Knaack, Ildiko: Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß

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Kapitel 6. Zusammenfassung

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung steht der Vorgang als Kernelement der Vorgangsbearbeitung im Mittelpunkt der informationstechnischen und organisatorischen Überlegungen. Die IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung umfaßt in der Prozeßsicht sowohl den Bearbeitungsprozeß eines Vorgangs als auch in der Objektsicht die Verwaltung der dabei anfallenden Unterlagen.

Im Hinblick auf die Möglichkeiten zur IT-Unterstützung des Bearbeitungsprozesses kommt dem Strukturierungsgrad des Vorgangs, der durch die Determiniertheit des Bearbeitungsprozesses bestimmt ist, eine besondere Rolle zu. Vorgänge in der öffentlichen Verwaltung sind prinzipiell teilstrukturiert. Wird das Grundprinzip der Teilstrukturiertheit vernachlässigt, so können auch in der öffentlichen Verwaltung Vorgänge nach ihrem Strukturierungsgrad in strukturierte, unstrukturierte und teilstrukturierte Vorgänge unterschieden werden. Vorgänge der planenden Verwaltung, die hier im Mittelpunkt stehen, sind teilstrukturiert. Die Art der Aufgabe bestimmt die Determiniertheit des Bearbeitungsprozesses und damit die Möglichkeiten einer IT-Unterstützung.

Unter den Objekten der Vorgangsbearbeitung werden die Bearbeitungsgegenstände subsumiert, auf bzw. mit denen die Bearbeitung der Geschäftsvorfälle erfolgt. Die wichtigsten Objekte der Vorgangsbearbeitung sind die Akte, der Vorgang bzw. der Band und das Dokument. Da das Verwaltungshandeln medienabhängig ist, haben die Medien, auf denen Akten, Vorgänge bzw. Bände und Dokumente vorliegen, eine zentrale Bedeutung für die IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung. Die einzelnen in einem Vorgang bzw. in einer Akte zusammengefaßten Schriftstücke liegen elektronisch und/oder in Papierform vorliegen. In Abhängigkeit von den Medien der Schriftstücke, die einer Akte bzw. einem Vorgang zugeordnet sind, können diese in Papier-, Hybrid- und elektronische Akten bzw. Vorgänge unterschiedlicher Ausprägungen unterschieden werden. Die Objekte der Vorgangsbearbeitung stehen in einem bestimmten Unter- und Überordnungsverhältnis zueinander und können in Container- und Primärobjekte unterschieden werden. Zu den Containerobjekten zählen Akten, Vorgänge und Bände. Dokumente werden als Primärobjekte bezeichnet.


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Primärobjekte enthalten die eigentlichen Informationen, die sog. Primärinformationen, die den Inhalt des Geschäftsvorfalls bestimmen. Die statischen Eigenschaften der Objekte werden durch Metainformationen beschrieben, die dynamischen Eigenschaften durch Bearbeitungs- und Protokollinformationen. Bearbeitungs- und Protokollinformationen steuern und protokollieren den Bearbeitungsprozeß. Zu den wichtigsten Steuerungsinstrumenten gehören Verfügungen und Geschäftsgangvermerke. Meta-, Bearbeitungs- und Protokollinformationen sind strukturierte Informationen, Primärinformationen gehören zu den unstrukturierten Informationen.

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen müssen die informationstechnisch-organisatorischen Wechselwirkungen berücksichtigt werden. Aus diesem Grund wurde untersucht, inwieweit Methoden und Konzepte des Softwareeingineerings, der Verwaltungsmoderniserung und der Organisationswissenschaft diese Wechselwirkungen beachten.

Die in der öffentlichen Verwaltung angewandten Konzepte des Software Engineerings wie Phasenkonzepte und Vorgehensmodelle berücksichtigen organisatorische Aspekte der Systementwicklung und -einführung nur ungenügend. Organisatorische Sachverhalte fließen lediglich bei der Ist-Analyse und eingeschränkt in der Entwurfsphase ein. Die Einführung beschränkt sich zumeist auf DV-technische Fragen. Folgen des IT-Einsatzes und Rückwirkungen auf die Organisation werden nur unzureichend analysiert. Die Organisation wird als externe Einflußgröße oder als Rahmenbedingung betrachtet, die vor der Einführung anzupassen ist. Rückwirkungen des IT-Einsatzes auf die Organisation werden dabei vernachlässigt. Die Anwender benötigen bei einer Partizipation an der Systementwicklung Einsatzerfahrung, um das IT-System abschließend entwerfen, Folgewirkungen des IT-Einsatzes erkennen und die Organisation an die durch den IT-Einsatz veränderten Rahmenbedingungen anpassen zu können. Werden organisatorische Aspekte bei der Einführung von IT-Systemen, insbesondere bei DMS und WMS berücksichtigt, so gehen diese von einer Parallelität und Unabhängigkeit von Organisation und Informationstechnik aus. Die Mehrzahl der Phasenkonzepte und Vorgehensmodelle beruht auf der Prämisse einer Neuentwicklung des IT-Systems. Die Einführung von Standardsoftware, zu der Vorgangsbearbeitungssysteme zählen, wird nur beiläufig behandelt.


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Wechselwirkungen zwischen organisatorischen Regelungen, IT-System und individueller Arbeitsweise und -organisation sind im Einführungsprozeß zu berücksichtigen. Der Erfolg der Einführung wird nicht nur durch die Informationssysteme selbst, sondern auch durch die organisatorischen Voraussetzungen und das harmonische Zusammenspiel von Organisation und Technik bestimmt. Rückwirkungen des IT-Einsatzes auf die Organisation sind zu berücksichtigen. Es bedarf daher seitens des Software Engineerings modifzierter Konzepte, die die informationstechnisch-organisatorischen Wechselwirkungen nicht nur während der Ist-Analyse und der Konzeptionsphase, sondern während des gesamten Entwicklungsprozesses, insbesondere in der Einführungsphase, berücksichtigen.

Wie in der Wirtschaft, kann auch in der Verwaltung die Informationstechnik als destabilisierende Kraft bezeichnet werden. Im Verwaltungsreformprozeß nimmt die Informationstechnik als Katalysator der Verwaltungsreform eine tragende Rolle ein. IT ist zugleich Auslöser und Voraussetzung des Modernisierungsprozesses. Die Informationstechnik beeinflußt Datenstrukturen, Verwaltungsorganisation sowie Personal- und Aufgabenstrukturen der öffentlichen Verwaltung. Der Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen übt Druck auf die Veränderung der Regelwerke aus. Im Gegenzug ist die Verwaltungsmodernisierung eine treibende Kraft in bezug auf die Weiterentwicklung der IT-Systeme. Zwischen dem theoretischen Verständnis von der Bedeutung der Informationstechnik und ihrer Reformpotentiale einerseits und der praktischen Umsetzung in der öffentlichen Verwaltung andererseits bestehen jedoch Diskrepanzen.

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen erfolgt im Spannungsfeld zwischen organisatorischer Gestaltung und Einsatz der Informationstechnik. Für die Einführung sind weder die Thesen des technologischen Determinismus noch die der Überbewertung organisatorischer Gestaltungsspielräumen durch den Einsatz von Informationstechnik zutreffend. Vielmehr leitet sich durch die Notwendigkeit der Formalisierung von Objekten und Prozessen aus der Realität determinierende Wirkungen aus der Informationstechnik ab, die zur Abstraktion und damit zur Veränderung der Arbeitsgegenstände, -ergebnisse und -abläufe führen. Obwohl die derzeit verfügbaren IT-Systeme den Gestaltungsspielraum in noch nie zuvor gewesener Größe erweitern, setzen die IT-Systeme weiterhin der organisatorischen Gestaltung Grenzen, da sie nicht zuletzt aus Kostengründen nicht an beliebige organisatorische Erfordernisse angepaßt werden können.


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Der Einsatz von IT-Systemen eröffnet Gestaltungsoptionen und erweitert die organisatorischen Gestaltungsalternativen. Zugleich induziert der IT-Einsatz einen Gestaltungsbedarf, da das IT-System nicht an bestimmte Organisationsstrukturen gebunden ist. Organisatorische Flexibilität und Anwendungsoffenheit der IT-Systeme bedeuten, daß es keine optimale organisatorische Lösung gibt, die durch das IT-System impliziert wird. Die organisatorische Gestaltung hängt somit nicht nur von den Leistungsmerkmalen des IT-Systems, sondern ebenso von den Zielen der Organisationsgestaltung ab. Die Notwendigkeit der organisatorischen Gestaltung ergibt sich aus der Art und Weise der Nutzung des IT-Systems, nicht durch das IT-System selbst. IT-Systeme erweitern den organisatorischen Gestaltungsspielraum, da sie organisatorische Alternativen und Regelungen ermöglichen, die ohne IT-Einsatz nicht zu realisieren wären. Der Gestaltungsspielraum wird zum einen durch den IT-Einsatz eröffnet, zum anderen liegt er in der Software selbst begründet. Darüber hinaus tragen sinkende Hard- und Softwarekosten zur Erweiterung des Gestaltungsspielraums bei, da Gestaltungsalternativen ökonomisch interessant werden, die zuvor aus Kostengründen keine Alternative darstellten.

Die durch den IT-Einsatz entstehenden Restriktionen treten in ihrem Wirkungsumfang hinter der Erweiterung des organisatorischen Gestaltungsspielraums zurück. Der Zugewinn an organisatorischer Flexibilität übersteigt die entstehenden Restriktionen.

Die Auswirkungen der Informationstechnik sind von den organisatorischen Veränderungen infolge der Organisationsgestaltung untrennbar. Bei der Einführung des IT-Systems ändern sich informationstechnische und organisatorische Regelungen mehr oder weniger gleichzeitig. Organisatorische Änderungen können die restriktiven Wirkungen des IT-Einsatzes kompensieren. Durch die Gestaltung der Organisation müssen geeignete Rahmenbedingungen geschaffen werden, die es ermöglichen, das Potential der Informationstechnologie zu nutzen und nachteilige Effekte zu vermeiden.

In der öffentlichen Verwaltung besteht ein Defizit bei der Nutzung von Gestaltungspotentialen. Gegebener und wahrgenommener Gestaltungsspielraum divergieren.


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In der vorliegenden Arbeit wurde gezeigt, daß die informationstechnisch-organisatorischen Wechselwirkungen im Software Engineering, in der Verwaltungsreformdiskussion und in der Organisationswissenschaft nur unzureichend berücksichtigt werden. Bei der Einführung von IT-Systemen im Büro- und Verwaltungsbereich kommt der Berücksichtigung dieser Wechselwirkungen jedoch eine besondere Bedeutung zu, die ihren Niederschlag in einem ganzheitlichen Gestaltungsansatz finden muß.

Vorgangsbearbeitungssysteme sind IT-Systeme, die der Mitarbeiter alltäglich nutzt und die seinen konventionellen Schreibtisch durch einen elektronischen Schreibtisch vollständig ersetzen. Daher unterscheidet sich der Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen grundlegend von der punktuellen Nutzung von Fachanwendungen oder klassischen Bürokommunikationssystemen. Das Vorgangsbearbeitungssystem wird zum zentralen Arbeitsmittel. Aus diesem Grund wirken sich bereits geringe funktionale, organisatorische oder softwareergonomische Defizite negativ auf Akzeptanz, Mitarbeiterzufriedenheit, Effizienz und Qualität des Verwaltungshandelns aus. Bei der Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems bedarf es einer wechselseitigen Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems und der Organisation, da das Vorgangsbearbeitungssystem neue organisatorische Gestaltungsalternativen eröffnet und zugleich der Funktionsumfang der organisatorischen Gestaltung Grenzen setzt. Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems ist daher untrennbar mit einem IT-organisatorischen Gestaltungsprozeß verbunden, der Organisation und Informationstechnik sowie deren Wechselwirkungen gleichermaßen berücksichtigt. Hierzu wurde mit dem Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung hierzu der konzeptionelle Rahmen entwickelt.

Primärziel der IT-organisatorischen Gestaltung in der öffentlichen Verwaltung ist es, den organisatorischen Gestaltungsspielraum so zu nutzen, daß Restriktionen des IT-Systems möglichst geringe Auswirkungen auf Aufbau-, Ablauf- und individuelle Arbeitsorganisation haben und organisatorische Änderungen die restriktiven und/oder negativen Wirkungen des IT-Einsatzes kompensieren. Gleichzeitig ist der informationstechnische Gestaltungsspielraum des IT-Systems bei der Konfiguration, Parametrisierung und bei programmtechnischen Änderungen zu nutzen, um das IT-System an die organisatorische Soll-Konzeption anzupassen. Sekundärziel der IT-organisatorische Gestaltung ist es, den organisatorischen


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Gestaltungsspielraum, der durch den IT-Einsatz eröffnet wird, auszuschöpfen und neue organisatorische Gestaltungsalternativen zu wählen, die ohne den IT-Einsatz nicht zu realisieren wären. Das Verhältnis zwischen Primär- und Sekundärziel hängt vom Reifegrad der IT-Nutzung, von der Organisationskraft und von der Breitschaft der Behörde zu organisatorischen Veränderungen ab. Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen ist eine Gratwanderung zwischen der Manifestierung der konventionellen Arbeitsweise und der Überfrachtung des Einführungsprozesses mit organisatorischen Gestaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen.

Die engen Wechselwirkungen zwischen Organisation und Informationstechnik bedingen einen integrierten Organisations- und Technikgestaltungsprozeß, bei dem weder der Organisation noch der Informationstechnik das Primat der Gestaltung zugewiesen werden kann. Die IT-organisatorische Gestaltung ist ein evolutionärer Prozeß integrierter technischer und organisatorischer Gestaltung, in dem Organisation und Informationstechnik schrittweise aufeinander abgestimmt und das Gesamtsystem als Einheit von Organisation und Informationstechnik optimiert wird. Diese Optimierungsphase ist in den Modellen des Software Engineerings und in der Projektplanung explizit zu beachten.

Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung berücksichtigt die Gesamtheit der organisatorischen und informationstechnischen Gestaltungsmaßnahmen während der Einführung eines IT-Systems und geht dabei insbesondere auf Vorgangsbearbeitungssysteme ein. Die IT-organisatorische Gestaltung kann in die drei Ebenen Prozeß-, System- und Individualebene differenziert werden.

Der Fokus der organisatorischen Gestaltung bei der Einführung von IT-Systemen liegt in der Literatur auf Ansätzen zur Prozeßgestaltung. Der Prozeßstruktur wird das Primat der organisatorischen Gestaltung zugewiesen. In der vorliegenden Arbeit wurden die prozeßorientierten Ansätze des Business Process Reengineerings und der Prozeßoptimierung in einen Gesamtrahmen der IT-organisatorischen Gestaltung eingeordnet und relativiert. Ansätze der Prozeßgestaltung sind der ersten Ebene der IT-organisatorischen Gestaltung, der Prozeßebene, zugeordnet.

Auch in der öffentlichen Verwaltung wird im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung die Prozeßgestaltung thematisiert. Managementansätze der Wirtschaft sind jedoch nicht vorbehaltlos zu übernehmen, sondern müssen kritisch reflektiert und


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an die Spezifika der öffentlichen Verwaltung angepaßt werden. Der Grundgedanke der Konzentration auf Kernprozesse kann in der öffentlichen Verwaltung auf den Ansatz der Aufgabenkritik übertragen werden. Diese beinhaltet eine kontinuierliche systematische Überprüfung der wahrgenommenen Aufgaben, mit dem Ziel, Kernaufgaben zu identifizieren und den Aufgabenbestand auf die Kernaufgaben zu beschränken. Das Konzept des Business Process Reengineerings in seiner Gesamtheit ist aufgrund der Radikalität und des Infragestellens aller bisherigen Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung nicht anwendbar. Auch die Forderung nach einem induktiven Denken beim Einsatz der Informationstechnik ist auf die öffentliche Verwaltung nicht übertragbar. Die Methode der Prozeßoptimierung hingegen ist als geeigneter zu bewerten, da sie von einer kontinuierlichen, langfristigen Verbesserung unter Partizipation der Mitarbeiter ausgeht sowie die spezifischen Rahmenbedingungen und den Ist-Zustand berücksichtigt.

Alle Konzepte des Reengineerings/Redesigns oder der Optimierung der Prozesse konzentrieren sich auf strukturierbare Prozesse; unstrukturierte Prozesse werden systematisch vernachlässigt. Insbesondere die Prozesse in der Ministerialverwaltung sind jedoch un- bzw. teilstrukturiert. Die Basisstruktur ist durch Regelwerke wie die Geschäftsordnung festgeschrieben, die nur im Rahmen einer Verwaltungsreform veränderbar sind. Die Definition des Prozesses erfolgt während der Bearbeitung ad hoc durch den federführenden Bearbeiter und ist nicht durch Prozeßmodelle oder Vorgangstypen festgelegt. Auch die in der Literatur aufgeführten Beispiele aus Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung führen ausnahmslos strukturierbare Prozesse wie die Antragsbearbeitung an. Die Relevanz von Methoden des Reengineerings/Redesigns bzw. der Optimierung der Prozesse für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen ist sehr gering. Dennoch wurde bisher weder in der Verwaltungsreformdiskussion noch in der verwaltungsbezogenen Literatur thematisiert, daß sich unstrukturierte Vorgänge der Prozeßoptimierung weitgehend entziehen. Eine Prozeßoptimierung in der planenden Verwaltung kann nur im Zusammenhang mit grundsätzlichen Verwaltungsreformmaßnahmen durchgeführt werden. Insbesondere für die IT-Unterstützung unstrukturierter Vorgänge bedarf es daher über die Maßnahmen der Prozeßgestaltung hinausgehende Ansätze, die im Drei-Ebenen-Modell der System- und Individualebene zugeordnet sind.

Bisherige Konzepte der Organisationsgestaltung beschränken sich auf die organisatorische Gestaltung vor Einführung des IT-Systems. Auf diese Weise wird die


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organisatorische Gestaltung zu eng begrenzt, da sie die Gestaltung während der Einführung und Nutzung nicht berücksichtigt und die Wechselwirkungen zwischen organisatorischer und informationstechnischer Gestaltung vernachlässigt. Daher sind der zweiten Ebene des Drei-Ebenen-Modells der IT-organisatorischen Gestaltung, der Systemebene, alle Maßnahmen zur wechselseitigen Optimierung von IT-System und Organisation zusammengefaßt. Der IT-Einsatz erfordert organisatorische Gestaltung, eröffnet neue Gestaltungsalternativen und induziert Organisationsänderungen. Die organisatorischen Anforderungen müssen mit den informationstechnischen Möglichkeiten des IT-Systems in Einklang gebracht werden. IT und Organisation werden dabei als zwei Determinanten der Gestaltung betrachtet, die sich gegenseitig bedingen und in enger Wechselwirkung zueinander stehen. Das IT-System und die Organisation sind ein Gesamtsystem, das es zu optimieren gilt und bei dem unterschiedliche IT-organisatorische Kombinations- und Gestaltungsmöglichkeiten existieren.

Bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen müssen von Anbeginn technische und organisatorische Aspekte beachtet und gestaltet werden. Die Spezifikation der Anforderungen erfolgt daher in einem zweiteiligen Konzeptionsprozeß, in dem das Organisationskonzept und das informationstechnische Sollkonzept entwickelt werden, die gemeinsam die IT-organisatorische Sollkonzeption bilden. Das informationstechnische Sollkonzept überträgt die organisatorischen Anforderungen in eine informationstechnische Spezifikation. Auf der Basis der IT-organisatorischen Sollkonzeption werden die Anforderungen an ein Vorgangsbearbeitungssystem abgeleitet, die zusammengefaßt in Form eines Anforderungskatalogs maßgebend für die Bewertung und Auswahl des Vorgangsbearbeitungssystems sind. Die IT-organisatorische Sollkonzeption ist Ausgangspunkt der IT-organisatorischen Gestaltung im Einführungsprozeß. Der organisatorische Regelungsbedarf wird in Organisationsregeln übertragen, die die bereits bestehenden Regelwerke ergänzen, um so die „Normlücke“ zwischen dem Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems und den Regelwerken zu schließen. Da die Erstellung der IT-organisatorischen Sollkonzeption für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems mit einer Reihe von typischen Schwierigkeiten verbunden ist, ist es erforderlich, neben der Anforderungsspezifikation ein Anforderungscontrolling durchzuführen. Das Vorgangsbearbeitungssystem wird hierzu anhand realer Geschäftsvorfälle unter Echtbedingungen evaluiert. Ergebnis dieser Evaluierung ist,


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inwieweit der Funktionsumfang des Vorgangsbearbeitungssystems von den Anforderungen abweicht und welche informationstechnischen Anpassungen (Parametrisierung und/oder Programmierung) im Vorgangsbearbeitungssystem zu realisieren sind. Gleichzeitig wird aus organisatorischer Sicht der weitere organisatorische Regelungsbedarf ermittelt, und es werden organisatorische Anpassungsmaßnahmen durchgeführt. Nach der Einführung und ersten Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems ist die Bearbeitung der Vorgänge erneut zu analysieren. Darauf aufbauend werden wiederum informationstechnische und organisatorische Anpassungen vorgenommen. Während dieses IT-organisatorischen Gestaltungsprozesses ist ein ständiger Abgleich zwischen den organisatorischen Anforderungen und den informationstechnischen Möglichkeiten des Vorgangsbearbeitungssystems erforderlich. Auf diese Weise wird schrittweise der Einsatz des Vorgangsbearbeitungssystems unter den spezifischen Rahmenbedingungen der Behörde optimiert sowie Organisation und Informationstechnik aufeinander abgestimmt. Unter Berücksichtigung des organisatorischen wie informationstechnischen Gestaltungsspielraums wird im Rahmen des Anforderungscontrollings die Realisierbarkeit der Anforderungen durch organisatorische und/oder informationstechnische Anpassungsmaßnahmen unter Beachtung von Wirtschaftlichkeit und Priorität der Anforderung geprüft. Organisatorische wie informationstechnische Anpassungsmaßnahmen sind Alternativmaßnahmen, die jedoch unterschiedlichen Anpassungsaufwand bzw. unterschiedliche Anpassungskosten verursachen. Als Entscheidungsunterstützung wurde eine Bewertungsmatrix für die organisatorische bzw. informationstechnische Umsetzung der Anforderung entwickelt.

Aus der Einführung des Vorgangsbearbeitungssystems ergeben sich Änderungen in der individuellen Selbstorganisation am Arbeitsplatz, um die gewohnte papiergebundene Vorgehensweise in eine IT-gestützte Arbeitsweise zu übertragen. Die Individualebene umfaßt daher alle Maßnahmen der IT-organisatorischen Gestaltung, die bei der Arbeit mit dem IT-System durch den Anwender hinsichtlich einer individuellen Feinanpassung seiner Arbeitsorganisation, der IT-Nutzung und des Vorgangsbearbeitungssystems durchgeführt werden. Das Vorgangsbearbeitungssystem als ein vollkommen neues Arbeitsmittel erlaubt nicht nur, sondern erfordert auch eine veränderte persönliche Arbeitsorganisation. Nur der Mitarbeiter selbst besitzt detaillierte Kenntnis seines Arbeitskontextes und seines persönlichen Arbeitsstils.


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Die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems stellt hohe Anforderungen an das Abstraktionsvermögen. Die Änderung der gewohnten Arbeitsweise und die Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems bedeuten für die Mitarbeiter einen erheblichen Lernprozeß und ein erneutes Reflektieren der eigenen Arbeitsorganisation. Der Lernprozeß und die individuelle Gestaltung geht mit einem Produktivitätsverlust in der Arbeit der Mitarbeiter einher. Der Anwender kann durch geeignete Schulungs- und Betreuungsmaßnahmen bei diesem individuellen Gestaltungsprozeß unterstützt werden. Außenstehende (Systembetreuer, Berater, Entwickler) vermögen während der Einführung und ersten Nutzung des IT-Systems lediglich unterstützend im Sinne einer „Hilfe zur Selbsthilfe“ zu wirken. Hierbei haben sich in der Praxis Schulungsmaßnahmen in Form von Einführungs-, Individual-, funktions- und prozeßorientierten Vertiefungsschulungen, eine individuelle persönliche Vor-Ort-Betreuung am Arbeitsplatz sowie die Durchführung von Anwenderworkshops bewährt.

Die besonderen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung und die spezifische Situation einer Behörde bilden den Ausgangspunkt jeder IT-organisatorischen Gestaltung. Die externen und internen Rahmenbedingungen stellen Restriktionen dar, die bei der Gestaltung zu beachten sind und der IT-organisatorischen Gestaltung Grenzen setzen. Die Rahmenbedingungen müssen an die Erfordernisse für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen angepaßt werden.

Innerhalb des Drei-Ebenen-Modells kann die IT-organisatorische Gestaltung als Top-Down-Prozeß betrachtet werden, da die vorhergehende Stufe die Rahmenbedingungen für die darauffolgende Stufe vorgibt und der IT-organisatorischen Gestaltung Grenzen setzt. Der Detaillierungsgrad der IT-organisatorischen Gestaltung wächst von Stufe zu Stufe von einer Grobgestaltung in der Prozeßebene bis hin zur Feingestaltung oder zum Finetuning in der Individualebene. Diesen Top-Down-Prozeß durchbrechen Iterationen zwischen den Ebenen immer dann wenn die IT-organisatorische Gestaltung an die Grenzen der Ebene stößt, die die vorangegangene Ebene setzt. Wird die Gestaltungsidee als sinnvoll erachtet, kann es sich als notwendig erweisen, auch auf einer höheren Ebene Gestaltungsmaßnahmen durchzuführen. Demnach können IT-organisatorische Gestaltungsmaßnahmen einer untergeordneten Ebene Initiator von Gestaltungsmaßnahmen der


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darüberliegenden Ebene sein. Die IT-organisatorische Gestaltung im Rahmen des Drei-Ebenen-Modells ist daher ebenso ein Bottom-Up-Prozeß.

Die einzelnen Ebenen der IT-organisatorischen Gestaltung besitzen unterschiedliche Relevanz für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems. Die Bedeutung der Ebenen hängt vom Strukturierungsgrad des Vorgangs ab. Für die unstrukturierten Vorgänge in der planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung) sind insbesondere die System- und die Individualebene von Bedeutung.

Nicht das Vorgangsbearbeitungssystem an sich, sondern sein Einsatzkonzept und seine Nutzungsart bestimmen die Auswirkungen des Einsatzes und den IT-organisatorischen Gestaltungsbedarf. Inhalte der IT-organisatorischen Gestaltung beim Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen für die Verwaltung des Schriftguts und die Bearbeitung der Geschäftsvorfälle können anhand der Einführungs- bzw. Nutzungsstufen eines Vorgangsbearbeitungssystems dargestellt werden. Im Gegensatz zu Einführungsstrategien in der Wirtschaft, die nach dem Einführungszeitpunkt und -umfang unterschieden werden können, ist die stufenweise Einführung mit unterschiedlichem Nutzungsumfang der Funktionalitäten eine für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung typische Einführungsstrategie. Vorgangsbearbeitungssysteme sollten schrittweise in den folgenden Stufen eingeführt werden: 1. IT-gestützte Schriftgutverwaltung (IT-gestützte Registratur), 2. Aufbau des elektronischen Aktenbestands und 3. IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung. Die einzelnen Stufen sind durch einen bestimmten IT-organisatorischen Gestaltungsbedarf gekennzeichnet.

Am Beispiel der Internettechnologie, dargestellt an der Bereitstellung eines Web-Clients für Vorgangsbearbeitungssysteme, wurde gezeigt, inwieweit die Entwicklung der Technologie ihren Niederschlag im Funktionsumfang eines IT-Systems findet und zugleich neue organisatorische Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet sowie zur Weiterentwicklung der Einführungsstrategie beitragen kann.

Da keine allgemeinen IT-organisatorischen Gestaltungsempfehlungen formuliert werden können und diese von den spezifischen Bedingungen und Zielen der Behörde sowie dem Funktionsumfang des Vorgangsbearbeitungssystems abhängig sind, wurde abschließend der Prozeß der IT-organisatorischen Gestaltung an Beispielen des DOMEA®-Projekts der KBSt verdeutlicht.


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