabel. Die öffentliche Verwaltung kann aufgrund ihrer rechtstaatlichen Bindungen (Legalitätsprinzip) und ihrer Einordnung in das politische System nicht beliebig alle bisherigen Aufgaben und Regeln in Frage stellen, um der Idee des „ganz von vorne Anfangens“<528> zu genügen.<529>

„Mit BPR-Projekten in der öffentlichen Verwaltung bei Null zu beginnen, ist ... mehr Wunschtraum als reale Möglichkeit.“ <530>

Auch die Forderung des induktiven Denkens beim Einsatz der Informationstechnologie entsprechend der Frage „How can we use technology to allow us to do things that we are not already doing“<531> stellt sich für die öffentliche Verwaltung nicht. Gerade der von Hammer/Champy abgelehnte deduktive Ansatz „How can we use these new technological capabilities to enhance or streamline or improve what we are already done?“<532> ist hingegen für die Situation der öffentlichen Hand zutreffend. Der induktive Ansatz impliziert, daß auf eine Untersuchung des Ist-


204

Zustands verzichtet wird.<533> Dies steht im krassen Gegensatz zu allen in der öffentlichen Verwaltung maßgeblichen Konzepten zur Organisationsgestaltung<534> und Softwareentwicklung.<535>

Auch in der Privatwirtschaft wird Business Process Reengineering vorwiegend im Produktionsbereich durchgeführt. Betrachtet man die Durchführung von Reengineering-Maßnahmen im Verwaltungsbereich von Unternehmen, so zeigt eine branchenübergreifende Untersuchung von Homburg/Hocke bei 100 deutschen Unternehmen mit über 1000 Mitarbeitern und überwiegend 3-4 jähriger Reengineering-Erfahrung, daß zu 60 % der Produktionsbereich und nur zu 25 % der Verwaltungsbereich Gegenstand von Reengineering-Maßnahmen sind (vgl. Abbildung 50 ).<536>


205

Abbildung 50: Prozentsatz der Unternehmen, in denen der jeweilige Funktionsbereich in hohem Maße Gegenstand von Reengineering-Maßnahmen ist<537>

In der öffentlichen Verwaltung kann Business Process Reengineering gewissermaßen als „Kreativitätstechnik“ dennoch helfen, vollkommen losgelöst von Restriktionen herkömmliche Vorgehensweisen und Gewohnheiten zunächst in Frage zu stellen, wie dies mit traditionellen Ansätzen nicht ohne weiteres möglich wäre - auch unter bewußter Einkalkulierung des Risikos, technisch und organisatorisch nicht umsetzbare Prozesse zu entwickeln. Trotz der nur sehr geringen Eignung sollten radikale Ansätze im Sinne eines Redesign aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen sein, solange sie keine Änderung formaler Gesetze erfordern.<538>

Eignung der Prozeßoptimierung

Business Process Reengineering ist in der öffentlichen Verwaltung aufgrund der oben beschriebenen Rahmenbedingungen und Restriktionen in der Grundkon


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zeption von Hammer/Champy derzeit nicht realisierbar. Die Methode der Prozeßoptimierung hingegen ist als geeigneter zu bewerten<539>, da sie

Im Gegensatz zu den vergleichbaren Organisationsuntersuchungen in der öffentlichen Verwaltung geht die Geschäftsprozeßanalyse als Phase der Prozeßoptimierung nicht von den Aufgaben einer Organisationseinheit aus, sondern vom Produkt bzw. Ergebnis des Arbeitsprozesses dieser Organisationseinheit.<540> Insofern bedarf es vor Beginn der Prozeßoptimierung einer Klarstellung der Vorgehensweise bei der Ist-Analyse.

Die Prozeßoptimierung berücksichtigt explizit die jeweiligen Rahmenbedingungen. Daher kann die Gestaltung der Prozesse in der öffentlichen Verwaltung unter Berücksichtigung der normativen und organisatorischen Rahmenbedingungen der Behörde erfolgen und dennoch die Grundlage für die Abkehr von der heutigen arbeitsteiligen, hierarchischen Organisation der Verwaltung bilden.<541>

Auch der Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ der Bundesregierung fordert in seinem Aktionsprogramm die Einleitung und Intensivierung eines kontinuierlichen


207

Verbesserungsprozesses der Aufbau- und Ablauforganisation sowie die konsequente Vereinfachung oder Beseitigung verwaltungsaufwendiger Regelungen und Arbeitsabläufe.<542>

Strukturierbarkeit als Voraussetzung - Eine kritische Einschätzung der Relevanz für die Ministerialverwaltung

Die in den vorangegangenen Abschnitten beschriebenen Methoden und Konzepte konzentrieren sich durchgängig auf strukturierbare Prozesse. Auf unstrukturierte Prozesse wird in der Literatur nicht eingegangen und für ihre Gestaltung oder Optimierung keine Hilfestellung gegeben,<543> vielmehr werden sie im Rahmen des Reengineerings systematisch vernachlässigt.<544>

Prozeßredesign/Reengineering und Prozeßoptimierung als Ansätze der prozeßorientierten Organisationsgestaltung setzen voraus, daß die Prozesse stark strukturierbar sind. So bezeichnet Davenport das „structural element“ eines Prozesses als den Schlüssel zur Prozeßinnovation und weist auf die Bedeutung der Strukturierung für die Verbesserung von Prozessen hin.<545> Auch wenn der klassische Redesign-Ansatz nach Hammer/Champy eine Ist-Analyse als nicht notwendig erachtet und somit einen strukturierten Prozeß nicht als Ausgangspunkt des „fundamentalen“ Redesign erfordert, bedarf es jedoch auch für die Phase des Redesigns selbst einer Prozeßstruktur.

Wie in Abschnitt 2.2.2 Der Strukturierungsgrad von Vorgängen , S. 17 ff., bereits dargestellt, sind die überwiegenden Prozesse in der Ministerialverwaltung unstrukturiert. Die Basisprozeßstruktur der Bearbeitung eines Vorgangs wird durch Regelwerke wie Geschäftsordnung (GO) oder Gemeinsamer Geschäftsordnung (GGO) festgeschrieben. Der grundlegende Ablauf eines Vorgangs ist also nur im Rahmen einer Verwaltungsreform oder durch eine Modifizierung der Regelwerke


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veränderbar. Die Definition des Bearbeitungsprozesses, wie beispielsweise die Beteiligung weiterer Organisationseinheiten an der Bearbeitung des Vorgangs (Mitzeichnungen oder Kenntnisnahmen), wird während der Bearbeitung des Vorgangs vom Federführenden ad hoc und nicht durch die Zuordnung eines Vorgangstyps oder Prozeßmodells festgelegt. Strukturierte Prozesse, die auch in der Ministerialvertretung auftreten, wie Urlaubs-, Dienstreise- oder Reisekostenanträge, gehören nicht zu den Kernprozessen und Problembereichen der Ministerialverwaltung und stehen somit nicht im Fokus der Prozeßgestaltung.

Die prozeßorientierten Ansätze der Organisationsgestaltung Redesign und Prozeßoptimierung sind gegenüber der funktional orientierten Organisationsgestaltung für Aufgaben geeignet, die durch folgende Merkmale charakterisiert sind (vgl. Tabelle 11 ).

Tabelle 11: Prozeßorientierte vs. funktionale Organisationsgestaltung

Merkmale derAufgabe

Prozeßorientierte Organisationsgestaltung

Funktional orientierte Organisationsgestaltung

Strukturierbarkeit

hoch

niedrig

Wiederholbarkeit

hoch

niedrig

Routinisierbarkeit

hoch

niedrig

Behördentyp

Behörden des
Verwaltungsvollzug

Planende Verwaltung (Ministerialverwaltung)

Die Grenzen prozeßorientierter Organisationsgestaltung können auf die Wechselwirkung von Koordination und Spezialisierung zurückgeführt werden. Rebstock stellt den Spezialisierungsnutzen und die Koordinierungskosten als Einflußgrößen auf die organisatorische Effizienz einer prozeßorientierten und funktional spezialisierten Struktur gegenüber. Stellenmehrheiten werden prozeßorientiert gebildet, wenn in den Prozeß mehrere Stellenmehrheiten involviert sind, da der Koordinierungsaufwand i. d. R. den Spezialisierungsnutzen übersteigt, so wie dies bei Tätigkeiten mit geringem professionalisierten Wissen und hoher Wiederholungshäufigkeit der Fall ist. Die Stellen hingegen sollen funktional gebildet werden, wenn Tätigkeiten ein hohes Maß an professionalisiertem Wissen, eine geringe Strukturierbarkeit und Wiederholungshäufigkeit aufweisen, die typischerweise in den betrieblichen Zentralbereichen anzutreffen sind. Der Spezialisierungsnutzen übersteigt hier den Koordinierungsaufwand. In diesem Fall ist insbesonde


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re auch die Form der Projektorganisation zu überprüfen, wenn weder die funktionale noch prozeßorientierte Organisationsgestaltung organisatorische Effizienz verspricht.<546> Die von Rebstock aufgeführten Tätigkeiten in den Zentralbereichen sind mit den Tätigkeiten in der Ministerialverwaltung vergleichbar, Tätigkeiten mit geringem professionalisierten Wissen und hoher Wiederholungshäufigkeit treten in fallbearbeitenden Behörden des Verwaltungsvollzugs auf. Darüber hinaus wird in der öffentlichen Verwaltung zunehmend auch die Organisationsform der Projektorganisation gewählt, der Mitarbeiter unterschiedlicher Referate oder Abteilungen für die Dauer des Projekts zugeordnet werden, ohne jedoch auf ihre Eingliederung in die hierarchische Struktur zu verzichten.

Beim Studium der entsprechenden Literatur fällt auf, daß sich Beispiele der Prozeßoptimierung oder des Redesigns auf strukturierbare Abläufe wie beispielsweise die Antragsbearbeitung beschränken. Der Fokus der Darstellung ist auf strukturierte Prozesse gerichtet, unstrukturierte Prozesse werden vollkommen vernachlässigt. Dies trifft sowohl auf Beispiele aus der Privatwirtschaft als auch auf solche aus der öffentlichen Verwaltung zu.

Lohoff/Lohoff heben in ihrem Aufsatz zur Optimierung der Büro- und Dienstleistungsprozesse<547> in der Privatwirtschaft die Bedeutung der Prozeßoptimierung hervor. Beispielhaft führen sie Prozesse an, bei denen die mangelnde Prozeßorientierung deutlich wird:

Betrachtet man die Diskussion der Prozeßorientierung in der öffentlichen Verwaltung, so stehen eindeutig Optimierungsansätze im Vordergrund. Auch hier sind bereits erste Erfolge zu verzeichnen, exemplarisch sollen folgende Beispiele angeführt werden:

Diese repräsentativen Beispiele zeigen, daß ausschließlich Projekterfahrungen und -berichte genannt werden, die sich auf strukturierte Vorgänge, zumeist im Rahmen einer Antragsbearbeitung, beziehen.


211

Relevanz für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der Ministerialverwaltung<557>

Auch für den Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen für die Bearbeitung der in der Ministerialverwaltung typischen teilstrukturierten Vorgänge, wie beispielsweise FAVORIT®, DOMEA®-System, Procedere oder VIS, ist die Optimierung oder das Redesign von Prozessen im Gegensatz zur Einführung von Workflow-Management-Systemen irrelevant.

Die Definition des Prozesses erfolgt ad hoc durch den Bearbeiter in Abhängigkeit von den Erfordernissen des Einzelfalls. Er legt fest, welche Mitarbeiter vom Geschäftsvorfall in Kenntnis zu setzen und zu beteiligen sind<558> und wie der Geschäftsvorfall abschließend zu behandeln ist.<559>

In den oben genannten Vorgangsbearbeitungssystemen werden eine bestimmte Anzahl von Verfügungspunkten im System hinterlegt, aus denen der Anwender im Einzelfall die erforderlichen Verfügungen auswählt und somit den Laufweg des Vorgangs ad hoc definiert. Die Definition des Bearbeitungswegs erfolgt nicht durch Auswahl eines spezifischen Vorgangstyps oder Prozeßmodells. Abbildung 51 zeigt eine derartige Ad-hoc-Definition des Laufwegs am Beispiel des DOMEA®-Systems.

Abbildung 51: Verfügungen im DOMEA®-System


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Daß bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen für die Bearbeitung unstrukturierter Vorgänge in der Ministerialverwaltung die Prozeßoptimierung im Vorfeld der Einführung so sehr im Mittelpunkt steht, ist sicherlich auch darauf zurückzuführen, daß die Workflow-Management-Technologie eine der Basistechnologien von Vorgangsbearbeitungssystemen ist. Unbeachtet bleibt dabei indes, daß die Ad-hoc-Definition der Verfügungen eine spezifische Zusatzfunktion für die öffentliche Verwaltung ist, die den Funktionsumfang von Workflow-Management-Systemen erweitert.

Weder in der Verwaltungsreformdiskussion noch in verwaltungsbezogener Literatur wurde bisher der Sachverhalt thematisiert, daß sich unstrukturierte Vorgänge der Prozeßoptimierung weitgehend entziehen. So verwundert es nicht, daß jedes Jahr auch in der Ministerialverwaltung umfangreiche Geschäftsprozeßanalyse- und -optimierungsprojekte mit beträchtlichem Investitionsvolumen durchgeführt werden, deren Erkenntnisgewinn bei unstrukturierten Vorgängen sich auf die Nachteile und Schwächen der Vorgangsbearbeitung<560> oder allgemein bekannter Aussagen der Verwaltungsreformdiskussion beschränkt.

Prozeßoptimierung in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) kann nur im Zusammenhang mit grundsätzlichen Verwaltungsreformmaßnahmen durchgeführt werden und setzt zum Teil eine Modifikation der Regelwerke voraus. Die Durchführung von Verwaltungsreformmaßnahmen erfolgt i. d. R. unabhängig von der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems. Sie ist Teil eines politischen Diskussionsprozesses und würde die Einführung des Systems überfrachten. Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung, insbesondere für die IT-Unterstützung unstrukturierter Vorgänge, bedarf es weiterer Gestaltungsgrundsätze, deren Fokus nicht primär auf der Prozeßgestaltung liegt.

Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung ergänzt die in der Literatur bekannten Methoden der Prozeßgestaltung, des Business Process Rede


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sign und der Prozeßoptimierung um weitere. Neben der Prozeßebene werden hierzu die System- und die Individualebene der IT-organisatorischen Gestaltung eingeführt, die Gegenstand der nachfolgenden Abschnitte sind.

4.5 Systemebene

4.5.1 Inhalt der Systemebene

Der Schwerpunkt der IT-organisatorischen Gestaltung in der Prozeßebene liegt auf der Prozeßgestaltung (Prozeßoptimierung, ggf. Redesign des Prozesses). In diesen Gestaltungsprozeß wird die Informationstechnik als „Enabling technology“ einbezogen.

Der Systemebene werden hingegen alle Maßnahmen der Gestaltung des IT-Systems und der Organisation zugeordnet. IT und Organisation werden in der vorliegenden Arbeit als zwei Determinanten der Gestaltung betrachtet, die sich gegenseitig bedingen und in enger Wechselwirkung stehen. Während es in der Prozeßebene das Ziel ist, die Ablauforganisation zu optimieren bzw. ein Redesign durchzuführen, liegt in der Systemebene der Fokus auf einem optimalen Zusammenwirken des IT-Systems und der Ablauf- und Arbeitsorganisation. Insbesondere bei IT-Systemen, die zum täglichen Arbeitsmittel des Anwenders werden, bedarf es einer engen Abstimmung zwischen Organisation und Technik.

Aus der konventionellen Vorgangsbearbeitung und der IT-organisatorischen Sollkonzeption erwachsen bestimmte Anforderungen an eine IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung. Ein IT-System weist bestimmte technische und funktionale Grundeigenschaften auf, die den Gestaltungsspielraum begrenzen. Die organisatorischen Anforderungen müssen daher mit den informationstechnischen Möglichkeiten in Einklang gebracht werden. Die Schaffung der Einsatzvoraussetzungen eines IT-Systems führt zwangsläufig zu Veränderungen der Tätigkeiten und Arbeitsabläufe. Organisatorische und personelle Maßnahmen, die die IT-Einführung begleiten, werden nicht losgelöst vom jeweiligen IT-System durchge


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führt, sondern sind bereits auf dessen Einsatz abgestimmt.<561> Auch können negative Folgewirkungen des Technikeinsatzes durch organisatorische und personelle Maßnahmen kompensiert werden.<562> Der IT-Einsatz erfordert eine organisatorische Gestaltung, eröffnet zugleich organisatorische Gestaltungsmöglichkeiten und induziert Organisationsveränderungen. Die „Technologie ist Bestandteil der organisatorischen Regelungen.“<563>

Das System als Einheit von Organisation und Informationstechnik

Der allgemeine Systembegriff definiert ein System als einen Ausschnitt aus der realen oder gedanklichen Welt. In der Systemtheorie bezeichnet ein System eine Menge von Elementen, die in einem Wirkungszusammenhang (Beziehung) stehen.<564> Aufgrund der engen Wechselwirkung von Organisation und Informationstechnik wird das IT-System und die Organisation als ein Gesamtsystem betrachtet.

Bereits Sydow weist auf die Schwierigkeit der Trennung von Technik und Organisation seit der Einführung von Informationstechnik hin und betont, daß, soweit es überhaupt sinnvoll ist, Technik und Organisation begrifflich zu unterscheiden, der Technikbegriff bei der Büroautomation auf die Hardwarekomponenten zu begrenzen ist. <565>

Ebenso stellen Kieser/Kubicek in bezug auf die Auswirkungen der Informationstechnik auf die Organisationsstruktur fest, „daß Informationstechnologie und


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Organisation gar nicht mehr exakt voneinander getrennt werden können.“<566> Die Auswirkungen der Informationstechnik beziehen sich immer auf eine bestimmte Einsatzform der IT. Diese umfaßt die Aufgaben, die durch den IT-Einsatz unterstützt werden, das IT-System selbst und die im Zusammenhang mit dem IT-Einsatz aufgestellten Benutzungsregeln.<567>

Auch der Anwender nimmt das IT-System nicht losgelöst von der Organisation und diese nicht losgelöst vom IT-System war. Schwachstellen und Mängel auf der einen Seite sowie Vorteile und Verbesserungen auf der anderen wirken auf den Anwender im Gesamtzusammenhang, wenn er auch die negativen Folgen des IT-Einsatzes i. d. R. auf Mängel des IT-Systems und nicht auf Mängel der Organisation zurückführt.

Das „Softwareprogramm“ kann in bestimmten Grenzen in relativ kurzer Zeit geändert werden, genauso wie auch die zugehörigen Regelwerke und Arbeitsanweisungen als das „organisatorische Programm“.

Das IT-System impliziert bereits durch seine Entwicklung bzw. Auswahl sowie durch seine Konfiguration und Parametrisierung eine bestimmte Arbeitsorganisation für den Anwender.

Auch aus Sicht des Softwareengineerings betrachten Hess/Merbeth/Frölich ein Anwendungssystem als ein System, das aus einem technischen und einem organisatorischen System besteht. Das organisatorische System umfaßt „denjenigen Teil eines Anwendungssystems, der sich mit Menschen, deren Arbeitsabläufen und -beziehungen befaßt.“<568> Innerhalb des Anwendungssystems können das IT-System und die Organisation daher in bezug auf ihre Auswirkungen kaum noch sinnvoll voneinander abgegrenzt werden.


216

Abbildung 52: Der Systembegriff<569>

Das IT-System und die Organisation werden daher als ein Gesamtsystem betrachtet, das es im konkreten Anwendungszusammenhang zu optimieren gilt. Im Kontext des Drei-Ebenen-Modells der IT-organisatorischen Gestaltung besteht es aus dem IT-(Teil-) System und dem Organisations-(Teil) System. Das Gesamtsystem stellt eine Einheit aus dem IT-System und den organisatorischen Regelungen dar, bei dem unterschiedliche IT-organisatorische Kombinations- oder Gestaltungsmöglichkeiten existieren.<570>

Die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung ist als ein IT-organisatorisches Gesamtsystem zu verstehen, das eine Kombination des Vorgangsbearbeitungssystems und der organisatorischen Regelungen darstellt, um IT-Einsatz und Organisation auf


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einander abzustimmen, Folgen des IT-Einsatzes zu erfassen und Gestaltungsspielräume ausnutzen zu können.

4.5.2 Die IT-organisatorische Gestaltung in der Systemebene

4.5.2.1 Anforderungsspezifikation

Da es sich bei der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung um ein IT-organisatorisches Gesamtsystem handelt, müssen im Entwicklungs- bzw. Auswahlprozeß des Vorgangsbearbeitungssystems von Anfang an technische, organisatorische und personelle Aspekte beachtet und gestaltet werden.<571>

Zu den im Rahmen der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems erfolgsbestimmenden Aufgaben zählt die adäquate Formulierung der Anforderungen<572> an eine IT-Unterstützung des Geschäftsgangs (vgl. hierzu auch Abbildung 53 ). Bereits die Spezifikation der Anforderungen, die typischerweise in der Grob- und Feinkonzeption erfolgt, muß das IT-System und die Organisation als Einheit berücksichtigen.


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Abbildung 53: Ursprung der Fehler und Kosten der Fehlerbeseitigung (in %, Summe = 100 %) <573>

Organisationskonzept und informationstechnisches Sollkonzept als Grundlage der IT-organisatorischen Sollkonzeption

Um sowohl die Organisation als auch die Informationstechnik angemessen zu berücksichtigen, erfolgt entgegen der beim Entwurf von Softwaresystemen üblichen Vorgehensweise die Definition der Anforderungen in zwei Schritten (vgl Abbildung 54 ).

Abbildung 54: Entwicklung der IT-organisatorischen Sollkonzeption


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Im ersten Schritt wird aufbauend auf der Ist- und Schwachstellenanalyse das Organisationskonzept entwickelt, das die Ziele der IT-Unterstützung aufzeigt und den IT-gestützten Geschäftsgang beschreibt. Diese organisatorische Sollkonzeption ist bereits auf den Einsatz eines Vorgangsbearbeitungssystems ausgerichtet, ohne jedoch auf konkrete Produkte, Konfigurationen oder detaillierte Einsatzszenarien einzugehen. Abbildung 55 zeigt exemplarisch die Inhalte des Organisationskonzepts für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems auf.

Abbildung 55: Inhalt des Organisationskonzepts

Im zweiten Schritt wird das informationstechnische Sollkonzept entwickelt, das die aus dem Organisationskonzept ableitbaren organisatorischen Anforderungen in eine informationstechnische Spezifikation überträgt. Neben der globalen Beschreibung enthält es bereits erste Angaben für die Installation und Konfiguration des Systems. Abbildung 56 zeigt mögliche Inhalte des informationstechnischen Konzepts für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems auf.


220

Abbildung 56: Inhalt des informationstechnischen Konzepts

Gemeinsam bilden beide Konzepte die IT-organisatorische Sollkonzeption, die die Grundlage für die Produktauswahl und den Ausgangspunkt für die IT-organisatorische Gestaltung im Einführungsprozeß bildet.

Dieser zweiteilige Konzeptionsprozeß ist sehr zeitaufwendig und übersteigt den Aufwand für die rein technische Spezifikation bei weitem. Er gewährleistet jedoch eine zunächst von technischen Restriktionen losgelöste Konzeption des IT-gestützten Geschäftsganges und ermöglicht eine umfangreiche Beteiligung der Anwender. Sie werden hierbei schrittweise an die Konzeption der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung herangeführt und auf ihre Aufgabe, die organisatorische Konzeption in eine technische Spezifikation im informationstechnischen Sollkonzept zu übertragen, vorbereitet.


221

Auf der Basis der IT-organisatorischen Sollkonzeption werden zum einen die Anforderungen an ein Vorgangsbearbeitungssystem abgeleitet, die zusammengefaßt in Form eines Anforderungskatalogs maßgebend für die Bewertung und Auswahl des Vorgangsbearbeitungssystems sind.<574>

Zum anderen wird der organisatorische Regelungsbedarf in Organisationsregeln übertragen, die die bereits bestehenden Regelwerke ergänzen, um so die „Normlücke“<575> zwischen dem Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems und den Regelwerken zu schließen.<576> Der Schwerpunkt der Organisationsrichtlinien liegt hierbei auf den Tätigkeiten, die sich aufgrund des IT-Einsatzes ändern.

Die Erstellung des IT-organisatorischen Sollkonzepts ist mit einer Reihe von Schwierigkeiten verbunden, die nachfolgend aufgezeigt werden.

Kenntnisse der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung und konkrete Anwendungserfahrung erforderlich

Der Anwender benötigt zur Erstellung des IT-organisatorischen Sollkonzepts Grundkenntnisse der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Ebenso erfordert die Konzeption konkrete Anwendungserfahrung, da die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems einen großen Wandel in der täglichen Arbeit darstellt. Grundkenntnisse und Einsatzerfahrungen stellen eine Voraussetzung dar, um die organisatorischen und informationstechnischen Optionen zu erkennen sowie die organisatorischen Anforderungen des IT-gestützten Geschäftsgangs adäquat umzusetzen. Anwender besitzen oftmals nicht den Erfahrungshintergrund des organisatorisch und technisch Machbaren bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen.


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Vorgangsbearbeitungssysteme erfüllen als Standardsoftware nicht vollständig die Anforderungen einer Behörde

Bei der Einführung eines IT-Systems ist die Grundentscheidung zu treffen, ob eine Standardsoftware zu beschaffen ist oder ob die Software durch einen Dritten (z. Beta. Softwarehaus, Hersteller) bzw. in Eigenentwicklung erstellt wird. In bezug auf Vorgangsbearbeitungssysteme haben sich mittlerweile verwaltungsspezifische Standardprodukte<577> am Markt etabliert. Im Gegensatz zu reinen Schriftgutverwaltungssystemen, die zum Teil durch die Behörde selbst bzw. durch Softwarehäuser individuell entwickelt wurden, ist der geforderte Funktionsumfang und Entwicklungsaufwand mittlerweile zu groß, als daß eine Eigenentwicklung in Zeiten knapper Haushaltsmittel vertretbar wäre. Für die Bearbeitung unstrukturierter Vorgänge in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) kommen daher fast ausschließlich Vorgangsbearbeitungssysteme als eine branchenspezifische Standardsoftware zum Einsatz.<578>

Für die Einführung einer Standardsoftware ist es typisch, daß eine Lücke zwischen den Anforderungen des Anwenders und dem Funktionsumfang der Software besteht. Standardsoftwareprodukte erfordern daher prinzipiell eine größere Bereitschaft zum Verzicht auf die Ideallösung bzw. eine Bereitschaft zu organisatorischen Veränderungen und Anpassungen, die sich aufgrund der Restriktionen des IT-Systems ergeben, als wenn das IT-System eigens auf Basis der formulierten Anforderungen entwickelt worden wäre.

Da die Anforderungen nicht vollständig erfüllt werden, kann auch die in der IT-organisatorischen Sollkonzeption vorgesehene Lösung nicht vollumfänglich umgesetzt werden. In diesem Fall müssen die funktionalen Möglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems mit den organisatorischen Anforderungen erneut in Übereinstimmung gebracht werden.


223

An dieser Stelle besteht die Gefahr, daß nicht nur eine Anpassung im Rahmen der Parametrisierung, sondern eine programmtechnische Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems gefordert wird, wenn die organisatorische Sollkonzeption ohne Abstriche umgesetzt werden soll. Der durch die Programmierung entstehende Anpassungsaufwand konterkariert auf diese Weise die kostengünstige Einführung einer Standardsoftware. Zudem können hierdurch Sondervarianten entstehen, die auch in Zukunft erhöhten Wartungs- und Pflegeaufwand nach sich ziehen.

Unterschiedliche Terminologie zwischen Systemanbieter und Anwender

Ein weiteres, insbesondere in der öffentlichen Verwaltung häufig anzutreffendes Problem ist, daß Anwender und Anbieter eine andere Terminologie benutzen. Selbst eine genaue und richtige Beschreibung der funktionalen Anforderungen wird aus Anwendersicht nicht korrekt umgesetzt, da der Hersteller die Anforderungen der Anwender möglicherweise nur unzureichend verstanden hat. Ein Vertreter einer Behörde bemerkt hierzu: „Selten mangelt es den Beratern an der fachlichen Qualifikation, und die Methodenkenntnisse sind in der Regel besonders ausgeprägt. Dagegen fehlt häufig jegliches Verständnis für Verwaltungsstrukturen und -abläufe und - was noch gravierender ist - manchmal auch die Bereitschaft, sich hier hineinzudenken und einzufühlen.“<579> Zu ähnlichen Ergebnissen kommt eine Studie der CSC Ploenzke AG „Verwaltungsmodernisierung - Auswertung der Umfrage zur Schaffung von Transparenz auf dem Markt für Hardware- und Software-Anbieter sowie Beratungshäuser“.<580> Mit der Beratungsleistung waren 60 % zufrieden. Bemängelt wird jedoch die Kompetenz, insbesondere die Kenntnis der verwaltungsinternen Institutionen und Abläufe. Als Hauptkritikpunkte


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und Probleme der Zusammenarbeit von IT-Anbietern, Beratern und Kommunen werden angeführt:

Die technische Ausrichtung der Berater und Systemanbieter gepaart mit fehlendem Verständnis der Verwaltungsorganisation und Kommunikationsproblemen zwischen den Beteiligten können zu einer Revision der Anforderungen in der Einführungsphase führen.

Vorgangsbearbeitungssysteme werden zum täglichen Arbeitsmittel

Vorgangsbearbeitungssysteme ersetzen die konventionelle Arbeitsumgebung des Mitarbeiters vollständig durch eine elektronischen Arbeitsumgebung. Das Vorgangsbearbeitungssystem wird zu dem zentralen Arbeitsmittel des Anwenders. Im Gegensatz zur temporären, punktuellen Nutzung von Spezialanwendungen oder Bürokommunikationslösungen erfüllt der Mitarbeiter seine gesamten Arbeitsaufgaben mit Hilfe des Vorgangsbearbeitungssystems. Das System verwaltet durchgängig alle benötigten Akten, Vorgänge und Dokumente und stellt diese dem Anwender zur Verfügung. Der Anwender befindet sich in einem starken Abhängigkeitsverhältnis vom Vorgangsbearbeitungssystem, so daß sich bereits geringe informationstechnische oder organisatorische Defizite negativ auf Akzeptanz, Mitarbeiterzufriedenheit, Qualität und Quantität der Vorgangsbearbeitung auswirken.


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Trotz sorgfältiger IT-organisatorischer Sollkonzeption, Definition der Anforderungen und Formulierung der Organisationsregeln läßt es sich nicht vermeiden, daß alle Interdependenzen zwischen Organisation und Informationstechnik sowie alle Folgewirkungen und Gestaltungsalternativen berücksichtigt worden sind. Informationstechnische oder organisatorische Defizite sind unausweichlich.

Stufenweise Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen und schrittweise Einbeziehung der Beteiligten

Die behördenweite, flächendeckende Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist ein über mehrere Jahre andauernder Prozeß. Die Einführung kann dabei schrittweise erfolgen unter

Für die IT-organisatorische Gestaltung bedeutet dies, daß sowohl Übergangslösungen zu entwickeln sind, die der Forderung einer schrittweisen Einführung gerecht werden, als auch, daß diese Lösungen mit Blick auf das Endziel einer vollständig IT-gestützten Vorgangsbearbeitung langfristig tragbar und investitionssicher sein müssen. Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist somit kein einmaliger IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß. Es bedarf während der Einführung mehrmals der Evaluierung der Anforderungen und der organisatorischen und/oder informationstechnischen Anpassung des Gesamtsystems, da die Anforderungen im Zeitablauf Veränderungen unterliegen.

Gegensätzlicher Gestaltungshintergrund zwischen Anwender und Entwickler


226

Zwischen den traditionellen Gestaltungsebenen der Systementwickler und den Interessenschwerpunkten der Anwender bzw. den Gestaltungsebenen der Organisatoren bestehen gegensätzliche Interessen, Ziele und Schwerpunkte der Gestaltung des IT-Systems.<582> Nach dem Modell von Döbele-Berger werden die Gestaltungsebenen bei der Entwicklung eines IT-Systems von systemnahen Ebenen wie Hardware und Systemsoftware bis zu den organisationsnahen Ebenen wie Stellenbesetzung oder Arbeitsorganisation unterteilt (vgl. Abbildung 57 ).

Abbildung 57: Gestaltungsebenen von IT-Systemen<583>

Die integrierte Organisations- und Technikgestaltung erfordert eine ganzheitliche Gestaltung von Organisation und Technik. Trotz Ist-Analyse und Soll-Konzeption liegt der Schwerpunkt bei der Systementwicklung auf der Gestaltung der systemnahen Ebenen. Eine mangelhafte Verbindung von Organisation und Informationstechnik ist auf eine unzureichende Berücksichtigung bzw. informa


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tionstechnische Abbildung der organisatorischen Anforderungen sowie funktionaler Defizite des IT-Systems zurückzuführen. Die durch die Gegensätzlichkeit der traditionellen Systementwicklung und der Anwenderinteressen hervorgerufenen Defizite in der Gestaltung, die in der Konzeptionsphase unbemerkt blieben, zeigen sich zumeist erst bei der Einführung und ersten Nutzung.

Aufgrund der dargestellten Schwierigkeiten, die für die IT-organisatorische Sollkonzeption von Vorgangsbearbeitungssystemen typisch sind, ist es erforderlich, neben der Anforderungsspezifikation ein Anforderungscontrolling durchzuführen, das im folgenden Abschnitt dargestellt wird.

4.5.2.2 Anforderungscontrolling

Wie eingangs erläutert, werden im Anschluß an Ist-Analyse und IT-organisatorische Sollkonzeption die Anforderungen an das Vorgangsbearbeitungssystem beschrieben, das System ausgewählt und der organisatorische Regelungsbedarf ermittelt.

Mit der Anforderungsspezifikation und der Auswahl des Vorgangsbearbeitungssystems sind höchsten 20 % des Gesamtaufwandes der Einführung geleistet. Der Hauptanteil der restlichen 80 % verteilt sich auf die Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems und des organisatorischen Umfelds.<584>

Nach Auswahl des Vorgangsbearbeitungssystems wird dessen Funktionsumfang und der Erfüllungsgrad der Anforderungen im Detail geprüft. Diese Evaluierung sollte anhand von realen Geschäftsvorfällen erfolgen, die parallel zur konventionellen, papiergebundenen Bearbeitung IT-gestützt mit dem Vorgangsbearbeitungssystem bearbeitet werden, um unverfälschte, den realen Arbeitsbedingungen entsprechende Aussagen zu erhalten. Insbesondere für Vorgangsbearbeitungssysteme ist eine Evaluierung anhand realer Geschäftsvorfälle unter Echtbedingungen erforderlich.

Ergebnis dieser Evaluierung ist, inwieweit der Funktionsumfang des Vorgangsbearbeitungssystems von den Anforderungen abweicht und welche informa


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tionstechnischen Anpassungen (Parametrisierung und/oder Programmierung) im Vorgangsbearbeitungssystem vorgenommen werden müssen.

Gleichzeitig wird aus organisatorischer Sicht weiterer organisatorische Regelungsbedarf ermittelt, und es werden organisatorische Anpassungsmaßnahmen durchgeführt. Zu diesen Maßnahmen zählen sowohl Veränderungen in der Aufbau- und Ablauforganisation, wie beispielsweise die Verlagerung der Rolle des Eingangsempfängers auf den Bearbeiter, als auch Veränderungen und Ergänzungen der bestehenden Regelwerke.

Die informationstechnischen Anpassungen kompensieren nur im Ausnahmefall vollständig die Abweichungen des Funktionsumfangs von den Anforderungen, so daß eine erneute Abstimmung mit den organisatorischen Regeln erforderlich ist. Organisatorische Anpassungen können die negativen bzw. restriktiven Wirkungen des Vorgangsbearbeitungssystems aufheben.

Nach der Einführung und ersten Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems ist die Bearbeitung der Vorgänge aus organisatorischer Sicht erneut zu analysieren und Schwachstellen, Mängel sowie Verbesserungsmöglichkeiten zu ermitteln. Diese aus organisatorischer Sicht ermittelten Anforderungen werden wiederum mit dem Funktionsumfang des Systems, insbesondere mit seinen Konfigurations- und Parametrisierungsmöglichkeiten, verglichen. Hieraus ist der informationstechnische Anpassungsbedarf zu bestimmen. Auf der Grundlage der aus organisatorischer Sicht ermittelten Schwachstellen sowie aufgrund der informationstechnischen Anpassungen werden wiederum organisatorische Anpassungen vorgenommen (vgl. Abbildung 58 ).


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Abbildung 58: Anforderungscontrolling


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Während dieses IT-organisatorischen Gestaltungsprozesses ist ein ständiger Abgleich zwischen den organisatorischen Anforderungen und den informationstechnischen Möglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems erforderlich. Unter Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen Organisation und Informationstechnik wird die Bearbeitung der Geschäftsvorfälle erneut evaluiert und der informationstechnische wie organisatorische Anpassungsbedarf bestimmt. Auf diese Weise wird schrittweise der Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems unter den spezifischen Rahmenbedingungen der Behörde optimiert sowie Organisation und Informationstechnik aufeinander abgestimmt. Ergebnis ist eine behördenspezifische Einsatzform oder Nutzungsart, die sowohl die Organisation (Ablauf-, Aufbauorganisation und Regelwerke) als auch die Informationstechnik (ein bestimmtes Vorgangsbearbeitungssystem in einer spezifischen Konfiguration und Parametrisierung) einschließt.

Diese fortlaufende organisatorische bzw. informationstechnische Evaluierung und Anpassung ermöglicht es, daß der IT-organisatorische Gestaltungsspielraum auch unter sich verändernden Rahmenbedingungen ausgeschöpft wird.

Während dieses informationstechnisch-organisatorischen Gestaltungsprozesses findet fortwährend eine Bewertung der aktuellen Ist-Situation (Ist-Analyse) statt. Unter Berücksichtigung des organisatorischen wie informationstechnischen Gestaltungsspielraums werden im Rahmen des Anforderungscontrollings<585> die Realisierbarkeit der Anforderungen durch organisatorische und/oder informationstechnische Anpassungsmaßnahmen geprüft. Die Prüfung, inwieweit die Anforderungen realisierbar sind, erfolgt unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit. Hierbei sind organisatorische wie informationstechnische Anpassungsmaßnahmen als Alternativen zu verstehen, die jedoch unterschiedlichen Aufwand bzw. unterschiedliche Kosten verursachen (vgl. Abbildung 59 ).

Abbildung 59: Verhältnis zwischen organisatorischem und informationstechnischem Anpassungsaufwand


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Für Vorgangsbearbeitungssysteme ist es typisch, daß Anforderungen durch informationstechnische und/oder organisatorische Anpassungsmaßnahmen realisiert werden können, bei denen die informationstechnische Realisierung einer Anforderung zumeist auch alternativ durch eine organisatorische Anpassung ersetzt werden kann.<586> Dabei gilt für die öffentliche Verwaltung, daß der „Einsatz technischer Hilfsmittel .. verhältnismäßig zu sein (hat). Die Verhältnismäßigkeit wird bestimmt von Kosten und Ertrag einer Techniknutzung und den übrigen verwaltungspolitischen Aufgaben und Zielbindungen ...“<587>

Bewertung der Anforderungen

Wie in vielen anderen Bereichen gilt auch bei der Bewertung der Anforderungen hinsichtlich ihrer Realisierungskosten die „80-20-Regel“. Diese besagt, daß ca. 80 % der Anforderungen mit 20 % der Entwicklungs- und Einführungskosten realisiert werden können. Für die Realisierung der letzten 20 % der Anforderungen muß mit 80 % des Gesamtentwicklungsaufwands gerechnet werden (vgl. Abbildung 60 ).


232

Abbildung 60: Die „80-20-Regel“

Es ist demnach erforderlich, die Anforderungen zu bewerten. Hierzu werden die Anforderungen in drei Kategorien unterschieden:

Die Bewertung der Anforderungen sollte durch die zukünftigen Anwender selbst erfolgen. Dabei ist darauf zu achten, daß die Verteilung der Anforderungen in den Kategorien möglichst gleichmäßig erfolgt, da Anwender dazu neigen, jede Anforderung für unabdingbar zu halten, insbesondere dann, wenn den Anforderungen zunächst keine Realisierungskosten gegenüberstehen.

Um den Einführungserfolg und die Akzeptanz sicherzustellen, müssen bei der Systemeinführung mindestens die „Muß“-Anforderungen im Funktionsumfang enthalten sein. Alle weiteren Anforderungen können während der Pilotphase oder im Wirkbetrieb realisiert werden. Bei marktgängigen Produkten sollte versucht wer


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den, „Sollte“- und „Nice-to-have“-Anforderungen, sofern sie verallgemeinerbar sind, in die Release-Planung des Herstellers aufnehmen zu lassen, da auf diese Weise anstelle der Entwicklungskosten nur die Kosten des Releasewechsels anfallen.

Realisierung der Anforderungen

Vorgangsbearbeitungssysteme, die heute den Anspruch einer Standardsoftware gerecht werden wollen, besitzen i. d. R. umfangreiche Parametrisierungs- und Konfigurationsmöglichkeiten. So soll der Nachteil minimiert werden, daß eine Standardsoftware immer nur einen verminderten Prozentsatz der Anforderungen im Gegensatz zur eigens auf die Bedürfnisse des Kunden zugeschnittenen Systementwicklung erfüllt. Forderungen nach einer in hohem Maße parametrisierbaren und konfigurierbaren Software nehmen bei der Auswahl von Standardprodukten einen nicht unerheblichen Stellenwert ein.<588>

Aus systemtechnischer Sicht können die Anforderungen, die eine informationstechnische Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems erfordern, in drei Kategorien unterschieden werden. Anforderungen können

Entscheidungsmatrix zur IT-organisatorischen Realisierung der Anforderungen

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen kann von der Prämisse ausgegangen werden, daß die Kosten einer organisatorischen Anpassung geringer


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sind als diejenigen einer informationstechnischen Anpassung. Differenziert man die informationstechnische Anpassung hinsichtlich der Realisierungskosten, so ist die Anpassung durch eine Konfiguration und Parametrisierung des IT-Systems kostengünstiger als eine programmtechnische Anpassung. In bezug auf die Konfigurations- und Parametrisierungsmöglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems gilt allgemein: „Je umfassender das bereitgestellte Flexibilitätspotential, um so stärker steigen in der Regel die Kosten (des IT-Systems).“<589> Der Nutzen des Flexibilitätspotentials, das durch die Parametrisierungs- und Konfigurationsmöglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystem bestimmt wird, muß langfristig die Kosten übersteigen. Dabei kann davon ausgegangen werden, daß der Nutzenzuwachs bei einer Erweiterung des Flexibilitätspotentials abnimmt.<590>

Bei einer Realisierung der Anforderungen sind unter Berücksichtigung der Realisierungskosten organisatorische und informationstechnische Anpassungsmaßnahmen gegenüberzustellen.

Die nachfolgende Entscheidungsmatrix stellt die „Muß“-, „Sollte“- und „Nice-to-have“-Anforderungen den Möglichkeiten einer Realisierung durch Parametrisierung oder programmtechnische Anpassungen des Vorgangsbearbeitungssystems sowie organisatorische Anpassungsmaßnahmen gegenüber. Diese Matrix gibt dem Anwender eine Entscheidungsunterstützung, ob Anforderungen realisiert werden sollen. In den Dimensionen der Matrix, die durch die Bewertungskategorie der Anforderungen und die Art ihrer Realisierung gebildet werden, sind die Anforderungen und ihre Realisierungsmöglichkeiten durch organisatorische Anpassungen, Parametrisierung oder Programmierung einzutragen (vgl. Abbildung 61 ).


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Abbildung 61: Entscheidungsmatrix zur IT-organisatorischen Realisierung der Anforderungen

„Muß“-Anforderungen sind - wie der Name bereits sagt - zu realisieren. Sind eine organisatorische Anpassung oder eine Parametrisierung nicht möglich, so muß die Anforderung programmtechnisch umgesetzt werden. Auch bei den „Muß“-Anforderungen gibt es solche, die nicht realisierbar sind, beispielsweise weil sie dem Systemdesign oder der Systemphilosophie widersprechen.

„Sollte“-Anforderungen sind nach Möglichkeit durch eine Parametrisierung oder durch organisatorische Anforderungen umzusetzen, da der Nutzenzuwachs (Grenznutzen) durch Erfüllung der Anforderungen in keinem Verhältnis zu den Realisierungskosten einer programmtechnischen Anpassung steht.

Für „Nice-to-have“-Anforderungen gilt diese Aussage um so mehr. Zusätzlich sind auch hier die Realisierungskosten einer Parametrisierung gegen den Nutzenzuwachs einer Realisierung der Anforderungen abzuwägen.

In der Einführung sind solche „Nice-to-have“-Anforderungen, auch wenn sie in der Realisierungspriorität der Anforderungen am Ende stehen, ausdrücklich er


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wünscht, da sie eine wachsende Identifikation des Anwenders mit dem IT-System zeigen. <591>

Implikationen für die Projektdurchführung

Der planerische Ansatz bei der Durchführung von IT-Projekten kann in zwei grundsätzliche Vorgehensweisen unterschieden werden:

Bei der analytisch-konzeptionellen Vorgehensweise besteht die Gefahr, daß sich die Ideallösung des Sollkonzepts zu wenig am Ist-Zustand orientiert und nicht realisierbar ist. Bei der empirisch-experimentellen Vorgehensweise kann der Blick für den Gesamtzusammenhang verloren gehen, da die Momentaufnahme der Schwachstellen und Detailverbesserungen die Wahrung des Gesamtzusammenhangs erschweren.<592>

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen empfiehlt sich eine Kombination beider Vorgehensweisen. Aufbauend auf der IT-organisatorischen Sollkonzeption werden iterativ unter Berücksichtigung der konkreten Einsatzerfahrungen der Funktionsumfang des Vorgangsbearbeitungssystems und seine Nutzung sowie die Organisation und die Regelwerke der Vorgangsbearbeitung optimiert.


237

4.6 Individualebene

4.6.1 Inhalt der Individualebene

Die Individualebene umfaßt alle Maßnahmen der IT-organisatorischen Gestaltung, die bei der Arbeit mit dem IT-System durch den Anwender hinsichtlich einer individuellen Feinanpassung seiner Arbeitsorganisation und IT-Nutzung durchgeführt werden.

Gerade die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung macht deutlich, daß die Realisierung der elektronischen Akte und die IT-gestützte Bearbeitung der Vorgänge eine grundlegende Änderung gewohnter Arbeitsweisen erfordern.

„Der Übergang zur weitgehend papierlosen Arbeitsform ist sicherlich in vielen Fällen ein schwieriger, individueller Lernprozeß, der - je internalisierter die ‚Papierbearbeitung’ ist, desto länger - nur allmählich und mit organisatorischer Unterstützung erfolgreich vollzogen werden kann.“ <593>

Nur der Mitarbeiter selbst besitzt detaillierte Kenntnis seines Arbeitskontextes und seines persönlichen Arbeitsstils. Das Vorgangsbearbeitungssystem als ein vollkommen neues Arbeitsmittel erlaubt nicht nur, sondern erfordert geradezu eine veränderte persönliche Arbeitsorganisation, die mit dem Kennenlernen und Anwenden der Möglichkeiten des IT-Systems einhergeht.

Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems stellt hohe Anforderungen an das Abstraktionsvermögen. Vom Anwender wird systemorientiertes, abstraktes Denken verlangt, da abstrakte und gegenstandslose elektronische Vorgänge die Anschaulichkeit und Greifbarkeit der Papiervorgänge ersetzen. Der Anwender muß Fähigkeiten entwickeln, neue von der konventionellen Routinetätigkeit abweichende Probleme zu analysieren und zu lösen sowie Entscheidungen in neuen Arbeitssituationen zu treffen, die durch die tägliche Arbeit mit dem Vorgangsbearbeitungssystem entstehen. Die Änderung der gewohnten Arbeitsweise und die


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Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems bedeuten für die Mitarbeiter einen erheblichen Lernprozeß.

Neben der Anpassung der eigenen Arbeitsorganisation muß auch das Vorgangsbearbeitungssystem an die individuellen Bedürfnisse angepaßt werden (z. B. Einrichtung individueller Ablagestrukturen, Erstellen und Speichern von Standardabfragen, Einrichten der anzuzeigenden Spalten, Reihenfolge und Sortierreihenfolge, Übernahme der privaten Adreßbestände).

Die Gestaltung der Arbeitsorganisation und des IT-Systems ist immer vom individuellen Arbeitskontext des Anwenders abhängig.<594> Das Flexibilitätspotential der Informationstechnik wird auch zu einer stärkeren Individualisierung der Arbeitsorganisation führen.<595>

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen erfordert von den Anwendern ein erneutes Reflektieren der eigenen Arbeitsorganisation. Die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung zwingt im Vergleich zur gewohnten, konventionellen Bearbeitung mit einfacher IT-Unterstützung (Textverarbeitungssystem, E-Mail) zu einer bewußteren Gestaltung und Durchführung einzelner Arbeitsschritte.

Charakteristisch dafür ist, daß diese individuelle Gestaltung zunächst mit einem Produktivitätsverlust<596> in der Arbeit der Mitarbeiter einhergeht, der in Abbildung 62 veranschaulicht ist.


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Abbildung 62: Produktivitätsverlust bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen

Außenstehende (Systembetreuer, Organisationsberater, Entwickler) können die IT-organisatorische Gestaltung auf der Individualebene nicht im vorhinein planen, durchführen oder veranlassen. Dies ist nur durch jeden Anwender individuell möglich. Außenstehende vermögen während der Einführung und ersten Nutzung des IT-Systems lediglich unterstützend, im Sinne einer „Hilfe zur Selbsthilfe“, zu wirken.

Als Maßnahmen, die die individuelle Gestaltung der täglichen Organisation am Arbeitsplatz und des Vorgangsbearbeitungssystems durch die Mitarbeiter selbst unterstützen, haben sich in der Praxis bewährt:


240

4.6.2 Die Unterstützung der IT-organisatorischen Gestaltung in der Individualebene

4.6.2.1 Schulungsmaßnahmen

Schulungsorganisation

Die Planung der Schulungstermine muß so abgestimmt werden, daß die Anwenderschulung unmittelbar vor der Systemeinführung stattfindet, um sicherzustellen, daß die Anwender nach Schulungsende in der Lage sind, das erworbene Wissen unmittelbar in der Praxis anzuwenden.

Für den Erfolg der Schulungsmaßnahme ist es entscheidend, daß diese sich am tatsächlichen Kenntnisstand der Mitarbeiter orientiert, um auf diese Weise sowohl eine Unter- als auch eine Überforderung zu vermeiden. Da der Kenntnisstand der Mitarbeiter je nach Intensität der bisherigen IT-Nutzung sehr heterogen sein kann, empfiehlt es sich ggf. vorab Befragungen zu den IT-Vorkenntnissen durchzuführen.

Zielgruppengerechte Schulung

Die Anwender sind entsprechend ihrer Rolle im Geschäftsgang in unterschiedlichen Schulungsgruppen zusammenzufassen, in denen die jeweils für die tägliche Arbeit erforderliche Systemfunktionalität aufgabenspezifisch vermittelt wird. Die Schulungen sind zielgruppengerecht für verschiedene Anwender des Vorgangsbearbeitungssystems zu gestalten, so beispielsweise für Registratoren und Bearbeiter.

Einführungsschulungen

Aufgrund der umfangreichen Funktionen eines Vorgangsbearbeitungssystems kann nicht die gesamte Systemfunktionalität im Rahmen einer Schulung vermittelt werden.

Die Projektpraxis hat gezeigt, daß eine einfache Schulung der Funktionalitäten des Vorgangsbearbeitungssystems nicht ausreichend ist. Vielmehr kommt es auf die Demonstration und Übung in behördentypischen Arbeitszusammenhängen und anhand von konkreten Aufgabenstellungen an. Die Erklärung der Funktionen sollte sich an der für die Mitarbeiter verständlichen konventionellen Vorgehensweise orientieren und die Übertragung auf die IT-gestützte Bearbeitung aufzeigen.


241

Individualschulungen

Individualschulungen können direkt am Arbeitsplatz durchgeführt werden. Sie eignen sich für folgende Mitarbeiter:

Funktions- und prozeßorientierte Vertiefungsschulungen

Nach den ersten Erfahrungen und Erfolgen bei der Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems empfiehlt es sich, Vertiefungsschulungen anzubieten. Diese sollten in zwei Zielrichtungen durchgeführt werden:

In der funktionsorientierten Vertiefungsschulung sind aufbauend auf den Grundkenntnissen in der Handhabung des Vorgangsbearbeitungssystems die funktionalen Details ausgewählter Funktionen („Tips und Tricks“) vertiefend zu schulen. Ziel ist es, in ausgewählten Bereichen den gesamten Funktionsumfang kennenzulernen, um das System optimal nutzen zu können. Die einzelnen Funktionsbereiche sind modular anzubieten, um so den Anwendern die Möglichkeit zu geben, die Schulungsmodule, die sie in ihrem Arbeitszusammenhang benötigen, individuell auszuwählen.

In der prozeßorientierten Vertiefungsschulung werden die Anwender gemeinsam geschult, die im Arbeitsalltag als Kooperationspartner zusammenarbeiten. Ziel der prozeßorientierten Vertiefungsschulung ist es, den Anwendern einen „Blick über den eigenen Arbeitszusammenhang hinaus“ zu ermöglichen, ihnen die Auswirkungen der eigenen Arbeit mit dem Vorgangsbearbeitungssystem hinsichtlich der anderen Beteiligten im Geschäftsgang zu vermitteln und die individuellen Arbeitsweisen der Anwender aufeinander abzustimmen.


242

4.6.2.2 Individuelle Betreuung am Arbeitsplatz

Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, daß trotz ausreichender Schulung der Funktionalitäten eines Vorgangsbearbeitungssystems die Umsetzung des Gelernten in den konkreten Arbeitsalltag häufig Probleme bereitet. Auch Anwender, die die Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems anhand von Schulungsbeispielen beherrschen, scheitern oftmals an der Bearbeitung realer Geschäftsvorfälle. Die in der Einführungsschulung vermittelten Kenntnisse verschaffen trotz ausreichender Übung der Funktionalitäten des Vorgangsbearbeitungssystems zunächst nur einen Überblick über den Funktionsumfang. Diese Grundkenntnisse müssen anhand konkreter Aufgaben des Alltags übertragen und angewandt werden.

In den ersten Einführungswochen sollten daher die Anwender am Arbeitsplatz betreut werden<598>, um ihnen Hilfestellung zu geben, weil „selbst eine sehr gründliche Ersteinweisung oder -schulung nur ein Grundwissen vermitteln kann. Die Lösung der im realen Arbeitszusammenhang auftretenden Anwendungsprobleme kann aber im Rahmen der tatsächlichen Nutzung des Systems erfolgen.“<599> Gleichzeitig dient die individuelle Betreuung der Vertiefung des in der Schulung erworbenen Wissens. Parallel dazu bietet die Betreuung dem Anwender die Möglichkeit, individuelle Arbeitsweisen mit dem Betreuer durchzuspielen und die für ihn geeignetste Form der Systemnutzung herauszufinden.

Die Betreuung kann im Verlauf der Einführung mit abnehmender Intensität durchgeführt werden.

In den ersten Einführungswochen ersetzen ein User Helpdesk oder eine Hotline nicht die persönliche Vor-Ort-Betreuung der Mitarbeiter am Arbeitsplatz. Danach sind bei eine sehr gute Möglichkeit, um einen permanente Ansprechpartner für Probleme zur Verfügung zu stellen.

Anwenderworkshops


243

Die Einführungsphase von Vorgangsbearbeitungssystemen ist durch einen erhöhten Informations- und Abstimmungsbedarf zwischen den Mitarbeitern gekennzeichnet. Anwenderworkshops geben die Möglichkeit, gemeinsam Erfahrungen und Probleme in der Systemnutzung zu diskutieren und organisatorische wie auch informationstechnische Gestaltungsmöglichkeiten zu entwickeln. Darüber hinaus können hier die sich entwickelnden neuen individuellen IT-gestützten Arbeitsweisen abgestimmt und Konventionen der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung entwickelt werden. Diese dienen zunächst als Ergänzung der bestehenden Regelwerke und sind zugleich Input für deren Modifikation.

Fußnoten:

<394>

Vgl. Grochla, E.: Zur Diskussion über die Zentralisationswirkung automatischer Datenverarbeitungsanlagen, in: zfo, Heft 1/1969, S. 47-53.

<395>

Vgl. Schiedner, F.: Organisationsstrukturen und Arbeitsprozesse, Düsseldorf 1998, S. 24.

<396>

Vgl. Kaucky, G.: Informationstechnologie und organisatorische Änderungen, Wiesbaden 1988, S. 42.

<397>

So etwa Iten, A.: Workflow-Management bei Landis & Gyr, in: Halter, U.: Workflow-Integration im Kreditbereich, in: Österle, H.; Vogler, P.: Praxis des Workflow-Management, Braunschweig 1996, S. 267.

<398>

Vgl. auch Ehlers, U.: Verwaltungsreform „ante portas“. Informationstechnische Fundamente für einen Verwaltungsneubau, in: Verwaltung und Management, Heft 3/1996, S. 184. Kooperationsausschuß ADV (KoopA ADV) Bund/Länder/Kommunaler Bereich, Arbeitsgruppe „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“: Handlungsleitfaden „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“, Bonn 1997, S. 7-2 f.

<399>

Grochla, E.: Grundzüge und gegenwärtiger Erkenntnisstand einer Theorie der organisatorischen Gestaltung, in: zfo, Heft 10/1977, S. 425.

<400>

Vgl. Becker, R.: Der Wandel in der organisatorischen Gestaltung beim Einsatz von Informationstechnologien, Frankfurt/Main 1980.

<401>

Vgl. Reinermann, H.: Informationstechnik und Verwaltungsverfahren - die theoretische Seite -, in: Informationstechnik und Verwaltungsstruktur, ORGATEC-Forum 1990, AWV e. V. (Hrsg.), AWV-Schrift 483, S. 6.

<402>

Grell, R.: Mehr Effizienz durch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung?, Vortrag auf dem Forum „Informationstechnik und Schlanker Staat“, Bonn-Bad Godesberg, 04.06.1996, in: Forum Informationstechnik und Schlanker Staat. Tagungsband, S. 43.

<403>

Vgl hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 4.3 Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung , S. 118 ff.

<404>

Ehlers, U.: Technikgestützte Bürokommunikationssysteme in der öffentlichen Verwaltung. Neue Gestaltungschancen - neue Gestaltungsanforderungen, in: VOP, Heft 5/1992, S. 335.

So auch Reinermann, H.: Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, Speyerer Forschungsberichte 139, Speyer 1997, S. 72.

<405>

Engel, A.: Zur strategischen Einordnung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Ein Bezugsrahmen für die öffentliche Verwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 2/1997, S. 96.

<406>

Fromm, M.; Moddenborg, B.; Rock, R.: Organisatorische Leitbilder der Büro- und Verwaltungsrationalisierung, in: Eichener, V.; Mai, M.; Klein, B.: Leitbilder der Büro- und Verwaltungsorganisation, Wiesbaden 1995, S. 33.

So manifestierte beispielsweise die Einführung von Großrechneranlagen die Zentralisierung.

<407>

Vgl. Abel, B.: ohne Titel, in: OFFICE MANAGEMENT, Heft 3/1996, S. 3.

<408>

Ein typischer Beispiel für eine derartige Forderung ist, daß dem Anwender kein Recht zur Entnahme von Dokumenten aus der Akte erteilt wird. Das Ziel der Vollständigkeit der Akte und die Verhinderung einer mißbräuchlichen Entnahme von Dokumenten aus der Akte steht einer möglichen versehentlichen Fehlzuordnung eines Dokuments zu einer Akte gegenüber. Auch bei der konventionellen, papiergebundenen Bearbeitung hat der Bearbeiter oder der Registrator die Möglichkeit, das falsch zugeordnete Dokument der Akte zu entnehmen und in der richtigen Akte abzuheften. An dieser Stelle könnte ein möglicher Kompromiß zwischen den Interessen der Verwaltungsorganisatoren und der Anwender sein, eine Entnahme eines Dokuments und Zuordnung zu einer anderen Akte beispielsweise nur bis zur Z. d. A.-Verfügung des Vorgangs zuzulassen.

<409>

Ullrich, R.: Anforderungen an eine IT-gestützte Vorgangsbearbeitung aus Sicht der öffentlichen Verwaltung, in: 1. Anwenderforum „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung für die öffentliche Verwaltung“, Tagungsband, Berlin 1994, S. 10.

<410>

Volkmann, K.-P.: Elektronisches Vorgangsmanagement im Ministerium - Ein weiter Weg, 5. Anwenderforum „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Berlin 1998, S. 21.

<411>

Zu Aspekten der evolutionären Softwareentwicklung vgl. Charette, R. N.: Software Engineering Enviroments - Concepts and Technology, New York 1986. Floyd, C.: A process-oriented approach to software development, Proc. Int. Comp. Symp. on Systems Architecture, London 1981, S. 285-294. Floyd, C.; Reisin, F.-M.; Schmidt, G.: STEPS to software development with users, in: C. Ghezzi; McDermid, J. A. (Hrsg.): ESEC ‘89 -2nd European Software Engineering Conference, Lecture Notes in Computer Science, Vol. 387, New York 1989, S. 48-64. Reisin, F.-M.; Schmidt, G.: STEPS - ein Ansatz zur evolutionären Systementwicklung, in: Computer Magazin, Heft 7-8/1988.

Zur Berücksichtigung kooperativer Aspekte bei der evolutionären Softwareentwicklung vgl. das Schwerpunktthema „Evolutionäre und kooperative Software-Entwicklung“, in: Informatik-Spektrum, Heft 1/1997.

Einschränkend sei an dieser Stelle betont, daß im Gegensatz zum Ansatz der evolutionären Softwareentwicklung Vorgangsbearbeitungssysteme Standardsoftware-Systeme sind, so daß im eigentlichen Sinn nicht von einer Entwicklung der Software gesprochen werden kann.

<412>

Vgl. Grimmer, K.: IuK-technikgestützte Organisationsentwicklung, in: VOP, Heft 1/1994, S. 47.

<413>

Vgl. hierzu auch die Beispiele aus der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems in Abschnitt 5.3 IT-organisatorische Gestaltung am Beispiel des DOMEA®-Pilotprojekts der KBSt , S. 203 ff.

In der Literatur wird hierunter zumeist lediglich die Anpassung der Prozesse und der Prozeßdefinitionen verstanden. Vgl. etwa Meitner, H.; Rathgeb, M.: Realisierung prozeßorientierter Organisationsstrukturen, in: ONLINE, Heft 1/94, S. 76.

<414>

Vgl. auch die Ausführungen zum Einführungsprozeß und zur Bedeutung des Pilotbetriebs in Abschnitt 5.2 IT-organisatorische Gestaltung in Abhängigkeit von den Einführungsstufen eines Vorgangsbearbeitungssystems , S. 177 ff.

<415>

Vgl. etwa die Aktionsparameter zur Gestaltung der Rahmenstruktur: Arbeitsteilung, Koordination und Konfiguration, in: Grochla, E.: Grundlagen der organisatorischen Gestaltung, Stuttgart 1982, S. 92-110. Die Hauptdimensionen der Organisationsstruktur: Spezialisierung, Koordination, Konfiguration, Entscheidungsdelegation und Formalisierung, in: Kieser, A.; Kubicek, H.: Organisation, Berlin, New York 1983, S. 79-172.

<416>

Vgl. Wittlage, H.: Organisationsgestaltung unter dem Aspekt der Geschäftsprozeßorganisation, in: zfo, Heft 4/1995, S. 212. Ebenso Krcmar, H.: Bedeutung und Ziele von Informationssystem-Architekturen, in: Wirtschaftsinformatik, Heft 5/1990, S. 399 f.

<417>

Zur Rolle des Eingangsempfängers im Geschäftsgang vgl. die Aussagen in Abschnitt 5.1.1 Die Bearbeitung von Geschäftsvorfällen , S. 171 ff.

<418>

Obwohl Davenport im Kontext dieser Arbeit zu den Vertretern des Business Process Redesign Ansatzes gezählt werden kann, vertritt auch er im Gegensatz beispielsweise zu Hammer/Champy die Auffassung, daß die Organisationsstruktur und -kultur der Prozeßinnovation Grenzen setzen. Vgl. Davenport, T.: Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993, S. 48 u. 106.

<419>

Vgl. die Übersicht in: Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisationen. Einsatzbedingungen, Chancen und Risiken, Stuttgart u. a. 1987, S. 20 und zu weiteren Ausführungen die S. 19-38.

<420>

Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisationen. Einsatzbedingungen, Chancen und Risiken, Stuttgart u. a. 1987.

<421>

Vgl. hierzu bereits Ullrich, R.: Anforderungen an eine IT-gestützte Vorgangsbearbeitung aus Sicht der öffentlichen Verwaltung, in: 1. Anwenderforum „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung für die öffentliche Verwaltung“, Tagungsband, Berlin 1994, S. 1-2.

<422>

In dem von Weber 1922 entwickelten, heute als Bürokratiemodell bezeichneten Modell ist die Verwaltung als Bürokratie durch folgende vier organisatorische Prinzipien gekennzeichnet: Prinzip der festen, generell geordneten behördlichen Kompetenzen, Prinzip der Amtshierarchie und des Instanzenzugs, Prinzip der Regelgebundenheit der Amtsführung, Prinzip der auf Schriftstücken (Akten) beruhenden Amtsführung. Vgl. Weber, M.: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, Tübingen 1980, S. 124-130 u. S. 551-553. Der von ihm entwickelte Ansatz spiegelt die Zeit der Büroreform nach dem I. Weltkrieg und dem Beginn der Weimarer Republik wider, in der anstelle der bisherigen personenabhängigen und subjektiven Verwaltung eine personenunabhängige objektive und an Regeln gebundene, demokratische Verwaltung geschaffen werden sollte - für die damalige Zeit eine Verwaltungsinnovation! Vgl. zum Entstehungshintergrund auch Reinermann, H.: Ergebnisorientierte Führung und Schlanke Verwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 3/1995, S. 169-173.

Ähnlich auch Maynatz, R.: Bürokratische Organisation und Verwaltung, in: Die moderne Gesellschaft, Freiburg 1972, S. 477-499. Die Verwaltungskultur ist durch folgende Merkmale gekennzeichnet: System definierter Vorgehensweise für die Aufgabenerfüllung, Arbeitsteilung beruht auf Spezialisierung, starres Dienstwegesystem, Autoritätshierarchie, Regelwerk der Rechte und Pflichten der Organisationsmitglieder.

Zu den Besonderheiten der deutschen öffentlichen Verwaltung aufgrund des Bürokratiemodells und der Rechtsstaatlichkeit gegenüber anderen europäischen Ländern, vgl. Flynn, N.; Strehl. F. (Hrsg.): Public sector management in Europe, London u. a. 1996, S. 9 f., 12 f. und 133 f.

Neben dem Bürokratie-Ansatz von Weber findet sich eine gelungene Übersicht organisationstheoretischer Ansätze in: Kieser, A. (Hrsg.): Organisationstheorien, Stuttgart u. a. 1995. Eine Übersicht unterschiedlicher Organisationstheorien unter besonderer Berücksichtigung der öffentlichen Verwaltung liefert: Jäger, W.; Scharfenberger U. und B.: Verwaltungsreform durch neue Kommunikationstechnik. Soziologische Untersuchung am Beispiel der Schriftgutverwaltung, Opladen 1996, S. 85-126. Harmon, M.; Mayer, R. T.: Organization Theory for Public Administration, Burke 1986; S. 68-83.

<423>

Menne-Haritz, A.: Geschäftsordnungen und Verwaltungsmodernisierung, in: Verwaltung und Management, Heft 1/1997, S. 15.

<424>

In den Geschäftsordnungen findet dieses Prinzip i. d. R. durch die Forderung seinen Niederschlag, daß jede Aufgabe einem Referat (federführendes Referat) als tragende Einheit im organisatorischen Aufbau zugeordnet werden muß. Vgl. beispielsweise Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien - Allgemeiner Teil (GGO I), § 4:„Jede Arbeit in einem Ministerium muß einem Referat zugeordnet sein.“

<425>

Siehe zu weiteren Ausführungen zur Geschichte und Bedeutung der Geschäftsordnungen sowie zu einem Beispiel ihrer Entstehung auf kommunaler Ebene: Brosthaus, U.: Geschäftsordnungen für den öffentlichen Verwaltungsbetrieb als Instrumentarium organisatorischer Gestaltung, Speyer 1988.

<426>

Menne-Haritz, A.: Geschäftsordnungen und Verwaltungsmodernisierung, in: Verwaltung und Management, Heft 1/1997, S. 14.

<427>

Zur Untersuchung der Regeln der GGO auf ihre Relevanz für die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung, Kusemann, T.: Geschäftsordnung und IT-gestützte Vorgangsbearbeitung, 2. Anwenderforum „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Tagungsband, Berlin 1995, S. 31-35.

<428>

Vgl. GGO I, § 1.

<429>

Vgl. GGO I, § 5.

<430>

Vgl. hierzu Abschnitt 2.4.3 Bearbeitungs- und Protokollinformationen , S. 46 ff.

<431>

§ 32, Abs. 1, GGO I. In Buder, M.; Rehfeld, W.; Seeger, T. (Hrsg.): Grundlagen der praktischen Information und Dokumentation, München u. a. 1991, S. 473, auch als „Doktrin der Sachaktenwelt“ bezeichnet.

<432>

Um die Schriftlichkeit des Verwaltungshandelns zu gewährleisten, sind diese dann in Form von Aktenvermerken aktenkundig zu machen, vgl. z. B. GGO I, § 32 oder Dienstordnung für die Behörden des Freistaates Sachsen, S. 19.

<433>

Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 1988, 1 B 153 87.

<434>

Zum Inhalt und zur Bedeutung der monokratischen Organisation und ihrer Rückwirkung auf den Führungsstil siehe auch Steinbach, H.: Die Bedeutung hierarchischer und monokratischer Strukturen in den öffentlichen Verwaltungen für die Gehorsamspflicht und das Führungsverhalten, in: Remer, A. (Hrsg.): Verwaltungsführung. Mit Beiträgen zur Organisation, zum Kooperationsstil und zur Personalarbeit in der öffentlichen Verwaltung, Berlin u. a. 1992, S. 181-196.

<435>

Vgl. Jäger, W.; Scharfenberger U. und B.: Verwaltungsreform durch neue Kommunikationstechnik. Soziologische Untersuchung am Beispiel der Schriftgutverwaltung, Opladen 1996, S. 34.

<436>

Vgl. beispielsweise GGO I, § 12: „Im gesamten mündlichen und schriftlichen Dienstverkehr ... ist grundsätzlich der Dienstweg einzuhalten.“

<437>

Vgl. Jäger, W.; Scharfenberger U. und B.: Verwaltungsreform durch neue Kommunikationstechnik. Soziologische Untersuchung am Beispiel der Schriftgutverwaltung, Opladen 1996, S. 35.

<438>

Vgl. auch Beamtenrechtsrahmengesetz, § 37. Zu Inhalt und Bedeutung der Gehorsamspflicht siehe auch: Steinbach, H.: Die Bedeutung hierarchischer und monokratischer Strukturen in den öffentlichen Verwaltungen für die Gehorsamspflicht und das Führungsverhalten, in: Remer, Andreas (Hrsg.): Verwaltungsführung. Mit Beiträgen zur Organisation, zum Kooperationsstil und zur Personalarbeit in der öffentlichen Verwaltung, Berlin u. a. 1992.

<439>

So unterstehen beispielsweise die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden, vgl. GG Art. 85 Abs. 3.

<440>

Vgl. hierzu auch Ball, R.: Die innovative Behörde. Praxisgerechte Wege zu einer leistungsorientierten öffentlichen Verwaltung, Wiesbaden 1997, S. 34-40.

<441>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 116.

<442>

Hill, H., in: Podiumsdiskussion: Perspektiven für eine moderne Verwaltung, in: Tagungsband „Forum Informationstechnik und Schlanker Staat“, Bonn 1996, S. 93.

<443>

Scholz, R.: Zur aktuellen Diskussion um den „Schlanken Staat“, in: Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 5.

<444>

Als allgemeine Rahmenbedingungen für den Organisationsentwicklungsprozeß bei der Einführung von Informations- und Kommunikationstechnik führt Pippke die organisatorischen, technologischen, finanziellen, personellen, verwaltungskulturellen und zeitlichen Rahmenbedingungen an. Vgl. Pippke, W.: Wege neuer IuK-Techniken in die öffentliche Verwaltung, in: VOP, Heft 5/1991, S. 310.

<445>

Vgl. die Ausführungen im folgenden Abschnitt 4.3.3 Schaffung der internen Rahmenbedingungen für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung , S. 131 ff.

<446>

Vgl. hierzu auch Peters, B. G.: The Politics of Bureaucracy, Longman 1995, S. 135-176.

<447>

Vgl. Bleicher, K.: Organisation: Strategie - Strukturen - Kulturen, Wiesbaden 1991. Die bürokratische Organisation wird von Bleicher als „Mißtrauensorganisation“ bezeichnet. Vgl. a. a. O., S. 70 ff.

<448>

Vgl. Krickl, O.: Business Redesign. Chancen und Probleme bei der Neugestaltung organisatorischer Strukturen mit Workflow-Managementsystemen, in: VOP, Heft 6/1994, S. 397.

<449>

In Anlehnung an Krickl, O.: Business Redesign. Chancen und Probleme bei der Neugestaltung organisatorischer Strukturen mit Workflow-Managementsystemen, in: VOP, Heft 6/1994, S. 397.

<450>

Vgl. hierzu bereits: Reinermann, H.: Verwaltungsorganisatorische Probleme und Lösungsansätze zur papierlosen Bearbeitung der Geschäftsvorfälle. Die GGO I im Lichte elektronischer Bürosysteme. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Schriftenreihe Verwaltungsorganisation Band 15, Bonn 1992.

<451>

Zur allgemeinen Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Haushalts-, Dienst- und Tarifrechts vgl. Hill, H.: Eine moderne Verwaltung erfordert neues Recht, in: VOP, Heft 1-2/1997, S. 28-29.

<452>

Reinermann, H.: Verwaltungsorganisatorische Probleme und Lösungsansätze zur papierlosen Bearbeitung der Geschäftsvorfälle. Die GGO I im Lichte elektronischer Bürosysteme. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Schriftenreihe Verwaltungsorganisation Band 15, Bonn 1992, S. 21.

<453>

Reinermann, H.: Verwaltungsorganisatorische Probleme und Lösungsansätze zur papierlosen Bearbeitung der Geschäftsvorfälle. Die GGO I im Lichte elektronischer Bürosysteme. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Schriftenreihe Verwaltungsorganisation Band 15, Bonn 1992, S. 21.

<454>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 115.

Vgl. aber auch Menne-Haritz, A.: Geschäftsordnungen als Mittel der Verwaltungsmodernisierung, Forum „Informationstechnik und Schlanker Staat“, Tagungsband, Bonn 1996, S. 25-40.

<455>

Vgl. Ehlers, U.: Informatikanwendung in der öffentlichen Verwaltung, in: VOP, Heft 5/1993, S. 322.

<456>

§ 2 Abs. 4 Gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Mecklenburg-Vorpommern (GGO I).

<457>

AWV (Hrsg.): Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Qualitäts- und prozeßorientiertes Verwaltungsmanagement in der Anwendung, S. 23.

<458>

Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 5.3.1 Das DOMEA®-Projekt in der KBSt , S. 203 ff.

<459>

Vgl. Engel; Gensicke; Hoppe; Kern; Knaack; Ullrich: Abschlußbericht zum Projekt DOMEA®, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 41, Bonn 1999.

<460>

Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 5.3.4 Das DOMEA®-Beiblatt zur Bewältigung der Medienbrüche , S. 213 ff.

<461>

Vgl. hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 5.3.3 Veränderung des Grundprinzips der Entwurfs- und Reinschrifterstellung , S. 209 ff.

<462>

Flynn, N.; Strehl, F.: Introduction, in: Flynn, N.; Strehl. F. (Hrsg.): Public sector management in Europe, London u. a. 1996, S. 12.

<463>

Vgl. dazu die Ausführungen zum Bürokratiemodell nach WEBER in Abschnitt 4.3.1 Rahmenbedingungen als Grenzen der IT-organisatorischen Gestaltung im Einführungsprozeß , S. 118 ff.

<464>

Vgl. zu weiteren Ausführungen Reinermann, H.: Trendwende in der Öffentlichen Verwaltung - Trendwende ihrer Informationssysteme. Vortrag auf dem Digital-Fachforum für die Öffentliche Verwaltung, Berlin 1996, Tagungsband, Vortrag 2. Reinermann, H.: Verwaltung der Zukunft - Was sagt die Wissenschaft?, in: Fischer, W.; Mundhenke, E. (Hrsg.): New Public Management, Schriftenreihe der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Band 24, Brühl 1996, S. 9-30. Reinermann, H.: Ein neues Paradigma für die öffentliche Verwaltung? - Was Max Weber heute empfehlen dürfte -, Speyerer Arbeitshefte, Band 97, Speyer 1993. Ehlers, U.: Von der Bürokratie zur lernfähigen Organisation, in: Verwaltung und Management, Heft 1/1998, S. 32-35.

<465>

Hierzu kann berechtigt die Frage aufgeworfen werden, inwieweit derjenige Kenntnis von der Existenz der Information erlangt, wie die Suchanfrage formuliert und an welchem Ort gesucht werden muß. Vgl. hierzu auch Prof. Hill in der Sitzung des Sachverständigenrats am 14. Juni 1996 „Information als Holschuld setzt voraus, daß der einzelne eine Wissenslandkarte im Kopf hat. - Wie kann dies gewährleistet werden?“ Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 2: Materialband, Bonn 1998, S. 641.

<466>

Zur generellen Bedeutung der IT im Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung vgl. Lintner, E.: Informationstechnik und Schlanker Staat, in: Tagungsband Informationstechnik und Schlanker Staat, Bonn 1996, S. 17-24.

<467>

Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht, Band 1, Bonn 1998, S. 158 f.

<468>

Bundesministerium des Innern, Arbeitsgruppe für Verwaltungsmodernisierung (Hrsg.): Erster Bericht und Fortschreibung des Aktionsprogramms zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Kabinettbeschluß vom 10. Februar 1998, Bonn 1998, S. 18 f.

<469>

Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 158 f.

<470>

Zum Zusammenhang der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, insbesondere des DOMEA®-Projekts und der Anwendungen zur Vorgangsunterstützung und Telekooperation der POLIKOM-Projekte vgl. Engel, A.: IT-gestützte Vorgangsbearbeitung: Erfahrungen für den Informationsverbund Berlin/Bonn, in: ONLINE, Heft 4/1997, S. 62-67.

Siehe zu weiteren Ausführungen zum IVBB: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): IT-Unterstützung im Informationsverbund Berlin - Bonn (IVBB), Schriftenreihe der KBSt, Band 30, Bonn 1994. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn. Übersicht und Realisierungskonzept, Schriftenreihe der KBSt, Band 38, Bonn 1998. Hoppe, H.: IT-Vorgangsbearbeitung im Informationsverbund Bonn-Berlin, in: Tagungsband „3. Anwenderforum IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Berlin 1996, S. 33-37. Hoppe, H.: Informationsverbund Berlin-Bonn, in: Hill, H. (Hrsg.): Staatskommunikation, Band 4, Köln 1997, S.108-115. Kroppenstedt, F.: IVBB - Informationsverbund Berlin - Bonn - Organisatorische und technologische Aspekte eines Umzuges -, in: Verwaltung und Fortbildung (VuF), Heft 1/1996, S. 23-41.

<471>

Vgl. hierzu auch Engel; Hoppe; Kern; Knaack: DOMEA®. Ein Pilotprojekt zur Einführung von Dokumentenmanagement und elektronischer Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, in: Aden; Gora, W.: Informationsverbund Berlin-Bonn, S. 297-320.

<472>

Auswertung der Diagramme zur Einschätzung der Notwendigkeit von Diensten und Anwendungen für den Zeitpunkt 1996, 1999 und 2002, in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn. Übersicht und Realisierungskonzept, Schriftenreihe der KBSt, Band 38, Bonn 1998, S. 39 f.

<473>

Auswertung der Diagramme zur Einschätzung der Notwendigkeit von Diensten und Anwendungen für den Zeitpunkt 1996, 1999 und 2002, in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn. Übersicht und Realisierungskonzept, Schriftenreihe der KBSt, Band 38, Bonn 1998, S. 39 f.

<474>

Auswertung der Diagramme zur Einschätzung der Notwendigkeit von Diensten und Anwendungen für den Zeitpunkt 1996, 1999 und 2002, in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn. Übersicht und Realisierungskonzept, Schriftenreihe der KBSt, Band 38, Bonn 1998, S. 39 f.

<475>

Auswertung der Diagramme zur Einschätzung der Notwendigkeit von Diensten und Anwendungen für den Zeitpunkt 1996, 1999 und 2002, in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn. Übersicht und Realisierungskonzept, Schriftenreihe der KBSt, Band 38, Bonn 1998, S. 39 f.

<476>

Westkamp, K.: Informationstechnik und Verwaltungsverfahren - die praktische Seite -, in: Informationstechnik und Verwaltungsstruktur, ORGATEC-Forum 1990, AWV e. V. (Hrsg.), AWV-Schrift 483, S. 19.

<477>

HALACHMI bezeichnet im Zusammenhang mit BPR-Maßnahmen, die Fähigkeit einer Organisation ein BPR-Prozeß durchführen zu können, als „BPR-Kapazität“. Vgl. Halachmi, A.: Kann Business Process Reengineering auf den öffentlichen Sektor übertragen werden?, in: Verwaltung und Management, Heft 1/1999, S. 44 f.

<478>

Vgl. hierzu auch Engel; Hoppe; Kern; Knaack: DOMEA®. Ein Pilotprojekt zur Einführung von Dokumentenmanagement und elektronischer Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, in: Aden, J.-U.; Gora, W. (Hrsg.): Informationsverbund Berlin-Bonn, Köln 1999, S. 298-303.

<479>

Vgl. Krcmar, H.; Gräslund, K.; Klein, W.: Wer spart, investiert falsch. Intranet, Extranet und Internet-Business für Groupware und Workflow, in: CW focus, Heft 1, 1998, S. 45.

<480>

So etwa Picot, A.; Rohrbach, P.: Organisatorische Aspekte von Workflow-Management-Systemen, in: Information Management, Heft 1/1995, S. 28 ff.

<481>

Vgl. Wittlage, H.: Organisationsgestaltung unter dem Aspekt der Geschäftsprozeßorganisation, in: zfo, Heft 4/1995, S. 210 - 214.

<482>

Vgl. Krcmar, H.: Bedeutung und Ziele von Informationssystem-Architekturen, in: Wirtschaftsinformatik, Heft 5/1990, S. 395-402. Einen Überblick zum Modell der prozeßorientierten Organisation findet sich in: Schmidt, J.: Die sanfte Organisationsrevolution - Von der Hierarchie zum selbststeuernden Unternehmen, Frankfurt 1993.

Als Folge der Prozeßorientierung und der Umgestaltung der Ablauforganisation kann es auch zu einer Veränderung der Aufbauorganisation kommen. Diese wird jedoch durch die Veränderung der Ablauforganisation induziert. Demnach schließt die Bezeichnung der ersten Ebene „Prozeßebene“ nicht die Gestaltung der Aufbauorganisation auS. Die Bezeichnung als Prozeßebene trägt jedoch dem Primat der Ablauforganisation Rechnung.

<483>

Gaitanides, M.: Prozeßorganisation. München 1983, S. 62. Grundlagen der Prozeßorientierung legte auch Porter mit seinem Konzept der Wertkette, in: Porter, M.: The Competitive Advantage of Nations, New York 1990, S. 40 ff.

Das Begriffsverständnis ist in der Literatur nicht einheitlich. Geschäftsprozeßoptimierung wird meist im Zusammenhang mit der Einführung von Informationssystemen genannt und bezieht sich auf die Optimierung informationeller Abläufe vor Einführung des IT-SystemS. Die funktionalen Organisationsstrukturen bleiben i. d. R. bestehen. Prozeßmanagement beschreibt die kontinuierliche Verbesserung der Prozesse als Gegenstück zum Redesign. Vgl. etwa Kamiske, G.; Füermann, T.: Reengineering versus Prozeßmanagement. Der richtige Weg zur prozeßorientierten Organisationsgestaltung, in: zfo, Heft 3/1995, S. 142-148. In diesen Rahmen ist auch der Ansatz des Business Process Improvement einzuordnen. Andere subsumieren alle prozeßorientierten Ansätze unter dem Begriff des Prozeßmanagements, so etwa Gaitanides, M.: Prozeßmanagement: Konzepte, Umsetzungen und Erfahrungen des Reengineerings, München 1994.

Zum Vergleich des Geschäftsprozeßmanagements mit den Ansätzen des Lean Managements und des Business Process Reengineerings vgl.: v. Eiff, W.: Geschäftsprozeßmanagement, in: zfo, Heft 6/1994, S. 364-371.

Anders z. B. Krickl, der den Ansatz des Redesigns nach Hammer als Ausgangspunkt seiner Darstellung benutzt, in den folgenden Passagen jedoch von Optimierung der Abläufe spricht und damit Hammer unbemerkt widerspricht. Vgl. Krickl, O.: Business Redesign. Chancen und Probleme bei der Neugestaltung organisatorischer Strukturen mit Workflow-Managementsystemen, in: VOP, Heft 6/1994, S. 392-398.

Reengineering geht von einer radikalen Neugestaltung der Unternehmensabläufe, dem Infragestellen bisheriger Annahmen und Strukturen auS. Bei der Neugestaltung werden als Auswirkung des Redesigns der Prozesse auch die Aufbauorganisation in Frage gestellt.

Siehe zu weiteren Ausführungen zu den einzelnen Methoden und Konzepten: Binner, H.: Integriertes Organisations- und Prozeßmanagement, München 1997. Bullinger, H.-J. u. a.: Amerikanisches Business Reengineering oder japanisches Lean Management?, in: OFFICE MANAGEMENT, Heft 7-8/1994, S. 14-20. Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993. Doppler, K.; Lauterburg, C.: Change Management - Den Unternehmenswandel gestalten, Frankfurt, New York 1996. Gaitanides, M.: Prozeßmanagement: Konzepte, Umsetzungen und Erfahrungen des Reengineerings, München 1994. Hall, G.; Rosenthal, J.; Wade, J.: Reengineering: Es braucht kein Flop zu werden, in: Harvard Business Manager, Heft 4/1994, S. 82-93. Hammer, M.: Reengineering Work: Don‘t Automate, Obliterate, in: Harvard Business Review, July-Aug./1990, S. 104 ff. Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993. Harrington, J.: Business Process Improvement, New York 1991. Heym, M.: Prozeß- und Methoden-Management für Informationssysteme, Heidelberg 1995. Kamiske, G.; Füermann, T.: Reengineering versus Prozeßmanagement. Der richtige Weg zur prozeßorientierten Organisationsgestaltung, in: zfo, Heft 3/1995, S. 142-148. Krickl, O.: Geschäftsprozeßmanagement, Heidelberg 1994. Metken, M.: Prozeßorientierte Organisationsoptimierung, in: OFFICE MANAGEMENT, Heft 3/1993, S. 6 ff. Österle, H.: Business Engineering. Prozeß- und Systementwicklung, Band 1: Entwurfstechniken, Heidelberg 1995. Osterloh, M.; Frost, J.: Business Reengineering: Modeerscheinung oder „Business Revolution“, in: zfo, Heft 6/1994, S. 356-363. Rebstock, M.: Grenzen der Prozeßorientierung, in: zfo, Heft 5/1997, S. 272-278. Scholz, R.: Geschäftsprozeßoptimierung, Köln 1993.

<484>

Vgl. etwa Kosiol, E.: Organisation der Unternehmung, Wiesbaden 1976. Vgl. hierzu auch Picot, A.; Franck, E.: Prozeßorganisation - eine Bewertung der neuen Ansätze aus der Sicht der Organisationslehre, in: Nippa, M.; Picot, A.: Prozeßorientierte Unternehmensgestaltung, Frankfurt 1994. Ehlers bezeichnet die Prozeßorientierung als „organisatorische Antithese“ bürokratischer, funktionaler Organisation. Vgl. Ehlers, U.: Neue Informatikkonzepte zur Verstärkung der organisatorischen Intelligenz, in: VOP, Heft 3/1995, S. 169.

<485>

Vgl. hierzu Übersicht zur Berücksichtigung der IT als Enabler in den Methoden des Business Process Redesign, in: Hess, T.; Österle, H.: Methoden des Business Redesign: Aktueller Stand und Entwicklungsperspektiven, in: HMD, Heft 183, 1995, S. 131. Schwarzer, B.: Die Rolle der Information und des Informationsmanagements in Business Process Re-Engineering-Projekten, in: Information Management, Heft 1/1994, S. 30 ff. Neben der Enabling-Funktion wird IT auch als „Facilitator“ und „Implementator“ genannt.

Auch Ehlers betrachtet die Informationstechnik, hier jedoch im Hinblick auf die Verwaltungsreform, als „Enabling Factor“. Vgl. Ehlers, U.: Verwaltungsreform „ante portas“. Informationstechnische Fundamente für einen Verwaltungsneubau, in: Verwaltung und Management, Heft 3/1996, S. 184.

<486>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 48.

<487>

Einige Autoren subsumieren beide Grundansätze im Zeitablauf derart, daß selten radikale Veränderungen durch ein Redesign der Prozesse durchgeführt werden, denen anschließend eine Phase der kontinuierlichen Verbesserung durch die Optimierung der Prozesse folgt. Ähnlich auch die Kombination von Process Improvement und Process Innovation in Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993, S. 14 f. Vgl. z. B. Schmidt, G.: Grundlagen der Aufbauorganisation, Gießen 1995, S. 67. Das Systemhaus MID prägte dafür den Begriff Business Engineering. Vgl. Schulungsunterlagen zur Innovator-Geschäftsprozeßmodellierung Methodenschulung, Nürnberg, o. J., Version 1.0, S. 2-5.

<488>

Einen Überblick über die Begriffsvielfalt, Konzepte und Methoden verschiedener Autoren und Beratungshäuser liefert Hess, T.; Brecht, L.: State of the Art des Business Process Redesign, Wiesbaden 1995.

Eine Übersicht über relevante Methoden und Tools des Business Process Redesign findet sich, in: Bach, V.; Brecht, L.; Hess, T.; Österle, H.: Enabling Systematic Business Change. Integrated Methods and Software Tools for Business Process Redesign, Braunschweig und Wiesbaden, 1996, S. 81-292. Im Gegensatz zur vorliegenden Arbeit wird hier keine Unterscheidung zwischen Optimierungsansätzen (z. B. Business Process Improvement nach Harrington) und Redesignansätzen (z. B. Business Process Reengineerings nach Hammer) vorgenommen.

<489>

Vgl. etwa Hess, T.; Österle, H.: Methoden des Business Redesign: Aktueller Stand und Entwicklungsperspektiven, in: HMD, Heft 183, 1995, S. 120 ff.

<490>

Vgl. Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993.

<491>

Vgl. Hammer, M.; Stanton, S.: The Reengineering Revolution, New York 1995.

<492>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 3.

<493>

Zur Übersicht und Gegenüberstellung anderer Ansätze des Redesigns vgl. Hess, T.; Brecht, L.: State of the Art des Business Process Redesign, Wiesbaden 1995.

<494>

Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993, S. 25.

<495>

Hess, T.; Brecht, L.: State of the Art des Business Process Redesign, Wiesbaden 1995, S. 108.

<496>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 83-102.

<497>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 91.

<498>

In Anlehnung an die Beispiele in: Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 92 ff.

<499>

Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993, S. 37-70.

<500>

Nippa, M.: Reengineering - Top oder Flop?, in: zfo, Heft 3/1995, S. 153 f.

<501>

Ohne Autor: Re-Engineering à la Hammer: Rechnung ohne Mitarbeiter gemacht. Computerwoche, Heft 49/1996, S. 6.

<502>

Caldwell, B.: Missteps, Miscuses, in: Informationweek, 20. June 1994, S. 50-60. Hall, G.; Rosenthal, J.; Wade, J.: How to Make Reengineering Really Work, in: Harvard Business Review, Heft 6/1993, S. 119-124. Hall, G.; Rosenthal, J.; Wade, J.: Reengineering: Es braucht kein Flop zu werden, in: Harvard Business Manager, Heft 4/1994, S. 82-93.

<503>

Ohne Autor: Consultants stellen um. Computerwoche, Heft 49/1996, S. 6.

Ein Scheitern des Reengineerings wird auch thematisiert in: Homburg, C.; Hocke, G.: Change Management durch Reengineering? Eine Bestandsaufnahme, in: zfo, Heft 5/1998, S. 294-299. Vgl. auch Perlitz, M. u. a. (Hrsg.): Reengineering zwischen Anspruch und Wirklichkeit - Ein Managementansatz auf dem Prüfstand, Wiesbaden 1996. Vgl. auch Hess, T.; Brecht, L.; Österle, H.: BPR-Projekte im deutschsprachigen Raum, Erfolg, Vorgehen und methodische Unterstützung, Arbeitsbericht IM HSG/CC PRO/17, Institut für Wirtschaftsinformatik an der Hochschule St. Gallen, St. Gallen 1995, S. 7.

<504>

Gerade der „grüne Wiese“-Ansatz und die Radikalität betont HAMMER gegenüber der Kritik, BPR sei nichts anderes als eine Verknüpfung bestehender Konzepte. Vgl. das Interview mit HAMMER in: Gaitanides, M.; Müffelmann, J.: „Die Prozeßorganisation ist der Kerngedanke“, in: zfo, Heft 3/1996, S. 186 f.

<505>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 2 und 4.

<506>

Vgl. Rebstock, M.: Grenzen der Prozeßorientierung, in: zfo, Heft 5/1997, S. 272.

<507>

Vgl. v. Eiff, W.: Geschäftsprozeßmanagement, in: zfo, Heft 6/1994, S. 366.

<508>

Vgl. Frisch, C.; Wendler, H.: Verwaltungsmodernisierung durch Geschäftsprozeßoptimierung, in: zfo, Heft 1/1998, S. 44 ff.

<509>

Harrington, H.: Business Process Improvement: The Breakthrough Strategy for Total Quality, Productivity, and Competitives, New York u. a. 1991, S. 23.

<510>

Harrington, H.: Business Process Improvement: The Breakthrough Strategy for Total Quality, Productivity, and Competitives, New York u. a. 1991, S. 23.

<511>

Harrington, H.: Business Process Improvement: The Breakthrough Strategy for Total Quality, Productivity, and Competitives, New York u. a. 1991, S. 22.

<512>

Ähnlich Scholz, R.; Vrohlings, A.: Prozeß-Redesign und kontinuierliche Prozeßverbesserung, in: Gaitanides, M. u. a.: Prozeßmanagement: Konzepte, Umsetzungen und Erfahrungen des Reengineerings, München 1994, S. 103 ff. Hier werden als Optimierungsparameter die Qualität als Abweichung von der festgelegten Outputnorm, die Durchlaufzeit und die Prozeßkosten angeführt.

<513>

Vgl. Harrington, H.: Business Process Improvement: The Breakthrough Strategy for Total Quality, Productivity, and Competitives, New York u. a. 1991, S. 157-160.

<514>

So etwa Krickl, O.: Business Redesign. Chancen und Probleme bei der Neugestaltung organisatorischer Strukturen mit Workflow-Managementsystemen, in: VOP, Heft 6/1994, S. 395 oder Lohoff, P. u. H.: Verwaltung im Visier. Optimierung der Büro- und Dienstleistungsprozesse, in: zfo, Heft 4/1993, S. 251.

<515>

Vgl. Gaitanides, M. u. a.: Prozeßmanagement: Konzepte, Umsetzungen und Erfahrungen des Reengineerings, München 1994, S. 13.

<516>

Grell, R.: Erfreuliche Einsichten, in: Business Computing, Heft 7/1995, S. 55. Grell ist Leiter des Bereichs „IuK-Organisation“ der SIK (Stabsstelle Verwaltungsstruktur, Information und Kommunikation) im Innenministerium Baden-Württemberg.

<517>

Vgl. auch Reinermann, H.: Ergebnisorientierte Führung und Schlanke Verwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 3/1995, S. 169-173. Hill, H.: Pro und Contra: Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, in: Die innovative Verwaltung, S. 12-15.

<518>

Zu den Rahmenbedingungen vgl. auch: Osterloh, M.; Hunziker, A.: Strategisches Prozeßmanagement in der öffentlichen Verwaltung, in: zfo, Heft 1/1998, S. 10 ff. Eine weiterführende Betrachtung der Unterschiede zwischen Wirtschaft und Verwaltung findet sich in: Braun, G.: Ziele in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb. Vergleich zwischen öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb sowie eine Analyse der Einsatzbedingungen betriebswirtschaftlicher Planungsmethoden in der öffentlichen Verwaltung, Baden-Baden 1988. Zu Rahmenbedingungen und Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltung im Spannungsfeld zwischen ökonomischem Prinzip und politischen Wertentscheidungen vgl.: Skulimma, K.: Praktische Ansätze zur Leistungssteigerung in der öffentlichen Verwaltung, in: VOP, Heft 3/1995, S. 172-178.

Die bedingte Tauglichkeit der Managementmethoden der Industrie attestiert auch Gielsdorf in: Gielsdorf, W.: BPR im öffentlichen Dienst, in: Business Computing, Heft 3/1995, S. 60-62. Einen Überblick der Ansätze, Managementmethoden der Wirtschaft auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen, findet sich, in: Hauschild, C.: Die Modernisierung des öffentlichen Dienstes im internationalen Vergleich. Verwaltungsarchiv 82, 1991, S. 81-109. Vgl. auch die Thesen von Ruckriegel, in: Podiumsdiskussion: Perspektiven für eine moderne Verwaltung, in: Tagungsband „Forum Informationstechnik und Schlanker Staat“, Bonn 1996, S. 88 f.

<519>

Zitiert nach Allison, G.: Public and Private Management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects?, in: Proceedings of the Public Management Research Conference, U. S. Office of Personnel Management, Washington D. C. 1980, S. 34.

<520>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 114.

<521>

Vgl. zu weiteren Ausführungen zur Aufgabenkritik: Ball, R.: Die innovative Behörde. Praxisgerechte Wege zu einer leistungsorientierten öffentlichen Verwaltung, Wiesbaden 1997, S. 83-86. Berger, H. u. a.: Reform kommunaler Aufgaben, Bonn 1978. Beirat für Fragen des gewerblichen Mittelstandes und der freien Berufe beim Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) (Hrsg.): Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen, BMWi-Dokumentation Nr. 340, Bonn 1993. Bull, H.-P.: Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, Kronberg 1977. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Leitfaden zur Aufgabenkritik in der Bundesverwaltung, Bonn 1996. Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.): Sicherung der kommunalen Haushalte durch Aufgabenkritik, Recklinghausen 1982. Hill, H.: Verwaltung neu denken, in: VOP, Heft 1/1993, S. 15 ff. Hofmann, H.: Flexibilisierung und Organisationsentwicklung, in: Tagungsband Fitnessprogramm für die Bundesverwaltung. Ein Forum für die Praxis, Bonn 1998, S. 86-92. Innenministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Leitfaden Aufgabenanalyse, Schriftenreihe der Stabsstelle Verwaltungsstruktur, Information und Kommunikation, Band 7, 1991. Naschold, F.: Modernisierung des Staates. Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Dienstes, Berlin 1993. Peters, C.: Aufgabenkritik, in: Abschlußbericht Band 3: Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, Bonn 1998, S. 111-120. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 44 ff. Schmidberger, J.: Controlling für öffentliche Verwaltungen: Funktionen-Aufgabenfelder-Instrumente, Wiesbaden 1993. Von Bandemer, S.; Blanke, B.; Nullmeier, F.; Wewer, G. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998. Von Gall, Freiherr Andreas W.: Der lange Weg zum Ziel einer schlanken Verwaltung. Verwaltungsreform aus der Sicht eines Verwaltungscontrollers, in: VOP, Heft 9/1997. Von Heinburg, S.: Verwaltungsaufgaben und Private, Berlin 1982. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (BMF) (Hrsg.): Perspektiven staatlicher Ausgabenpolitik (Gutachten), Bonn 1994.

<522>

Vgl. Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 4.

<523>

Vgl. Halachmi, A.: Reengineering and Public Management. Some Issues and Considerations, in: International Review of Administrative Sciences, Heft 3/1995, S. 329-341.

<524>

Zum Begriff der primären und sekundären Aktivitäten in der Industrie vgl. bereits: Porter, M.: Wettbewerbsvorteile, Frankfurt 1996, S. 62-66.

<525>

Vgl. hierzu auch die Aussagen zu Kernkompetenzen im öffentlichen Sektor, in: Osterloh, M.; Hunziker, A.: Strategisches Prozeßmanagement in der öffentlichen Verwaltung, in: zfo, Heft 1/1998, S. 10 ff. und zur Vereinbarung staatlicher Kernaufgaben über einen demokratischen Prozeß, in: Naschold, F.: Modernisierung des Staates. Zur Ordnungs- und Innovationspolitik des öffentlichen Sektors, Berlin 1993, S. 41 ff.

<526>

Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 5.2 IT-organisatorische Gestaltung in Abhängigkeit von den Einführungsstufen eines Vorgangsbearbeitungssystems , S. 177 ff.

<527>

Vgl. Ball, R.: Die innovative Behörde. Praxisgerechte Wege zu einer leistungsorientierten öffentlichen Verwaltung, Wiesbaden 1997, S. 55.

<528>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 31.

<529>

Vgl. AWV (Hrsg.): Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Qualitäts- und prozeßorientiertes Verwaltungsmanagement in der Anwendung, Eschborn 1998, S. 28.

Anders Kooperationsausschuß ADV (KoopA ADV) Bund/Länder/Kommunaler Bereich, Arbeitsgruppe „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“: Handlungsleitfaden „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“, Bonn 1997, S. 7-2 ff. Hier wird der BPR-Ansatz von Hammer/Champy vereinfacht, dem Prinzip „Organisation vor Technik“ gleichgesetzt und für fallbezogene Geschäftsprozesse (z. B. Antragsbearbeitung) vor der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems empfohlen.

<530>

Vintar, M.: Von Business Process Reengineering zu Workflow Management in der Regionalverwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 2/1998, S. 102.

<531>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 85.

<532>

Hammer, M.; Champy, J.: Reengineering the Corporation, New York 1993, S. 85.

<533>

Ebenso Wittlage, H.: Organisationsgestaltung unter dem Aspekt der Geschäftsprozeßorganisation, in: zfo, Heft 4/1995, S. 213. Anders bezeichnet er jedoch im Gegensatz zu Hammer/Champy dies als deduktive Methode, als ein konzeptionelles Vorgehen, bei dem aus der Problemstellung und der daraus abgeleiteten Zielsetzung eine Konzeption entwickelt wird.

<534>

Vgl. beispielsweise: Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Handbuch für Organisationsuntersuchungen in der Bundesverwaltung, Bonn 1988. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Hinweise zum methodischen Vorgehen beim Einsatz der IT in der Bundesverwaltung, Bonn 1988. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Leitfaden zur Aufgabenkritik in der Bundesverwaltung, Bonn 1996. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Hinweise zum methodischen Vorgehen beim Einsatz der Informationstechnik in der Bundesverwaltung - IT-Org-Hinweise, Schriftenreihe Verwaltungsorganisation, Band 14, Bonn 1990.

<535>

Vgl. die Ausführungen zur Systementwicklung in Abschnitt 3.1 Die Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen bei der Systementwicklung und -einführung , S. 58 ff.

<536>

Homburg, C.; Hocke, G.: Change Management durch Reengineering? Eine Bestandsaufnahme, in: zfo, Heft 5/1998, S. 296.

<537>

Homburg, C.; Hocke, G.: Change Management durch Reengineering? Eine Bestandsaufnahme, in: zfo, Heft 5/1998, S. 296

<538>

Vgl. Vintar, M.: Von Business Process Reengineering zu Workflow Management in der Regionalverwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 2/1998, S. 99-104.

<539>

Vgl. hierzu Traunmüller, R. (Hrsg.): Geschäftsprozesse in öffentlichen Verwaltungen, Heidelberg 1995. Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) (Hrsg.): Leitbericht Geschäftsprozeßoptimierung. Eine Wegebeschreibung, Köln 1998. Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde (Hrsg.): Leitfaden Geschäftsprozeßoptimierung, Hamburg 1998. Schinnerl, S.: Geschäftsprozeßorganisation auf der Basis von definierten Produkten bei der Landeshauptstadt München, in: zfo, Heft 1/1998, S. 40-43. Frisch, C.; Wendler, H.: Verwaltungsmodernisierung durch Geschäftsprozeßoptimierung, in: zfo, Heft 1/1998, S. 44-48. Osterloh, M.; Hunziker, A.: Strategisches Prozeßmanagement in der öffentlichen Verwaltung, in: zfo, Heft 1/1998, S. 10-15. AWV (Hrsg.): Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Qualitäts- und prozeßorientiertes Verwaltungsmanagement in der Anwendung, S. 26-39.

Anders Kooperationsausschuß ADV (KoopA ADV) Bund/Länder/Kommunaler Bereich, Arbeitsgruppe „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“: Handlungsleitfaden „IT-gestützte Vorgangsbearbeitung“, Bonn 1997, S. 7-2 ff.

Zum Begriff der Verwaltungsprozeßoptimierung, vgl. Gora, W.; Meinders, R.: Frischer Wind in alten Ämtern, in: Business Computing, Heft 9/1994, S. 52-54.

<540>

Vgl. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Handbuch für Organisationsuntersuchungen in der Bundesverwaltung, Bonn 1988.

<541>

Zur Hierarchie und Arbeitsteilung in der öffentlichen Verwaltung vgl. die weiteren Ausführungen in Abschnitt 4.3.1 Rahmenbedingungen als Grenzen der IT-organisatorischen Gestaltung im Einführungsprozeß , S. 118 ff.

<542>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 1, Bonn 1998, S. 126 f.

<543>

Vgl. hierzu auch kritische Einschätzung, in: Hess, T.; Österle, H.: Methoden des Business Redesign: Aktueller Stand und Entwicklungsperspektiven, in: HMD, Heft 183, 1995, S. 134.

<544>

Vgl. Homburg, C; Hocke, G.: Change Management durch Reengineering? Eine Bestandsaufnahme, in: zfo, Heft 5/1998, S. 296.

<545>

Vgl. Davenport, T.: Process Innovation - Reengineering Work Through Information Technology, Boston 1993, S. 5.

<546>

Generelle Grenzen der Prozeßorientierung gegenüber einer Funktionsorientierung werden in: Rebstock, M.: Grenzen der Prozeßorientierung, in: zfo, Heft 5/1997, S. 272-278, dargestellt.

<547>

Lohoff, P. u. H.: Verwaltung im Visier. Optimierung der Büro- und Dienstleistungsprozesse, in: zfo, Heft 4/1993, S. 248-254.

<548>

Vgl. Schimmerl, S.: Geschäftsprozeßorganisation auf der Basis von definierten Produkten bei der Landeshauptstadt München, in: zfo, Heft 1/1998, S. 40 ff.

<549>

Vgl. Keusekotten, J.: Kosteneinsparung durch papierlose Vorgangsbearbeitung im Bundesverwaltungsamt - Vom Projekt zum Produkt für die öffentliche Verwaltung, in: Tagungsband „5. Anwenderforum IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Berlin 1998, S. 37-44.

<550>

Vgl. Christensen, P.: Optimierung der Sachbearbeitung im Bundeszentralregister, in: Tagungsband „5. Anwenderforum IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Berlin 1998, S. 69-73. Hallensleben, J.: Vorbild für weitere Bundesbehörden, in: OFFICE MANAGEMENT, Heft 8/1997, S. 30-31.

<551>

Vgl. Wieser: IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der Landeshauptstadt Wiesbaden, in: Tagungsband „4. Anwenderforum IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“, Berlin 1997, S. 87-101.

<552>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): Abschlußbericht Band 2: Materialband, Bonn 1998, S. 643.

<553>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): a. a. O., S. 653.

<554>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): a. a. O., S. 653.

<555>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): a. a. O., S. 653.

<556>

Vgl. Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.): a. a. O., S. 654.

<557>

Vgl. hierzu auch Ausführungen in Abschnitt 2.2.2 Der Strukturierungsgrad von Vorgängen , S. 17 ff.

<558>

So legt § 21 der GGO I lediglich zur Zusammenarbeit innerhalb des Ministeriums global fest: „Das federführende Referat hat daher alle nach dem Geschäftsverteilungsplan oder der Natur der Sache in Betracht kommenden Stellen zu beteiligen“.

<559>

Vgl. § 27 der GGO I: „Zu jedem Geschäftsvorfall muß eine ... Verfügung ergehen. Sie muß am Schluß bestimmen, wie der Vorgang geschäftlich weiter zu behandeln ist.“

<560>

Vgl. Knaack, I.: IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, INFORA-Schriftenreihe Moderne Verwaltung, Band 1, Berlin 1996, S. 35-40.

<561>

Vgl. hierzu bereits Heibey, H.; Lutterbeck, B. u. a.: Auswirkungen der elektronischen Datenverarbeitung in Organisationen. BMFT, Forschungsbericht DV 77-01, Eggerstein-Leopoldshafen 1977.

<562>

Im Gegensatz dazu gehen Kubicek und Reese davon aus, daß aufgrund der vielzähligen verfügbaren Hard- und Softwaresysteme, deren Anpaßbarkeit, Flexibilität und Parametrisierbarkeit und möglichen organisatorischen sowie personellen „Ausgleichs“-Maßnahmen, der Einsatz von IT-Systemen im Hinblick auf seine Wirkungen neutral bleibt bzw. jede beliebige Wirkung erzielt werden kann (sogenannte „Spielraumthese“). Vgl. Kubicek, H.: Informationstechnologie und organisatorische Regelungen, Berlin 1975 und Reese in Reese, J.; Kubicek, H. u. a.: Gefahren der informationstechnischen Entwicklung, Frankfurt, New York 1979.

<563>

Röber, M.: Auswirkungen der Informationstechnologie auf organisatorische Regelungen, in: FHSVR Berlin (Hrsg.): Vom Aktenstaub zum Mikrochip. Chancen und Risiken einer technisierten Verwaltung, Berlin 1986, S. 119.

<564>

Zum Systembegriff vgl. beispielsweise: Schmidt, G.: Methode und Techniken der Organisation, Gießen 1994. Hoefert, H.-W.: Der Mensch in der Organisation, Gießen 1994. Klaus, G. (Hrsg.): Wörterbuch der Kybernetik, Frankfurt 1971.

<565>

Sydow, J.: Organisationsspielraum und Büroautomation, Berlin u. a. 1985, S. 39-43.

<566>

Kieser, A.; Kubicek, H.: Organisation, Berlin, New York 1983, S. 302.

<567>

Vgl. Kubicek, H.: Informationstechnologie und organisatorische Regelungen, Berlin 1975.

<568>

Hesse, W.; Merbeth, G.; Frölich, R.: Software-Entwicklung, München 1992, S. 30.

<569>

Hesse, W.; Merbeth, G.; Frölich, R.: Software-Entwicklung, München 1992, S. 31.

<570>

Ähnlich aus Sicht der Organisation auch der am Londoner Tavistock-Institut entwickelte sozio-technische Ansatz, nach dem Organisationen aus einem technischen und sozialen Subsystem bestehen. Beide Subsysteme können sich bei der Erfüllung der Ziele gegenseitig verstärken. Dies erfordert eine aufeinander abgestimmte Gestaltung der Subsysteme und eine gezielte Beeinflussung der Wechselwirkungen. Vgl. hierzu auch den darauf basierenden Ansatz der partizipativen Systemgestaltung, etwa, in: Mumford, E.; Henshall, D.: Designing Participativily, Manchester 1983.

<571>

Ähnlich Welter, G.: Technisierung von Information und Kommunikation in Organisationen. Eine kritische Analyse der Entwicklung und des Einsatzes informations- und kommunikationstechnischer Systeme, Spardorf 1988, S. 49.

<572>

Zu weiteren Ausführungen vgl. Gause, D. C.; Weinberg, G. M.: Software Requirements, München 1993.

<573>

Vgl. DeMarco, T.: Structured Analysis and System Specification, Prentice Hall, Upper Saddler River, 1979.

<574>

Ein Beispiel einer IT-organisatorischen Konzeption und der darauf aufbauenden Anforderungen findet sich, in: Engel; Hoppe; Kaack; Kern; Knaack; Krost; Metelmann; Ullrich: DOMEA. Aufbau eines Pilotsystems für Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 34, Bonn 1996, sowie deren Fortschreibung, in: Engel; Hoppe; Kern; Knaack: Konzept Papierarmes Büro (DOMEA®-Konzept), herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 42, Bonn 1999 (in Veröffentlichung). Hier sind in ca. 240 Einzelanforderungen an Systeme zur IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung formuliert.

<575>

Vgl. Ehlers, U.: Informatikanwendung in der öffentlichen Verwaltung, in: VOP, Heft 5/1993, S. 322.

<576>

Ein Beispiel einer solchen Organisationsrichtlinie, die in Ergänzung der GGO I entwickelt worden ist, findet sich, in: Engel; Gensicke; Hoppe; Kern; Knaack; Ullrich: Abschlußbericht zum Projekt DOMEA®, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 41, Bonn 1999.

<577>

Die Auswahl eines Standardproduktes ersetzt nicht eine sorgfältige Ist-Analyse und Definition der Anforderungen.

<578>

Dies gilt insbesondere für die Bearbeitung unstrukturierter Vorgänge. Für die Bearbeitung strukturierter Vorgänge, wie beispielsweise bei der Antragsbearbeitung, werden häufig Workflow-Management-Systeme der Privatwirtschaft im Rahmen des Customizing angepaßt.

<579>

Grell, R.: Erfreuliche Einsichten, in: Business Computing, Heft 7/1995, S. 55. Grell ist Leiter des Bereichs „IuK-Organisation“ der SIK (Stabsstelle Verwaltungsstruktur, Information und Kommunikation) im Innenministerium Baden-Württemberg.

<580>

In der Studie wurden 114 Städte zwischen 50.000 und 650.000 Einwohnern befragt, welche Rolle externe Berater und IT-Anbieter beim Einsatz der Informationstechnologie spielen. In Fragen zur IT ließen sich 32 % der Kommunen in den Schwerpunkten Datenmodellierung, Softwaremodernisierung, Outsourcing und Dezentralisierung beraten.

<581>

Rüdiger, A.: Werden die Städte schlecht beraten?, in: Business Computing, Heft 7/1995, S. 54 f.

<582>

Vgl. hierzu auch Redmill, F.: Software Projects. Evolutionary vs. Big-bang Delivery. Chichester, New York u. a. 1997, S. 30-32.

<583>

Nach Döbele-Berger, C.; Berger, P.; Kubicek, H.: Handlungsmöglichkeiten des Betriebsrates bei der Einführung von neuen Technologien in Büro und Verwaltung, Saarbrücken 1985.

<584>

Vgl. zur Anpassung und Einführung einer Standardsoftware Grupp, B.: EDV-Pflichtenheft zur Hardware- und Softwareauswahl, Köln 1991, S. 187.

<585>

Das Forderungscontrolling gemäß V-Modell „dient der Bewertung der .. Anwenderforderungen hinsichtlich Realisierbarkeit und Wirtschaftlichkeit ... . Dabei sind technische und organisatorische Rahmenbedingungen als externe Vorgaben zu beachten.“ Im Gegensatz zum in der vorliegenden Arbeit beschriebenen Anforderungscontrolling beschreibt das V-Modell eine Herangehensweise, die Forderungscontrolling zum einen ausschließlich vor dem System-Entwurf und nicht fortlaufend während der Einführung und Nutzung des Systems durchführt, und zum anderen die Organisation als gegeben voraussetzt, den organisatorischen Gestaltungsspielraum und die Wechselwirkungen zwischen Organisation und IT vernachlässigt. Vgl. Bundesministerium des Innern. Entwicklungsstandard für IT-Systeme des Bundes - Vorgehensmodell (V-Modell). Teil 1: Regelungsteil, KBSt-Schriftenreihe Band 27/1, Bonn 1997, S. 4-8 f.

<586>

Voraussetzung ist hierbei, daß die Ist-Analyse, die Anforderungsspezifikation und die Systemauswahl korrekt waren sowie daß es sich bei den Anpassungsmaßnahmen um ein „Finetuning“ des Gesamtsystems handelt. Ein aufgrund falsch erhobener Anforderungen im nachhinein als ungeeignet bewertetes Vorgangsbearbeitungssystem kann nicht durch organisatorische Anpassungsmaßnahmen an die Anforderungen angepaßt werden. Dies würde dem Grundsatz der IT-organisatorischen Gestaltung „Organisation mit Technik“ widersprechen und dem abzulehnenden Prinzip „Technik vor Organisation“ entsprechen.

<587>

Grimmer, K.: Verwaltungsinformatik: Politikwissenschaft & Arbeitswissenschaft, in: Bonin, H. (Hrsg.): Verwaltungsinformatik. Konturen einer Disziplin, Mannheim 1992, S. 55.

<588>

Vgl. die Anforderungen zur Parametrisierung und Konfiguration eines Vorgangsbearbeitungssystems, in: Engel; Hoppe; Kaack; Kern; Knaack; Krost; Metelmann; Ullrich: DOMEA. Aufbau eines Pilotsystems für Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 34, Bonn 1996, sowie deren Fortschreibung, in: Engel; Hoppe; Kern; Knaack: Konzept Papierarmes Büro (DOMEA®-Konzept), herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 42 (in Veröffentlichung), Bonn 1999.

<589>

Nippa, M.: Gestaltungsgrundsätze für die Büroorganisation. Konzepte für eine informationsorientierte Unternehmensentwicklung unter Berücksichtigung neuer Bürokommunikationstechniken, Berlin 1988, S. 62.

<590>

Vgl. auch die ökonomische Begründung des Flexibilitätspotentials der Bürokommunikation, in: Nippa, M.: Gestaltungsgrundsätze für die Büroorganisation. Konzepte für eine informationsorientierte Unternehmensentwicklung unter Berücksichtigung neuer Bürokommunikationstechniken, Berlin 1988, S. 62 ff.

<591>

Vgl. Raasch, J.: Systementwicklung mit strukturierten Methoden: ein Leitfaden für Praxis und Studium. München und Wien 1993, S. 11. Da eine Veränderung der Anforderungen zum Projektalltag gehört, fordert Raasch, daß die Entwicklungsmethodik dies zu jedem Zeitpunkt des Projekts berücksichtigen muß.

<592>

Vgl. hierzu auch Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisationen. Einsatzbedingungen, Chancen und Risiken, Stuttgart u. a. 1987, S. 153.

<593>

Engel, A.: Zur strategischen Einordnung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Ein Bezugsrahmen für die öffentliche Verwaltung, in: Verwaltung und Management, Heft 2/1997, S. 93.

<594>

Vgl. auch das Hervorheben des Werkzeugcharakters der IT, die dadurch bedingte Notwendigkeit, IT an den individuellen Arbeitsstil der Mitarbeiter anzupassen, in: Westkamp, K.: Informationstechnik und Verwaltungsverfahren - die praktische Seite -, in: Informationstechnik und Verwaltungsstruktur, ORGATEC-Forum 1990, AWV e. V. (Hrsg.), AWV-Schrift 483, S. 20.

<595>

Vgl. Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisationen. Einsatzbedingungen, Chancen und Risiken, Stuttgart u. a. 1987, S. 92.

<596>

Vgl. Bundesministerium des Innern (Hrsg.): IT-WiBe 97. Empfehlungen zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen bei Einsatz der IT in der Bundesverwaltung, KBSt-Schriftenreihe, Band 26, Bonn 1997.

Schmidt bezeichnet diesen Produktivitätsverlust im Zusammenhang mit der Durchführung von BPR als „Einbußen durch Änderungsstreß“, der zu einer vorübergehenden negativen Verbesserung der Leistungsfähigkeit im Zeitablauf führt. Schmidt, G.: Grundlagen der Aufbauorganisation, Gießen 1995, S. 67.

Bei der Betrachtung organisatorischer Einführungskosten zählt Kaucky neben Trainings- und Beraterkosten die „versteckten Startkosten“ zu den organisatorischen Kosten der Änderung. Versteckte Startkosten entstehen durch Produktivitätsverluste in der Übergangsphase. Kaucky, G.: Informationstechnologie und organisatorische Änderungen, Wiesbaden 1988, S. 85. Zur Beurteilung der versteckten Startkosten empfiehlt Strassmann das Erfahrungskurvenkonzept, bei dem aufgrund der Flachheit der Kurve die Verdopplung der Erfahrung zu einer Kostenreduktion um 5-10 % führt. Vgl. Strassmann, P. A.: The Real Cost of OA, in: Datamation, Vol. 31, Februar 1985, S. 92, nach Kaucky, G.: Informationstechnologie und organisatorische Änderungen, Wiesbaden 1988, S. 85.

<597>

Vgl. hierzu auch die Erfahrungen im DOMEA®-Projekt, in: Engel; Gensicke; Hoppe; Kern; Knaack; Ullrich: Abschlußbericht zum Projekt DOMEA®, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Schriftenreihe der KBSt, Band 41, Bonn 1999.

<598>

Übereinstimmend AWV e. V. (Hrsg.): Organisatorische Potentiale der Bürokommunikation, Eschborn 1993, S. 16.

<599>

Ortmann, R.; Weltz, F.: Duale Anwenderbetreuung. Erfahrungen mit einem Bürosystem zwei Jahre nach Einführung, in: OFFICE MANAGEMENT, Heft 9/1989, S. 14.


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