Knaack, Ildiko: Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß

Humboldt-Universität zu Berlin


Dissertation
Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß

doctor rerum politicarum

Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät

Dipl.-Kff. Ildiko Knaack

Prof. Dr. H. Lütkepohl

Gutachter:
Prof. Dr. H. Gernert
Prof. O. Günther, Ph. D.
Dr. Vieweger

eingereicht: 10.05.1999

Datum der Promotion: 08.12.1999

Zusammenfassung

Die Arbeit entwickelt einen konzeptionellen Rahmen für den IT-organisatorischen Gestaltungsprozeß bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen und berücksichtigt dabei die Besonderheiten der öffentlichen planenden Verwaltung (Ministerialverwaltung).

Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen greift wie kein anderes IT-System zuvor in die Ablauf- und Aufbauorganisation der öffentlichen Verwaltung ein. Vorgangsbearbeitungssysteme eröffnen grundlegend neue Gestaltungsmöglichkeiten der Bearbeitung von Vorgängen und erfordern zugleich eine an die IT-Unterstützung angepaßte, optimierte Organisation der Vorgangsbearbeitung.

Der Einführungsprozeß ist durch eine Vielzahl von informationstechnischen und organisatorischen Abhängigkeiten und Wechselwirkungen gekennzeichnet. Informationstechnik und Organisation werden als zwei Determinanten der Gestaltung betrachtet, die bei der Durchführung informationstechnisch-organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen zu berücksichtigen sind. Der Gestaltungsbedarf ergibt sich aus der Art und Weise der Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems. Ziel der Gestaltung ist eine schrittweise optimierte und an die Spezifika der Behörde angepaßte Nutzung des Vorgangsbearbeitungssystems.

Ausgehend von einer Systematisierung der konventionellen und IT-gestützten Vorgangsbearbeitung und einer Untersuchung, inwieweit Methoden und Konzepte des Softwareengineerings, der Verwaltungsmodernisierung und der Organisationswissenschaft informationstechnisch-organisatorische Wechselwirkungen berücksichtigen, wird das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung als konzeptioneller Rahmen entwickelt. Da die konkrete Durchführung IT-organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen von den Spezifika der jeweiligen Behörde und dem einzuführenden Vorgangsbearbeitungssystem abhängig ist, wird der IT-organisatorische Gestaltungsprozeß anhand unterschiedlicher Nutzungsstufen von Vorgangsbearbeitungssystemen und an Beispielen IT-organisatorischer Gestaltung des Projekts DOMEA® verdeutlicht.

Abstract

The work provides concept standards for the IT-related process of implementation a document- and workflowmanagement-system and at the same time takes into account the distinctive features of the public sector.

Like no other IT-system, the implementation of a document- and workflowmanagement-system influences the process and structure of the public sector. Document- and workflowmanagement-systems ensure completely new ways of working and at the same time require an optimal organization of document- and workflowmanagement that fits with the needs of IT-support.

The process of implementation is characterized by a large number of IT-related and organizational dependences and interaction. IT and organization are considered as two determinants are crucial of a successful organizational and IT-related framing. The need of framing depends on the way document- and workflowmanagement-system is used. The aim is to gradually optimize the use of document- and workflowmanagement-system and to adapt it to the specific needs of the individual organization.

Starting from a systematization of conventional and IT-based document- and workflowmanagement and a study on the dependences of IT and organization with methods and concepts of software-engineering, the modernization of the public sector and with theory of organization, the three-tier-model of IT-based shaping is developed. The concrete organizational an IT-related implementation depends on the specific needs of the individual organization and of the document- and workflowmanagement-system to be implemented. Therefore, the organizational an IT-related implementation will be characterized by different levels of using a document- and workflowmanagement-system and by examples of the DOMEA®-project.

Schlagwörter:
IT-gestützte Vorgangsbearbeitung, Öffentliche Verwaltung, Dokumentenmanagement, Workflowmanagement

Keywords:
public sector, dokumenten management, workflow management, implementation


Seiten: [xii] [xiii] [xiv] [vii] [vi] [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [59] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88] [89] [90] [91] [92] [93] [94] [95] [96] [97] [98] [99] [100] [101] [102] [103] [104] [105] [106] [107] [108] [109] [110] [111] [112] [113] [114] [115] [116] [117] [118] [119] [120] [121] [122] [123] [124] [125] [126] [127] [128] [129] [130] [131] [132] [133] [134] [135] [136] [137] [138] [139] [140] [141] [142] [143] [144] [145] [146] [147] [148] [149] [150] [151] [152] [153] [154] [155] [156] [157] [158] [159] [160] [161] [162] [163] [164] [165] [166] [167] [168] [169] [170] [171] [172] [173] [174] [175] [176] [177] [178] [179] [180] [181] [182] [183] [184] [185] [186] [187] [188] [189] [190] [191] [192] [193] [194] [195] [196] [197] [198] [199] [200] [201] [202] [203] [204] [205] [206] [207] [208] [209] [210] [211] [212] [213] [214] [215] [216] [217] [218] [219] [220] [221] [222] [223] [224] [225] [226] [227] [228] [229] [230] [231] [232] [233] [234] [235] [236] [237] [238] [239] [240] [241] [242] [243] [244] [245] [246] [247248] [249] [250] [251] [252] [253] [254] [255] [256] [257] [258] [259] [260] [261] [262] [263] [264] [265] [266] [267] [268] [269] [270] [271] [272] [273] [274] [275] [276] [277] [278] [279] [280] [281] [282] [283] [284] [285] [286] [287] [288] [289] [290] [291] [292] [293] [294] [295] [296] [297] [298] [299] [300] [301] [302303] [304] [305] [306] [307] [308] [309] [310] [311] [312] [313] [314] [315] [316] [317] [318] [319] [320] [321] [322] [323] [324] [325] [326] [327] [328] [329] [330] [331] [332] [333] [334] [335] [336] [337] [338] [339] [340] [341] [342] [343] [344] [345] [346] [347] [348] [349] [350] [351] [352] [353] [354] [355] [356] [357] [358] [359] [360] [361] [362] [363] [364] [365] [366] [367] [368] [369] [370] [371] [372] [373]

Inhaltsverzeichnis

TitelseiteDie Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß
Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis
Einleitung Vorwort
1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Aufbau der Arbeit
2 Konzeptionelle Grundlagen der IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung<6>
2.1Der Vorgang als Kernelement der Vorgangsbearbeitung
2.2Der Prozeß der Vorgangsbearbeitung
2.2.1 Der Vorgang als der Prozeß der Bearbeitung eines Geschäftsvorfalls
2.2.2Der Strukturierungsgrad von Vorgängen
2.2.2.1 Die Unterscheidung der Vorgänge nach ihrem Strukturierungsgrad
2.2.2.2Strukturierungsgrad und Aufgabentypisierung
2.2.2.3 Strukturierungsgrad und Verwaltungstyp
2.3Die Objekte der Vorgangsbearbeitung
2.3.1 Schriftgut in der öffentlichen Verwaltung
2.3.2 Objektarten der Vorgangsbearbeitung
2.3.2.1 Akte
2.3.2.2 Band
2.3.2.3 Vorgang
2.3.2.4 Eingang, Schriftstück, Dokument
2.3.3Objektmedien
2.3.4Hierarchie der Objekte
2.4Informationsarten der Vorgangsbearbeitung
2.4.1Primärinformationen
2.4.2Metainformationen
2.4.3Bearbeitungs- und Protokollinformationen
2.4.4 Strukturierte und unstrukturierte Informationen
2.4.5 Statische und dynamische Informationen
2.5Vorgangsbearbeitungssysteme
2.5.1Aufgaben- und Vorgangstypen und ihre IT-Unterstützung
2.5.2 Funktionskategorien zur IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung
2.5.3 Vorgangsbearbeitungssysteme
2.5.4Aufbau und Funktionsumfang
3 Informationstechnisch-organisatorische Wechselwirkungen bei der Einführung von IT-Systemen
3.1Die Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen bei der Systementwicklung und -einführung
3.1.1 Software Engineering
3.1.2 Phasenkonzepte<200>
3.1.3Vorgehensmodelle
3.1.4Zusammenfassende Kritik der Ansätze der Systementwicklung
3.2Informationstechnik und Verwaltungsmodernisierung
3.3Informationstechnisch-organisatorische Wechselwirkungen aus Sicht der Organisationsforschung
3.3.1 Determinismus der Informationstechnik
3.3.2 Organisatorische Flexibilität und Begrenzung des Organisationsspielraumes durch IT-Einsatz
3.3.3 Organisationsänderungen durch IT-Einsatz
4 Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung als Lösungskonzept zur Berücksichtigung informationstechnisch-organisatorischer Wechselwirkungen
4.1 Der IT-organisatorische Gestaltungsprozeß
4.2Das Drei-Ebenen-Modell der organisatorischen Gestaltung
4.2.1 Kritik an den bisherigen Ansätzen
4.2.2 Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung
4.3Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung
4.3.1Rahmenbedingungen als Grenzen der IT-organisatorischen Gestaltung im Einführungsprozeß
4.3.2 Schaffung der externen Rahmenbedingungen durch Verwaltungsmodernisierung
4.3.3Schaffung der internen Rahmenbedingungen für die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung
4.4Die Prozeßebene
4.4.1 Inhalt der Prozeßebene
4.4.2 Die IT-organisatorische Gestaltung in der Prozeßebene
4.4.2.1 Redesign/Reengineering der Prozesse
4.4.2.2 Prozeßoptimierung
4.4.2.3 Die Bedeutung von Prozeßoptimierung und Prozeß Redesign für die öffentliche Verwaltung
4.5Systemebene
4.5.1 Inhalt der Systemebene
4.5.2 Die IT-organisatorische Gestaltung in der Systemebene
4.5.2.1 Anforderungsspezifikation
4.5.2.2 Anforderungscontrolling
4.6Individualebene
4.6.1 Inhalt der Individualebene
4.6.2Die Unterstützung der IT-organisatorischen Gestaltung in der Individualebene
4.6.2.1Schulungsmaßnahmen
4.6.2.2Individuelle Betreuung am Arbeitsplatz
5 Der IT-organisatorische Gestaltungsprozeß am Beispiel der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen
5.1Inhalte der IT-Unterstützung beim Einsatz von Vorgangsbearbeitungssystemen
5.1.1Die Bearbeitung von Geschäftsvorfällen
5.1.2Schriftgutverwaltung
5.2IT-organisatorische Gestaltung in Abhängigkeit von den Einführungsstufen eines Vorgangsbearbeitungssystems
5.2.1 Unterscheidung von Einführungsstrategien
5.2.2 Die Einführungsstrategie von Vorgangsbearbeitungssystemen
5.2.3Informationstechnisch-organisatorischer Gestaltungsbedarf bei den Einführungsstufen eines Vorgangsbearbeitungssystems
5.2.3.1IT-gestützte Registratur
5.2.3.2Aufbau des elektronischen Aktenbestands
5.2.3.3 IT-gestützte Vorgangsbearbeitung
5.2.4 Neue Informationstechnologie - neue organisatorische Gestaltungsmöglichkeiten der Einführung
5.2.4.1 Öffentliche Verwaltung und Internet
5.2.4.2 Internettechnologien und Vorgangsbearbeitung
5.2.4.3 Weiterentwicklung der Einführungsstrategie
5.3IT-organisatorische Gestaltung am Beispiel des DOMEA®-Pilotprojekts der KBSt
5.3.1Das DOMEA®-Projekt in der KBSt
5.3.2Das DOMEA®-Bandkonzept
5.3.3Veränderung des Grundprinzips der Entwurfs- und Reinschrifterstellung
5.3.4Das DOMEA®-Beiblatt zur Bewältigung der Medienbrüche
5.3.5 Veränderte Arbeitsteilung bei der Zuordnung eines Eingangs zur Akte
5.3.6 Konzept zur Aussonderung elektronischer Akten
5.3.7 Zusammenfassung zur IT-organisatorischen Gestaltung im DOMEA®-Projekt
6 Zusammenfassung
7 Ausblick
Bibliographie Literaturverzeichnis
Danksagung
Lebenslauf
Selbständigkeitserklärung

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Funktionsgruppen und ihre Relevanz für die IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung
Tabelle 2: Ausgewählte Vorgangsbearbeitungssysteme, deren Basisprodukte und Ursprungstechnologien
Tabelle 3: Wirkungen des IT-Einsatzes auf die Arbeitsergebnisse, Einführungsvoraussetzungen und Arbeitsabläufe<323>
Tabelle 4: IT und die Möglichkeiten für eine Prozeßinnovation nach Davenport<336>
Tabelle 5: Ebenen der organisatorischen Strukturveränderungen
Tabelle 6: Vergleich der Ebenen des Drei-Ebenen-Modells der IT-organisatorischen Gestaltung
Tabelle 7: Zusammenhang zwischen behördenexternen und internen Rahmenbedingungen nach Kübler<420>
Tabelle 8: Gegenüberstellung der Prinzipien des Bürokratiemodells und moderner Verwaltungskonzepte<464>
Tabelle 9: Grundaussagen der Prozeßoptimierung und des Redesigns von Prozessen
Tabelle 10: Ergebnisse der Aufgabenkritik
Tabelle 11: Prozeßorientierte vs. funktionale Organisationsgestaltung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung : Vorgangsbegriff in der Objekt- und Prozeßsicht
Abbildung 2: Strukturierter Vorgang am Beispiel eines Antrags auf Rückübertragung
Abbildung 3: Unstrukturierter Vorgang
Abbildung 4: Modell eines teilstrukturierten Vorgangs<49>
Abbildung 5: Typisierung der Büroaufgaben in Anlehnung an Picot/Reichwald<55>
Abbildung 6: Formale Aufgabenmerkmale und Aufgabentypen der Büroarbeit nach Nippa<59>
Abbildung 7: Typisierung der Büroaufgaben und Geschäftsprozeßtypen nach Picot/Rohrbach<63>
Abbildung 8: Verwaltungstyp und Strukturierungsgrad des Vorgangs
Abbildung 9: Einteilung des behördlichen Schriftguts
Abbildung 10: Akten- und Verwaltungstyp
Abbildung 11: Aktentyp und Strukturierungsgrad der Vorgänge
Abbildung 12: Aktenarten und ihre Auswirkungen auf die Vorgangsbearbeitung<120>
Abbildung 13: Ausprägungen von Akten<124>
Abbildung 14: Container- und Primärobjekte
Abbildung 15: Objekthierarchie der Papierakte
Abbildung 16: Objekthierarchie der elektronischen Akte mit Dokumenten
Abbildung 17: Objekthierarchie der elektronischen Akte mit Vorgängen und Dokumenten
Abbildung 18: Objekthierarchie der Hybridakte
Abbildung 19: Indexierung von Dokumenten<158>
Abbildung 20: Informationsarten der Vorgangsbearbeitung
Abbildung 21: Aufgabentypen nach Abel
Abbildung 22: Klassifikation der Büroprozesse des IAO
Abbildung 23: Klassifikation von CSCW-Systemen nach Karl
Abbildung 24: Aufbau und Funktionsumfang von Vorgangsbearbeitungssystemen
Abbildung 25: Integrativer Rahmen von Vorgangsbearbeitungssystemen
Abbildung 26: Das „Magische Viereck“ der Softwareentwicklung
Abbildung 27: Übersicht über das Phasenkonzept nach BVB<218>
Abbildung 28: Für die Verfahrenseinführung relevante Abschnitte des BVB-Phasenkonzepts
Abbildung 29: Iterativer Lebenszyklus nach Zvegintzov<225>
Abbildung 30: Fehlende organisatorische Rückkopplung in der Einführungsphase<226>
Abbildung 31: V-Modell nach Redmill<230>
Abbildung 32: Regelungsinhalt des V-Modells<238>
Abbildung 33: Funktionsüberblick des Submodells SE<239>
Abbildung 34: SE 9: Überleitung in die Nutzung
Abbildung 35: Abnehmende Berücksichtigung organisatorischer Aspekte im Softwareentwicklungsprozeß
Abbildung 36: IT-Kosten vs. Verwaltungskosten<281>
Abbildung 38: Organisationsspielraum
Abbildung 39: Notwendigkeit organisatorischer Veränderungen bei der Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung<391>
Abbildung 40: „Keine Bereitschaft zu organisatorischen Veränderungen“ als Hemmnis für die Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung<392>
Abbildung 41: Das Drei-Ebenen-Modell der IT-organisatorischen Gestaltung
Abbildung 42: Die Bedeutung der Gestaltungsebenen in Abhängigkeit vom Strukturierungsgrad der Vorgänge
Abbildung 43: Gegenüberstellung der Zielstruktur des Business Redesign und der Strukturbürokratischer Organisationen nach Krickl<449>
Abbildung 44: Verwaltungshandeln und Bürotechnik nach Reinermann<453>
Abbildung 45: Einschätzung der Bedeutung von Archiv-Anwendungen für die Jahre 1996, 1999 und 2002<473>
Abbildung 46: Einschätzung der Bedeutung von Workflow-Anwendungen für die Jahre 1996, 1999 und 2002<474>
Abbildung 48: Berücksichtigung der Informationstechnik als Enabler<495>
Abbildung 49: Phasen des Business Process Improvement nach Harrington<510>
Abbildung 50: Prozentsatz der Unternehmen, in denen der jeweilige Funktionsbereich in hohem Maße Gegenstand von Reengineering-Maßnahmen ist<537>
Abbildung 51: Verfügungen im DOMEA®-System
Abbildung 52: Der Systembegriff<569>
Abbildung 53: Ursprung der Fehler und Kosten der Fehlerbeseitigung (in %, Summe = 100 %) <573>
Abbildung 54: Entwicklung der IT-organisatorischen Sollkonzeption
Abbildung 55: Inhalt des Organisationskonzepts
Abbildung 56: Inhalt des informationstechnischen Konzepts
Abbildung 57: Gestaltungsebenen von IT-Systemen<583>
Abbildung 58: Anforderungscontrolling
Abbildung 60: Die „80-20-Regel“
Abbildung 61: Entscheidungsmatrix zur IT-organisatorischen Realisierung der Anforderungen
Abbildung 62: Produktivitätsverlust bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen
Abbildung 63: Der typische Geschäftsgang im Überblick
Abbildung 64: Schrittweise Einbeziehung der Beteiligten des Geschäftsgangs <645>
Abbildung 65: Stufen und Umfang (einbezogene Organisationseinheiten) der Einführung
Abbildung 67: Hemmnisse bei der Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen <656>
Abbildung 68: Einführungsstufen von Vorgangsbearbeitungssystemen
Abbildung 69: Bedeutung des Registraturbereichs bei gegenwärtigen und geplanten Projekten zur IT-Unterstützung der Vorgangsbearbeitung
Abbildung 70: Ort und Zeitpunkt des Scannens im Geschäftsgang
Abbildung 71: Technologie - IT-System - Organisatorische Gestaltung
Abbildung 72: Neue Möglichkeiten der Einführung durch Nutzung der Internettechnologie
Abbildung 73: Objekte und Objekthierarchie im DOMEA®-System
Abbildung 74: Objekte und Objekthierarchie im DOMEA®-System nach der informationstechnischen Gestaltung
Abbildung 75: Der DOMEA®-Arbeitskorb
Abbildung 76: Beispiel einer Verfügung
Abbildung 77: Das DOMEA®-Beiblatt
Abbildung 78: Bewältigung des Medienbruchs
Abbildung 79: Nutzung der „gelben Post“ <741>
Abbildung 80: Nutzung des elektronischen Dokumentenaustauschs <742>
Abbildung 81: Stufen der Aussonderung elektronischer Akten<746>
Abbildung 82: Speichermedien und Speicherformate im Aussonderungsprozeß

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