Einleitung

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Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Untersuchung des institutionellen Wandels in ausgewählten Staaten Mittelosteuropas während ihres Beitrittsprozesses zur EU. Dabei liegt das Hauptaugenmerk auf den dabei entstandenen Wechselwirkungen zwischen Parteipolitik und den Beitrittsbemühungen. Aufgrund der außergewöhnlichen politischen Entwicklungen der letzten fünfzehn Jahre verspricht die Erforschung von institutionellen Veränderungen in dieser Region aufschlußreiche Ergebnisse: Mit dem Ende der Blockkonfrontation zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt erlebten die Staaten Mittelosteuropas einen tiefgreifenden Regimewechsel, der mit dem Aufbau von Demokratien einsetzte und in den gegenwärtigen Bemühungen ihrer Konsolidierung seine Fortsetzung findet.

Im Vergleich zu früheren Demokratisierungswellen in Südamerika und Asien sind die Entwicklungen in Mittelosteuropa durch andere Begleitumstände geprägt: Wie noch niemals zuvor ist die internationale Politik durch Interdependenz und Globalisierung geprägt, die Eliten und die Bevölkerung der post-sozialistischen Länder orientieren sich ausnahmslos am Westen und seinen politischen Systemen, und die Einführung der Demokratie vollzieht sich zeitgleich zu der Errichtung einer Marktwirtschaft. Die Konsequenzen dieser Umstände zwang die neuen Demokratien Mittelosteuropas in einen Zustand des demokratischen und ökonomischen Wettbewerbs um den Zutritt zu westeuropäischen und transatlantischen Strukturen, die Wohlstand und Sicherheit versprachen.1 Insbesondere die Mitgliedschaft in der Europäischen Union wurde von ihnen als oberstes Ziel, wenn nicht sogar als Belohnung, ihrer gesellschaftlichen Transformation verstanden. Dahingegen stellte aufgrund der neuen Sicherheitswahrnehmung die parallele NATO-Mitgliedschaft die territoriale Unversehrtheit sicher. Eine Mitgliedschaft, die mögliche Bedrohungsszenarien ausräumte und somit die weitere Transformation dieser Länder zumindest durch den Schutz vor potentiellen militärischen Konflikten unterstützte.

So standen anfänglich die staatlichen Bemühungen im Lichte der historischen Wiederkehr nach Europa, die nach 45 Jahren sozialistischer Fehlentwicklung von den mittelosteuropäischen Gesellschaften als eine natürliche Teilnahme an der Idee der europäischen Integration wahrgenommen wurde. Später wich der Idealismus den Erkenntnissen der europäischen Realpolitik. Obwohl die europäische Integration kein Nullsummenspiel ist und letztendlich alle Beteiligten durch die Kooperation innerhalb der EU einen Vorteil erhalten, müssen Bewerber für eine Mitgliedschaft sich den Beitritt erarbeiten. Die Konsolidierung der Demokratie war in diesem Zusammenhang keine explizite Anforderung, sondern eine positive Prognose, die spätestens mit der Mitgliedschaft in der Europäischen Union der Realität entsprechen sollte.2 Dieser von außen herangetragene Anspruch überschnitt sich zu großen Teilen mit den Partikularinteressen der herrschenden Eliten: Auf der einen Seite sollten die demokratischen Systeme durch die Entfaltung einer Marktwirtschaft auf Basis liberaler Ökonomie Zugkraft erhalten, andererseits waren die nationalen Politiker daran interessiert, sich in den neuen politischen Systemen ihrer Länder zu bewähren und waren auf kurzfristige, und insbesondere wohlstandsmehrende, Erfolge angewiesen.3

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Somit war es für die beitrittswilligen Staaten kein direkter Widerspruch, sich der Konditionalität des EU-Beitrittsprozesses zu unterwerfen. Konditionalität, wie sie der EU in ihrem Umgang mit den Beitrittskandidaten unterstellt wird, ist im internationalen Kontext die stärkste Art der Einflußnahme in einem Kooperationsverhältnis. Im Falle Mittelosteuropas stellte sie für diese Region auch die einzige langfristige und realistische außenpolitische Alternative dar, wie sogar euroskeptische Politiker in den Kandidatenländern eingestehen mußten: Die politischen und wirtschaftlichen Vorteile einer Mitgliedschaft stellen den Gewinn an Wohlstand aller anderer Szenarien in den Schatten.4

In diesem Dreieck aus ökonomischer Transformation, demokratischer Konsolidierung und Parteienwettbewerb befinden sich die nationalen politischen Institutionen: Ihr Funktionieren ist ein Gradmesser für den Zustand der Demokratie und sie legen für die nationalen Akteure die Spielregeln des politischen Wettbewerbs fest, sind selbst aber in letzter Instanz den Konsequenzen von Akteursstrategien unterworfen. Innenpolitik findet nicht im luftleeren Raum statt und jegliche Parteipolitik orientiert sich zumindest an außenpolitischen Gegebenheiten und der Positionierung der eigenen Nation in der internationalen Staatenwelt. Dies trifft um so mehr für die EU-Beitrittskandidaten zu, die über einen langen Zeitraum mit einem externen Akteur die freiwillige Abgabe von Teilen ihrer staatlichen Souveränität und der Übernahme von fremden Gesetzesvorschriften ausgehandelt haben. Kein nationaler Akteur kann die damit verbundenen Konsequenzen für Politik und Gesellschaft ignorieren. Bestenfalls wird der Beitrittsprozeß genutzt, um anstehende Reformen leichter zu bewältigen, im schlimmsten Fall muß sie als Ausrede für eine mißlungene Regierungstätigkeit herhalten. Am wahrscheinlichsten ist jedoch, daß der Beitritt zur EU für die eigenen politischen Interessen instrumentalisiert wird.5

Das Kernstück dieser Arbeit ist die komparative Dreiländerstudie, in der die innenpolitischen Ereignisse, die Funktionalität der jeweiligen politischen Systeme und deren Entwicklung nach der Errichtung der Demokratie verglichen werden. Die abschließende Bewertung erfolgt hinsichtlich der Gründe, die für etwaige institutionelle Veränderungen verantwortlich waren bzw. sind und arbeitet die europapolitischen Determinanten für das Akteursverhalten heraus. Dabei ist zu berücksichtigen, daß institutioneller Wandel und demokratische Konsolidierung miteinander verwoben sind, da sie sich gegenseitig beeinflussen. Jedoch ist institutioneller Wandel nicht an sich etwas negatives: Je nach Entwicklung kann institutioneller Wandel gleichermaßen ein Vehikel für eine erfolgreiche Konsolidierung der Demokratie wie auch ihr Mißlingen sein oder nur die Regeln politischer Machtverteilung verändern, ohne daß demokratische Normen betroffen sind. Wichtig sind die Motive und Interessenlage der Akteure, deren Entscheidungen ausschlaggebend für die institutionelle Entwicklung waren.

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Die ausgesprochen starke Orientierung der Beitrittskandidaten an die EU und die politischen wie auch administrativen Verpflichtungen, die dieser Prozeß mit sich bringt, stellt eine bisher einzigartige Situation dar: einen direkten externen Einfluß auf die Innenpolitik eines Staates, der in diesem Ausmaß als Konditionalität verstanden wird. Hierbei fordert die EU die Erfüllung von festgelegten Standards in allen Bereichen der Gesellschaft, wie etwa ein stabiles demokratisches System, eine funktionierende Marktwirtschaft und staatliche Strukturen, die zur Teilnahme an den gemeinsamen Unionspolitiken befähigen. Diese Ziele können nicht erfüllt werden, ohne daß fundamentale Veränderungen in den Beitrittsländern stattfinden. Im Gegensatz zu der herkömmlichen internationalen Einflußnahme (wie z. B. technische und finanzielle Entwicklungshilfe, politischer Druck, Androhung von militärischer Gewalt, Handelsverträge, Tätigkeiten von NGOs), ist die freiwillige Akzeptanz eines einseitigen und formalisierten Verhandlungsprozesses, der eine langfristige Kooperation mit einer gemeinsamen Ausübung von Teilen staatlicher Souveränität zum Ziel hat, ein idealer Untersuchungsgegenstand, um die stetige, geplante und einvernehmliche Gestaltungsmacht von internationalen Organisationen auf einzelne Staaten zu veranschaulichen. Das Besondere an diesem Fall ist die Ausübung von einem Zwang, dem sich die Kandidaten freiwillig unterordneten und die gleichzeitige Übernahme der europäischen Dimension in nationale Politikfelder und in den dort stattfindenden Diskussionsprozessen zwischen Parteien, Eliten und der Öffentlichkeit. Die Verknüpfung von externer Einflußnahme mit institutionellem Wandel im Inneren führt zu folgenden politikwissenschaftlich relevanten Fragen, die das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit definieren:

Die Beantwortung dieser Fragen wird helfen, die innenpolitischen Konsequenzen zukünftiger Erweiterungsrunden besser einzuschätzen, einschließlich den dabei zu erwartenden politischen Wechselwirkungen auf der nationalen Ebene. Das übergeordnete Leitmotiv dieses gesamten Themenkomplexes beruht auf der allgemeinen Annahme, daß der Prozeß der europäischen Integration eine nachhaltige domestizierende Wirkung in Mittelosteuropa entfaltet hat. In diesem Zusammenhang bedeutet domestizierend eine Förderung der Regierungsstabilität, die Vermeidung undemokratischen Verhaltens und eine sachunabhängige Selbstbeschränkung der Akteure aus Gründen der Staatsräson. Dies gilt es durch die Bearbeitung der oben geschilderten Fragen letztendlich zu überprüfen.

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Die Wahl für die Länderstudien fiel auf Polen, Ungarn und die Tschechische Republik. Diese Staaten unterscheiden sich zwar in politikwissenschaftlicher Hinsicht in der Ausgestaltung ihrer politischen Systeme, doch im Vergleich zu den restlichen Demokratien in Mittelosteuropa weisen sie entscheidende Gemeinsamkeiten auf, die ihre Vergleichbarkeit im Hinblick auf die Frage, ob der EU-Beitrittsprozeß größere institutionelle Veränderungen bewirkt hat, rechtfertigen: der Regimewechsel verlief unblutig, es haben sich während der Konsolidierungsphase keine demokratischen Defekte manifestiert, die Bevölkerungen fühlen sich aufgrund kultureller und sozialer Verhaltensmuster schon vor dem Beitritt als Teil Westeuropas, die politische Kultur entwickelt sich in ähnlichen Bahnen, sie können am ehesten an eine demokratische Vorkriegstradition anknüpfen, sie sind von allen Beitrittskandidaten der Region am längsten dem Heranführungsprozeß der EU ausgesetzt gewesen und gehörten während des Beitrittsprozesses zu den am weitesten fortgeschrittenen Kandidaten, die sogenannten front runners. Ausschlaggebend ist hierbei, daß in der westeuropäischen politischen Wahrnehmung diesen drei Ländern die größte Chance für einen zügigen Beitritt eingeräumt worden war. Im Laufe der 90er Jahre änderte sich diese Einschätzung dahingehend, daß die meisten Kandidaten zum selben Zeitpunkt Mitglied werden sollten. Nichtsdestotrotz war die Möglichkeit einer Erweiterungsrunde ohne Polen, Ungarn oder die Tschechische Republik für die EU die ganze Zeit über weder denkbar noch war sie erwünscht.

Der Vorwurf, hier würden drei good cases miteinander verglichen und somit das Forschungsergebnis von vornherein in eine bestimmte Bahn gelenkt, greift zu kurz. In Polen, Tschechien und Ungarn wurde der Beitrittsprozeß mit schwierigen politischen Konflikten begleitet. So waren zeitweilig euroskeptische Parteien an den Regierungskoalitionen beteiligt. Sie gehörten sogar zu den Staaten, die ihre Absicht, die nationalen Interessen in den Verhandlungen verteidigen zu wollen, lautstark bekannt gaben. Schließlich haben acht der zehn mittelosteuropäischen Aspiranten den Beitritt zum 1. Mai 2004 erreicht (und der Beitritt Bulgariens und Rumäniens im Jahre 2007 ist sehr wahrscheinlich), so daß es keinen ausgewiesenen bad case gibt, wenn der Erfolg der Beitrittsverhandlungen als Maßstab genommen wird (der ja auch eine Aussage über die demokratischen Verhältnisse darstellt, denn sonst wäre eine Mitgliedschaft ausgeschlossen gewesen). Somit handelt es sich bei den drei ausgesuchten Länder nicht um good cases im herkömmlichen Sinne, sondern um die drei wichtigsten Fälle, aus deren Untersuchung sich im Kontext des gesamteuropäischen Integrationsprozesses am ehesten eine Aussage über die wahrscheinliche Verbindung von externen Einflüssen und internem Wandel ableiten läßt.

Der Zeitraum der Untersuchung erstreckt sich von den frühen 90er Jahren bis hin zu den Europareferenden in den Beitrittskandidatenländern im Juli 2003 und umfaßt somit jeweils vier (bzw. drei im Falle Polens) Legislaturperioden. Ausgangspunkt waren die founding elections (Ungarn, 1990), der Zeitpunkt der staatlichen Neuordnung (Tschechische Republik, 1993) oder die erste Legislaturperiode, die nicht durch massive Instabilität geprägt war (Polen, 1993). Also jeweils der Beginn der demokratischen Konsolidierung dieser Länder. An einigen Stellen im abschließenden Kapitel war es notwendig, auf Ereignisse einzugehen, die zeitlich nach den Europareferenden einzuordnen sind, aber inhaltlich direkt mit dem Untersuchungsgegenstand in Verbindung stehen und sogar als Abschluß des innenpolitischen Prozesses um den Beitritt gewertet werden können. So läßt der Rücktritt der Ministerpräsidenten aller drei untersuchten Länder kurz nach dem erfolgreich vollzogenen EU-Beitritt zumindest in ihrer Konsequenz auf ähnliche Entwicklungspfade schließen. Ob diese Gemeinsamkeit auf allgemeine Muster osteuropäischer Politik zurückzuführen ist oder als indirektes Produkt einer „beitrittsverhandlungsfreien“ Innenpolitik gesehen werden muß, ist eine Frage, die während der Endphase der Arbeit an Signifikanz gewonnen hat und deren Beantwortung dementsprechend in der Schlußbetrachtung ihren Eingang findet.

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Die vorliegende Arbeit ist wie folgt strukturiert: Im Anschluß folgt das erste Kapitel, in dem das theoretische Fundament dargelegt wird, das den Länderstudien und insbesondere den daraus abgeleiteten Überlegungen als Orientierung und Bewertungsmaßstab dienen soll. Hierbei werden die zentralen Begriffe definiert (1.1), und eine Theoriesynthese aus akteur- und strukturzentrierten Ansätzen betrieben (1.2), die es ermöglicht, politische Parteien als relevante Akteure für den institutionellen Wandel auf nationaler Ebene zu identifizieren (1.3) und in Einklang mit den strukturellen Determinanten des europäischen Umfelds, sowie der nationalen Ebene zu bringen. Kapitel 2 wendet sich der Europäischen Union als maßgeblicher externer Akteur zu, sowie der von ihr praktizierten Politik in Bezug auf den Erweiterungsprozeß. Die allgemeine Interessenlage der EU gegenüber den Beitrittskandidaten wird ebenso umrissen wie die formale Beitrittspolitik und die administrative Gestaltung der Erweiterung (2.1). Kapitel 3 skizziert die politischen Systeme Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik. Die jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen werden kurz vorgestellt und sind als Basis für die Länderstudien zu verstehen. Den größten Teil dieses Abschnittes nimmt die Betrachtung der im Parlament vertretenen Parteien ein, die – wie oben angeführt – als maßgebliche Akteure der nationalen Ebene gelten. Hier werden die parteiinternen Entwicklungen nachgezeichnet und die Agenden der politischen Lager, einschließlich der gesellschaftlichen Konfliktlinien auf denen sie beruhen, aufgezeigt. In Kapitel 4 folgt eine chronologisch angelegte Analyse der Innenpolitik dieser Länder, soweit die Ereignisse institutionelle Veränderungen betrafen oder europapolitische Bezüge aufwiesen. Anhand der dargelegten Geschehnisse wird die Motivation der jeweiligen beteiligten Akteure deutlich und in wie weit sich diese von Parteiprogrammatik, Machtwillen oder europäischen Zwängen leiten ließen. Kapitel 5 widmet sich den von den Kandidaten geschaffenen nationalen Strukturen, mit denen der Beitritt ihrerseits vorbereitet wurde: die Rolle der Verhandlungsführung, die politische Machtverteilung und die bürokratischen Hierarchien, verantwortlich für die Umsetzung der Verhandlungsergebnisse. Insbesondere die Entwicklung dieser Strukturen und ihre Verwendung für parteipolitische Zwecke sollen verdeutlicht werden. Hierbei sollen die regierungsinternen, beitrittsbezogenen Mechanismen veranschaulicht werden, von denen die Beteiligten sich mitunter politische Vorteile versprachen.

Das abschließende Kapitel 6 führt die Erkenntnisse, die in den Kapiteln 2 bis 5 erarbeitet wurden gemäß der vorangestellten Fragen zusammen: die Gestaltung der Erweiterung seitens der EU, das Verhalten der nationalen Akteure und ihre Beweggründe, die Signifikanz der europäischen Agenda in der Innenpolitik, die Hintergründe der institutionellen Veränderungen und die Organisation der Beitrittsvorbereitungen. Diese Aspekte werden in ihrer Gesamtheit nach der in dem Theoriekapitel aufgestellten Systematik untereinander abgegrenzt. Also die Art (Akteur oder Struktur) und Herkunft (nationale oder internationale Ebene) der Determinanten, die ausschlaggebend für bestimmte Entwicklungen waren. Hierbei ist es wichtig, Ursache, Wirkung und Ergebnis der einzelnen Ereignisse zu identifizieren und in eine Kausalkette einzufügen, damit eine gültige Aussage hinsichtlich des Ablaufs getroffen werden kann. Aus den sich abzeichnenden Mustern der einzelnen Fälle lassen sich anschließend Schlußfolgerungen ableiten, die zu einem besseren Verständnis der Zusammenhänge zwischen europäischer Integration und institutionellem Wandel beitragen werden.


Fußnoten und Endnoten

1 Vgl. Zielonka 2001: 2, 517.

2 Die Kopenhagener Beitrittskriterien forderten von den Kandidatenländern zum Zeitpunkt der Verhandlungsaufnahme neben wirtschaftlichen und administrativen Fortschritten bestimmte demokratische Standards. Als 1997 die Europäische Kommission den erforderlichen demokratischen Zustand für fünf Kandidaten bestätigt hatte und aufgrund der Gesamtbeurteilung die Eröffnung von Verhandlungen empfahl, spielte anschließend die weitere Konsolidierung – also die Verfestigung – der jeweiligen demokratischen Systeme keine große Rolle, außer ein Beitrittskandidat hätte unzweideutig ein undemokratisches Regime entwickelt.

3 Vgl. Zielonka 2001: 3.

4 Vgl. Pridham 1997: 1; Schmitter 1995b: 503.

5 Vgl. Siedschlag 2000: 266.

6 Vgl. Pridham 1995: 458. Pridham wirft eine ähnliche Frage auf, indem er von einer verstärkten Beeinflussung von Staaten durch internationale Faktoren während eines Regimewechsels ausgeht. In seiner Schlußfolgerung empfiehlt er die Ausweitung ähnlicher Untersuchungen auf die anschließende Phase der Konsolidierung, denn „...some effects of external actors or influences carry through well into the consolidation period”. Siehe Pridham 1995: 477.



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19.10.2005