5. Die beitrittsbezogenen Regierungsinstitutionen der Kandidatenländer: Aneignung von politischen Ressourcen durch die Akteure

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Parallel zum europäischen Integrationsprozeß standen die Kandidatenländer vor der Aufgabe, die in ihrer Komplexität anwachsende Annäherung zur EU erfolgreich zu organisieren. Schon lange bevor die offiziellen Beitrittsverhandlungen eröffnet wurden, mußten bereits Arbeitsbereiche und Kompetenzen in EU-Fragen definiert und zwischen den jeweiligen nationalen Regierungsstellen abgegrenzt werden. Anfangs beschränkte sich die Tätigkeit auf die Entwicklung von Projekten, die durch Phare-Gelder finanziert werden sollten, sowie die Etablierung von Kommunikationskanälen zur EU. Später kam die Beantwortung des Fragenkatalogs dazu, anhand dessen die Europäische Kommission ihre Einschätzung über die Beitrittsfähigkeit der Kandidatenländer formulierte. Mit dem Beginn der Beitrittsverhandlungen mußten dann neben der administrativen Bewältigung des Beitritts (Übernahme des acquis communautaire und des Weißbuchs) auch die Implementierung der Verhandlungsergebnisse vollzogen werden.

Ein zentraler Aspekt bei der Erschaffung der beitrittsbezogenen Regierungsinstitutionen (auch „Beitrittsstrukturen“) war die Klärung der Hierarchien und der Entscheidungsvorgänge, die die nationalen Beitrittsanstrengungen betrafen. Diese Frage blieb auch während der weiteren Entwicklung bestehen, denn mit fortschreitenden Verhandlungen rückten diese Beitrittsstrukturen als eine weitere politische Arena ins Blickfeld von Parteiflügeln, Regierungskoalitionären und auch Oppositionsparteien, in denen sie sich um Einfluß bemühten, um ihre jeweilige Agenda zu verfolgen.

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Trotz der Bezeichnung Regierungsinstitutionen fallen diese Strukturen nicht in den Bereich des institutionellen Wandels. Sie qualifizieren sich nicht als solche Institutionen wie die in Kapitel 1.1 erläuterten: Die Beitrittsstrukturen erfüllen keine gesellschaftliche Funktion, auf denen ein demokratisches System basiert – sie sind eher als Kapazität zu verstehen, mit der ein langjähriger administrativer Prozeß politisch gelenkt und bewältigt werden soll. Die Frage nach dem Zusammenhang des Beitrittsprozesses mit der Entwicklung dieser Institutionen stellt sich gar nicht, denn es ist offensichtlich, daß sie erst aufgrund dieses Prozesses benötigt und geschaffen wurden. Interessant ist vielmehr, wie die einzelnen Akteure mit Hilfe dieser Strukturen ihre eigenen Positionen in der innenpolitischen Auseinandersetzung zu stärken versucht haben. Diese Beitrittsstrukturen stellen also ein europapolitisches Element im Regierungsapparat dar, das eine politische Schnittstelle zur EU bildete, aber neben der Bewältigung der technischen Aufgaben des Beitritts auch die europäische Dimension in den Parteienwettstreit transportiert hat. In den folgenden drei Abschnitten wird die Evolution der jeweiligen für den Beitritt zuständigen Regierungsinstitutionen in Polen, der Tschechischen Republik und Ungarn nachgezeichnet.

5.1 Polen: Die Organisation des Beitritts leidet unter strukturellen und politischen Konflikten

Der Ausschuß für Europäische Integration (Komitet Integracji Europejskiej, KIE) und das dazugehörige Büro (Urząd Komitet Integracji Europejskiej, UKIE) sind die zentralen Regierungsinstitutionen für die Koordination der polnischen Europapolitik und insbesondere dazu bestimmt, die Beitrittsbemühungen zu bündeln und zu überwachen.429 Vor der Schaffung des KIE im Oktober 1996 lag die gesamte Verantwortung über die polnischen Beitrittsbemühungen bei einer einzigen Person – dem Generalbevollmächtigten für Europäische Integration und Auslandshilfe, Jacek Saryusz-Wolski. Der Generalbevollmächtigte war in der Position eines Unterstaatssekretärs dem Ministerpräsidenten unterstellt und zugleich der polnische Verhandlungsführer mit der EU. Alle innenpolitischen Aspekte der EU-Integration, die Übernahme des Weißbuches und die Verteilung der Phare-Gelder wurden von Saryusz-Wolski und seinem Büro bearbeitet.430 Der Posten des Generalbevollmächtigten war während der Verhandlungen über die Europa-Abkommen im Jahre 1991 geschaffen worden. Es bestand damals ein Bedarf an einem Spezialisten in Europaangelegenheiten, der nicht aus dem Außenministerium stammte, welches parallel zum Verhandlungsführer eigene Repräsentanten zu den Verhandlungen geschickt hatte. Der damalige Außenminister Krzysztof Skubiszewski, ein respektierter und fähiger Politiker, genoß die Unterstützung des Präsidenten Lech Wałęsa, der sich über den Umweg des Außenministeriums Einfluß in den Regierungsgeschäften sicherte. Um mehr Kontrolle über die Europapolitik des Landes zu gewinnen, übertrug Ministerpräsident Jan Krzysztof Bielecki so viel Verantwortung wie möglich an Saryusz-Wolski. Diese starke Position des Generalbevollmächtigten wurde später auch von den nachfolgenden Ministerpräsidenten nicht mehr angetastet. Der geringe Grad der Europäisierung innerhalb der polnischen Legislative und eine über den Beitrittsprozeß schlecht informierte Öffentlichkeit, ermöglichten darüber hinaus dem Bevollmächtigten damals, sein Amt ganz nach den eigenen Vorstellungen auszuüben (siehe Abbildung 3).431

Abbildung 3: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Polen Januar 1991 - Oktober 1996

Bis Oktober 1993 verschiedene konservative Regierungen, anschließend eine SLD-PSL-Regierung.

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Trotz dieser Konzentration an Befugnissen mißlang es dem Büro des Generalbevollmächtigten, die nationalen Beitrittsbemühungen effizient zu koordinieren. Zwar stand Saryusz-Wolski eine Anzahl unabhängiger Experten zur Seite, die die Kompatibilität des polnischen Rechts mit dem der EU überprüften, da jedoch die einzelnen Ministerien in keiner Weise in Beitrittsstrukturen eingebunden waren, machten sich nur wenige Regierungsstellen die Mühe, dem Büro des Bevollmächtigten durch Eigeninitiative zuzuarbeiten. Die fehlende Kommunikation innerhalb der staatlichen Administration verstärkte die Gefahr, daß technische und komplexe Vorgänge ignoriert wurden. Diesen Umstand konnte Saryusz-Wolski nicht ändern, weil er kein Kabinettsmitglied und somit ohne Einfluß in der regierungsinternen Entscheidungsfindung war und auch nicht direkt in die einzelnen Ministerien eingreifen konnte, wo die eigentliche Implementierung stattfinden sollte.432

Als im Februar 1996 Włodzimierz Cimoszewicz (SLD) zum neuen Ministerpräsident gewählt wurde, war ein entscheidender struktureller Konflikt innerhalb der polnischen Exekutive schon nicht mehr vorhanden: Der ehemalige Amtsinhaber Lech Wałęsa hatte die Präsidentschaftswahl gegen seinen post-kommunistischen Herausforderer Aleksander Kwaśniewski (SLD) im November 1995 verloren. Hierdurch gehörten nicht nur Präsident und Ministerpräsident der selben politischen Partei an, sondern es kam auch ein Staatsoberhaupt an die Macht, das sich freiwillig in der Ausübung seiner Exekutivrechte einschränkte. Kwaśniewski ebnete einem Verfassungsentwurf den Weg, der die weitgehende Einschränkung der bisherigen präsidialen Rechte in der Innenpolitik vorsah und letztendlich im Mai 1997 angenommen wurde. Er setzte den politischen Ambitionen Wałęsas, eine starke Präsidialdemokratie errichten zu wollen, ein Ende. Beide Vorgänger von Cimoszewicz, Waldemar Pawlak (PSL) und Józef Oleksy (SLD), waren aufgrund von politischen Grabenkrämpfen mit Wałęsa und seinem konfrontativen Politikstil, der die Spaltung der Regierung zum Ziel hatte, aufgerieben worden. Aber auch Spannungen innerhalb der Regierungskoalition und die wachsende Feindseligkeit im politischen Leben im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen von 1995 hatten es der SLD-PSL-Regierung unmöglich gemacht, mit institutionellen Reformen zu beginnen.433 Erst Cimoszewicz war in der Lage, die seit langer Zeit geplante Restrukturierung der staatlichen Administration umzusetzen, einschließlich der Verschlankung von Ministerien und die Reform der Beitrittsstrukturen, deren Defizite sich in den vorhergegangenen Jahren gezeigt hatten.

Im Oktober 1996 wurde das Büro des Generalbevollmächtigten aufgelöst und durch den KIE und UKIE ersetzt. Den Vorsitz des KIE übernahm Ministerpräsident Cimoszewicz persönlich und wurde in seiner Arbeit unterstützt von Danuta Hübner, der Staatssekretärin des Ausschusses. Daneben gehörten dem Ausschuß acht Minister an und ein Experte aus der Wissenschaft als Beobachter.434 Der KIE wurde als strategische Einheit für das Vorantreiben der inter-ministeriellen Koordination in EU-Angelegenheiten konzipiert. Dieser ministerielle Überbau ermöglichte, die verschiedenen Minister direkt in den Prozeß der Harmonisierung des polnischen Rechts einzubeziehen. Darüber hinaus war dies ein Forum für die Klarstellung einer gemeinsamen Verhandlungsstrategie und für die Schlichtung von Konflikten zwischen Ministerien. Am wichtigsten war hierbei jedoch, die Sicherstellung der Implementierung aufgrund des direkten Kontakts mit den Ministerien.435 Der Ausschuß besaß jedoch keine Entscheidungsgewalt, er war eher eine institutionelle Brücke zwischen der Implementierung an der Basis und der Verhandlungsführung, die jetzt stärker unter die Kontrolle des Ministerpräsidenten gestellt war: Durch den Vorsitz im KIE konnte er ein Team bestimmen, daß die polnische Verhandlungsstrategie vorbereiten sollte, wohingegen den Ministerien nur indirekte Wege einer Beteiligung offen standen, wie z. B. der Entsendung der Vize-Minister in das inter-ministerielle Vorbereitungsteam (und seinen zahlreichen Arbeitsgruppen), das seit Juli 1997 dem Vorbereitungsteam zur Unterstützung in technischen Fragen untergeordnet war.436

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Abbildung 4: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Polen Oktober 1996 - März 1998

Bis Oktober 1997 eine SLD-PSL-Regierung, anschließend eine AWS-UW-Regierung.

Das von Saryusz-Wolski (der trotz seines Solidarność-Hintergrundes von der linken Regierung berufen worden war437) geleitete Ausschußbüro UKIE hatte dem KIE und dessen Tätigkeit administrative Unterstützung zu leisten. Ausgestattet mit verschiedenen Abteilungen, war das UKIE verantwortlich für die Koordination und das Management aller beitrittsbezogenen Themen und assistierte der Kooperation zwischen dem KIE und den Ministerien. Dies schloß die Überwachung der Implementierung des Weißbuchs (und später des acquis) mit ein, aber auch die Vorbereitung der Phare-Anträge, die Verteilung der Gelder und die Prüfung der Gesetzesvorlagen, welche von den Ministerien zum KIE geschickt wurden. Der Ausschuß hatte letztendlich seine Zustimmung zu geben, daß die eingereichten Gesetzestexte kompatibel mit EU-Recht sind, bevor diese dem Kabinett zur endgültigen Entscheidung vorgelegt wurden (siehe Abbildung 4).438

Die neue institutionelle Struktur erlaubte einen eingebetteten und koordinierten Ansatz für die polnische Europapolitik und plazierte die politische Kontrolle in diesem Bereich abseits des Präsidenten, unabhängig von der sich in der Vorbereitung befindenden neuen Verfassung und der zurückhaltenden Präsidentschaft Kwaśniewskis, der nichtsdestotrotz einen eigenen Europa-Stab in seinem Büro einrichtete.439 Außerdem ermöglichte der KIE die Einbeziehung von euroskeptischen Ministern aus der PSL ohne ihnen eine echte Veto-Macht einzuräumen und, mit Hilfe des UKIE, die Möglichkeit, ihre Tätigkeit innerhalb der Ministerien zu überwachen. Jedoch fehlte immer noch eine klare Aufteilung der Kompetenzen zwischen dem KIE als zentraler Regierungsstelle in Europaangelegenheiten und dem Außenministerium. Dieser Konflikt wurde überdeckt, da der Außenminister Dariusz Rosati keiner Partei angehörte und somit mehr vom Ministerpräsidenten abhängig war als ein Minister des Koalitionspartners oder ein inner-parteilicher Rivale.440

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Diese strukturellen und politischen Konflikte sollten aber spätestens mit der Nachfolgeregierung auftreten: Im Oktober 1997 wurde die SLD-PSL-Koalition durch eine AWS-UW-Regierung unter Ministerpräsident Jerzy Buzek abgelöst. Die neue Koalition war ein Konglomerat aus verschiedenen politischen Positionen, die von der marktorientierten, liberalen UW bis zu konservativen, national-katholischen Gruppen innerhalb des rechten Flügels der AWS reichte, in der die ZChN die lautstärkste war. Der kleinste gemeinsame Nenner war der Wille gewesen, die Post-Kommunisten von der Macht zu vertreiben. Mit Übernahme der Regierungsgewalt sah sich Buzek mit der Tatsache konfrontiert, ein zerbrechliches Gleichgewicht zwischen Gruppen herstellen zu müssen, die in ihrer Ideologie und Position gegenüber einer EU-Mitgliedschaft sehr weit auseinander lagen. Abgesehen davon besaß Buzek keine starke Position in der AWS und mußte daher auf die Interessen aller politischen Gruppierungen innerhalb der Regierungspartei eingehen (siehe 4.1.2, Seite 143). Es machte die Arbeit für ihn nicht einfacher, daß er zusätzlich noch mit einem Präsidenten zusammenarbeiten mußte, der nicht nur dem linken Lager angehörte und viel beliebter war, sondern auch eine merkbar pro-europäischere Position vertrat als die Regierung.

Es war vorauszusehen, daß der politische Konflikt innerhalb des Regierungslagers noch weiter zunehmen würde, denn in der Koalitionsvereinbarung war der UW das Außenministerium zugebilligt worden. Im Gegenzug wurde Ryszard Czarnecki (ZChN) zugleich Vorsitzender des KIE sowie Chef des UKIE, um den national-katholischen Flügel der AWS zu entschädigen. Durch diese Konstruktion verstärkten sich die Spannungen zwischen Außenministerium und KIE in einem noch nicht dagewesenem Maße. Czarnecki wurde dadurch mit der Leitung einer Regierungsbehörde vertraut, in der er über formal höherrangige Kabinettsmitglieder wie z. B. Außenminister Bronisław Geremek (UW) oder Finanz- und Vize-Premierminister Leszek Balcerowicz (UW) Kontrolle ausüben konnte. Geremek und Präsident Kwaśniewski hatten zuvor erfolglos darum gekämpft, die EU-Koordination zu vereinheitlichen und den KIE dem Außenministerium unterzuordnen. Buzeks Absicht war hingegen die Einbindung der euroskeptischen Elemente seiner eigenen Partei in die Regierungsbemühungen für den EU-Beitritt. Die Ernennung Czarneckis war daher mehr eine Frage von Parteipolitik als von Qualifikation gewesen.441

Auch wenn Czarnecki sich nicht offen gegen den EU-Beitritt stellte und anscheinend um die Vorteile einer polnischen EU-Mitgliedschaft wußte, wurde er von Buzek insgeheim ausmanövriert. Dem KIE wurde im Rahmen einer neuen Umstrukturierung praktisch jeglicher Einfluß genommen. Buzek ernannte einen seiner Vertrauten, Jan Kułakowski, seinen Staatssekretär und früheren Botschafter bei der EU, zum Verhandlungsführer und übertrug ihm die Leitung des polnischen Verhandlungsteams. Die Mitglieder des Teams, das aus Repräsentanten aus den verschiedenen Ministerien bestand, wurden von Buzek persönlich ausgewählt.442 Der Chefunterhändler und das Verhandlungsteam waren dem Amt des Ministerpräsidenten unterstellt, wo auch das inter-ministerielle Vorbereitungsteam und das Komitee für Europaverhandlungen untergebracht waren. Das inter-ministerielle Team fungierte als der Beraterstab des Ministerpräsidenten in technischen Fragen, das Komitee stellte hingegen eine informelle Arena dar, in der strategische Entscheidungen koordiniert wurden und dessen Büro offiziell für die Beziehungen mit der EU zuständig war. Neben dem Ministerpräsidenten und Kułakowski gehörten noch Geremek und Saryusz-Wolski, in der Funktion als Sekretär, dem Komitee an (siehe Abbildung 5).443

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Abbildung 5: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Polen März 1998 - Oktober 2001

Durchgängig eine AWS-UW-Regierung.

Diese Veränderungen verschoben die Kompetenzen in EU-Angelegenheiten in Richtung des Ministerpräsidenten, und das Außenministerium behielt nur die verschwommen definierte „Koordinationsaufgabe in den Beziehungen zur EU“. In Anbetracht der Tatsache, daß der Ministerpräsident alle wichtigen Einheiten ernannte und überschaute, blieben dem KIE und UKIE nur interne Aufgaben als Betätigungsfeld übrig, wie z. B. die Überwachung der Implementierung und Anpassung von Gesetzen. Der einzige Bereich, in dem der KIE eine gewisse Entscheidungsmöglichkeit behalten hatte, war die Koordination und Verteilung der Phare-Gelder. Auch diese Kompetenz verlor der KIE aber schließlich mit dem Rücktritt von Czarnecki aufgrund von mangelndem Fachwissen im Juli 1998.444 Die Übersicht über die Phare-Gelder wurden an das neu gegründete und von der ZChN geleitete Ministerium für regionale Entwicklung und Wohnungsbau übertragen. Offensichtlich war dieses eine Schöpfung, um den Verlust der Führung des KIE/UKIE zu kompensieren. Die Kontrolle über die Phare-Gelder war schon zuvor durch den Finanzminister Balcerowicz angefochten worden, aber er konnte sich nicht gegen den starken Widerstand der ZChN durchsetzten, die der UW keinen weiteren Einfluß zugestehen wollte. Erst unter der Nachfolgerregierung von Leszek Miller (SLD) wurde das Ministerium für regionale Entwicklung wieder abgeschafft und die Koordination der umkämpften Gelder gelangte ins Finanzministerium.

Im Gegensatz zum reibungslosen Ablauf in EU-Angelegenheiten zwischen Buzek, Geremek und Kułakowski war die Zusammenarbeit auf den niedrigeren Ebenen durch gegenseitiges Blockadeverhalten gekennzeichnet. Um einen Ausgleich zur ZChN zu schaffen, besetzte Buzek die Position des KIE Staatssekretärs mit Piotr Nowina-Konopka (UW), der jedoch bald öffentlich beklagte, er würde von Czarnecki von allen Entscheidungen innerhalb der Behörde konsequent ausgeschlossen. Als Czarnecki als Chef des KIE/UKIE nicht mehr tragbar wurde, entließ Buzek beide Politiker, da er keinem der konkurrierenden Parteien einen politischen Sieg über die andere Seite erlauben wollte. Als Konsequenz aus den Streitereien übernahm der Ministerpräsident jetzt selbst den Vorsitz des KIE, so wie es in der Vorgängerregierung gewesen war, und legte das Amt des KIE Staatssekretärs und die Leitung des UKIE in der Person der unabhängigen Expertin aus dem Zentrum für Strategische Studien, Maria Karasińska-Fendler, zusammen. Die Straffung der Verantwortlichkeit sollte helfen, das öffentliche Vertrauen in die Regierungsarbeit nach dem Phare-Skandal zurückzugewinnen.445 Jedoch trat Karasińska-Fendler schon ein halbes Jahr später im Januar 1999 zurück und hinterließ beide Ämter unbesetzt. Bis zum Mai 2000 wurden sie von Pawel Samecki, einem Unterstaatssekretär des UKIE, kommissarisch weitergeführt.446

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Unabhängig davon, ob Czarnecki sich dem eingeschränkten Einfluß des KIE auf die polnische Europapolitik bewußt war, legte die ZChN großen Wert auf die Führung des Ausschusses und des zugehörigen Büros. Zuvor war der KIE als ein Mittel zur erfolgreichen Bewältigung der Beitrittsaufgaben propagiert worden (was von der EU als Vereinheitlichung und Bündelung der polnischen Beitrittsbemühungen gelobt wurde), so daß in der öffentlichen Wahrnehmung der Ausschuß eine viel größere Bedeutung einnahm als er in der politischen Wirklichkeit besaß. Der mangelnde Stellenwert des KIE wurde weiter durch Buzeks Entscheidung offenbart, trotz einer irritierten Öffentlichkeit und verwunderter EU-Beamte, die Ämter des KIE Staatssekretärs und die der UKIE Leitung über 18 Monate nicht neu zu besetzen. Es war ihm offensichtlich wichtiger, den Status quo, der sich durch die Tatsache, daß weder ZChN noch UW die beiden Ämter kontrollierten, eingestellt hatte, zu bewahren. Laut Samecki wurde die Rolle des UKIE häufig übertrieben, da dessen Aufgaben sich auf Koordination und Bewertung beschränkten. Ein Mitarbeiter von Kułakowski reduzierte die Tätigkeit des Büros sogar auf eine rein administrative und logistische Unterstützung des Teams des Verhandlungsführers.447 Unabhängig von der fehlenden Gestaltungsmacht war der KIE – abgesehen von Parlamentsabstimmungen – die hauptsächliche innenpolitische Plattform der ZChN, auf der sie öffentlichkeitsgerecht die polnischen nationalen Interessen vor vermeidlichen Schäden bewahren konnte, die laut Parteispitze durch die Beitrittsverhandlungen oder die UW-kontrollierten Finanz- und Außenministerien drohten.

Die polnischen Beitrittsbemühungen erhielten Anfang 2000 einen neuen Impuls. Die Regierung Buzek zerrieb sich selbst in internen Streitigkeiten, und der fehlende Fortschritt in der Anpassung des polnischen Rechts an EU-Vorgaben seit dem Regierungsantritt 1997 wurde immer offensichtlicher.448 Buzek entschied sich, die Leitung des UKIE und das Amt des KIE Staatssekretärs einem Fachmann anzuvertrauen, der die Defizite beheben und das Bild der Regierungsarbeit verbessern sollte. Die Wahl fiel wieder auf Jacek Saryusz-Wolski, den ehemaligen Generalbevollmächtigten für EU-Angelegenheiten, der das UKIE zwischen Oktober 1996 und 1997 schon einmal geleitet hatte. Nahezu zeitgleich verließ die UW die Koalition, da die Regierungsmehrheit im Sejm wegen konservativen Abweichlern aus der AWS-Fraktion nicht mehr gesichert war. Paradoxerweise gab das Verlassen der stärksten pro-europäischen Kraft der ehemaligen Koalition Hoffnung auf ein konfliktfreies Arbeiten innerhalb der institutionellen Strukturen. Trotzdem war es europapolitisch ein schlechtes Signal, daß angesehene Politiker wie Geremek und Balcerowicz aus der Regierungsverantwortung traten. Um die UW weiterhin in den Beitrittsprozeß einzubinden und die Gesetzgebung in europarelevanten Themen zu beschleunigen, wurde im Juli 2000 ein neuer Parlamentsausschuß für europäisches Recht eingesetzt. Der Ausschuß, dessen Vorsitzender Geremek wurde, sollte 180 EU-bezogene Gesetzesvorhaben bündeln und mit Hilfe der UW eine Parlamentsmehrheit in Europafragen sichern, die die neue Minderheitsregierung sonst nicht vorweisen konnte.449

Trotz institutioneller Verbesserungen und der Konzentration aller wichtigen Ministerien in der Hand einer einzelnen Partei entstanden im folgenden Jahr 2001 neue Probleme. Irritationen und eine schlechte Kommunikation zwischen Buzek, Kułakowski und Saryusz-Wolski machten sich bemerkbar: Buzek bestand, im Gegensatz zu Kułakowski, auf maximale Forderungen in der Frage der Übergangsfristen für Landkäufe durch EU-Bürger, um die sich in der Auflösung befindende AWS-Fraktion zusammenzuhalten. In der Zwischenzeit verstärkten sich Spannungen zwischen Kułakowski und Saryusz-Wolski, da letzterer das UKIE nicht nur mit seiner Reputation sondern auch mit mehr Kompetenzen aufgewertet wissen wollte. Ein weiteres Problem trat in der Arbeitsteilung zwischen den beiden auf: Die inhaltliche Abgrenzung, daß der Chefunterhändler verantwortlich für die Verhandlungen ist und die UKIE-Leitung die Implementierung überwacht und internen Problemen begegnet, funktionierte aufgrund der persönlichen Ambitionen Saryusz-Wolskis nicht besonders gut. Er mischte sich in die Informationspolitik des Verhandlungsteams ein und unterhöhlte die Verhandlungsstrategien von Kułakowski.450

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Die bisher letzte Restrukturierung der beitrittsbezogenen Institutionen fand im Oktober 2001 statt, als die SLD an die Regierung zurückkehrte. Ministerpräsident Leszek Miller behielt die Aufteilung zwischen Verhandlungsteam und KIE/UKIE aufrecht, die von seinem Vorgänger Buzek geschaffen worden war. Der Euroskeptizismus des kleinen Koalitionspartners PSL und die Abhängigkeit ihres politischen Überlebens von einer harten Verhandlungsposition gegenüber der EU im Agrarbereich war der SLD seit der Legislaturperiode 1993-1997 noch gut in Erinnerung. Daher gab es keinen Grund, den Einfluß der PSL-Minister über die Treffen des KIE und die Mitgliedschaft im beratenden inter-ministeriellen Vorbereitungsteam hinaus auszuweiten. Die einzige größere Veränderung betraf das Problem der sich überschneidenden Kompetenzen in Beitrittsragen zwischen dem Außenministerium und den restlichen Regierungsinstitutionen: Der Verhandlungsführer einschließlich seines Büros, das Verhandlungsteam, das KIE und das UKIE wurden nun ganz dem Außenministerium unterstellt. Diese Lösung war schon seit langem von verschiedenen Außenministern vorgeschlagen worden, insbesondere während der AWS-UW-Regierung, als die Anfeindungen zwischen der UW und der ZChN einen Punkt erreicht hatten, an dem eine vernünftige Zusammenarbeit zwischen den Regierungsstellen nicht mehr möglich war.451

Auch die Konstellation innerhalb der neuen Regierung war jetzt anders: Miller besaß mehr Macht über sein Kabinett als Buzek es jemals gehabt hatte, und er baute die existierenden Strukturen weiter aus, um die Entscheidungsfindung in Fragen des EU-Beitritts fest unter seiner Kontrolle zu halten. Das Außenministerium überwachte alle europabezogenen Institutionen, aber der neue Außenminister, der ehemalige Ministerpräsident Włodzimierz Cimoszewicz, hatte keine Machtbasis in der Partei, die es ihm ermöglicht hätte, eigene Ambitionen zu entwickeln.452 Außerdem war er fest in das informelle Komitee für Europaverhandlungen eingebunden, wo er in den engen Kreis der Entscheidungsfindung integriert war. Dieser Kreis bestand außer dem Außenminister noch aus Ministerpräsident Miller, der als KIE Staatssekretärin und UKIE Leiterin wiedereingesetzten Danuta Hübner und dem neuen Verhandlungsführer Jan Truszczyński, dem ehemaligen Vertreter Polens in Brüssel und Berater Präsident Kwaśniewskis in Fragen der europäischen Integration (siehe Abbildung 6).453

Abbildung 6: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Polen Oktober 2001 - Juni 2003

Bis Februar 2003 eine SLD-UP-PSL-Regierung, anschließend eine SLD-Minderheitsregierung.

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Obwohl die Kompetenzen des KIE offiziell nicht erweitert worden sind und somit der Aufgabenbereich der gleiche blieb, den schon Buzek dem Ausschuß zugewiesen hatte, wuchs doch der Einfluß merklich mit der Person von Danuta Hübner. Da sie den Rang eines Ministers besaß, konnte sie Truszczyński und Cimoszewicz gleichberechtigt bei den Verhandlungen in Brüssel begleiten, und sie war über Details besser informiert als die anderen Minister, die dem KIE angehörten, oder denen, die ihr Wissen von den jeweiligen Vize-Ministern aus dem Verhandlungsteam bezogen. Daß sie bei den Verhandlungen anwesend war, hatte den positiven Effekt, daß der KIE/UKIE keine eigenen Positionen hervorbrachte, die unabhängig von der Verhandlungsstrategie des Verhandlungsführers oder des Ministerpräsidenten konzipiert worden waren und somit möglicherweise nicht konform mit der allgemeinen Linie hätten sein können. Nebenbei ermöglichte es der Verhandlungsführung, die Minister der PSL zu umgehen, wo es notwendig erschien. Es überraschte den Vize-Ministerpräsident und Minister für Landwirtschaft, Jarosław Kalinowski (PSL), sehr, als er erst aus den Medien erfuhr, daß sich Außenminister Cimoszewicz und Hübner insgeheim mit Brüssel auf eine dreijährige Übergangsfrist beim Landkauf durch EU-Landwirte geeinigt hatten. Dies stand im offenen Widerspruch zu der PSL-Position, die weiterhin eine 18-jährige Übergangsfrist unterstützte und machte das Gesetzesvorhaben überflüssig, die Kalinowski in seinem eigenen Ministerium hatte bis dahin vorbereiten lassen. 454

Die Einbindung von zwei ehemaligen Beratern des Präsidenten, Truszczyński und Hübner in Schlüsselpositionen, zeugt von einem stillen Einfluß Kwaśniewskis auf die Beitrittspolitik der Regierung. Kwaśniewski konnte offen und unvoreingenommen für eine EU-Mitgliedschaft in der polnischen Öffentlichkeit eintreten, da er nicht nur viel beliebter war als Miller, sondern sich auch nicht fürchten mußte, mit den unpopulären Entscheidungen, die die Beitrittsverhandlungen der polnischen Regierung abverlangte, in Verbindung gebracht zu werden. Obwohl sich das private und politische Verhältnis zwischen Kwaśniewski und Miller im Laufe der Legislaturperiode merklich verschlechterte, führten sie ihre Zusammenarbeit weiter, bis die Verhandlungen abgeschlossen waren und ein positives Referendum den Weg in die EU gesichert hatte.455 Beide waren sich bewußt, daß ein EU-Beitritt unter einem post-kommunistischen Ministerpräsidenten bzw. Präsidenten die historische Trennlinie weiter überbrücken helfen würde, die das rechte Lager benutzte, um Wähler zu mobilisieren und eine Polarisierung des politischen Systems zu erreichen. Daher war es nicht nur eine Entscheidung aufgrund politischer Kontinuität, die Miller veranlaßte, Saryusz-Wolski und Kułakowski, die beide ihre Ämter mit dem Regierungswechsel verloren hatten, eine KIE-Mitgliedschaft anzubieten, wo sie die polnischen Interessen unterstützen konnten. Tadeusz Mazowiecki, ehemaliger Ministerpräsident und Vorsitzender der UW, hatte hingegen die Einladung Millers zurückgewiesen. Entweder wollte er sich von der post-kommunistischen Regierung in keiner Weise instrumentalisieren lassen, oder er ahnte von den begrenzten Einflußmöglichkeiten einer KIE-Mitarbeit.456

Die Entwicklung der polnischen Regierungsinstitutionen, die sich mit dem EU-Beitritt befaßt haben, zeigt über die Jahre eine Verschiebung in ihrer Konzeption: Die Strukturen von 1996 wurden hauptsächlich geschaffen, um die Implementierung der Europaverträge auf niedriger Administrationsebene zu ermöglichen und die Kommunikation zwischen der Verhandlungsführung und den einzelnen Ministerien zu erleichtern. Dabei wurden erstmalig auch allgemeine formale Prozeduren und die Verteilung von Verantwortung definiert. Außerdem war es in einem gewissen Maße der Versuch, die Europapolitik vor negativen Konsequenzen der strukturellen Konflikte innerhalb der polnischen Doppel-Exekutive zu schützen. Die unklare Aufgabentrennung zwischen dem Außenministerium und dem Amt des Ministerpräsidenten blieb bis zur letzten Umstrukturierung im Jahre 2001 erhalten, spielte aber im Rückblick keine entscheidende Rolle, da sie entweder von politischen Konflikten (etwa im Falle der UW und ZChN) überdeckt wurde, oder unterdrückt wurde, wenn die Regierungspartei zugleich den Außenminister stellte.

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Mit dem Inkrafttreten der neuen Verfassung, die die Macht des Staatspräsidenten einschränkte, und dem Beginn der AWS-UW-Regierung, erlangten die politischen Konfliktlinien direkten Einfluß auf die polnischen Beitrittsstrukturen. Bis 2001 umfaßten alle Regierungskoalitionen auch euroskeptische Parteien, da die politischen Trennungslinien zwischen den jeweiligen politischen Lagern und den damit verbundenen Mehrheitsverhältnissen eine Regierungsbildung mit ausschließlich pro-europäischen Parteien verhinderte. Die PSL wie auch die ZChN und andere national-katholische Gruppen mußten in den Beitrittsprozeß mit eingebunden werden, ohne ihnen zu viel politischen Raum für ihre eigene Agenda zu geben. Die Beitrittsstrukturen der Regierung wurden immer mehr zu einem Instrument der Eindämmung von euroskeptischen Partnern, was mittelfristig die Effizienz dieser Institutionen erheblich reduzierte. Pro-europäische Parteien wie die SLD und die UW sahen in der erfolgreichen Weiterführung des Beitrittsprozesses und einer schnellen EU-Mitgliedschaft einen politischen Gewinn in der Innenpolitik. Die euroskeptischen Parteien hingegen benutzen die Konflikte zwischen den Verhandlungspositionen Polens und denen der EU dazu, die Ängste vor möglichen negativen Konsequenzen eines Beitritts zu schüren und dadurch ihren Wähleranteil zu vergrößern. Beide politischen Strategien schlossen sich gegenseitig aus, so daß die KIE/UKIE-Strukturen unter Buzek verändert wurden (und später unter Miller so beibehalten wurden), weil sie die Möglichkeit boten, eine Gradwanderung zwischen konsistenter Europapolitik und Regierungsstabilität zu gewährleisten ohne eine offensichtliche Entfremdung des jeweiligen Koalitionspartners herbeizuführen.

Die EU hat sich niemals direkt in die Veränderung der Europabehörden eingemischt, jedoch Signale ausgesandt und der polnischen Seite freigestellt, sie in Betracht zu ziehen oder zu ignorieren. Die Einsetzung des KIE/UKIE schaffte einen zentralen Ansprechpartner für die EU, aber leider verschwand dieser strukturelle Vorteil mit der Entwicklung der späteren Jahre. Trotz Beschwerden der EU über unklare Kompetenzverteilungen änderte sich bis 2001 nichts an dieser Tatsache. Allein die dringende Ermahnung der Europäischen Kommission im Jahre 2000, die Implementierung des acquis stärker voranzutreiben, vermochte Buzek zu den Schritten bewegen, die den Stillstand im polnischen Beitrittsprozeß überwinden halfen. Der Europaausschuß des Sejm war eine Resultat dieser neuen Initiative, aber auch gleichzeitig ein Instrument zur Sicherung der Minderheitsregierung von Buzek bis zu den nächsten Wahlen. Zwei Jahre später bemerkte die Europäische Kommission, daß der Europaausschuß unter der nachfolgenden Regierung Miller an Dynamik verloren habe. Die neue SLD-UW war sich in Europafragen einig und verfügte nun über eine eigene Mehrheit, so daß der Europaausschuß im Rückblick mehr als Instrument der Machtsicherung denn als ein zentraler Bestandteil des polnischen Beitrittsstrategie gesehen werden muß.

5.2 Tschechien: Die Vernachlässigung von Beitrittsinstitutionen aufgrund von Parteiideologie führt zur Bildung ineffizienter Parallelstrukturen

Die Schaffung eines einheitlichen und den Anforderungen der EU-Beitrittsverhandlungen entsprechendes institutionelles Arrangement in der Tschechischen Republik wurde von der ODS-Regierung unter Ministerpräsident Václav Klaus in der ersten Legislaturperiode von 1993 bis 1996 vernachlässigt. Die Koordination der nationalen Beitrittsbemühungen und die Anpassung der tschechischen Gesetzgebung an EU-Standards sollte nicht von eigens dafür geschaffenen Institutionen vollzogen, sondern vollständig von den bereits bestehenden Ministerien bewerkstelligt werden. Unter diesen Rahmenbedingungen war daher das Außenministerium die zentrale Instanz der tschechischen Europapolitik. Der Außenminister stand der tschechischen Delegation in Brüssel vor. Sein Ministerium bekam die Aufgabe, die Beziehungen zur EU sowie die Beitrittsvorbereitungen zu koordinieren. Dem Außenministerium wurde im November 1993 eine „permanente Expertengruppe zur Implementierung der Assoziationsverträge“ in beratender Funktion zur Seite gestellt. Die Anforderungen wurden vom Außenministerium an die einzelnen Minister zur Umsetzung weitergeleitet. Die Minister hatten jedoch freie Hand bei der Erfüllung der Anpassungen, so daß Tempo und Qualität von Ressort zu Ressort unterschiedlich ausfielen.

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Abbildung 7: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Tschechien September 1993 - Januar

Durchgängig eine ODS-(KDU-ČSL)-ODA-Regierung.

Ab November 1994 wurden innerhalb der Ministerien bei Bedarf sogenannte Europa-Einheiten (Euro-Units) gebildet, die letztendlich die Implementierung ausführen sollten. Die Aktivitäten der Euro-Units, wie auch die Gesetzesbeschlüsse des Kabinetts, wurden vom „Büro für Gesetzgebung und öffentliche Verwaltung“ auf ihre Konformität mit EU-Recht überwacht. Obwohl dieses Büro vom Justizminister geleitet wurde, war es eine unabhängige Regierungseinheit mit eigenen Ressourcen und eigenem Personalstab. Das Büro, daß auch mit der Reform der staatlichen Verwaltung beauftragt war, wurde im Oktober 1992 (also noch in der ehemaligen Tschechoslowakischen Republik geschaffen) und sollte ab 1995 auch sämtliche Gesetzesentwürfe des Kabinetts auf ihre Kompatibilität mit EU-Recht prüfen (siehe Abbildung 7).457

Um dieser ineffizienten Konstruktion ein organisatorisches Korsett zu verleihen und gleichzeitig den Ministerpräsidenten an die Spitze der Entscheidungsfindung in Europafragen zu stellen, wurden im Januar 1995 verschiedene Ausschüsse gegründet: An oberster Stelle wurde der Regierungsausschuß für Europäische Integration (Governmental Committee for European Integration, GCEI) etabliert. Geleitet vom Ministerpräsidenten selbst und mit dem Außenminister als Vize-Vorsitzenden, umfaßte er fünf weitere Minister. Der GCEI war die Entscheidungszentrale, in der der Ministerpräsident und der Außenminister zusammen die Positionen der Beitrittsverhandlungen bestimmten und die Richtung der Regierungsmaßnahmen für die Implementierung des Europaabkommens vorgeben sollten. Bei näherer Betrachtung muß der GCEI eher als Instrument für Ministerpräsident Klaus verstanden werden, sich einen Überblick über die technische Seite der Europapolitik zu verschaffen, ohne selbst stärker involviert zu sein. Die ad hoc einberufenen und selten stattfindenden Ausschußsitzungen (ungefähr zwei Mal pro Jahr, ab 1997 häufiger) unterstreichen dies um so mehr, als die wahre Gestaltungsmacht in der Hand des Außenministers lag.458 Außenminister Josef Zielniec war nicht nur ausführender Vize-Vorsitzender des GCEI, er nominierte auch die Mitglieder des Arbeitsauschusses für die Implementierung der Europaabkommen (später umbenannt in Arbeitsauschuß für Europäische Integration, Working Committee for European Integration, WCEI) und war für die EU-Verhandlungen zuständig.

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Im Außenministerium war auch die Europaabteilung beheimatet, die für beide Ausschüsse – GCEI und WCEI – als Sekretariat diente. Der WCEI war für die Ausführung der vom GCEI getroffenen Entscheidungen zuständig und übernahm die praktische Koordinierung der Rechtsangleichung (später auch die der gesamten Beitrittsbemühungen). Der Arbeitsausschuß wird vom Staatssekretär des Außenministeriums (dem Vize-Außenminister, damals Cyril Svoboda) geleitet, der gleichzeitig der Europaabteilung vorsteht und umfaßt ca. 30 Mitglieder aus verschiedenen Ministerien. Die praktischen Aufgaben des WCEI umfassen das Aufstellen von einzelnen Arbeitsgruppen, die Beratung des GCEI unter Zuhilfenahme der von den Ministerien angefertigten Lageberichte. Er ist somit eine Schnittstelle zwischen der Entscheidungsebene und der ausführenden Ebene.459

Abbildung 8: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Tschechien Januar 1995 – November 2001

Bis Januar 1998 eine ODS-(KDU-ČSL)-ODA-Regierung, ab Juli 1998 eine ČSSD-Minderheitsregierung.

Die vom WCEI aufgestellten Arbeitsgruppen (Working Groups) orientieren sich an den Verhandlungskapiteln460 der EU, sollen dem Verhandlungsführer zuarbeiten und sich mit den Euro-Units der einzelnen Ministerien abstimmen. Das Personal der Arbeitsgruppen wird von den jeweiligen Ministern bestimmt und trifft sich, ergänzt um jeweils einen Repräsentanten der Europaabteilung des Außenministeriums, in unregelmäßigen Abständen. Die Aufgabenteilung zwischen Arbeitsgruppen und Euro-Units liegt eher im Detail: Die Euro-Units sind ausschließlich mit der Rechtsanpassung an EU-Standards beschäftigt und arbeiten mit dem Büro für Gesetzgebung zusammen, während die Arbeitsgruppen auch Positionspapiere verfassen dürfen, die der Verhandlungsspitze die Lage in den Ministerien und deren Standpunkte verdeutlichen. Die Teilnahme von Mitarbeitern der Europaabteilung und die gleichzeitige Tätigkeit als GCEI- und WCEI-Sekretariat unterstreicht ihre Bedeutung innerhalb der tschechischen Beitrittsstrukturen. Dafür spricht schon alleine die Tatsache, daß sie die einzige permanente Regierungsinstitution mit Zuständigkeit für den Beitrittsprozeß darstellt (siehe Abbildung 8).461

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Es war kein Geheimnis, daß die tschechischen Europa-Strukturen nicht besonders effizient waren. Sie zeichneten sich durch das Delegieren von Aufgaben ohne spezifische Vorgaben an die unterste Ebene – also die Ministerien – aus. Diese wurden angehalten, die technische Seite des Beitrittsprozesses nach eigenem Ermessen intern in ihren Euro-Units zu lösen. Somit war es von der persönlichen Eignung und der Initiative des jeweiligen Ministers und seinem engsten Mitarbeiterstab abhängig, in wie weit die Vorgaben umgesetzt wurden. Zwei Jahre nach der Schaffung der Euro-Units zeigte sich, daß sie sich in Struktur, Organisation und Effizienz stark voneinander unterschieden. Erschwerend kam hinzu, daß die Reform der staatlichen Verwaltung und eine generelle Neuordnung der Beamtenlaufbahnen jahrelang verschleppt worden waren. So verließen viele fähige Mitarbeiter den staatlichen Dienst aus finanziellen Gründen und der Rest war nicht den neuen Erfordernissen entsprechend ausgebildet worden. Die Tatsache, daß die Entscheidungs- und Koordinationstätigkeiten von unregelmäßig tagenden Einrichtungen wie GCEI und WCEI wahrgenommen wurden und sich das dafür benötigte Personal zeitweilig aus den bestehenden Ministerien rekrutierte, verminderte die allgemeine Leistungsfähigkeit noch weiter.462

Die Regierungsentscheidung gegen eine Schaffung von permanenten Institutionen und die Bereitstellung von eigens dafür ausgebildeten Mitarbeitern stand in Übereinstimmung mit der persönlichen Überzeugung von Ministerpräsident Klaus. Das geringe Profil der Beitrittsstrukturen, die niedrige Priorität bei der Reform der öffentlichen Verwaltung und das allgemeine Prinzip, erst die vorhandenen institutionellen Mittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen, entsprach der von der ODS propagierten Ideologie des schlanken Staats. Die europäische Integration war nie eine Herzensangelegenheit von Klaus gewesen, und mit einer abschätzigen, sogar offen irreführenden Rhetorik, versuchte er von den selbst verschuldeten Versäumnissen abzulenken.463 Obwohl der Regierung Klaus die Defizite eines solch dezentralisierten Arrangements mit ungenauer Arbeitsteilung unter Inkaufnahme ineffizienter Parallelstrukturen bewußt gewesen sein muß, wurden keine Bemühungen für eine Korrektur unternommen.

Die einfachste Lösung für dieses Problem schien die Schaffung eines Europaministeriums zu sein. In den Koalitionsverhandlungen nach der Wahl im Juni 1996 versuchten die beiden kleineren Regierungspartner ODA und KDU-ČSL diese Idee gegenüber der ODS durchzusetzen. Die KDU-ČSL war schon immer pro-europäischer als die ODS gewesen und die Stagnation in den Beitrittsbemühungen mußte sie, genauso wie Außenminister Zielniec, schmerzen. Der ODA-Führung hingegen darf man auch persönliche Ambitionen für ihre Forderung nach einem Europaministerium unterstellen. Der Mitbegründer der ODA, Pavel Bratinka, wollte in den Verhandlungen mit Klaus erreichen, daß der Minister ohne Geschäftsbereich – also er selbst – die Leitung eines noch zu schaffenden Europaministeriums erhält. Er war jedoch erfolglos, wohl auch aufgrund der angeblichen Intervention von Zielniec, der zwar für eine Stärkung der Europapolitik eintrat, diese aber nicht auf die Kosten des Außenministeriums vornehmen wollte.

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Ebenso scheiterte die ODA mit ihrer Forderung nach der Benennung eines Regierungsbeauftragten zum Verhandlungsführer. Als Kompensation wurde aber Bratinka in den GCEI berufen. Ausschlaggebend für diese Entscheidungen war die Aversion von Klaus gegenüber bürokratischen Strukturen, die er abbauen und nicht weiter fördern wollte, indem neue Ministerien oder Ämter geschaffen wurden.464 So wurden die Beitrittsstrukturen im November 1996 im Zuge einer Verschlankung der Administration weiter eingeengt, indem das bis dahin unabhängige Büro für Gesetzgebung und öffentliche Verwaltung aufgelöst und die Abteilung für Kompatibilität, die bisher die Aufsicht über die vollzogene Rechtsangleichung durch die Euro-Units innehatte, dem Justizministerium eingegliedert wurde.

Anfang 1997 gab es Überlegungen, wie der Informationsverlust, der aufgrund der ungünstigen Kommunikations- und Hierarchiestrukturen auf der Ebene der Arbeitsgruppen und Euro-Units eintrat, einzudämmen sei. Offensichtlich war bis zu diesem Zeitpunkt davon ausgegangen worden, daß das 1993 von der Abteilung für Kompatibilität eingerichtete Informationssystem zur Unterstützung der Rechtsangleichung (Informacní System Aproximace Prava, ISAP)465 für eine zügige Umsetzung ausreichen würde. Obwohl dem ISAP eine hohe Effizienz bescheinigt wurde, konnte das Informationssystem alleine die strukturellen Defizite nicht ausreichend kompensieren. Ohne ISAP hätte die Rechtsangleichung innerhalb der Tschechischen Republik jedoch nicht erfolgreich beendet werden können. Durch die politischen Ereignisse im Laufe des Jahres verlor ein möglicher Umbau der Beitrittsstrukturen weiter an Priorität und wurde erst wieder Ende 1998 unter der neuen Regierung aufgenommen.466

Im Oktober 1997 legte Außenminister Zielniec sein Amt nieder. Bevor sich sein parteiloser Nachfolger Jaroslav Šedivý einarbeiten konnte, trat wegen des Finanzskandals der ODS nur fünf Wochen später die gesamte Regierung zurück. Šedivý blieb zwar bis zu den nächsten regulären Wahlen im Juni 1998 Außenminister im Übergangskabinett des parteilosen Josef Tošovský, aber die neue Regierung war nicht in der politischen Lage, größere Veränderungen im institutionellen Gefüge einzuleiten. Obwohl die Europäische Kommission schon im Juli 1997 auf die weiterhin ausbleibende Verwaltungsreform und die fehlenden Maßnahmen hinsichtlich der Umsetzung des acquis hingewiesen hatte, machten Klaus und der ČSSD-Vorsitzende Zeman per Parlamentsresolution Druck auf Tošovský, bis zu den Neuwahlen die Privatisierungen der Staatsbetriebe auszusetzen. Die von der EU und dem internationalen Währungsfonds geforderte und unter der Klaus-Regierung weitgehend hinausgezögerte Privatisierung der Banken und Großbetriebe sollte somit erst vollzogen werden, wenn eine der beiden großen Parteien wieder an die Macht gelangt war. Es kann davon ausgegangen werden, daß weder die ČSSD noch die ODS bereit gewesen wären, Tošovský die Schaffung neuer EU-Strukturen zu ermöglichen, mit denen sie dann den Beitritt bewältigen hätten müssen. So blieb Tošovský, dessen Übergangsregierung auf die Duldung der ČSSD angewiesen war, nur übrig, zu versichern, daß die Beitrittsbemühungen weiterhin höchste Priorität haben.467

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Auch nach der Bildung einer erneuten Minderheitsregierung durch die ČSSD in Folge der Neuwahlen fanden keine grundlegenden Veränderungen statt. Hatte sich die ČSSD während ihrer Zeit als Opposition noch für ein Europaministerium ausgesprochen, wurde jetzt deutlich, daß dies hauptsächlich darauf gerichtet gewesen war, im Gegensatz zur euroskeptischen ODS als pro-europäische Partei wahrgenommen zu werden. Die einzige große Änderung des Jahres 1998 war die Schaffung eines eigenen Postens des Chef-Unterhändlers für die Beitrittsverhandlungen, einschließlich eines ihm unterstellten Verhandlungsteams. Dem Verhandlungsteam gehören zehn Mitglieder an, darunter hohe Beamte aus fünf Ministerien und der tschechischen Nationalbank. Der Chef-Unterhändler ist zugleich der Staatssekretär im Außenministerium für Europäische Angelegenheiten und somit auch Vorsitzender des WCEI und Leiter der Europaabteilung. Dies bedeutet die personelle Zusammenlegung der Verhandlungsspitze mit der Leitung des Ausschusses, der die Implementierung koordiniert und die nationale Verhandlungsposition mitentwickelt. Der neue Posten wurde mit Pavel Telička besetzt, der als ehemaliger Leiter der Europaabteilung im Außenministerium sehr gut über die EU informiert sein dürfte. Neuer Außenminister wurde Jan Kavan (ČSSD). Mit ihm behielt das Außenministerium seine bisherige pro-europäische Gesinnung.468

Angesichts der Verzögerung in der Rechtsanpassung und der Tatsache, daß die Minderheitsregierung die Unterstützung von Oppositionsparteien benötigte, brachte die ČSSD im Parlament den Vorschlag ein, die Verfassung dahingehend zu verändern, daß beitrittsbezogene Gesetze per Verordnung erlassen werden können. Natürlich wurde dieser Versuch, die parlamentarische Mehrheit in bestimmten Fällen zu umgehen, von der Opposition abgelehnt. Jetzt rächte es sich, daß die ČSSD bei der Übereinkunft mit der ODS im Rahmen des Oppositionsabkommens in erster Linie an die Absicherung ihrer Regierungsmacht interessiert gewesen war, es jedoch versäumt hatte, das Thema EU-Beitritt und die Beschleunigung von Gesetzgebungsverfahren, in den Vertrag aufzunehmen (siehe Fußnote 366).469

Das erneut schlechte Abschneiden der Tschechischen Republik im jährlichen Fortschrittsbericht der Europäischen Kommission 1999 stand im offenen Gegensatz zu den Ankündigungen des Ministerpräsidenten Miloš Zeman, die Defizite in der Rechtsangleichung nachzuholen. Obwohl die Kommission die Zeman-Administration als die bisher europafreundlichste Regierung der Tschechischen Republik bezeichnete, war die Entwicklung nicht weiter vorangekommen: Es gab zu wenig qualifiziertes Personal, die Gesetzesvorhaben wurden schlecht vorbereitet und die Mehrheitsverhältnisse erschwerten die parlamentarische Arbeit. Besonders erschrocken war die Öffentlichkeit über die Bewertung des eigenen Landes. Sie hatte sich an die langjährige Rhetorik von Klaus gewöhnt, Tschechien sei wirtschaftlich fit für die EU und konnte nicht nachvollziehen, warum die Kommission Polen und Ungarn besser bewertet hatte, obwohl doch Tschechien ein viel höheres Bruttoinlandsprodukt pro Einwohner aufwies. Klaus ließ es sich nicht nehmen, die neue Regierung für den Mißstand verantwortlich zu machen. Die Zurückweisung der Beschuldigung durch die ČSSD an den Absender ODS entsprach wohl eher der Wahrheit, verbesserte jedoch nicht die generelle Stimmung in der Bevölkerung. Zeman entließ als Bauernopfer den stellvertretenden Ministerpräsidenten Egon Lánský, zuständig für die europäische Integration und die Koordinierung der Beitrittsbemühungen. Dieses Amt besaß nur beschränkte Befugnisse, und Lánský war schon vorher wegen des Verdachts auf Steuerhinterziehung nicht mehr tragbar gewesen. Seine Aufgaben wurden Außenminister Kavan übertragen und mediengerecht mit der Möglichkeit aufgewertet, anderen Ministern Informationen und Analysen abzuverlangen, was im Rahmen des GCEI schon längst möglich war.470

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Nach diesem Rückschlag ging die tschechische Regierung in die Offensive und führte in ihrem Nationalen Programm für die Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft an, daß als Antwort auf die kritische Beurteilung im Fortschrittsbericht 1999 die Beitrittsstrukturen überarbeitet würden. Neben der kosmetischen Umbenennung des Regierungsausschusses in Regierungsrat für Europäische Integration (Government Council for European Integration, GCEI) ergaben die Umstrukturierungen eine Konzentration im Büro des Ministerpräsidenten: Die Mitgliederzahl des GCEI wurde auf 14 erhöht und umfaßte jetzt den Chef-Unterhändler, den tschechischen Abgesandten in Brüssel, weitere Minister und gegebenenfalls auch den Vorsitzenden der Zentralbank sowie den Leiter der Politischen Abteilung des Büros des Staatspräsidenten. Die Treffen des GCEI wurden auf einmal monatlich festgelegt. Bei ihnen war der Außenminister verpflichtet, Dokumente bezüglich der Entwicklung der tschechischen Beitrittsbemühungen zur Einsicht vorzulegen. Die Vernetzung der Arbeitsgruppen, Euro-Units, und der Abteilung für Kompatibilität untereinander blieben unverändert, jedoch wurde letztere dem Büro des Ministerpräsidenten unterstellt, obwohl ihre Leitung weiterhin in den Händen des Finanzministers verblieb. Die neue Abteilung für Europäische Integration im Büro des Ministerpräsidenten wurde zum Sekretariat des GCEI und WCEI, und die Europaabteilung im Außenministerium wurde dementsprechend von dieser Pflicht entbunden (siehe Abbildung 9).471

Abbildung 9: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Tschechien November 2001 - April 2003

Bis Juli 2002 eine ČSSD-Minderheitsregierung, anschließend eine ČSSD-(KDU-ČSL)-(US-DEU)-Regierung.

Die Veränderungen in den Beitrittsstrukturen, die zwar schon im „Nationalen Programm zur Vorbereitung für die Mitgliedschaft in der EU“ des Jahres 2000 erwähnt worden waren, aber erst viel später, nämlich im Oktober und November 2001 formal in Kraft traten, kamen zu spät, um den Fortschrittsbericht 2000 in eine für die tschechische Regierung vorteilhafte Bewertung zu verwandeln. Zwar wurden die Bemühungen gelobt, aber Tschechien befand sich immer noch im Mittelfeld. Im Gegensatz zum letzten Jahr attackierten Zeman und Klaus sich nun nicht gegenseitig, sondern kritisierten die EU. Zeman warf der EU vor, die Fortschritte zu wenig berücksichtigt zu haben, während der ODS-Vorsitzende Klaus mit verschärftem Euroskeptizismus reagierte und behauptete, die EU wolle Tschechien einschüchtern, um bei den Beitrittsverhandlungen mehr Zugeständnisse zu erhalten.472

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In der gleichen Tonlage führte die ODS auch ihren Wahlkampf für die Parlamentswahlen im Juni 2002: nicht offen EU-feindlich, jedoch mit Betonung der nationalen Interessen und dem Hinweis, daß diese durch bestimmte Aspekte eines EU-Beitritts berührt würden. Seit Beginn des Wahljahres machten sich die neuen Beitrittsstrukturen positiv bemerkbar. In Verbindung mit dem Ende des statischen Oppositionsabkommens und dem Willen der neuen Regierung, den EU-Beitrittsprozeß nicht weiter zu gefährden, entwickelte sich eine Dynamik, die die bisherigen Bemühungen übertraf. Trotz größerer Differenzen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik gelang es dem neuen Ministerpräsidenten Vladimír Špidla (ČSSD), die Parteienallianz „Koalition“ (KDU-ČSL und US-DEU) zu einem Regierungsbündnis zu bewegen. Diese Entwicklung war vorherzusehen gewesen, denn einerseits war Špidla kein Befürworter des Oppositionsabkommens gewesen, welche den Spielraum der Regierung beträchtlich eingeengt hatte, und andererseits wollten die Parteien der Mitte nicht den selben Fehler wie nach den Wahlen 1998 machen, indem sie durch ihre überzogenen Maximalforderungen die beiden großen Parteien zur politischen Übereinkunft getrieben hatten. Das ausschlaggebende Argument für die US-DEU war jedoch die dynamische und pro-europäische Perspektive, die sich durch diese neue Koalition für Tschechien ergeben würde. Ein erfolgreicher EU-Beitritt war für die Parteiführung wichtiger als das dogmatische Festhalten an ihrer Vorstellung von Wirtschaftspolitik, die eigentlich die der ČSSD entgegengesetzt war.473

Die Regierungsmehrheit von nur einer Stimme hielt Abweichlern innerhalb der US-DEU und kleineren Regierungskrisen stand, denn die Koalition konnte sich auf die reibungslose Vorbereitung zum EU-Beitritt als positive Gemeinsamkeit verständigen, dem andere Politikbereiche untergeordnet wurden – zumindest bis zum EU-Referendum im Juni 2003. Die Europäische Kommission honorierte die Fortschritte der letzten zwei Jahre, ohne jedoch dabei den Druck von der Regierung zu nehmen, indem sie im Fortschrittsbericht 2002 der Tschechischen Republik den Beitritt in Aussicht stellte, falls das Tempo der Rechtsangleichung beibehalten würde. Der GCEI wurde offiziell im April 2003 aufgelöst, nachdem im Frühling die Beitrittsverhandlungen mit der EU mit den letzten offenen Kapiteln abgeschlossen werden konnten.474

Im Rückblick wird deutlich, daß die Entwicklung der tschechischen Europastrukturen von Parteiideologien gehemmt wurde. Hier ist insbesondere die ODS und ihr „Klausismus“ zu erwähnen, der die Europapolitik direkt wie auch indirekt bis zur gegenwärtigen Mitte-Links-Regierung geprägt hat. Die Argumentation, die ODS sei euroskeptisch gewesen und daher die durch sie geschaffenen ineffizienten Strukturen verständlich, greift zu kurz. Auch die ODS mußte an einer guten Verhandlungsposition gegenüber der EU interessiert sein. Daher ist die Annahme einer gewollten politischen Sabotage oder Ignoranz gegenüber den formalen Erfordernissen eines EU-Beitritts falsch. Die Antwort liegt vielmehr in der Klaus’schen Idealvorstellung von staatlichen Strukturen im allgemeinen. Gemäß der Parteiideologie vom schlanken Staat wurde versucht, die Aufgaben, die der Beitrittsprozeß mit sich brachte, an bestehende Strukturen zu delegieren und innerhalb der vorhandenen Regierungsbehörden zu lösen, ohne grundsätzlich neue Ämter mit Entscheidungsgewalt zu schaffen.

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Trotz dieser Überlegungen haben sich die Beitrittsstrukturen kontinuierlich weiterentwickelt, da diese den anfallenden Aufgaben angepaßt werden mußten und andere, effiziente Strukturen (wie z. B. das Büro für Gesetzgebung und öffentliche Verwaltung) im Rahmen der allgemeinen administrativen Reform aufgelöst wurden. Dies unterstreicht die falsche Prioritätensetzung der Regierung Klaus und ihre fehlerhafte Einschätzung der administrativen Anforderungen während einer staatlichen Rechtsangleichung dieser Größenordnung. Des weiteren verhinderte Klaus die Bildung einer zentralen Einheit mit umfassender Verantwortung für den Beitrittsprozeß, die die gesamten Aufgaben koordinieren hätte können, mit dem paradoxen Resultat, daß dadurch untergeordnete Parallelstrukturen und ungewollte Verflechtungen entstanden und sich ein ineffizienter, überbürokratisierter Apparat entwickelte. Also genau das Resultat, das Klaus eigentlich vermeiden wollte.

Erst später wurden die Beitrittsstrukturen gebündelt und unter der ČSSD-Regierung weiter konzentriert. Dabei wurden die wirklich qualitativen Veränderungen nur sehr langsam vollzogen, da die Überzeugung, die vorhandenen Strukturen wären ausreichend und müßten nur im Detail angepaßt werden, von Ministerpräsident Zeman übernommen wurde. Somit gab es in administrativer Hinsicht keinen Bruch zwischen den sonst ideologisch so unterschiedlichen Regierungen. Die immer kritischer werdenden Fortschrittsberichte der europäischen Kommission haben dann schließlich die tschechische Regierung bewogen, ab 2000 die Effizienz der Europastrukturen zu erhöhen, die durch die Vernachlässigung der letzten Jahre, wie auch durch die häufigen Minderheitsregierungen, gelitten hatten.

5.3 Ungarn: Starker Einfluß des Ministerpräsidenten auf die Beitrittsinstitutionen durch gezielte Konzentration der Entscheidungsstrukturen

Während der Regierungszeit von Ministerpräsident József Antall (1990-1994) war die europabezogene institutionelle Aktivität weitgehend auf die Errichtung von Kontaktinstitutionen zur EU beschränkt, wie dem Parlamentsausschuß für Europäische Integration, der sich mit dem Europäischen Parlament austauschte, oder dem Assoziationsausschuß auf der Regierungsebene. Ansonsten wurden die bestehenden Strukturen genutzt, um die wichtigsten Aufgaben des Beitrittsprozesses zu bewältigen. So war die Europaabteilung des Außenministeriums zuständig für den diplomatischen Kontakt zur EU und auf der zwischenstaatliche Ebene, wohingegen sich das Büro für Europaangelegenheiten im Wirtschaftsministerium475 mit den ökonomischen Auswirkungen des Beitritts und der internen Koordination befaßte. Die neugeschaffenen Euro-Units in den Ministerien waren mit der Verwaltung der Phare-Gelder betraut; einer der wenigen aktiven beitrittsbezogenen Aufgaben in der Zeit vor 1994. Darüber hinaus waren die Euro-Units mit der legislativen Anpassung an EU-Standards beauftragt, soweit eine Harmonisierung in dieser frühen Phase des Beitrittsprozesses überhaupt möglich war. Das Justizministerium wurde schon 1990 offiziell mit der Aufgabe betraut, ein Programm für die legislative Anpassung auszuarbeiten, welches schließlich zum Januar 1995 vorlag (siehe Abbildung 10).476

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Abbildung 10: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Ungarn Mai 1990 - Juni 1994

Durchgängig eine MDF-FKgP-KDNP-Regierung.

Mit der neuen MSZP-SZDSZ-Regierung unter Ministerpräsident Gyula Horn wurden die Strukturen schrittweise verändert. Die Gründe hierfür waren nicht politischer Natur, sondern Fragen der Effizienz sowie die Dynamik im Beitrittsprozeß, die sich in dieser Legislaturperiode zu entfalten begann: Im Februar 1994 traten die Europaabkommen in Kraft, anschließend bewarb sich Ungarn offiziell im März um die Mitgliedschaft und schließlich formulierte die EU auf dem Essener Gipfel im Dezember ihre Beitrittsstrategie, mit der der Beitrittsprozeß in seine erste konkrete Phase gelangte. Die bisher eher dezentralisierte Struktur der ungarischen Europainstitutionen benötigte eine Koordinationsstelle. Für diese Rolle wurde der Interministerielle Ausschuß für Europäische Integration (Interministerial Committee for European Integration, ICEI) eingerichtet. Dessen ursprüngliche Aufgabe war die Koordination aller Phare-Mittel. Somit wurden die Euro-Units, die jetzt Abteilungen für Europäische Integration hießen, zu Arbeitseinheiten innerhalb der jeweiligen Ministerien zurückgestuft, die sich nur noch mit der direkten Implementierung beschäftigen sollten.

Daneben war der ICEI für alle Regierungsinstitutionen wie auch für die EU als zentrale Anlaufstelle bei technischen Fragen gedacht und sollte die Umsetzung aller beitrittsbezogenen Verpflichtungen regierungsintern koordinieren.477 Das ICEI war beratend tätig; es besaß also keine eigene Entscheidungsmacht. Um seinen Aufgaben gerecht zu werden, setzte sich der Ausschuß aus Unterstaatssekretären aller Ministerien, allen Leitern der Euro-Integrations Abteilungen, dem Staatssekretär des Büros des Ministerpräsidenten und dem Leiter der Geheimdienste zusammen. Offiziell dem Außenministerium unterstellt, wurde der Vorsitz durch den Unterstaatssekretär für Europäische Integration wahrgenommen. Durch die Präsenz von Vertretern aller relevanten Stellen sollten kurze Kommunikationswege und interministerielle Kooperation gewährleistet werden.478

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Der nächste Schritt in der Umstrukturierung der Europainstitutionen fand im Rahmen der Bemühungen statt, mit der die ungarische Regierung den Fragekatalog der Europäischen Kommission vom April 1996 beantwortete, auf dessen Basis die Entscheidung für den Beginn der Beitrittsverhandlungen erwartet wurde. Daher war es auch erforderlich, durch die Bündelung der Zuständigkeiten für EU-Angelegenheiten im Außenministerium eine zentrale Instanz zu schaffen. Die Beseitigung der sich überschneidenden Verantwortungsbereiche wurde mit dem Transfer des Europabüros vom Wirtschafts- zum Außenministerium vollzogen. Dort folgte eine Zusammenlegung mit der Europaabteilung, woraus das Staatssekretariat für Europäische Integration (State Secretariat for Integration, SSI) entstand. Das SSI wurde mit dem ICEI dadurch eng verknüpft, indem dessen leitender Staatssekretär gleichzeitig den Vorsitz im Ausschuß inne hatte und das SSI dem ECEI als Sekretariat diente. Somit besaß das Außenministerium die Verantwortung für die ungarischen Beitrittsbemühungen: extern gegenüber der EU durch ihre Delegation in Brüssel, intern über den ICEI als Koordinationsstelle, der faktisch dem SSI unterstand. Die zentrale Stellung des Außenministeriums als administrative Schaltstelle im Beitrittsprozeß änderte sich danach bis zur EU-Mitgliedschaft Ungarns nicht mehr und wurde aufgrund des Vorteils, einen einzelnen und direkten Ansprechpartner zu haben, von der EU lobend hervorgehoben.479

Parallel dazu wurden auf den Ebenen der Entscheidungsfindung und der Umsetzung ebenfalls neue Strukturen geschaffen. Als höchstes Entscheidungsgremium in Europafragen wurde das Kabinett für Europäische Integration (Cabinet for European Integration, CEI) geschaffen. Ihm gehörten neben dem Ministerpräsidenten, auch der Außenminister sowie die Minister des Inneren, der Justiz, der Landwirtschaft, der Finanzen und der Wirtschaft an. Das CEI muß aber eher als ein Mittel des Ministerpräsidenten gesehen werden, allgemeine Richtlinien zu formulieren, während die eigentlichen Aufgaben an den Außenminister delegiert wurden. So konnte Horn sich durch das CEI über die Entwicklungen im Beitrittsprozeß unterrichten lassen und gegebenenfalls Änderungen beschließen. Das CEI verfügte über keinen eigenen administrativen Apparat, jedoch war schon im Jahr zuvor im Büro des Ministerpräsidenten eine strategische Sondereinheit für Europäische Integration („Task Force“) gebildet worden. Sie bestand aus unabhängigen Experten wie Akademikern oder Wirtschaftsfachleuten und stand dem Ministerpräsident, später auch dem CEI, beratend zur Seite. Außerdem sollten die Experten dem SSI sowie den neugeschaffenen Arbeitsgruppen zuarbeiten und sie mit ihrem Fachwissen unterstützen.480 Es ist aber aufgrund ihrer isolierten Stellung anzuzweifeln, daß die EU-Sondereinheit über die allgemeine Meinungsbildung des Ministerpräsidenten hinaus signifikanten Einfluß auf andere Regierungsstellen besaß.

Die erwähnten Arbeitsgruppen waren interministeriell besetzt und waren ausführendes Organ des ICEI. Alle an den Ausschuß gestellten Aufgaben sollten von den Arbeitsgruppen umgesetzt werden und eine Vernetzung der Ressorts in beitrittsbezogenen Fragen herbeiführen. Das Justizministerium behielt weiterhin die Verantwortung über die legale Anpassung an EU-Standards. Seit dem Programm zur legalen Anpassung vom Januar 1995 überwachte und koordinierte es daher aktiv das ICEI und die Arbeitsgruppen gemäß den eigenen Vorgaben und in enger Kooperation mit dem Außenministerium (siehe Abbildung 11).481

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Mit dem Regierungsantritt von Victor Orbán trat nicht der ideologisch bedingte Umbau der Beitrittsstrukturen ein, den man aufgrund der polarisierenden Weltanschauung von FIDESZ erwartet hätte. So blieb z. B. eine personelle Änderung beim Posten des ungarischen Chefunterhändlers aus. Endre Juhász482, zwar parteilos aber kurz vor dem Regierungswechsel durch Horn berufen worden, sollte weiterhin den Beitritt in Brüssel aushandeln. Ministerpräsident Orbán war sich bewußt, daß er keine qualifiziertere Person aus dem eigenen politischen Lager für die Verhandlungsführung finden würde. Die Einführung des Postens des Chefunterhändlers war noch in das Ende der Regierungszeit von Horn gefallen, da die Beitrittsverhandlungen offiziell im März 1998 – also knapp sechs Wochen vor den Parlamentswahlen – eröffnet wurden.

Abbildung 11: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Ungarn Juli 1994 - Juni 1998

Durchgängig eine MSZP-SZDSZ-Regierung.

Formal war der Chefunterhändler gleichzeitig der Vertreter Ungarns in Brüssel und stand der dortigen Botschaft vor. In seiner Tätigkeit als Verhandlungsführer war er Teil der Verhandlungsdelegation, die dem Außenminister unterstellt war. Die funktionale Leitung besaß jedoch faktisch sein Stellvertreter, der leitende Staatssekretär des SSI, der zuständig für die Ausarbeitung der ungarischen Verhandlungspositionen war. Somit waren die operative, politische und konzeptionelle Leitung in Form des Verhandlungsführers, Außenministers und des Staatssekretärs für Europäische Integration auf drei Personen verteilt.483 Neben dem Verhandlungsführer Juhász und dem Leiter des SSI, Péter Gottfried, gehörten der Verhandlungsdelegation noch Staatssekretäre oder hohe Beamte der wichtigsten Ministerien einschließlich dem Büro des Ministerpräsidenten und der Vize-Präsident der Nationalbank an. Der hohe Anteil der Mitglieder aus dem Außenministerium (6 von 15), das vom Außenminister und Orbán-Vertrauten János Martonyi geführt wurde, kombiniert mit der Tatsache, daß alle Mitglieder von Orbán und nicht von den Ministerien selbst bestimmt wurden, läßt auf eine enge und direkte Kontrolle des Ministerpräsidenten über die Verhandlungsdelegation und deren Verhandlungspositionen schließen.

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Das SSI fungierte inzwischen nicht nur für das ICEI als Sekretariat, sondern auch für die Verhandlungsdelegation und unterrichtete die relevanten Parlamentsausschüsse. Die Arbeitsgruppen des ICEI wurden durch sogenannte Expertendelegationen ersetzt. Diese waren gemäß den 29 Verhandlungskapiteln geordnet und bestanden aus jeweils 5-10 Vertretern der Ministerien. Ihre Aufgabe war die Vorbereitung und detaillierte Ausarbeitung der Verhandlungspositionen und die Angleichung zum acquis. Somit stellten sie die technische Umsetzungsebene dar. Für Rücksprachen mit der Europäischen Kommission hatten alle Expertendelegationen eine Kontaktperson in der ungarischen EU-Botschaft in Brüssel. Dies ermöglichte einen schnellen und direkten Kontakt bei technischen Fragen unter geringem administrativen Aufwand. Da die Expertendelegationen im Gegensatz zu der Verhandlungsdelegation die einzelnen Ministerien repräsentierten und somit eine andere Agenda als das vornehmlich nach personellen Gesichtspunkten ausgewählte und eher politisch agierende Verhandlungsteam verfolgten, blieben interne Spannungen nicht aus.484

Die politisch motivierten Veränderungen, die unter der Orbán-Regierung stattfanden betrafen vorwiegend die Eindämmung der europapolitischen Ambitionen vom FKgP-Vorsitzenden József Torgyán. Der FIDESZ war auf die FKgP als Koalitionspartner angewiesen und mußte sich daher mit der euroskeptischen Kleinlandwirtepartei verständigen. Der für seine Unberechenbarkeit berüchtigte Torgyán forderte in den Koalitionsverhandlungen ein eigenes Europaministerium, was bis dahin in dieser Form noch nicht existierte. Der FKgP waren vier Ministerposten zugesagt worden, von dem einer noch ohne Geschäftsbereich war und nach Torgyáns Wunsch mit einer europabezogenen Funktion ausgestattet werden sollte. Orbán war sich dem Risiko bewußt, den ein fachlich unqualifizierter, euroskeptischer FKgP-Minister, der darüber hinaus nicht seiner eigenen Kontrolle unterstand, für den Beitrittsprozeß bedeutete. Die FKgP hatte mit dem Landwirtschaftsressort schon ein Ministerium unter ihrer Aufsicht, daß bei den Beitrittsverhandlungen relevant werden würde. Der Anreiz, diesem ein weiteres zuzufügen war für Orbán gewiß niedrig. Ein Ministerium zuständig für europäische Integration war für ihn daher nicht akzeptabel, ebenso Torgyáns Alternativvorschlag über eine Ministerium für Beziehungen mit der EU. So mußte sich die FKgP schließlich mit dem „Verteilungsministerium“ zufriedengeben, welches aber nicht mehr war als die Verwaltung der ungarischen Phare-Mittel.

Abbildung 12: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Ungarn Juli 1998 - Juni 2002

Durchgängig eine FIDESZ-MDF-FKgP-Regierung.

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So bekam nun Imre Boros (FKgP) als Minister ohne Geschäftsbereich offiziell die Kontrolle über die Phare-Gelder. Schon im Dezember 1997 war die Zuständigkeit über die Phare-Mittel – auf Kosten des ICEI – dem Büro des Ministerpräsidenten übertragen worden. Dort wurde ein Lenkungsausschuß eingesetzt, bestehend aus dem Nationalen Koordinator und Vertretern aus dem Finanzministerium und dem SSI. Der ICEI hatte sich bei der Koordination der Gelder als nicht effizient genug herausgestellt, zumal eine eigene, dem interministeriellen Ausschuß unterstellte, administrative Struktur für die Bewältigung der Aufgabe fehlte. Daher wurde dem neuen Lenkungsausschuß eigens das Sekretariat für die Koordination von Hilfsgeldern (Assistance Co-ordination Secretariat, ACS) zur Seite gestellt. Ministerpräsident Orbán übernahm diese Struktur unverändert und ernannte Boros zum neuen Nationalen Koordinator mit Ministerrang (vorher wurde dieses Amt durch einen Unterstaatsminister ausgeübt). Die FKgP war jetzt mit einem Europaamt zufrieden gestellt, dessen Handlungen jedoch gegebenenfalls vom Büro des Ministerpräsidenten korrigiert werden konnten. Mit der Abgabe der Phare-Gelder und der Berufung der Verhandlungsdelegation verlor der ICEI weiter an Signifikanz innerhalb der ungarischen Beitrittsstrukturen (siehe Abbildung 12).485

Neu war auch die Einbindung der Wirtschaft und der Gewerkschaften in die Beitrittsvorbereitungen. Der im Juni 1999 geschaffene „Rat für Europäische Integration“ hatte als Aufgabe, die Standpunkte von möglichst vielen Interessengruppen bei der Formulierung der nationalen Verhandlungspositionen zu berücksichtigen. Für dieses Ziel waren im Rat Vertreter von verschiedenen Verbänden, zahlreichen Gewerkschaften, drei Handelskammern und dem Wirtschaftsministerium versammelt, die der Regierung als direkter Informationskanal zur Wirtschaft dienten. Die Arbeit des Rates, die für die Regierung nicht bindend war, unterlag der Aufsicht des Außenministeriums. Die bis dahin als beratende Institution tätige Sondereinheit für Europäische Integration wurde zwar nicht aufgelöst, ihren neuen Namen „Arbeitsgruppe Integrationsstrategie“ aber auch nicht gerecht. Hatte die Sondereinheit noch unter Horn als akademischer think tank eine begrenzte Funktion als Ideengeber besessen, blieb sie während der Orbán-Regierung weitgehend ungenutzt.486 Durch die administrativen Umstrukturierungen hatte sie ja auch faktisch ihren Einsatzbereich verloren: Dem Büro des Ministerpräsident waren inzwischen eigene Experten der neuen fachbezogenen Unterabteilungen unterstellt, und der EIC, dem die Sondereinheit bis zum Regierungswechsel zugearbeitet hatte, wurde nach Amtsantritt Orbáns im Juli 1998 aufgelöst.

Was augenscheinlich wie ein Abbau von Beitrittsstrukturen aussah, war in Wirklichkeit Teil der voranschreitenden Machtkonzentration auf die Person von Orbán. Die Zuständigkeiten des EIC, der eine Zusammenkunft aller Minister gewesen war, deren Arbeitsbereich mit den Beitrittsverhandlungen in Verbindung standen, wurden nämlich jetzt vom sogenannten „inneren Kabinett“ wahrgenommen. Das innere Kabinett war nicht nur in europabezogenen Fragen die oberste Entscheidungsinstanz, sondern allgemein in allen Regierungsfragen. Offiziell war der Außenminister mit der Koordination der Beitrittsvorbereitungen beauftragt, er war aber in seiner Entscheidungsgewalt eingeschränkt. So mußte er z. B. das Einverständnis des inneren Kabinetts einholen, wenn ungarische Verhandlungspositionen im Laufe der Gespräche verändert werden mußten. Neben Orbán gehörten diesem Kabinett nur vier weitere Personen an, einschließlich den beiden Vorsitzenden der Koalitionspartner (siehe Abschnitt 4.3.3, Seite 194). Da Torgyán die Kabinettssitzungen aus Furcht, überstimmt zu werden mied, und sich direkt mit Orbán konsultierte, konnte der Ministerpräsident Meinungsverschiedenheiten in Europafragen diskret lösen, bevor sie sich in einen offenen Konflikt zwischen der FKgP und dem MDF verwandeln konnten.

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Ob diese Konstruktion die heiße Phase der Beitrittsverhandlungen überstanden hätte ist unbekannt, denn für Orbán war es ein strategischer Vorteil, daß sich die FKgP im Frühjahr 2001 spaltete und Torgyán als Landwirtschaftsminister zurücktreten mußte. Er schied aus dem Regierungskreis aus und wurde später durch den parteilosen András Vonza487 ersetzt. Dadurch konnten die Verhandlungen über das Landwirtschaftskapitel, die zwischen Juni 2000 und Dezember 2002 stattfanden, von der Regierung ohne größere Einmischung der in interne Parteikämpfe verstrickten FKgP abgeschlossen werden. Letztendlich bedeutete die Auflösung des EIC nur die Verkleinerung des an der Entscheidungsfindung beteiligten Personenkreises.488

Mit der nachfolgenden Regierung des Ministerpräsidenten Péter Medgyessy wurde das EIC unter dem Namen „Integrationskabinett“ (Integration Cabinet, IC) wiederbelebt, wenn auch nicht mit seinen ursprünglichen Befugnissen. Es wurde zwar wieder zu einem interministeriellen Gremium (mit dem Außenminister als Vize-Vorsitzenden) wie es das EIC gewesen war, jedoch ohne Entscheidungsbefugnisse. Europabezogene Fragen wurden erörtert; Entscheidungen standen aber nicht zur Disposition. Die Treffen dienten zur Unterrichtung des Ministerpräsidenten, waren also zur Vorbereitung von Entscheidungen vorgesehen, nicht deren Beschluß. Des weiteren wurde der Einfluß des Büros des Ministerpräsidenten weiter gestärkt, indem es die Zuständigkeit über die Phare-Gelder nun komplett übernahm. Im Zuge dessen wurde der Lenkungsausschuß/ACS von der neuen Abteilung für EU-Unterstützung absorbiert. Dementsprechend gab es auch keinen Ministerposten für Phare-Gelder mehr. Die Kontrolle unterlag jetzt ungeteilt dem Stab des Ministerpräsidenten. Dies war nicht weiter verwunderlich, denn zwischen den Koalitionspartnern MSZP und SZDSZ herrschte Einvernehmen über den europapolitischen Kurs der Regierung und daher war das Amt des Phare-Ministers, welches zur Befriedigung der FKgP geschaffen worden war, überflüssig geworden.489

Abbildung 13: Beitrittsbezogene Regierungsinstitutionen in Ungarn Juli 2002 - Juni 2003

Durchgängig eine MSZP-SZDSZ-Regierung.

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Von der verwaisten Arbeitsgruppe Integrationsstrategie, die weiterhin dem Büro des Ministerpräsidenten zugeordnet war, wurden inzwischen Studien und Einschätzungen über die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer EU-Mitgliedschaft angefordert. Aber außer einer erneuten Namensänderung in „Strategische Arbeitsgruppe für Integration und Entwicklung“ erhielt diese akademische Institution keine exponierte Stellung bei der Formulierung der ungarischen Verhandlungspositionen. Die letzte Institutionelle Veränderung durch die neue Regierung betraf die Straffung der Strukturen innerhalb des SSI – die zentrale Europabehörde in Ungarns Beitrittsbemühungen. Die bisherige Anordnung mit einer zentralen Abteilung und verschiedenen Unterabteilungen, die sich entweder mit Themen des Außenhandels oder der EU befaßten wurde dahingehend umstrukturiert, so daß es jetzt zwei Gruppen mit klar getrennten Zuständigkeitsbereichen gab, die jeweils einer übergeordneten Abteilung unterstanden. Außer der Steigerung der Effizienz änderte diese Umstrukturierung in der Bedeutung des SSI für die Koordination der Beitrittsbemühungen jedoch nichts. Mit der doppelgliedrigen Struktur wurde auch der Name des Staatssekretariats für Integration um den Handel erweitert (State Secretariat for Integration and Trade, SSIT) (siehe Abbildung 13).490

Auf der personellen Führungsebene wurde weiterhin die Kontinuität gewahrt, trotz einer zentralen Veränderung: SSIT-Leiter Péter Gottfried, der seit 1998 dieses Amt innehatte, wurde durch Péter Balázs491 ersetzt. Beide sind Sympathisanten der MSZP, daher wäre der Vorwurf einer politisch gefärbten Motivation für den Personalwechsel ohne Grundlage. Sogar die konservative Opposition mußte die fachliche Qualifikation von Balázs anerkennen. Es ist anzunehmen, daß Medgyessy für die letzten sechs Monate der Beitrittsverhandlungen einen weitläufig geschätzten und auf dem europäischen Parkett erfahrenen Diplomaten in dieser Schlüsselposition wollte, der aktiv seine Kontakte für die anstehende Aufgabe einsetzt. So war Balázs gleichzeitig ungarischer Abgesandter im Europäischen Verfassungskonvent und auch bei den Verhandlungsgesprächen und Gipfeltreffen anwesend. Die Benennung von Balázs war gezielt auf den Abschluß der Verhandlungen angelegt gewesen: Nachdem der Beitritt beschlossen und unterzeichnet war, nahm Gottfried, der während Balázs’ Amtszeit sein Stellvertreter gewesen war, wieder seine ursprüngliche Stellung als Leiter des SSIT ein.

Als Außenminister wurde László Kovács berufen, der schon in der ersten MSZP-Regierung von 1994 bis 1998 dem Außenministerium vorgestanden hatte. Somit waren keine Überraschungen am außenpolitischen Kurs der Regierung zu erwarten. Endre Juhász blieb weiterhin der ungarische Chefunterhändler und wurde nach Beendigung der Verhandlungen von Medgyessy übergangsweise in sein Kabinett geholt. Um der sinkenden Popularität der Regierung entgegenzuwirken hatte Ministerpräsident Medgyessy im Mai 2003 eine generelle Kabinettsumbildung unternommen. Er ernannte Juhász zum Minister ohne eigenen Geschäftsbereich zuständig für die Europäische Integration, und betraute ihn mit der Leitung der Abteilung für EU-Unterstützung. Somit war für die Phare-Gelder wieder ein Minister zuständig. Aber im Gegensatz zum letzten Phare-Minister Imre Boros bestand Juhász’ eigentliche Aufgabe darin, der Regierung eine größere europapolitische Kompetenz zu verleihen.492

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Die Entwicklung der Europainstitutionen, die für die Organisation der Beitrittsverhandlungen sowie die Implementierung der Ergebnisse zuständig waren, hat sich im Falle von Ungarn langsam aber graduell entwickelt. Parallel zu den steigenden administrativen Erfordernissen der voranstreitenden Entwicklung im Beitrittsprozeß wurden die bestehenden Institutionen entweder effizient umstrukturiert oder durch neue Informationswege stärker vernetzt. Diese Veränderungen vollzogen sich im Einklang mit der allgemeinen Konzentration im Regierungsapparat, der mit jeder neuen Regierung vorangetrieben wurde. Die Kontinuität, die die Entwicklung der Beitrittsstrukturen in Ungarn auszeichnet, basiert auf dem Zusammenspiel verschiedener Faktoren: Von beträchtlichem Nutzen erwies sich, daß die Kompetenzaufteilung relativ früh klar geregelt wurde – das Außenministerium mit dem SSI war die zentrale Anlaufstelle. Dank stabiler Regierungen behinderten nur wenig koalitionsinterne Streitigkeiten die europapolitische Arbeit. Und schließlich trug auch eine Personalpolitik, die – im Gegensatz zum allgemeinen innenpolitischen Wettbewerb – weitgehend frei war vom politischen Lagerdenken zum Gelingen bei. Die MSZP konnte sich nicht erlauben unqualifizierte oder vorbelastete Kader in Führungspositionen zu bringen, da sie das Projekt der EU-Mitgliedschaft erfolgreich zu Ende bringen mußte, um langfristig politische Legitimität zu erlangen. Auf der anderen Seite, stellte sich bei FIDESZ die Erkenntnis ein, daß solange man die politische Führung der Verhandlungen in der Hand behielt, die Arbeit von hohen Beamten aus der Vorwendezeit in Anspruch nehmen konnte und sie nicht alle aus der Administration entfernen mußte.

Kennzeichnend war die starke Stellung der Ministerpräsidenten in Ungarn. Bis auf die Ausnahme von Medgyessy, hatten die Regierungschefs ihre Partei fest im Griff und bauten ihre persönliche Macht durch loyale Personen aus. Die Tatsache, daß nach 1994 Ministerpräsident und Außenminister durchgehend derselben Partei angehörten, räumte einen möglichen Konfliktpunkt aus und bedeutete die klare Einhaltung der Kabinettshierarchie. Zwar besaß der Außenminister offiziell die Verantwortung für die Beitrittsvorbereitungen, die wahre Kontrolle lag seit 1998 aber vornehmlich in den Händen der Ministerpräsidenten. Ausgestattet mit einem eigenen administrativen Apparat in Form seines Amtsbüros, besaß der Regierungschef eine Möglichkeit zur Aufsicht der ministeriellen Arbeit. Insbesondere Orbán zielte auf eine uneingeschränkte Machtentfaltung hin: Ein eng gezogener Kreis von Entscheidungsträgern (wie z. B. dem inneren Kabinett), die persönliche Bindung der Minister an seine Person und dem erfolgreichen agenda setting gegenüber den Koalitionären ließ ihm freie Hand in der Politikgestaltung. Die Europapolitik wurde letztendlich durch Strukturen transportiert und umgesetzt, die sich diesem System angepaßt haben.


Fußnoten und Endnoten

429 Offiziell ist der KIE “...a supreme governmental administration body competent for programming and co-ordination of policy relating to Poland's integration with the European Union, programming and co-ordination of Poland's actions adjusting Poland to European standards as well as for co-ordination of state administration actions in the field of foreign financial assistance obtained.” Vgl. o. V. JoL 1996.

430 Vgl. Rupp 1999: 99.

431 Vgl. Stawarska 1999: 831; Rupp 1999: 99.

432 Vgl. Millard 1999a: 205; Rupp 1999: 99; Borkowski 1998: 50.

433 Vgl. Millard 1999a: 204.

434 Mitglieder waren die Minister, deren Ministerien sich mit europäischen Themen befaßten. Diese waren der Außenminister, Minister für Inneres und Administration, Wirtschaftsminister, Minister für Umweltschutz, Finanzminister, Minister für Arbeit und Soziales, Landwirtschaftsminister und der Justizminister. Außerdem durften der Leiter der polnischen Nationalbank und der Präsident des Zentrums für Strategische Studien an den Ausschußsitzungen teilnehmen. Vgl. Stawarska 1999: 832.

435 Vgl. Rupp 1999: 99; Millard 1999a: 205.

436 Vgl. Freudenstein 2001c: 96; Chancellery 2000: 51.

437 Es kann auch argumentiert werden, daß er, zusätzlich zu seinem Wissen in Europafragen, sogar wegen seines Solidarność Hintergrundes berufen worden ist. Die post-kommunistische Linke hatte nie Probleme, mit Experten und ehemaligen Politikern, die einen Solidarność-Werdegang besaßen, zusammenzuarbeiten oder ihnen zu Prestige-Ämtern zu verhelfen. Es war der Versuch der SLD, eine gesamtgesellschaftliche Akzeptanz für ihre Politik zu erreichen. Dabei war die Trennlinie Post-Kommunismus/Post-Solidarność zu überwinden, die immer noch eine wichtige Identifikationsrolle für die politische Rechte spielt.

438 Die Abteilungen des UKIE umfaßten (unter anderem) die der Rechtsangleichung, Verhandlungsangelegenheiten, europäische Ausbildung und den Stab des Ausschußvorsitzenden. Mit den Veränderungen, die Miller 2001 veranlaßt hat, wurde der Stab entfernt und die anderen Abteilungen umstrukturiert. Die neuen Abteilungen sind Integrationspolitik, Europarecht, Wirtschafts- und Sozialanalyse, Koordination und Überwachung von Finanzhilfen, Soziale Kommunikation und europäische Information, Übersetzung, europäische Dokumentation, europäische Ausbildung und KIE-Unterstützung. Vgl. Stawarska 1999: 832; UKIE 2004; Blondel 2001: 59; Drabkowska 1997.

439 Als z. B. Danuta Hübner als KIE Staatsekretärin unter der Buzek-Administration zurücktreten mußte, wechselte sie in den Präsidenten-Stab. Vgl. Millard 1999a: 216.

440 Vgl. Rupp 1999: 100.

441 Czarnecki darf als einer der weniger europhoben Politiker der ZChN angesehen werden. Er bezeichnete sich selbst nicht als euroskeptisch sondern als „Eurorealisten“. Ihm fehlten jedoch Kompetenz und Autorität, um Danuta Hübner als Leiterin des UKIE zu ersetzen, oder die Arbeit des KIE-Vorsitzenden zu erledigen. Vgl. Millard 1999b: 27; Millard 1999a: 215; o. V. FAZ 1998a; o. V. RFE/RL 1997d; Freudenstein 2000.

442 Vgl. Ludwig 1998c; Chancellery 2000: 22. Kułakowski ist ohne Parteizugehörigkeit und politisch zwischen AWS und UW einzuordnen.

443 Vgl. Rupp 1999: 100; Millard 1999a: 215; Chancellery 2000: 19; Ludwig 1998c.

444 Vgl. Millard 1999a: 215; o. V. FAZ 1998m. Im Mai 1998 kündigte der für die Erweiterung zuständige EU-Kommissar, Hans van der Broek, an, daß Polen 40 Millionen Euro weniger an vorgesehenen Phare-Gelder erhalten würde. Die Europäische Kommission hatte 14 der eingereichten Förderprojekte aufgrund von Defiziten in Inhalt und Form der Anträge abgelehnt. Zunächst war Czarnecki nicht imstande, diesen Vorfall zu erklären und behauptete die Kürzung der Gelder sei eine rein politische Entscheidung der Kommission, um Druck auf Polens Verhandlungsposition auszuüben. In Wirklichkeit hatte jedoch sein Büro versäumt, Dokumente mit den neuen Förderrichtlinien an die Ministerien weiterzuleiten. Diese bereiteten daraufhin Förderanträge vor, die nach den veralteten Richtlinien geschrieben waren und deshalb von der EU nicht akzeptiert wurden. Obwohl die ZChN gedroht hatte, im Falle einer Entlassung Czarneckis die Koalition zu verlassen, mußte sie sich dem öffentlichen Druck beugen. Czarnecki blieb jedoch als Minister ohne Geschäftsbereich im Kabinett und erhielt die Verantwortung über die EU- Informationspolitik der Regierung. Vgl. Oljasz 1998; o. V. FAZ 1998n; Ludwig 1998d; Ludwig 1998a.

445 Vgl. Millard 1999b: 27-28; o. V. FAZ 1998a; o. V. FAZ 1998d; o. V. RFE/RL 1998b.

446 Vgl. Oljasz 2000.

447 Vgl. Oljasz 2000; Oljasz 1999.

448 Sehr zur Irritation der EU hatte die polnische Regierung in den vorhergegangenen 30 Monaten kein einziges Gesetz zur Anpassung der nationalen Gesetzgebung in den Sejm eingebracht, und die Übersetzung des acquis schritt auch nur sehr langsam voran. Von den insgesamt 60.000-70.000 Seiten waren erst 26.000 in die polnische Sprache übersetzt worden, von denen erst wiederum nur 4.200 durch die Revision gegangen waren. Obwohl die Arbeit an der Übersetzung im Jahre 1996 begonnen hatte, dauerte es bis Februar 2000, daß der KIE, mit Hilfe des UKIE, den Ministerien ihre jeweiligen Aufgaben im Rahmen der Übersetzung zuwies. Vgl. Ludwig 2001c; Europäische Kommission 2000a.

449 Vgl. o. V. RFE/RL 2000i; Freudenstein 2001c: 102.

450 Im Februar 2001 wurde ein Dokument aus Kułakowskis Büro an eine Tageszeitung weitergeleitet, in der eine mögliche Verhandlungsstrategie aufgezeichnet war. Darin wurde vorgeschlagen, daß Polen die kurzen Übergangszeiten in verschiedenen Bereichen akzeptieren solle, damit heikle Verhandlungskapitel vor dem Beginn des deutschen Bundestagswahlkampfes im Sommer 2002 geschlossen werden könnten. Nach der Veröffentlichung und der damit verbundenen öffentlichen Entrüstung mußte diese mögliche Verhandlungsstrategie fallengelassen werden. Es gab Spekulationen, nach denen Saryusz-Wolski verantwortlich für die Herausgabe des Dokuments war, um Kułakowskis Position mit dem Anschein des Ausverkaufs polnischer Interessen in der Öffentlichkeit zu schwächen. Später, im Mai 2001, gab Saryusz-Wolski ohne Rücksprache mit Buzek und in Widerspruch zur offiziellen Regierungslinie bekannt, daß Polen bereit sei, den anvisierten Beitrittstermin um einen Jahr auf den Januar 2004 zu verschieben. Buzek mußte Saryusz-Wolskis Aussage dementieren, lehnte jedoch seine Entlassung ab. Vgl. Freudenstein 2001c: 98; o. V. RFE/RL 2001t; o. V. RFE/RL 2001u; o. V. FAZ 2001g; Freudenstein 2001b.

451 Vgl. o. V. FAZ 2001f. Das Europasekretariat war nur eine administrative Einheit, die alle mit den offiziellen Aufgaben des UKIE betrauten Abteilungen und Teams repräsentierte.

452 Włodzimierz Cimoszewicz war in der Kommunistischen Partei Mitglied bis 1990, dann trat er der Parteienallianz SLD bei, ohne Mitglied der post-kommunistischen Sozialdemokraten (SdRP) oder der linken Gewerkschaft OPZZ zu werden. Es war ein Kompromiß zwischen den Parteiführungen der SLD und PSL gewesen, der ihn zum Ministerpräsidenten werden ließ. Während seiner Amtszeit war er zwar Mitglied der SLD aber weiterhin ohne Parteibuch. Er trat 1997 der neuen SLD bei, als aus dem Parteienbündnis eine einheitliche Partei entstand.

453 Vgl. o. V. FAZ 2001f.

454 Diese dreijährige Frist betraf nur Bauern, die ihren Wohnsitz nach Polen verlegen wollten. In anderen Fällen ist die Übergangsfrist viel höher. Vgl. o. V. FAZ 2001b; o. V. RFE/RL 2001l; Ludwig 2001a; o. V. RFE/RL 2001b.

455 Vgl. Urban 2003c.

456 Vgl. o. V. RFE/RL 2001e.

457 Vgl. Šmejkal 1998: 111, 113-114; Desný 1997: 47; Müller-Rommel 2001b: 72.

458 Vgl. Šmejkal 1998: 114-115; Desný 1997: 52. Die übrigen fünf Teilnehmer waren die Minister für Finanzen, Industrie und Handel, Arbeit und Soziales, Landwirtschaft und Justiz.

459 Vgl. Šmejkal 1998: 115-121; Desný 1997: 52; Müller-Rommel 2001b: 72; SCEPP 2002: 39.

460 Somit gab es Arbeitsgruppen für Zölle und Steuern, Landwirtschaft, Transportwesen, Energie, Binnenmarkt, Umwelt, Telekommunikation, Justiz und Inneres, Verbraucherschutz usw.

461 Vgl. Šmejkal 1998: 116-119; Desný 1997: 52. Die Europaabteilung des tschechischen Außenministeriums wurde zwischen 1993 und 2000 mehrfach intern umorganisiert und umbenannt. In ihrer Arbeit nach außen und gegenüber den übrigen Ausschüssen und Arbeitsgruppen, die sich mit dem Beitrittsprozeß befaßten, hat sich jedoch nichts geändert. Die Europaabteilung, die bis 2000 formal „EU-Abteilung“ hieß und danach in „Abteilung Europäische Integration“ (Section of European Integration, SEI) umbenannt wurde, besitzt inzwischen zwei Unterabteilungen: Abteilung für die Koordination der Beziehungen zur EU (OKEU) und die Abteilung Kommunikationsstrategie (OKS). Die SEI untersteht dem stellvertretenden Staatssekretär im Außenministerium. Darüber hinaus gibt es im selben Ministerium auch eine Abteilung für die EU und Westeuropa (EUZE). Beide Abteilungen, SEI und EUZE, sind dem Staatssekretär des Außenministeriums untergeordnet. Die im Text als Europaabteilung bezeichnete Institution stellt die SEI dar. Vgl. SCEPP 2002: 39; Pavlík 2002: 30-31.

462 Vgl. Desný 1997: 46; Šmejkal 1998: 117-119.

463 So behauptete Klaus 1996, die Transformation der tschechischen Wirtschaft sei abgeschlossen, obwohl eher das Gegenteil der Wahrheit entsprach. Der vermeintlichen Überlegenheit der Tschechischen Republik, und somit seiner Regierungspolitik, gegenüber den anderen Beitrittskandidaten, aber auch gegenüber den westeuropäischen Staaten, verlieh er Ausdruck mit Aussagen wie der, daß die EU die Tschechische Republik brauche und nicht umgekehrt und daß die westlichen Wirtschaftsführer nach Prag kommen sollen, um zu sehen, wie erfolgreiche Wirtschaftspolitik betrieben wird. Vgl. Rupp 1999: 97; Vachudova 2001: 337.

464 Vgl. Šmejkal 1998: 116, 123.

465 ISAP ist ein Computersystem, daß im administrativen Intranet und später auch im Internet, als Datenbank zur Verfügung stand. Anhand ISAP hatten alle Ministerien und Arbeitseinheiten Zugang zur gesammelten EU-Gesetzgebung (teilweise auf tschechisch), zur tschechischen Gesetzgebung mit englischer Übersetzung, zu EU-Abkürzungen und Ausdrücken in vier Sprachen, und zum Entwicklungsstand des Prozesses der Gesetzesanpassung. Um ISAP auf dem aktuellen Entwicklungsstand zu halten, mußten alle Ministerien besondere ISAP-Formulare ausfüllen und in das System eingeben. Vgl. European Commission 1999a: 11, 27; Šmejkal 1998: 116.

466 Die Arbeitsgruppen und die Euro-Units kommunizierten horizontal auf der selben Ebene. Die Euro-Units waren dem jeweiligen Beauftragten in ihrem Ressorts unterstellt, der den Minister unterrichtete. Der Minister konnte die Informationen den Vertretern seines Ministeriums in den Arbeitsgruppen, aber auch denen im Arbeitsausschuß weiterleiten. Da die Arbeitsgruppen nach EU-Verhandlungskapitel und nicht nach Ministerien geordnet waren, mußten die einzelnen Mitarbeiter ihre Informationen vertikal an mindestens zwei verschiedene Stellen weitergeben: dem Leiter der Arbeitsgruppe, der dies dann dem Arbeitsausschuß weiterleitete und dem Minister ihres eigenen Ressorts. Das bedeutete, eine Information hatte bis zu drei verschiedene Möglichkeiten, die Ebene des Arbeitsausschusses zu erreichen. Wenn die Europaabteilung miteinbezogen wird, die ja auf jeder Ebene präsent war, waren es sogar vier Informationskanäle, die sich gegenseitig kopierten. Die Verbesserungsvorschläge sahen z. B. vor, die Euro-Units direkt den betreffenden Ministern zu unterstellen. Das hätte aber insgesamt zu keiner bedeutenden Steigerung der Effizienz geführt. Vgl. Šmejkal 1998: 116-119; Desný 1997: 47.

467 Vgl. Vachudova 2001: 343; o. V. FAZ 1998b; Šmejkal 1998: 123; Europäische Kommission 1997: 133; 140-141.

468 Vgl. Šmejkal 1998: 123; Pavlík 2002: 32-33.

469 Vgl. Europäische Kommission 1999: 14; Ludwig 1999b.

470 Vgl. Ludwig 1999b; o. V. FAZ 1999c; o. V. RFE/RL 1999a; o. V. RFE/RL 1999b; Vachudova 2001: 347-348.

471 Vgl. Czech Republic 2000: 7; Kral 2002: 2; SCEPP 2002: 38, 40; Czech Republic 2001.

472 Vgl. Schwarz 2000a.

473 Vgl. Lang 2002a.

474 Vgl. Spengeler 2002f.

475 Das Wirtschaftsministerium hieß damals noch Ministerium für Industrie und Handel und war 1990 aus der Verschmelzung der beiden Einzelministerien hervorgegangen. Unter der Regierung Horn wurde das Ministerium für Internationale Wirtschaftsbeziehungen aufgelöst und relevante Teile in das Ministerium für Industrie und Handel integriert. Die Umbenennung zum Wirtschaftsministerium fand 1998 statt. Vgl. Vida 2002: 59.

476 Vgl. Ágh 1999: 843; Rupp 1999: 97; Vida 2002: 58-59; Podraza 2000: 41-42.

477 Vgl. Mayhew 1998: 164-165; Vida 2002: 48, 58-59; Ágh 1999: 843; Brusis 2000: 7.

478 Vgl. Vida 2000: 61; Brusis 2000: 7; Podraza 2000: 32.

479 Vgl. Vida 2002: 48, 59, 70; Ágh 1999: 843; Rupp 1999: 97-98.

480 So zählten zu den Aufgaben der Sondereinheit die Untersuchung der strategischen Entwicklung während des Beitrittsprozesses, Vorbereitung von Planspielen für die Beitrittsverhandlungen und die Erstellung von Kosten-Nutzen-Analysen bezüglich der Konsequenzen einer ungarischen EU-Mitgliedschaft. Vgl. Rupp 1999: 98; Vida 2002: 61; Podraza 1999: 33; European Commission 1999b: 3.

481 Vgl. Vida 2002: 61.

482 Endre Juhász hat sich als Karrierediplomat schon vor der Wende mit Europaangelgenheiten beschäftigt. Er war in der Handelsmission in Brüssel tätig. Nach 1992 wechselte er ins Europabüro des Wirtschaftsministeriums und stieg dort 1993 zum Staatssekretär auf. Ab 1995 war er ungarischer Botschafter bei der EU. Vgl. Vida 2002: 67.

483 Vgl. Podraza 1999: 48; Brusis 2000: 6; Vida 2002: 60; European Commission 1999b: 4.

484 Vgl. Brusis 2000: 6; Podraza 1999: 32-33.

485 Vgl. o. V. FAZ 1998f; o. V. FAZ 1998e; Brusis 2000: 13; European Commission 1999b: 4; Podraza 1999: 32; Lomax 1999: 124.

486 Vgl. Brusis 2000: 8; Podraza 1999: 33; Vida 2002: 64; Borbély 2004.

487 Erst rückte Imre Boros auf Vorschlag Torgyáns als Übergangslösung auf das Amt des Landwirtschaftsministers nach. Kurze Zeit später kam es zu Spannungen zwischen Torgyán und Boros, da letzterer sich den FKgP-Rebellen zuwandte. Nachdem mehrmals Orbán die Entlassung von Boros ablehnte einigte er sich schließlich mit Torgyán auf Vonza als offiziellen Nachfolger. Vonza war Parteilos und gehörte nicht zum direkten Umfeld von Torgyán. Aber auch Vonza distanzierte sich vom streitbaren (noch-)Vorsitzenden der FKgP, nachdem Torgyán ihn beschuldigt hatte, bei den Beitrittsverhandlungen mit der EU Ungarns Ausverkauf vorangetrieben zu haben. Vgl. o. V. CER 2001; o. V. RFE/RL 2001h; o. V. RFE/RL 2001f.

488 Vgl. European Commission 1999b: 3; Brusis 2000: 7, 14; Müller-Rommel 2001a: 92-94.

489 Vgl. Vida 2002: 63.

490 Vgl. Vida 2002: 60, 64-65.

491 Péter Balázs war von 1969 bis 1993 als hoher Beamter (und später Staatssekretär) im Handelsministerium tätig mit Schwerpunkt Handelsbeziehungen zur EU. Im Rahmen seiner Aufgaben war er zwischen 1982 und 1987 als Berater für Handelsfragen in Brüssel eingesetzt. Danach ging er in den diplomatischen Dienst und war Botschafter in Kopenhagen und Berlin. Zwischen 2000 bis zu seiner Berufung als SSIT-Leiter im August 2002 unterrichtete er als Universitätsdozent Wirtschaft in Budapest. Vgl. Vida 2002: 67.

492 Vgl. o. V. JFB 2003; Allan 2003; Weigelt 2003a.



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19.10.2005