1. Theorien des institutionellen Wandels

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Der Begriff „Theorien des institutionellen Wandels” mag für Politikwissenschaftler irreführend klingen: Die Benennung als eigenständiger Theoriezweig ist neu, denn der Aspekt der institutionellen Entwicklung ist generell eingebettet in Theorien des Regimewechsels, der Transformation, der Demokratisierung oder in die der demokratischen Konsolidierung. In diesen Fällen ist die Sichtweise auf institutionellen Wandel ein anderer, ein breiterer, als der dieser Arbeit. Wo in der klassischen Transformationsforschung institutioneller Wandel entweder als eine Voraussetzung, eine Begleiterscheinung oder eine politische Konsequenz des gesellschaftlichen Überganges angesehen wird – womöglich noch als mechanisches Produkt eines institutional engineering vom Reißbrett – liegt den Länderanalysen der folgenden Kapiteln in erster Linie ein anderes Verständnis zugrunde: Institutioneller Wandel als ein Resultat von Interaktion zwischen relevanten Akteuren und innerstaatlichen Strukturen, die innerhalb des politischen Systems und unter einem Schirm externer Einflüsse stattfindet, deren Grad an Relevanz das wissenschaftliche Interesse dieser Arbeit darstellt. Durch diese Betrachtungsweise wird der institutionelle Wandel aus dem starren Korsett der Untersuchungen von Regimewechseln herausgelöst und erhält eine Bedeutung, die über das bisherige wissenschaftliche Verständnis als eines von vielen Transformationsphänomenen hinausgeht.

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Die theoretische Basis hierfür bilden ausgewählte Elemente der oben aufgezählten Theorien, die miteinander kombiniert werden und dadurch spezifisch auf den institutionellen Wandel angepaßt sind. Bei der Sichtung der wissenschaftlichen Literatur offenbaren sich folgende Sachverhalte:

  1. Im Gegensatz zu den Darstellungen des Zustandes der Demokratie in Mittelosteuropa einschließlich der institutionellen Strukturen nach der Übergangsphase, existieren nur wenige Versuche, die den weiterhin laufenden Prozeß der Konsolidierung untersuchen.
  2. Der wissenschaftliche Disput, ob eine struktur- oder akteurszentrierte Ansicht der Schlüssel zur Erklärung institutionellen Wandels ist, kann aufgelöst werden, indem eine Theoriesynthese betrieben wird, die Elemente beider Denkansätze vereint.
  3. Der internationale Einfluß auf den demokratischen Übergang wie auch auf die Phase der Konsolidierung ist weitgehend unerforscht.7

Warum ist die Konsolidierung für die vorliegende Arbeit von höherem Stellenwert als die Demokratisierung? Die Konsolidierung von Demokratie ist nicht nur die Weiterführung des Demokratisierungsprozesses, sondern auch der Lackmustest für die geschaffenen innerstaatlichen Institutionen, die in sie gesetzten Erwartungen zu erfüllen. Das Ereignis der Demokratisierung und die anfänglichen institutionellen Rahmenbedingungen sind hauptsächlich ein Produkt der Verhandlungen8 während eines Regimewechsels, wohingegen demokratische Konsolidierung den Versuch darstellt, Demokratie zu praktizieren. Innerstaatliche Institutionen werden während der Demokratisierungsphase, bzw. der „Institutionalisierung der Demokratie“9, erschaffen, sind jedoch möglichen Veränderungen während der Konsolidierung ausgesetzt, weil ursprüngliche Defekte entweder korrigiert werden oder zu größeren Verzerrungen führen. Dies ist der Zeitraum, in dem Institutionen sich den realen Umständen des Politikbetriebes anpassen, wo Akteure die neuen Strukturen entweder akzeptieren oder aber ablehnen und zu verändern versuchen. Um den stetigen und beabsichtigten institutionellen Wandel zu verstehen, ist es notwendig, die Bemühungen der Akteure während der Konsolidierung zu analysieren, anstatt sich auf die Entstehung des institutionellen Rahmens während eines Regimewechsels zu konzentrieren.10

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Die Idee der Theoriesynthese von Struktur und Akteur, mit der gemäß des new institutionalism institutioneller Wandel besser erklärt werden kann, bedarf jedoch einer Ausweitung auf die Betrachtung von möglichen internationalen Einflüssen.11 Die bislang übliche Beschränkung des externen Einflusses auf die erste Phase der politischen Transformation von Staaten, dem Regimewechsel also, wird der tatsächlichen Staatenwelt nicht gerecht, insbesondere in Hinblick auf die europäische Integration.12

Darüber hinaus existiert weiterhin eine Lücke zwischen der weitgehend akzeptierten Ansicht des neoliberalen Institutionalismus bezüglich des Verhaltens von Staaten im internationalen Kontext und den Veränderungen im Inneren gemäß den Demokratietheorien. Das Konzept von staatlichen black boxes ist längst nicht mehr Teil des zeitgenössischen Verständnisses von internationalen Beziehungen. Die nationalen politischen Prozesse haben einen Einfluß auf die Außenpolitik. Daher ist im Rückschluß die Frage nach dem Einfluß der internationalen Ebene auf innerstaatlichen institutionellen Wandel legitim, mit der eine Verbindung zwischen eben diesen Bereichen hergestellt werden kann. Aber natürlich ist die primäre Aufgabe eines Theorierahmens für den institutionellen Wandel nicht die Suche nach einer Verbindung zwischen der internationalen und nationalen Ebene. Vielmehr sollte die Beantwortung bestimmter Fragen im Vordergrund stehen:13

1.1 Klärung der Begriffe

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Im Vorfeld der Theoriesynthese ist es notwendig, die zentralen Elemente des Untersuchungsobjektes zu definieren und von einander zu unterscheiden. Aufgrund der inhaltlichen Überschneidungen benötigen die Begriffe „nationale Institutionen“, „Demokratisierung“, „Institutionalisierung“, „Konsolidierung“ und „Europäisierung“ eine Klärung hinsichtlich ihrer Verwendung im Kontext der vorliegenden Arbeit.

Nationale Institutionen

„Institutionen existieren, um die Ungewißheit in menschlicher Interaktion zu reduzieren, die aus den uns nur begrenzt zur Verfügung stehenden Information resultieren, mit denen wir die Konsequenzen aus den Handlungen anderer bewerten und den Grenzen unserer Modelle, mit denen wir unsere Umwelt erklären.“14 Dies beschreibt die Vorstellung von Institutionen gemäß den Verfechtern des neoliberalen Institutionalismus. Die Festlegung von Regeln erzeugt Vertrauen zwischen den Akteuren, stellt Informationen bereit und ermöglicht das Vorhersehen von Handlungen. Daher können Institutionen in einem gegebenen Umfeld die Strategien der entsprechenden Akteure begünstigen oder auch beschränken. Im positiven Sinn können Institutionen also kooperatives Verhalten fördern und schadhaftes verhindern.15 Abgesehen von der offensichtlichen Notwendigkeit einer Reduzierung von Ungewißheit in einem neu geschaffenen politischen System, benötigt dieses abstrakte Model einen funktionalen Bezug bei seiner Anwendung auf die innenpolitische Ebene von Staaten.

Institutionen sind Mechanismen zur Ausübung von Macht innerhalb eines politischen Systems, denn sie verleihen bestimmten Akteuren die Fähigkeit, Aufgaben zu erfüllen, wegen denen das System errichtet worden ist, nämlich den Policyfunktionen: die Förderung und die Verteilung von Ressourcen, die Regulierung von Rechten und die Auferlegung von Gesetzen.16 Darüber hinaus geben Institutionen die Regeln vor, nach denen die Akteure um Positionen innerhalb des politischen Systems wettstreiten. Nationale Institutionen (domestic institutions) können nach verschiedenen Aspekten eingeordnet werden: nach ihrer Funktion und Aufgabe, ihrer Form und Struktur und nach ihrer gesellschaftlichen Akzeptanz.17 Zusammengefaßt ergibt sich ein Set von Variabeln, die in ihrer Kombination die funktionalen Rahmenbedingungen nationaler Institutionen ergeben: die Regierungsart, das Wahlsystem, das Parteiensystem, die Form der Gewaltenteilung, das Gesetzgebungsverfahren und die Stellung der Verfassung. Diese Variabeln erfüllen als Bausteine des politischen Systems die oben genannten Aufgaben und sind daher für die Bewertung von institutionellem Wandel geeignet.

Demokratisierung und Institutionalisierung

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Gemäß der Fachliteratur besteht die Minimaldefinition von Demokratie aus dem öffentlichen Wettbewerb um politische Ämter und dem Recht aller Bürger, daran teilzunehmen. Offensichtlich sind dies notwendige aber in keinem Fall ausreichende Elemente für eine funktionierende Demokratie. Es müssen zusätzlich institutionelle Garantieren existieren, die sicherstellen, daß der beabsichtigte Sinn von Demokratie in formale Prozeduren umgesetzt wird: freie und geheime Wahlen, allgemeines Wahlrecht, regelmäßige Wahlen, politischer Wettbewerb, Versammlungsfreiheit, gegenseitige Kontrolle der drei Gewalten, Redefreiheit und der Schutz von Bürgerrechten.18 Die Strukturen, welche die Möglichkeit für diese Prozeduren bereitstellen, sind die bereits angeführten nationalen Institutionen.

Jenseits der verfahrensbezogenen Definition von Demokratie findet sich jedoch auch ein weiteres Konzept, nämlich das der Vorstellung von Demokratie. Demokratie bietet institutionalisierte Regeln für gesellschaftliche Konfliktlösung an, in denen der Prozeß der Entscheidungsfindung nicht von einer bestimmten Gruppe oder Person kontrolliert wird, sondern zwischen verschiedenen Akteuren und Institutionen wechselt.19 Es ist nicht überraschend, daß der Prozeß der demokratischen Institutionalisierung als mögliche Verbindung zur Konfliktlösung auf der internationalen Ebene angesehen wird. Denn es lehrt die nationalen Akteure ein kooperatives Verhaltensmuster bereits in der innenpolitischen Arena und steigert dadurch ihre Fähigkeiten in Konfliktsituationen auf internationaler Ebene.20 Hingegen zeigen im Vergleich sogenannte „defekte Demokratien“ weniger Konsensbereitschaft bei Verhandlungen mit anderen Staaten.

Die Begriffe Institutionalisierung und Demokratisierung sind in diesem Kontext austauschbar, denn beide schließen die institutionelle Einsetzung von Demokratie ein, nachdem das vorherige Regime samt seinen Funktionsträgern beseitigt worden ist. Die neuen Akteure einigen sich auf demokratische Institutionen, die „Regeln des demokratischen Spiels“, und beginnen mit ihrer Positionierung im neuen politischen System. Die politische Macht wird jedoch begrenzt und kontrolliert, indem sie von der alten regierenden Klasse unter Teilnahme der Opposition auf neue institutionalisierte Prozeduren übertrugen wurde. Das Hauptproblem während dieser Periode liegt in der doppelten Beteiligung der relevanten Akteure: Die neuen Regeln und Institutionen werden von den selben Personen erschaffen, die später durch sie in ihren politischen Strategien begrenzt werden sollen. Manche Akteure könnten versucht sein, ihren Absichten dienende Schlupflöcher zu installieren. Andere könnten eine ablehnende oder sogar destruktive Einstellung entwickeln, weil sie der Überzeugung sind, ihre Interessen seien bei der Erschaffung der Institutionen übergangen worden. Ersteres kann zu Defekten innerhalb der demokratischen Strukturen führen, letzteres Veto-Mächte hervorbringen, die das bestehende System in Frage stellen, falls sie ausreichenden Einfluß erlangen.21

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Die Phase der Demokratisierung wird als abgeschlossen betrachtet, wenn eine neue Verfassung angenommen, die Regeln für den politischen Wettbewerb festgelegt und die Gründungswahlen durchgeführt worden sind. Hingegen wird das Konzept der Demokratisierung als Ganzes erst mit dem erfolgreichen Abschluß der anschließenden Konsolidierungsphase als vollzogen betrachtet.22

Konsolidierung

Der Schritt von der Institutionalisierung zur Konsolidierung ist kein klar umrissener Vorgang, sondern eine verschwommene Übergangsphase, in welcher die Entwicklung der Konsolidierung in einzelnen Teilen des politischen Systems unterschiedlich weit vorangeschritten sein kann. Konsolidierung ist der Prozeß, bei dem die während des Regimewechsels errichteten Muster (funktionale, verhaltensbezogene und gesellschaftliche) in stabile Strukturen umgewandelt werden, so daß sie den Standards einer funktionierenden Demokratie entsprechen. Es geht also um die Umwandlung von ungewissen Arrangements, die auf Basis von Verhandlungen, Auseinandersetzungen und ad hoc Entscheidungen entstanden sind, in eine stabile Demokratie mit funktionierenden institutionellen Strukturen.23 Dies schließt die Einhaltung von Regeln, Normen und institutionellen Prozeduren mit ein. Es ist eine Frage von Stabilität und Akzeptanz: Das neue System muß das Erstere bereitstellen (mit Hilfe von Institutionen), um das Letztere zu erhalten. Ein demokratisches Regime muß seine Beharrlichkeit unter Beweis stellen und möglichen Krisen widerstehen und vorbeugen können.24

Eine mögliche Entwicklung, die vom Idealfall abweicht, ist die negative Konsolidierung, bei der die Akteure und die Gesellschaft die demokratischen Strukturen einschließlich ihrer Institutionen akzeptieren und daran teilhaben – jedoch nur aus Mangel an Alternativen. Die Bezeichnung „gefälschte Konsolidierung“ wäre ebenso zutreffend, denn das demokratische System genießt in diesem Fall keine echte Legitimation and niemand ist an seiner Fortführung langfristig interessiert. Das Erreichen einer sich selbst tragfähigen Demokratisierung nimmt, wenn überhaupt, viel mehr Zeit in Anspruch.25

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Konsolidierung tritt konkret auf verschiedenen Ebenen eines politischen Systems in Erscheinung:

Obwohl der Prozeß der Konsolidierung weder linear verläuft, noch ein eindeutiges Ende besitzt, müssen bestimmte Aspekte erfüllt sein, damit von einer erfolgreichen Konsolidierung gesprochen werden kann: Letztendlich muß die Demokratie substantielle Outputs und Ergebnisse vorweisen können, die von der Gesellschaft als solche wahrgenommen und akzeptiert werden. „...sie muß allen relevanten politischen Kräften echte Möglichkeiten zur Verbesserung ihrer [...] Wohlfahrt anbieten“ und „...muß die [politische] Niederlage in der Demokratie attraktiver machen, als eine Zukunft unter nichtdemokratischen Alternativen.“27 So lange wichtige Akteure einen Umsturz oder andere undemokratische Formen der Machtübernahme als ein legitimes Mittel ansehen, gilt die Konsolidierung als nicht abgeschlossen.28

Europäisierung

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In der Politikwissenschaft ist der Begriff der Europäisierung mehrfach besetzt, die sich zwar in ihrer Grundidee ähneln, aber letztendlich doch unterschiedliche Aspekte des überspannenden Themenkomplex der europäischen Integration benennen. So muß zuerst zwischen den funktionalen Begriffen der Europäisierung (europeanization) und der Vergemeinschaftung (europeification) unterschieden werden, die sich beide auf die Ausübung von staatlicher Souveränität beziehen: Europäisierung meint den Transfer von Souveränität an die EU-Ebene, also an die Europäische Union als eine supranationale Institution. Vergemeinschaftung bedeutet hingegen die gemeinsame Ausübung von politischer Macht im Rahmen der EU. Beide Begriffe beziehen sich also auf die Kompetenzen der EU und das Zusammenlegen staatlicher politischer Macht.29 Jenseits dieser juristischen Auslegung wird Europäisierung je nach Betrachtungsweise auch entweder als ein Prozeß oder als einflußnehmende, unabhängige Variable dessen verstanden. Diese sind z. B.:

Der kleinste gemeinsame Nenner dieser Definitionen ist jedoch die Annahme, daß „...Europäisierung etwas mit dem Eindringen der europäischen Dimension in die nationalen Arenen der Politikgestaltung zu tun hat.“31 Also der innerstaatlichen politics und policy. Daran knüpft das Konzept dieser Arbeit an, aber ergänzt durch die polity-Dimension. Dadurch wird der Bogen zum institutionellen Wandel geschlagen, denn Teil des Erkenntnisinteresses der vorliegenden Arbeit ist die Frage in wie weit die Existenz der europäischen Dimension (in Gestalt der EU) auch die Veränderung der institutionellen Umgebung der nationalen Akteure beeinflußt hat.32 Daher wird der Begriff der Europäisierung in dieser Arbeit nicht in (einer) seiner politikwissenschaftlichen Bedeutung(en) benutzt, sondern steht für den amorphen Einfluß der europäischen Dimension auf das Verhalten nationaler Akteure, die am ehesten als „europabezogene Determinante innerstaatlicher Politiken“ umschrieben werden könnte.

1.2 Theoriesynthese: Akteur und Struktur, nationale und internationale Ebene

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Es ist kein Zufall, daß Ansätze, die die Dimensionen von Akteur und Struktur kombinieren, unter den Theorien des Regimewechsels als die mit der stärksten Aussagekraft gelten. Denn Theorien, die nur auf Akteuren oder Strukturen alleine basieren, sind nicht imstande, die Gründe oder Folgen eines Systemwechsels in ausreichendem Maße zu erklären. Die Verfolgung einer Theoriesynthese, in der rational agierende Akteure in eine durchlässige (also nicht abgeschottete) Umgebung plaziert werden und miteinander agieren, ist der Ansatz, der für eine Untersuchung der Veränderung von Institutionen den größten Erfolg wie auch den größten Erkenntnisgewinn verspricht.33 Hierbei werden verhaltensbezogene Aspekte wie Egoismen und Präferenzen von Individuen und Gruppen ebenso berücksichtigt wie die von nationalen und internationalen Systemen ausgehenden Zwänge und Möglichkeiten. Um einen funktionierenden theoretischen Rahmen für die Analyse von institutionellem Wandel zu erhalten, muß die institutionelle Entwicklung in den Mittelpunkt der allgemeinen Überlegung gerückt werden, eingebettet in eine auf das Zusammenspiel von Akteur und Struktur bezogene Betrachtung.

Zuerst müssen die relevanten Akteure der nationalen Ebene erkannt und klassifiziert werden; in diesem Fall einzelne Personen, Interessengruppen und Parteien, soweit sie Einfluß innerhalb der institutionellen Rahmenbedingungen ausüben. Situationsbedingt entwickeln diese individuellen und kollektiven Akteure eben jene Qualitäten wie sie von rational choice Ansätzen erklärt werden. Zusätzlich ist es erforderlich, das der Entscheidungsfindung zugrundeliegende soziale Fundament (wie z. B. gesellschaftliche Konfliktlinien) zu identifizieren, damit die Analyse nicht die selben qualitativen Fehler aufweist wie bei einer Betrachtungsweise auf Basis neorealistischer Ansätze, die alle spieltheoretisch „unrationalen“ Variablen in Form einer black box ausklammert.34 Im Anschluß erfolgt die Benennung der relevanten politischen Institutionen, dem zentralen Element der nationalen Ebene. Diese Ebene bzw. Umgebung besteht zusätzlich zu den Institutionen aus wirtschaftlichen und soziokulturellen Komponenten. Umgebung und Akteure befinden sind in einem Prozeß der konstanten, wechselseitigen Interaktion. Als Resultat beeinflussen und ändern sie sich gegenseitig.

Des weiteren ist es nötig, die Akteure der internationalen Ebene zu klassifizieren. Normalerweise schließt die Auswahl andere Staaten und internationale Institutionen und Organisationen mit ein, die in direktem Kontakt mit den nationalen Akteuren und dadurch indirekt auch mit der nationalen Umgebung stehen. Aus Gründen, die in Kapitel 2 besprochen werden, beschränkt sich die Auswahl in diesem Fall hauptsächlich auf die Europäische Union. Abschließend sind alle diese Variablen (nationale Umgebung, nationale und internationale Akteure) der internationalen Umgebung untergeordnet, die als ein Überbau funktioniert und ihrerseits strukturelle Zwänge aufweist. Form und Ausmaß des aus dem Kontakt der Akteure resultierenden Einflusses auf den institutionellen Wandel ist Teil des Erkenntnisinteresses der vorliegenden Arbeit.

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Nationale Institutionen werden während der Phase der Demokratisierung erschaffen und eingesetzt und stehen im Einklang mit den Präferenzen jener Akteure, die erfolgreich ihre Interessen beim Regimewechsel durchsetzen konnten. Dieses Muster bleibt während der Konsolidierung weiterhin bestehen.35 Politische Institutionen spiegeln daher nicht nur die Werte und Erwartungen ihrer Erschaffer wieder, sondern sind auch ein Produkt von Verhandlungsstrategien, basierend auf Abwägungen von politischen Kosten, Risiken und Vorteilen.36 In diesem Kontext besitzen Institutionen einen Zweck, der über die funktionalen Aufgaben der Förderung, Verteilung, Regulierung und Auferlegung wie sie in Abschnitt 1.1 beschrieben werden, hinausgeht: die Darstellung von Mustern politischer Machtverteilung und die Sicherung politischen Einflusses. Institutionen sind nicht neutral; sie entstehen aus bestimmten Machtkonstellationen und begünstigen oder beschränken daher bestimmte politische Strategien, die unter anderen Umständen unverfälscht geblieben wären.37 Das heißt aber nicht, daß Institutionen ausschließlich Instrumente für die Handhabe von politischer Macht darstellen. Sind Institutionen erst einmal errichtet, betreffen die von ihnen ausgehenden Möglichkeiten und Zwänge alle Akteure im selben Maße, zumindest wenn sie demokratischen Standards folgen. Sogar die Akteure, die bei der Errichtung dieser Institutionen ihre Interessen durchsetzen konnten, müssen sich den allgemeinen Regeln des politischen Wettstreits und der Ämterrotation beugen. Das ist die Phase, in der die demokratische Konsolidierung beginnt.

Den Überlegungen der Theoriesynthese folgend, stehen sich Akteure und Institutionen gegenüber, sind aber miteinander immanent verbunden. Der institutionelle Kontext legt die Regeln für das Verhalten der Akteure im politischen Wettstreit fest. Die Kräfte dieses Wettstreits zwingen die Akteure, ihre Politikauswahl zu überdenken, denn aus den institutionellen Rahmenbedingungen erschließen sich erst die Fähigkeiten, aufgrund derer die Akteure den maximalen politischen Gewinn aus ihren Strategien erzielen können.38 Möglicherweise sind diese Fähigkeiten sogar im Stande, die Institutionen selbst zu verändern oder ihre Regeln zu beugen. Der Anreiz ist zumindest gegeben, denn mit der Veränderung von Institutionen sichern sich Akteure einen Vorteil im politischen Wettstreit.

Am Anfang prägen Institutionen die Identitäten, den Umfang der Macht und die Strategien der einzelnen Akteure, später jedoch sind Institutionen selbst ein Ergebnis von Politik (z. B. durch eine Verfassungsänderung). Der stetige Wandel von Institutionen geschieht auf Grundlage der von den relevanten Akteuren verfolgten Politiken. Hierbei muß es sich gar nicht um eine spezifische Absicht handeln. Das Interesse an einem Wandel der strukturellen Umgebung entsprechend der eigenen Präferenzen und der damit verbundenen Veränderung der politischen Verhältnisse ist jedoch ein natürliches Anliegen jedes rationalen Akteurs.39 Akteure versuchen, die Welt um sich herum gemäß ihren Ideen und Einsichten selbst zu konstruieren und entscheiden ob und wie sie auf die Politiken anderer Akteure und den Einflüssen von der nationalen und internationalen Umgebung antworten. Das läßt sich im Sinne des new institutionalism zusammenfassen: Akteure nehmen gegenseitig ihre politische Macht wahr, ebenso die institutionelle Umgebung, in der sie konkurrieren müssen. Diese Umgebung beschränkt die Akteure durch organisierte Muster, Normen und Regeln, welche als Folge von politischen Strategien und Entscheidungen kontinuierlich wiedererschaffen werden.40 Es ist ungewiß, ob die Veränderungen den gewünschten Effekt haben werden, aber die Institutionen werden weiterhin das Akteurshandeln beschränken und „...unterschiedliche Machtressourcen verkörpern, erhalten und übermitteln...“41.

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Zusätzlich zu den Regelmäßigkeiten in Form von Beschränkungen ausgehend von der nationalen und internationalen Umgebung haben sogenannte „Gelegenheitsfenster“42 (windows of opportunity) einen Einfluß auf die Fähigkeit der Akteure, Institutionen zu verändern. Die Ergänzung der Theoriesynthese um die internationale Umgebung ändert in dieser Hinsicht merkbar die Konstellationen. Die bisherige Betrachtung von nationalen Akteuren wird jetzt dahingehend modifiziert, daß ihre Fähigkeiten, Institutionen zu verändern, auch Einflüssen externer Faktoren, also internationaler Umgebung und Akteure, ausgesetzt sind (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1: Einflußmuster zwischen Akteuren und ihrer Umgebung auf nationaler und internationaler Ebene

„Kontakt/Einfluß“ bedeutet hier die Möglichkeit, eine oder mehrere gegebene Parameter bewußt zu ändern, unabhängig davon ob diese nun Politikergebnisse, Fähigkeiten der Akteure oder formale Gesetze sind. Beispiel hierfür ist eine Änderung des Wahlgesetzes durch das Parlament (Einfluß von nationalen Akteuren auf nationale Umgebung) oder die Forderung der EU, im Zuge der Erweiterung bestimmte Verordnungen einzuhalten, die die Politikgestaltung der Regierungspartei eines der Kandidatenländer einschränkt (Einfluß von internationalen Akteuren auf nationale Akteure). „Ausübung von Zwängen“ ist die passive Einflußnahme, in dem eine Anzahl von Regeln und Gegebenheiten die Interaktion der Akteure mitbestimmt, ohne jedoch direkt das Ergebnis von strategischen Entscheidungen vorherbestimmen zu können. Als Beispiele gelten die verfassungsmäßige Gewaltenteilung, die das Verhältnis zwischen Regierung und Parlament regelt (Zwang seitens der institutionelle Umgebung auf die nationalen Akteure) oder die Ablehnung von Regierungen, kostspielige Politiken während einer globalen Rezession durchzusetzen (Zwang seitens der internationalen Umgebung auf nationale Akteure). Die spezifischen Determinanten der einzelnen Ebenen werden im folgenden Abschnitten diskutiert.

1.2.1 Determinanten der internationalen Ebene

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In den Diskussionen über die Rolle von internationalen Faktoren beim institutionellen Wandel standen bisher politische Krisen im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Krisen wurden häufig als Auslöser für radikale Veränderungen angesehen, wie zuletzt 1989 in Osteuropa und der damaligen UDSSR. Auf Beobachtungen von Ereignissen dieser Art gestützt, fand das Konzept von „Gelegenheitsfenstern“ (windows of opportunity) Eingang in die Politikwissenschaft, mit der Absicht, institutionellen Wandel besser erklären zu können. „...internationale [...] Ereignisse, einschließlich Krisen und fortschreitender Druck, öffnen Gelegenheitsfenster, die Politikbetreibende mit dem Potential ausstatten, vorhandene Institutionen zu verändern.43 Abhängig von der Wichtigkeit der Ereignisse erstreckt sich hierbei der Bereich möglicher Veränderungen von themenspezifischen Bereichen bis zu radikalen Umwälzungen. Die Chance eines Akteurs, eine solche Situation für seine Zwecke auszunutzen, steht im Zusammenhang mit seiner bisherigen institutionellen Stellung, den allgemeinen Gegebenheiten und ist natürlich abhängig von seinem Interesse an Veränderungen.44

In der vorliegenden Arbeit ist es wichtig, den Fokus dieses Konzepts auszuweiten, nämlich dahingehen, daß Gegebenheiten im Mittelpunkt stehen und nicht Ereignisse, die als Katalysator wirken. Die nachfolgenden Länderstudien befassen sich mit Staaten während der Konsolidierungsphase, deren institutionelle Rahmen sich im Prozeß der Anpassung an die Umstände des Regimewechsels befinden. Die (radikalen) Ereignisse gehören somit schon der Vergangenheit an, es bestehen aber weiterhin Gegebenheiten, die institutionelle Veränderungen ermöglichen. Die Definition von Gelegenheitsfenstern müssen um Umgebungsmodi ergänzt werden, wie z. B. Anreize oder politischer Druck, die in ihrer Intensität unregelmäßig schwanken. Immer wenn sich ein Umgebungsmodus ändert, kann dies von nationalen Akteuren als eine veränderte oder neue Gelegenheit für einen institutionellen Wandel verstanden werden.45 Also wird die Betrachtung von internationalen politischen Gegebenheiten zusätzlich zu Ereignissen wie auch die Wahrnehmung dieser Gegebenheiten durch die Akteure in der abschließenden Analyse miteinbezogen werden müssen.

Die schwindende Qualität der Anarchie in Anbetracht von Interdependenz

Eine der in den internationalen Beziehungen am stärksten diskutierte Frage ist die nach dem Einfluß der Anarchie, also dem allgemeinen Charakter des internationalen Systems als strukturelle Determinante für Akteursverhalten auf der zwischenstaatlichen Ebene. Das Verständnis von Anarchie hat sich in Folge der gewandelten Welt ebenfalls verändert. Anarchie, in seiner klassischen Definition, impliziert zwei Tatsachen: das Fehlen von Ordnung und das Fehlen von Regierung.46 Die Entwicklung der internationalen Politik in den letzten 50 Jahren hat gezeigt, daß in einer anarchischen Umgebung beides entweder ersetzt oder umgangen werden kann: mit Hilfe von wachsendem internationalen Recht, multilateraler Diplomatie und der Verdichtung von Einfluß aufgrund der gemeinsamen Ausübung von Souveränität (z. B. Europäische Union, Welthandelsorganisation). Daher sind die negativen Qualitäten von Anarchie, wie sie für den „Kampf der Nationen“ herangezogen wurden, am schwinden. Außerdem existieren vermehrt stabile politische Einheiten (Staaten, Institutionen und Organisationen), die in der Lage sind, die Struktur des internationalen Systems zu ordnen. Die Verteilung von Fähigkeiten und Einfluß auf einen oder mehrere zentrale Akteure schafft Ordnung im Sinne von einem „...regulierten, vorhersehbaren Verhaltensmuster [...] zwischen Staaten.“47

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Der zweite Aspekt von Anarchie, das Fehlen einer (zentralen) Regierung, ist in der internationalen Politik weiterhin gültig, da keine Weltexekutive existiert, welche Regeln einfordern und Fehlverhalten bestrafen kann, wie es die Aufgabe einer Exekutive auf der nationalen Ebene ist. Dennoch sind durchaus einige Autoritäten (oder Ordnungsmächte) vorhanden, entstanden aus der Akkumulation von wirtschaftlicher, militärischer oder politischer Macht. Im Gegensatz zu einer offiziellen Regierung, besitzen diese Autoritäten zwar kein legitimes Gewaltmonopol, sie stellen aber eine soziale Ordnung bereit, einschließlich der Anwendung von illegitimer Gewalt, bei der vorher oder auch nachträglich eine juristische oder moralische Legitimierung verfolgt wird.48

Es ist offensichtlich, daß trotz Resten von Anarchie innerhalb des internationalen Systems eine andere strukturelle Determinante die zentrale Rolle in der internationalen Politik einnimmt – nämlich die Interdependenz der Akteure.49 Obwohl beide Begriffe in ihrer Natur entgegengesetzt scheinen, wird Anarchie nicht von etwas völlig anderem ersetzt. Interdependenz kombiniert gleichermaßen rationale Egoismen, Globalisierung und zusammenhängende Nutzenstrukturen. „Interdependenz ist nicht das Gegenteil von Anarchie...“50, aber es definiert die Beziehung der Akteure auf eine andere Art und gibt den wahren Charakter des internationalen Systems realitätsbezogener wieder. Die zentralen Annahmen die Interdependenz betreffend sind:

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Interdependenz schafft eine Kombination aus Kooperation und Wettstreit in der internationalen Politik, in der es von der jeweiligen Situation abhängt, welche Art der Interaktion sich durchsetzt.

Der Druck nach Demokratie

Seit dem Ende der Blockkonfrontation ist die internationale Staatenwelt viel empfänglicher für demokratische Prinzipien geworden. Der Druck nach Demokratie seitens der transatlantischen Industrienationen ergänzte sich ohne Probleme mit dem osteuropäischen Ideal der „Rückkehr nach Europa“. Diese Rückkehr bedeutete nicht nur die Demokratisierung, sondern auch die Einführung der Marktwirtschaft, allerdings anfänglich ohne Reflektion der dazugehörigen Schattenseiten (Arbeitslosigkeit, voranschreitende materielle Unterschiede zwischen Wendeverlierern und Gewinnern, schmerzhafte Aufarbeitung der kommunistischen Vergangenheit, fehlende Verwurzelung der politischen Lager in der Bevölkerung etc.). Die internationale Zugkraft war außerordentlich stark, und die einzige Antwort darauf war die Entscheidung in welchem Tempo die Transformation stattfinden sollte und die Gestaltung der Details der von den westlichen Ländern kopierten Strukturen. Tiefergehende Diskussionen über effektive Maßnahmen der demokratischen Selbstverwaltung wurden in Osteuropa weder geführt noch wurde ihnen dieses nahegelegt.52 Die Förderung von Demokratie wurde von der EU und den USA betrieben durch den Aufbau von „...Druck auf undemokratische Regierungen sich zu demokratisieren, Unterstützung für junge Demokratien, die versuchen sich zu konsolidieren, und die Beibehaltung einer strikten Haltung gegenüber anti-demokratischen Kräften, die die errichteten Demokratien bedrohen oder stürzen.“53 Dies wurde hauptsächlich durch wirtschaftliche Maßnahmen versucht zu erreichen, in der fehlerhaften Annahme, Demokratie und Marktwirtschaft seien austauschbar, weshalb es letztlich gleichgültig sei, welches von beiden zuerst etabliert ist.

Das hinter diesen Bemühungen des Westens deren eigene Sicherung von Frieden und Wohlstand stand, wurde den mittelosteuropäischen Staaten erst langsam bewußt. Das große Prestige der EU basierte zunächst auf den Erwartungen der Beitrittskandidaten auf eine prosperierende Zukunft, stand dann aber später im krassen Gegensatz zu der ihnen auferlegten wirtschaftlichen Kooperation, deren Regeln alleine von den EU-Mitgliedsstaaten festgelegt wurden und die dementsprechend nur die Interessen einer Seite wiedergaben.54 Erst nach dem Rückgang der Akzeptanz von Demokratie in allgemeinen und einer EU-Mitgliedschaft im speziellen innerhalb der osteuropäischen Gesellschaften, versuchte die EU, ihren Policy-Mix ausgewogener zu gestalten.

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Es ist berechtigt zu behaupten, daß der demokratische Idealismus in Osteuropa nach einem Jahrzehnt politischer „Beitrittskrämerei“ einem Denken gewichen ist, der die eigenen wirtschaftlichen Interessen in den Vordergrund stellt. Das zeigt aber nur wie gut diese jungen Demokratien ihre Lektion von westeuropäischer Politikgestaltung gelernt haben. Trotzdem ist der internationale Druck nach Demokratisierung stark und bleibt ein definierendes Element der internationalen Politik. Es ist weiterhin the only game in town.

1.2.2 Determinanten der nationalen Ebene

Wie oben angeführt, bieten Gelegenheitsfenster nationalen Akteuren die Möglichkeit, ihre institutionelle Umgebung zu verändern, und das trifft natürlich auch auf Ereignisse in der Innenpolitik zu, wie z. B. eine verfassungsändernde Mehrheit nach einem überwältigenden Wahlsieg. Und wie an derselben Stelle argumentiert, sollten diese Ereignisse eher als eine Art Ausreißer im politischen Tagesgeschäfts betrachtet werden und nicht den Stellenwert regelmäßiger Ereignisse eines politischen Systems erhalten. Anhand zweier, aus den Theorien der internationalen Beziehungen entliehener Aspekte, können jene Gegebenheiten definiert werden, die beim institutionellen Wandel auf nationaler Ebene eine zentrale Rolle spielen: die Qualitäten der Akteure und die Qualitäten der Umgebung. Gemäß der Theoriesynthese sind Akteure rationale Vertreter ihrer Interessen, die durch die Fähigkeiten anderer Akteure und strukturelle Zwänge, also des institutionellen Rahmens, eingeschränkt werden.55

Während der Phase der Konsolidierung ändert sich die Situation der Akteure jedoch: Sie beginnen erst die Regeln des politischen Wettstreits innerhalb der institutionellen Strukturen zu erfahren. Häufig verschwinden politisch einflußreiche Akteure der vorausgegangenen Demokratisierungsphase oder spalten sich in verschiedene Fraktionen. Andere Akteure wiederum erleben ein Comeback auf der politischen Bühne, illoyale und semi-loyale Akteure manifestieren sich. Während der Konsolidierung steigt normalerweise die Anzahl und Vielfalt der Akteure.56 Die beiden zentralen Aufgaben während dieser Zeit sind das Erreichen von stabilen und funktionsfähigen politischen Mehrheiten, und es gilt zu verhindern, daß anti-demokratische Akteure an Einfluß gewinnen. Es ist immer einfacher, seine politischen Präferenzen in der Opposition zu pflegen, als sie aktiv gegen öffentlichen oder politischen Widerstand durchsetzen zu müssen. Daher sind loyale Akteure in Regierungsverantwortung immer dem Risiko von Verlust ihrer Glaubwürdigkeit ausgesetzt, falls sie mit ihren politischen Zielen scheitern. Zusätzlich ist das ganze politische System gefährdet, wenn es auf illoyale Akteure als Mehrheitsbeschaffer angewiesen ist, denn dadurch werden jene erst zu vollwertigen Akteuren aufgewertet und können semi- oder illoyale Politik betreiben.57

Institutionelle Strukturen

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Es mag zwar paradox erscheinen, daß Institutionen Determinanten für Akteure darstellen, die wiederum durch ihre Politiken verantwortlich für institutionellen Wandel sind. Aber wie weiter oben beschrieben, ist die Beziehung von Akteuren und Institutionen durch gegenseitige Abhängigkeit hinsichtlich Herkunft und Gestaltung gekennzeichnet. Alle Akteure lernen, ihr Verhalten nach den Regeln und Erfordernissen der sie umgebenden Institutionen auszurichten, aber auch ihre Qualitäten passen sich an:58 Regierungssysteme mit einem Mehrheitswahlrecht bringen z. B. mehr Parteien der politischen Mitte hervor, wo hingegen beim Verhältniswahlrecht der Zwang zur ideologischen Selbstbeschränkung fehlt. In präsidialen Regierungssystemen ist die Parteienlandschaft stärker in Bewegung; parlamentarische Systeme stärken im allgemeinen die Fraktionsdisziplin. Im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Konfliktlinien (cleavages) eines Landes produziert die Regierungsart und der Wahlmodus einen bestimmten Grad an Fragmentierung des Parteiensystems, Polarisation im politischen Umgang und Fluktuation der Wählerschaft. Hohe Fragmentierung behindert die Schaffung von tragfähigen Koalitionen und verringert die politische Stabilität im Allgemeinen, starke Polarisierung hat die gesellschaftliche Akzeptanz von demokratisch illoyalen Praktiken und extremistischen Parteiprogrammen zur Folge. Eine hohe Fluktuation erhöht die Nachfrage (und dadurch auch das Angebot) nach populistischer Politik und erschwert notwendige Entscheidungen und Reformen.59

Die Strukturen der Konfliktlinien unterscheiden sich in den mittelosteuropäischen Staaten von den Ländern früherer Demokratisierungswellen. So hat sich die Intensität der traditionellen Konfliktlinien Stadt/Land und Kirche/Säkularisierung aufgrund der kommunistischen Vergangenheit stark vermindert (mit Ausnahme von Polen). Die Konfliktlinie Materialismus/Post-Materialismus befindet sich noch im frühen Anfangsstadium und der Konflikt Arbeit/Kapital wurde ersetzt durch den der Zentrum/Peripherie. Zwei Konfliktlinien, die als spezifisch für osteuropäische Transformationsstaaten gelten, sind radikale Markttransformation/sanfte Wirtschaftsreformen und Transformationsverlierer/-gewinner.60

Der Aspekt der begrenzten Rationalität

Unabhängig von der Frage, ob Akteure nach politischer Macht, persönlichem Reichtum oder der Erfüllung ihrer ideologischen Agenda streben, werden die von ihnen angewandten Strategien als ein Produkt rationalen Denkens betrachtet. Rationalität wird definiert als „...Fähigkeit der Akteure, die relevanten Alternativen zu unterscheiden und zwischen den Optionen gemäß ihrer Präferenzen auszuwählen.”61 Kritiker des Aspekts des rationalen Denkens behaupten, Rationalität würde von den Akteuren einfach vorausgesetzt ohne sie wirklich beobachten zu können. Abgesehen von der allgemeinen Annahme, daß vernünftige Akteure generell rational handeln müssen, gibt es keinen Beweis, der uns erlaubt Rationalität, in jeder Situation als realistische Handlungsweise zu erwarten. Als rational verstandene Handlungen können auch anderen Ursachen entstammen und die Interpretation der tatsächlichen Gründe zieht die Annahme der universellen Rationalität in Zweifel.62

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Ein rationaler Akteur ist in seiner Umgebung nicht immer so rational wie es angenommen wird. Auch wenn eine Regierung oder eine Partei von der Richtigkeit ihrer Entscheidung überzeugt ist, mit der sie ein bestimmtes Ziel erreichen will, ist ihr Handeln beeinflußt von der subjektiven Wahrnehmung und den zur Verfügung stehenden Informationen. Letztendlich ist das nicht Rationalität, sondern die Absicht, rational zu handeln. Das Konzept, das den Prozeß von rationalem Handeln auf Basis subjektiver Psychologie anstelle von automatisierter Gewinnmaximierung erklärt, nennt sich „begrenzte Rationalität“.63 Der Schwerpunkt liegt hierbei auf der Subjektivität zielorientierten Verhaltens und unterscheidet zwischen der Rationalität der Wahrnehmung einer Situation und der Rationalität der zur Verfügung stehenden Alternativen. Das sich durch die begrenzte Rationalität neu ergebende Erklärungsmuster für das Verhalten von Akteuren läßt sich mit dem neuen Begriff der „Zufriedenstellung“ (satisficing) beschreiben: Akteure vergleichen den vermeintlichen Gewinn mit ihren Anforderungen und betreiben aufgrund des damit verbundenen Aufwands an Kosten und Zeit nicht nach einer grenzenlosen Gewinnmaximierung. Das bedeutet, ein Akteur wird eine Strategie oder eine Entscheidung akzeptieren, wenn er dadurch zufriedengestellt wird, unabhängig von weiteren möglichen, aber nicht gesicherten Gewinnen.64 In Kombination mit den subjektiven Wahrnehmungen der Akteure ergeben sich folgende Annahmen:

Das rationale Verhalten von Akteuren wird stark durch ihre Wahrnehmung ihrer eigenen Fähigkeiten und der ihnen bekannten Informationen begrenzt. Als Folge wird eine vorsichtig abwartende Haltung zum Normalfall – die Ungewißheit über die Konsequenzen sowie die Angst vor Verlusten mindert den Anreiz an einer Änderung des Bewährten.66

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Jegliche Betrachtung von Akteuren als rationale Vertreter ihrer Interessen oder als egoistischen Gewinnmaximierern verliert ihre Aussagekraft, wenn die betreffenden Strategien auf unzureichenden Informationen basieren. Informationslücken führen zu einer falschen Bewertung von Situationen, und das wiederum zu Fehlentscheidungen, trotz vermeintlich rationalem Akteursverhalten.67 Im Falle Ostmitteleuropas ist begrenzte Rationalität aus verschiedenen Gründen zutreffend: Die Regierungen der Beitrittsländer müssen höhere Kosten bei der Beschaffung von Informationen über den Beitrittsprozeß in Kauf nehmen als z. B. Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Der Ausschluß von westeuropäischen Strukturen führt zu einem Mangel an Informationen, insbesondere in EU-Angelegenheiten. Auf der anderen Seite muß die Erwartung der Bevölkerungen nach Wohlstand und Sicherheit schnell erfüllt werden. Als Konsequenz entsteht ein hoher Anreiz für die Regierungsakteure, Kooperationen mit kurzfristigen Gewinnen denen mit langfristig höheren Gewinnaussichten vorzuziehen und eine eingeschlagene Strategie beizubehalten, damit das Erreichte nicht riskiert wird.

Die Logik des Angebrachten

Die Entscheidungsmuster von Akteuren sind vielschichtig. Natürlicherweise wird ihnen rationales Handeln unterstellt bzw., wie im vorrangegangenen Abschnitt dargelegt, zumindest die Absicht zur Rationalität. In der Politikwissenschaft ist diese „Logik des Austausches“ (logic of exchange) die Basis für das Verständnis von Spieltheorien mit vielen verschiedenen Akteuren: Die Akteure befinden sich in einem institutionalisiertem Spiel (hier die Innenpolitik), ordnen ihre Interessen gemäß ihren Prioritäten und setzen dementsprechend Strategien ein. Die Institutionen bestimmen den Umfang und das Resultat des Austausches zwischen den Akteuren, also den (politischen) Gewinn und Verlust jedes Beteiligten.68 Zur Wiederholung: Die (beschränkte) Rationalität bestimmt die Entscheidung der Akteure, das Resultat (also der Austausch) wird durch die Regeln der Institutionen bestimmt.

Die „Logik des Angebrachten“ (logic of appropriate) hingegen erweitert die Funktion von Institutionen von der reinen Umsetzung des Akteursverhaltens um dessen Einflußnahme aufgrund der Annahme, daß Institutionen auch Akteurspräferenzen verändern können. Hierbei wird argumentiert, daß Akteurspräferenzen stark pfadabhängig sind, in bestimmten sozio-kulturellen Elementen ihre Wurzeln haben und darüber hinaus durch die Mitgliedschaft in einer sozialen Gruppe, wie z. B. einer Partei, geformt werden. Daher sind Präferenzen keine konstanten Variablen in der Spieltheorie, mit denen das Akteursverhalten vorausgesagt werden kann, wie es die Logik des Austausches voraussetzt.69 Akteure neigen zur Einhaltung von ideologischen oder sozialen Vorgaben, mit denen sie von Gruppen oder Institutionen ausgestattet worden sind. Eine Parteimitgliedschaft oder ein Amt in einer politischen Institution sind die besten Beispiele. Parteien geben ihren Mitgliedern eine einzigartige und kennzeichnende Identität, eine gemeinsame Definition von Realität. Das Verhalten von Individuen wird durch ihre Partei beeinflußt, sie tragen und fördern die gemeinsamen ideologischen Werte.70 Das gleiche gilt für besondere Funktionen oder Ämter im Regierungssystem eines Landes, z. B. Fraktionsführerschaft, Parteivorsitz, Regierungsleitung oder das Amt des Staatsoberhauptes. Wenn eine solche Position erreicht worden ist oder eine Sozialisierung durch die Parteikarriere stattfand, ist das gewinnmaximierende Verhalten von rationalen, individuellen Akteuren durch Muster ergänzt, wenn nicht sogar ersetzt worden, die generell für das jeweilige Amt als angebracht gesehen werden.71 „Der [...] öffentliche Charakter der Institution ‚wäscht’ die Präferenzen des Individuums.“72 Dies kann z. B. in Fällen beobachtet werden, in denen ein Politiker, der zum Staatsoberhaupt gewählt worden ist, von seinen ehemaligen Parteikameraden abweichende Meinungen über bestimmte Politiken entwickelt und vielleicht sogar versucht, deren Regierungstätigkeit mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln auszugleichen. Die Logik des Angebrachten behauptet nicht, daß ein Akteur aufgrund von Parteiideologie oder eines Amtes aufhört, sich rational zu verhalten. Aber es vermag zu erklären, warum Akteure in bestimmten Fällen irrationale Entscheidungen treffen oder an Strategien festhalten, die voraussichtlich einen geringeren Gewinn versprechen.

1.3 Institutioneller Wandel auf der innerstaatlichen Ebene

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Für die Untersuchung des institutionellen Wandels muß im Vorfeld eine klare Katalogisierung der relevanten Aspekte des Untersuchungsobjektes erstellt werden. Es ist erforderlich, die einzelnen Objekte des Erkenntnisinteresses der vorliegenden Arbeit zu identifizieren und gemäß dem (in den vorrangegangenen Abschnitten aufgezeichneten) theoretischen Rahmen einzuordnen. Sie bilden die Leitlinien der drei Länderstudien und später die Basis für deren vergleichende Analyse. Die folgenden drei Fragen legen die Grundlagen fest:

  1. Wer führte den Wandel aus? Die Frage nach den beteiligten und verantwortlichen Akteuren.
  2. Wie wurden die Entscheidungen für den Wandel getroffen? Die Frage nach den politischen Mechanismen, die zum Wandel geführt haben.
  3. Wie hat sich der Wandel manifestiert? Die Frage nach dem Resultat institutionellen Wandels.

Damit diese Fragen als Grundgerüst für den analytischen Teil und damit später auch für die Schlußfolgerungen von Nutzen sind, müssen sie weiter erläutert werden. In den beiden nachfolgenden Abschnitten wird die Begründung dargelegt, warum sich Parteien in diesem Zusammenhang als die primären Akteure qualifizieren, die dann in den Länderstudien auf ihre jeweilige Rolle im institutionellen Wandel hin untersucht werden. Ebenso erfolgt die Diskussion über die Mechanismen der Entscheidungsfindung von Akteuren in nationalen Arenen, nach denen die in den Ländern beobachteten politischen Strategien bewertet und eingeordnet werden. Der Prozeß der Entscheidungsfindung ist dahingehend wichtig, daß jeglicher institutioneller Wandel auf das Verhalten der Akteure zurückgeht und damit auch auf ihre Strategien, Entscheidungen herbeizuführen. Die Veränderungen schließlich, die aus dem institutionellem Wandel hervorgegangen sind, gehen direkt aus den Erläuterungen der Länderstudien hervor, bzw. werden im Falle der institutionellen Strukturen, die im Rahmen des Beitrittsprozesses geschaffen worden sind, separat im Kapitel 5 erläutert.

1.3.1 Politische Parteien als maßgebliche Akteure

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In einem demokratischen politischen System nehmen Parteien eine herausgehobene Stellung ein. Sie wirken als Verbindungselement zwischen der Gesellschaft, den nationalen Institutionen und den anderen nationalen und internationalen Akteuren. Parteien werden ausnahmslos durch Individuen oder eine kleine Personengruppe kontrolliert (Parteielite), herrschen zeitlich begrenzt über Institutionen (z. B. in Form der Regierung) sind aber über die Parteibasis und ihren Wählern in der Gesellschaft verwurzelt. Diese „zwitterhafte“ Existenz, gleichzeitig Teil von Institutionen, Akteuren und Gesellschaft zu sein, stattet Parteien mit genuinen Qualitäten aus. Sie genießen eine legitimierte Stellung innerhalb Demokratien, haben aber im Gegenzug Aufgaben zu erfüllen, insbesondere während der Phase der Konsolidierung: die Verbindung zwischen Gesellschaft und Staat herstellen und beide auf der internationalen Ebene repräsentieren, den Abbau der Unsicherheit während der Transformationsphase unterstützen, die politische Sozialisation der Bevölkerung vorantreiben und zur Legitimierung des demokratischen Regimes beitragen.73

In ihrer Rolle als Exekutive und Legislative innerhalb des (parlamentarischen) Regierungssystems sind Parteien die erste und oberste Instanz im legalen und formalen Prozeß der politischen Entscheidungsfindung. Daher konzentrieren sich die Länderstudien der nachfolgenden Kapitel auf Parteien als die maßgeblichen Akteure des institutionellen Wandels und räumen ihren Beweggründen und spezifischen Agenden einen relativ großen Raum ein. Natürlich werden andere Akteure, die auch Teil der drei Gewalten sind (z. B. Staatspräsident und oberster Gerichtshof), im Rahmen politischer Prozesse, bei denen sie beteiligt sind, mit in die Untersuchung einbezogen. Für die Betrachtung der Parteien als maßgebliche Entscheidungsträger in der Politik ist es notwendig, das Zustandekommen von Entscheidungen zu verstehen. Politische Entscheidungen werden aufgrund der Auswahl von Strategien getroffen, die durch drei Aspekte bestimmt werden: die begrenzte Rationalität, die Logik des Austausches und die Logik des Angebrachten (bounded rationality, logic of exchange und logic of appropriate, siehe Abschnitt 1.2.2). Entscheidungen lassen sich also von bestimmten Attributen ableiten, die wir den handelnden Akteuren zuschreiben: von der Absicht, trotz unzureichender Informationen rational zu handeln, von dem Ziel der Gewinnmaximierung gemäß der persönlichen Präferenzen, und von einem Verhaltensmuster, geprägt von der zugehörigen Partei, der sozialen Gruppe oder dem ausgeübten politischen Amt.

Von Relevanz für das Verständnis der Entscheidungsprozesse ist auch die Existenz von sogenannten Veto-Mächten, illoyalen und semi-loyalen Akteuren unter den Parteien. Semi-loyale Akteure sind aufgrund ihres opportunen Charakters zwar leicht von den Vorteilen eines demokratischen Systems zu überzeugen, verhalten sich aber in politischen Krisenzeiten unberechenbar. Im Gegensatz zu illoyalen Akteuren, die offen demokratische Strukturen in Frage stellen74, spielen semi-loyale ihre eigenen illoyalen Aktivitäten als etwas entschuldbares herunter. Außerdem ziehen sie die Nähe zu illoyalen Akteuren des eigenen politischen Lagers einer Annäherung an loyale Akteure anderer Lager vor. Neben der Marginalisierung dieser Akteure gehört die Auflösung von eingeschränkten Domänen der Autorität und Politikgestaltung, zu denen gewählte Regierungen keinen Zugang besitzen, und die Korrektur von undemokratischen Verzerrungen der Wahlprozedur zu den Aufgaben einer erfolgreichen Konsolidierung.75

1.3.2 Pfad der Entscheidungsfindung und Vetopunkte

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Entscheidungsfindungen innerhalb eines politischen Systems werden nicht nur, wie im vorherigen Abschnitt erklärt, durch die Attribute der Akteure bestimmt, sondern unterliegen natürlich auch bestimmten Prozeduren innerstaatlicher Strukturen. Dies kann als eine Art Pfad verstanden werden, der in seiner Länge situationsbedingt variiert und dessen einzelnen Stationen durchlaufen werden müssen, damit letztendlich eine Entscheidung getroffen oder aber verhindert wird. Entscheidungen in der Politik sind keine Entscheidungen, die in einem bestimmten Moment und unabhängig vom Kontext der Geschehnisse getroffen werden. Sie sind das Resultat einer Reihe von Einzelentscheidungen verschiedener Akteure, die in verschiedenen politischen Arenen (wie z. B. Parteitage, Kabinettssitzungen, Parlamentsausschüsse etc.) zustande gekommen sind. Aus dem Zusammenspiel von Akteurskonstellationen, der Wahrnehmung der Situation und dem Interaktionsmodus ergibt sich, ob im Rahmen der institutionellen Umgebung ein Veto-Punkt existiert, der den Entscheidungsprozeß stoppen könnte. Hingegen sind Veto-Mächte (veto player) Akteure, die die Möglichkeit besitzen, solche Veto-Punkte erfolgreich zu nutzen, sei es aufgrund verfassungsgemäßer Gewaltenteilung (z. B. Abstimmung im Parlament), politischem Druck oder Erpressung (z. B. die Drohung, die Regierungskoalition zu verlassen), oder durch die Mobilisierung der Wählerschaft (z. B. durch das Initiieren eines Volksentscheides). Sie stellen daher Akteure dar, deren Einverständnis für die Entscheidungsfindung benötigt wird.76

Die Konstellation der Akteure in den jeweiligen Arenen erfolgt z. B. durch Wahlen, besondere Ereignisse und den sich ändernden politischen Einfluß der Beteiligten. Der Interaktionsmodus stellt das Verhaltensmuster dar, durch das die Interaktion der Akteure geprägt ist. Der Modus kann sich in jeder neuen Situation ändern und unterliegt den Determinanten der nationalen Ebene (siehe Abschnitt 1.2.2). „Konsens“ steht für die Bereitschaft, eine Vereinbarung anzustreben, unabhängig davon, ob die verschiedenen Akteure einen ähnlichen Standpunkt vertreten, oder ob der schwächere Akteur einsehen mußte, daß er die Entscheidung sowieso nicht stoppen kann, also keine Möglichkeit zur Ausnutzung eines Veto-Punktes besitzt. „Konflikt“ bedeutet, daß entweder eine Akteur die Absicht hat, einen Veto-Punkt zu nutzen, oder daß die Entscheidungsfindung von einem Akteur ohne weitere Konsultation eigenmächtig durchgeführt wird, da er die Möglichkeit besitzt, diese ohne fremde Unterstützung an Veto-Punkten vorbei durchzusetzen. Das spezifische Konfliktniveau (level of conflict) einer Entscheidungsfindung kann als das Produkt aus Akteurskonstellation und Interaktionsmodus verstanden werden (siehe Abbildung 2).77

Abbildung 2:Pfad der Entscheidungsfindung und Veto-Punkte

Quelle: Immergut 1992: 66; Scharpf 1997: 44; modifiziert vom Autor.

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Veto-Mächte und Veto-Punkte stellen nicht zwingend Hindernisse für eine Entscheidungsfindung dar. Ihre Existenz sagt nichts über die Handlungsabsicht aus, nur über die bestehende Möglichkeit, Entscheidungen zu blockieren bzw. abzuändern. Aber je größer ihre Zahl in einem betreffenden Fall, desto unwahrscheinlicher ist ein positiver Ausgang. So muß auch jede Entscheidung, die möglicherweise zum institutionellen Wandel führt, eine Interessenkoalition von Akteuren und Veto-Mächten hinter sich vereinen.78


Fußnoten und Endnoten

7 Vgl. Dawisha 1997: 43; Plasser 1997: 19; Merkel 1994: 303; Pridham 1995: 449.

8 Die Verhandlungen zwischen dem autoritären Regime, bestehend aus Reformern und Hardlinern, und der Opposition, die sich wiederum in Moderate und Radikale aufteilt. Im Verlauf des Regimewechsels kommt es auch zu Konflikten zwischen den Parteien der eigenen Seite, deren Ausgang die zukünftige Gestalt des politischen Systems bestimmt. Für eine detaillierte Beschreibung der Verhandlungsprozesse während eines Regimewechsels vgl. Przeworski 1991: 66-88. Für eine tiefergehende Analyse der Verhandlungen, die in mittelosteuropäischen Staaten stattgefunden haben vgl. Merkel 1999: 397-442.

9 Siehe Merkel 1999: 120. Merkel unterscheidet zwischen drei Phasen der Transformation (also dem Systemwechsel) 1. Regimewechsel, also das Ende des autokratischen Regimes. Auch als Liberalisation bezeichnet; 2. Demokratisierung, also die Institutionalisierung der Demokratie; und 3. die Konsolidierung von Demokratie. Dies sind die Idealtypen, die sich aber in der Realität häufig überschneiden.

10 Vgl. Plasser 1997: 78-79; Morlino 1995: 573. Für die tiefergehende Unterscheidung zwischen Demokratisierung und Konsolidierung siehe Abschnitt 1.1.

11 Vgl. Bos 1994: 103.

12 Vgl. Pridham 1997: 15. Pridham stellt die Hypothese auf, daß externer Einfluß kurz vor dem Kollaps eines autoritären Regimes am stärksten ist, und danach erst wieder während der Konsolidierung in Erscheinung tritt.

13 Vgl. Cortell 1999: 177. Laut Cortell stellt der Anhänger des new institutionalism drei Fragen: warum, wann und wie ändern sich Institutionen? Dies erscheint mir aber zu vage und dient hier nur zum Einstieg.

14 Siehe North 1995: 24.

15 Vgl. Merkel 1996: 74-75.

16 Vgl. Merkel 1999: 23, 59-60; Merkel 1996: 75.

17 Vgl. Plasser 1997: 33.

18 Vgl. Merkel 1999: 31; Plasser 1997: 25; Schmitter 1995a: 540.

19 Vgl. Merkel 1999: 33.

20 Vgl. Siedschlag 2000: 23, 27, 140.

21 Vgl. Merkel 1999: 136-137. Das ist auch zutreffend für einen ausgehandelten Regimewechsel und den von oben verordneten Regimewechsel, bei dem die ehemals regierenden Akteure vor ihrem Verschwinden die neuen Institutionen mitbestimmen, wie z. B. im Falle Polens. Mehr Details über verschiedene Arten des Regimewechsels bei Merkel 1999: 337-442.

22 Vgl. Merkel 1999: 137; Plasser 1997: 27; Merkel 1999: 143.

23 Vgl. Merkel 1999: 120; Plasser 1997: 78-79; Schmitter 1995a: 539.

24 Vgl. Morlino 1995: 573-574; Merkel 1999: 143.

25 Vgl. Merkel 1999: 144.

26 Vgl. Merkel 1999: 145-169; Morlino 1995: 575. Merkel wie auch Morlino benutzen eine andere Klassifikation für die Stufen der Konsolidierung: Morlino konzentriert sich auf die Beziehung der verschiedenen Elemente der Demokratie untereinander (wie z. B. von Struktur zur Struktur, von Struktur zur Gesellschaft, von Akteuren zur Gesellschaft etc.). Merkel hingegen führt den Begriff der „repräsentativen Konsolidierung“ ein, der die Konsolidierung von Interessen bezeichnet. Damit zieht er eine Grenze zwischen politisch sanktionierten und informellen Akteuren.

27 Siehe Przeworski 1991: 32.

28 Vgl. Plasser 1997: 37; Bos 1994: 101. Zwischen Outputs und Ergebnissen muß unterschieden werden: Outputs bedeutet die Verteilung von Ressourcen jeglicher Art wie von den Gesetzen vorgesehen. Ergebnisse sind Verteilungseffekte, die als ungeplante Konsequenzen des Systems oder als Nebeneffekte von Regulierungen auftreten.

29 Vgl. Radaelli 2000: 2; Börzel 2000: 3.

30 Vgl. Radaelli 2000: 2; Börzel 2000: 3; Risse 2000: 1, 3.

31 Vgl. Radaelli 2000: 2.

32 Vgl. Risse 2000: 4.

33 Vgl. Merkel 1999: 107-108. Die vorliegende Arbeit wird keine auf dem Aspekt der politischen Kultur basierende Ansätze berücksichtigen. Gegen eine angemessene, komparative Analyse von Institutionen spricht hierbei die fehlende Genauigkeit der bisher vorliegenden Daten und die Abhängigkeit von verschiedenen soziologischen und historischen Variablen. Es wird vielmehr stellenweise geprüft, ob bestimmte politische Strategien möglicherweise auf spezielle sozio-kulturelle Hintergründe der involvierten Akteure zurückzuführen sind. Vgl. Plasser 1997: 55.

34 Vgl. North 1995: 18.

35 Vgl. Merkel 1999: 475, 104; Merkel 1996: 85.

36 Vgl. Bos 1994: 88; Heper 1997: 6.

37 Vgl. Siedschlag 2000: 127; Merkel 1996: 74.

38 Vgl. North 1995: 15.

39 Vgl. Cortell 1999: 180; Putnam 1993: 8.

40 Vgl. Plasser 1997: 27; Goodin 1996: 19.

41 Siehe Goodin 1996: 20.

42 Rothstein nennt sie auch „bildende Momente“ (formative moments), wenn “...existierende politische Institutionen unfähig sind, eine neue Situation zu bewerkstelligen.” In solchen Zeiten sind Politiker imstande, die zukünftigen Institutionen zu formen. Siehe Rothstein 1996: 159.

43 Siehe North 1999: 177.

44 Vgl. Cortell 1999: 177, 179. Ein gutes Beispiel sind die Ereignisse des 11. September 2001: Es ermöglichte den Regierungen der USA und der europäischen Staaten, strengere Sicherheitsgesetze zu beschließen, die in dieser Form zu anderen Zeiten starken Widerstand seitens der Bevölkerung hervorgerufen hätten.

45 Vgl. North 1999: 16.

46 Vgl. Milner 1993: 145, 147.

47 Siehe Milner 1993: 147. Milner nennt dies auch eine „internationale Gesellschaft“ mit allgemein akzeptierten Regeln.

48 Vgl. Milner 1993: 148-151. Z. B. bei Militäraktionen ohne ein UN-Mandat.

49 Vgl. Milner 1993: 162.

50 Siehe Milner 1993: 163.

51 Vgl. Milner 1993: 163-164.

52 Vgl. Zielonka 2001: 25-26, 531.

53 Siehe Pridham 1995: 453.

54 Vgl. Pridham 1997: 23.

55 Vgl. Cortell 1999: 180.

56 Vgl. Bos 1994: 97.

57 Vgl. Plasser 1997: 46; Merkel 1994: 318; Sartori 1997: 222.

58 Vgl. Plasser 1997: 35.

59 Für eine tiefergehende Analyse von vergleichender Politikforschung vgl. Dawisha 1997: 55-57; Merkel 1999: 139, 154-159; Merkel 1997: 342-346, 355-357; von Beyme 1997: 28-29, 46-49.

60 Für eine detaillierte Grafik aller existierenden Konfliktlinien vgl. von Beyme 1997: 42.

61 Siehe Plümper 1995: 53.

62 Vgl. Kato 1996: 573-574.

63 Vgl. Plümper 1995: 59; Kato 1996: 575.

64 Vgl. Plümper 1995: 60.

65 Vgl. Plümper 1995: 60-70.

66 Vgl. Plümper 1995: 65.

67 Vgl. Evans 1993: 408.

68 Vgl. Rothstein 1996: 147.

69 Vgl. Peters 1999: 114.

70 Vgl. Peters 1999: 114.

71 Vgl. Rothstein 1996: 147.

72 Siehe Rothstein 1996: 149.

73 Vgl. Plasser 1997: 70.

74 Plasser benennt verschiedene Aspekte wonach Akteure sich als illoyal qualifizieren: die Weigerung Gewalt als Mittel abzulehnen, die Weigerung legitim gewählte Akteure zu akzeptieren, die Bereitschaft die Rechte der Opposition zu beschränken, die Kooperation mit anderen illoyalen Akteuren und die systematische Diffamierung der politischen Gegner. Vgl. Plasser 1997: 45.

75 Vgl. Plasser 1997: 37-38, 43. Siedschlag erwähnt zwar den Begriff der semi-loyalen Akteure nicht, warnt jedoch vor Akteuren mit einem „falschen Bewußtsein“, die unechte, strategisch gewählte Präferenzen an den Tag legen. Dies führt zum Verfall von demokratischer Machtausübung aufgrund der fehlenden moralischen Identifikation mit den gegenwärtigen Institutionen. Vgl. Siedschlag 2000: 138.

76 Vgl. Immergut 1992: 63-64; Tsebelis 1995: 301.

77 Vgl. Immergut 1992: 64-66; Scharpf 1997: 44, 46, 48.

78 Vgl. Risse 2000: 9.



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19.10.2005