6. Institutioneller Wandel in Mittelosteuropa im Spannungsfeld von Parteienwettbewerb und europäischer Integration

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Nachdem in den vorangegangenen Länderkapiteln die institutionellen Rahmenbedingungen (Kapitel 3ff.), die politischen Prozesse (Kapitel 4ff.) und die für den Beitritt geschaffenen Strukturen (Kapitel 5ff.) detailliert untersucht worden sind, sollen nun aus den Beobachtungen der einzelnen Politikebenen Schlußfolgerungen hinsichtlich der zu Beginn dieser Arbeit gestellten Fragen gezogen und ergebnisorientiert zusammengeführt werden. Dabei werden der Aspekt der Konsolidierung, der Umgang mit demokratischen Defekten und das Verhaltensmuster der Akteure im Zusammenhang mit dem beobachteten institutionellen Wandel geklärt.

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In den ersten beiden Schritten (6.1 und 6.2) werden jeweils die strukturellen und die akteursbezogenen Determinanten der europäischen und nationalen Ebene aufgedeckt, sowie sie sich aus den jeweiligen Einzelkapiteln ableiten lassen. Damit werden die unabhängigen (die internationalen Faktoren und die Beitrittspolitik der EU) und abhängigen Variablen (das institutionelles Gefüge und die Akteursinteressen in der Innenpolitik), die auf die Politikgestaltung Einfluß genommen haben, inhaltlich erfaßt.

Im daran anschließenden Abschnitt (6.3) werden die Politikprozesse, die zum institutionellen Wandel geführt haben, nach den Pfaden der Entscheidungsfindung – also anhand Veto-Arenen und -Player – geordnet und mit Rückgriff auf die Determinanten ausgewertet. Als letzter Schritt erfolgt in Kapitel 7 die zusammenfassende Interpretation des Fragenkomplexes, der den EU-Beitrittsprozeß mit der nationalen Politikgestaltung und dem institutionellen Wandel in Verbindung stellt. Hierbei ist die Beantwortung der Frage, ob die prozeßorientierte europäische Integration auf die Ausrichtung der politischen Systeme Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik Einfluß genommen hat, von zentraler Bedeutung.

6.1 Die europäische Dimension

Die Entwicklung in der internationalen Politik, die mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und des Warschauer Paktes eingeläutet wurde, hat signifikante Auswirkungen auf die bisher festgefügten Strukturen in Europa gehabt. Die Veränderungen der Determinanten der internationalen Politikebene stellten natürlich gleichermaßen die EU und die osteuropäischen Beitrittskandidaten vor die Aufgabe, ihre Interessen neu zu definieren. Dabei galt es für die EU-Staaten das Zeitfenster (oder Gelegenheitsfenster) für die Anbindung der mittelosteuropäischen Länder an westeuropäische Strukturen zu nutzen, welches aufgrund der durch Entspannung und Selbstbestimmung geprägten Außenpolitik von Michail Gorbatschow und später Boris Jelzin entstanden war, bevor ein nicht auszuschließender Rückfall in alte imperiale Verhaltensmuster diese Möglichkeit hätte erschweren können. Der stabilisierende Effekt, der durch die bloße Bereitschaft der EU zur Osterweiterung auf diese Region wirkte, sollte indirekt die Transformation der post-kommunistischen Länder unterstützen und ein mögliches Abgleiten in ein politisches Vakuum verhindern, welches dann von populistischen oder autokratischen Kräften hätte ausgefüllt werden können. Trotz der Angst einiger EU-Länder, durch die Erweiterung organisiertes Verbrechen wie auch staatliche Korruption in größeren Ausmaßen zu importieren, waren die befürchteten Konsequenzen einer langfristigen Fehlentwicklung in den jungen Demokratien mitunter der wichtigste Grund, warum Alternativen zu einer Erweiterung nicht in Frage kamen. Die anarchischen Elemente, die nach dem Ende der bipolaren Weltordnung wieder an Stärke gewannen, stellten eine permanente Warnung an die einzelnen EU-Regierungschefs dar, die darauf bedacht waren, die Wohlstandssphäre der EU zu erhalten und sie auf den Osten Europas auszudehnen. Dies hieß jedoch nicht, daß die einzelnen EU-Staaten bereit waren, ihre jeweiligen finanziellen und politischen Vorteile der Mitgliedschaft leichtfertig und ohne Kompensation mit den zukünftigen Mitgliedern zu teilen.

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Die Regierungen der mittelosteuropäischen Staaten waren natürlich genauso bemüht, kein politisches Vakuum in der Region entstehen zu lassen. Der Eintritt in das Wohlstandslager der EU, welches Prosperität und – mit Hilfe der NATO – auch militärische Sicherheit versprach, war die einzige realistische außenpolitische Strategie, sich gegen jegliche spill over effects seitens der Nachfolgestaaten der Sowjetunion abzusichern. Dabei war es klar, daß die Etablierung eines demokratischen Systems die primäre Anforderung an die Kandidatenländer darstellte, ohne deren Erfüllung kein Fortschritt in ihren Bemühungen der EU beizutreten, zu erwarten war. Ein wie auch immer gearteter politischer „dritter Weg“ war von den Eliten der Transformationsstaaten weder geplant noch erwünscht. Somit war das Spielfeld der Innenpolitik in seinen demokratischen Grenzen abgesteckt. Einzelne Akteure wollten zwar die demokratischen Regeln zu ihren Gunsten verändern, jedoch wurde die Grenze zu undemokratischen Verhältnissen nicht überschritten. Diejenigen, die es trotzdem versucht haben (wie z. B. der ehemalige Ministerpräsident Vladimír Mečiar in der Slowakei) mußten die außen- wie auch innenpolitische Ausweglosigkeit dieser Strategie des eigenen Machterhaltes erkennen. Somit waren die EU und die mittelosteuropäischen Staaten hinsichtlich der Gefahren zukünftiger politischer Instabilität miteinander verbunden. Demokratie und EU-Mitgliedschaft stellte zwei erwünschte Gegebenheiten dar, mit denen die europäische Politik in Ost und West beabsichtigte, die ihnen durch die internationale Umgebung auferlegten Zwänge abzuschwächen. Jedoch war die Vorgehensweise, mit der man der Herausforderung explizit begegnen wollte, durch Unschlüssigkeit und kurzsichtige Wohlstandswahrung geprägt. Trotz der richtigen Einschätzung der Bedeutung einer Erweiterung nach Osten mußte erst langwierig EU-interner Widerstand überwunden werden. Das wurde besonders im Verhalten der EU während des Beitrittsprozesses deutlich.

Der Umgang der EU mit den mittelosteuropäischen Beitrittskandidaten wurde durch zwei Aspekte bestimmt: eine absolute Asymmetrie in der vorhanden Verhandlungsmacht und eine sogenannte Erkenntnislücke (cognitive gap) beider Seiten, die zu unterschiedlichen Einschätzungen der Beitrittssituation führten. Der erste Punkt bedarf keiner tieferen Erklärung – die gewaltigen Unterschiede in wirtschaftlicher und politischer Macht waren offensichtlich, wie auch die faktische Stellung der beitrittswilligen Staaten als Bittsteller, die Einlaß zu westlichen Strukturen verlangten.493 Die Erkenntnislücke war eine Konsequenz der EU-Wahrnehmung der Situation und, was schwerer wiegt, die Art wie das Problem der „externen“ Nachfrage nach Mitgliedschaft gelöst werden sollte: nämlich wie ein internationales Handelsproblem.

Im Gegensatz dazu verbanden anfänglich die mittelosteuropäischen Staaten ihren Wunsch auf Mitgliedschaft mit wirtschaftlicher Sicherheit, politischer Beteiligung und kultureller Rückkehr nach Europa. Ohnehin politisch überfordert, innovative und richtungsweisende strategische Entscheidungen zu treffen, verschanzte sich die EU hinter der üblichen Taktik von Handelsvereinbarungen gepaart mit den üblichen Wirtschaftsinstrumenten, die die Transformationsbemühungen in der Region unterstützen sollten.494 Die Diskussion über die Erweiterung drehte sich hauptsächlich um die möglichen Kosten, und wurde durch die Angst um die Weiterführung der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und des Strukturfonds bestimmt. Letztendlich wurde vergessen, daß diese Mechanismen eingeführt worden waren, um bisherigen EU-Mitgliedern Unterstützung zu gewähren, die ähnliche Probleme hatten wie heute die ostmitteleuropäischen Staaten. Die Unbezahlbarkeit dieser Systeme, Konsequenz von package deals auf dem europäischen Parkett und ehemals als politischer Preis entrichtet, um Vetos einzelner Mitglieder abzuwehren, wurde den Anwärterstaaten jetzt zum Nachteil. Auch die ursprünglich errechneten astronomischen Kosten einer zukünftigen Osterweiterung hielt einer nüchternen Betrachtung nicht statt und wurde später nach unten korrigiert.495 Das änderte aber nichts an der äußerst schwachen Verhandlungsposition der Beitrittskandidaten gegenüber der EU.496

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Die Beitrittsverhandlungen mit der EU verliefen immer nach dem selben Muster: Die mittelosteuropäischen Staaten mußten mehr oder weniger die Position akzeptieren, auf welche sich die Mitgliedstaten der EU im Vorfeld geeinigt hatten. Die Vorgaben waren ausgesprochen detailliert, da sie zusammengenommen die Interessen aller 15 Mitglieder wiederspiegelten und es daher weder einfach, noch überhaupt vorgesehen war, sie in den Verhandlungen zu verändern. Die Verhandlungsposition der EU war somit in ihrer Substanz unveränderlich, nachdem sie den Europäischen Rat passiert hatte. Es verging einige Zeit, bis die Beitrittskandidaten lernten, daß sie für ihre eigene Sache Lobbyarbeit bei den EU-Mitgliedern betreiben mußten. Dieser Weg versprach mehr Erfolg, auf die Entscheidungen der EU Einfluß nehmen zu können als die frustrierenden Erfahrungen am Verhandlungstisch.497

Diese „nimm es oder laß es“498 Einstellung konnte bei verschiedenen Gelegenheiten beobachtet werden, in denen die EU keine Hemmungen zeigte, ihre dominante Verhandlungspositionen auszunutzen: Den Kandidatenländern wurde das Weißbuch zur „Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt“ (Weißbuchsingle market white paper) vorgelegt, nach dem sie ihre Gesetzgebung in den Handelsbereichen von Waren und Dienstleistungen anpassen mußten. Zusätzlich wurde ihnen eine abgeschlossene Transformation in den Bereichen Demokratie und Wirtschaft abverlangt.499 Die vorherigen Erweiterungsrunden hatten sich weniger restriktiv gestaltet, da den damaligen Beitrittsländern Übergangszeiten für die Anpassung an EU-Standards gewährt worden waren. Ein strikterer Umgang bei der anstehenden Erweiterungsrunde war insoweit verständlich, als daß die Europäische Kommission dadurch die Vorbehalte einzelner Mitgliedsstaaten gegenüber der Aufnahme von post-kommunistischen Transformationsländern ausräumen wollte. Die Erfüllung dieser Kriterien stellte trotzdem keine Garantie für eine Mitgliedschaft dar. Es wurde die klare Aussage getroffen, daß die Erweiterung die weitere Vertiefung der (west-) europäischen Integration weder gefährden noch behindern durfte, und sie an die Fähigkeit der EU geknüpft sei, neue Mitglieder aufnehmen zu können. Im Falle weiterer Verzögerungen bei den Reformen der EU-Strukturen hatten also die mittelosteuropäischen Staaten die Konsequenzen zu tragen, unabhängig von ihren Erfolgen im Beitrittsprozeß.500

Die brutale Wahrheit dieses Szenarios wurde mehrmals bewiesen: Der EU Gipfel in Essen 1994 beschäftigte sich mit der Frage, was die Kandidatenländer unternehmen müßten, um die Kriterien für einen Beitritt zu erfüllen. Das Thema der eigenen Reform, die eine Erweiterung erst ermöglicht hätte, wurde jedoch ausgeklammert. Auf dem Amsterdamer Gipfel im Juni 1997 wurde der Beginn der Beitrittsverhandlungen beschlossen. Aufgrund des Unvermögens der Mitgliedstaaten, sich auf eine Reform der EU-Institutionen zu einigen, wurden die Kandidaten im Ungewissen gelassen, wie sie in der zukünftigen EU repräsentiert sein würden, gleichwohl mußten sie aber jetzt schon den Beitritt verhandeln. Auf dem nachfolgenden Gipfel in Luxemburg im Dezember desselben Jahres, auf dem die Beitrittsverhandlungen mit den fortgeschrittensten Kandidaten Tschechien, Polen, Ungarn, Slowenien und Estland offiziell eröffnet wurden, hatte sich die Situation nicht verbessert. Es gab weiterhin keine Garantie, daß ein erfolgreicher Abschluß der Verhandlungen auch zu einem Beitritt führen würde, da die EU auf institutioneller Basis weiterhin nicht erweiterungsfähig war.501 Das Phänomen des moving target, also den Beitritt mit der EU zu verhandeln, die sich währenddessen selbst im Prozeß der Veränderung befand und zukünftige, einseitige Forderungen nicht ausschloß, sollte die Kandidatenländer bis zuletzt begleiten. Auch die Tatsache, daß die EU somit Schiedsrichter und Verhandlungspartner in einer Person war, verdeutlicht die Einseitigkeit der Situation.502

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Die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen mit zehn Kandidatenländern im März 1998 steigerte die Notwendigkeit einer institutionelle Reform der EU erheblich. Einerseits galt es, die left overs des Amsterdamer Gipfels abzuarbeiten und andererseits die Funktions- und Finanzierungsfähig einer erweiterten Union der 25 Staaten zu gewährleisten. Der erste Schritt war die Neuverhandlung des Finanzrahmens der EU für den Zeitraum 2000-2006. Der nur indirekt mit der Erweiterung zusammenhängende Streit um die Fördermittel zwischen Netto-Zahler und -Empfänger wurde in Hinblick auf die Förderpraxis geführt, die durch eine Osterweiterung ihre eigentliche Aufgabe, nämlich der relativ gleichmäßigen Verteilung von Fördermitteln innerhalb der Union, vollkommen verlieren würde. Parallel zu den Verhandlungen zur Finanzplanung sollte auf dem Berliner Gipfel im März 1999 eine Reform der Agrar- und Strukturpolitik auf Basis der Agenda 2000 beschlossen werden, die aufgrund der Größe ihrer Posten (ca. 80% des Gemeinschaftshaushalts) einer Neuordnung der gesamten EU-Finanzen gleichkam. Letztlich waren die nationalen Egoismen stärker und die bestehenden Probleme blieben weiterhin ungelöst. Es wurden nur die Konsequenzen der unreformierten Strukturen eingedämmt oder erst mit langen, kostspieligen Auslaufzeiten in eine effizientere Form überführt. So wurden die Agrarausgaben einfach auf 40,5 Mrd. Euro eingefroren und durch einen nur langfristigen Abbau einiger Subventionen für die Empfänger abgefedert. Die Anzahl der Zielregionen, die sich bisher für Zahlungen aus dem Strukturfonds qualifizierten, wurde zwar reduziert, damit eine effiziente Regionalförderung stattfinden konnte, angesichts der sehr langen Übergangsfristen und der Verewigung des Kohäsionsfonds für Spanien, Portugal und Irland kann das aber nur als eine sub-optimale Lösung angesehen werden. Die Finanzierbarkeit dieser Systeme in einer erweiterten Union blieb weiterhin ungelöst. Daher wurde den zukünftigen Mitgliedern anstatt des Zugangs zum normalen Fonds ein gesonderter Posten zugewiesen, aus dem ihre Fördermittel bis 2006 zu beziehen sind. Für die Agrarzahlungen nach 2006 wurde später bei den Verhandlungen über das Landwirtschaftskapitel mit den einzelnen Beitrittskandidaten langfristige Übergangsfristen vereinbart, die eine Anpassung an das normale Niveau der (westeuropäischen) Agrarsubventionen in Stufen vorsah.503

Der nächste Gipfel im Dezember 2000, der in Nizza stattfand, nahm sich die endgültige Herstellung der Handlungsfähigkeit einer erweiterten Union zum Ziel. Nachdem der zukünftige Finanzrahmen in Berlin geklärt worden war, sollte jetzt eine Einigung in Fragen der Machtverteilung und Entscheidungsfähigkeit herbeigeführt werden.504 Während der Regierungskonferenz traten die tiefgehenden Differenzen zwischen den jeweiligen nationalen Standpunkten auf und es bildeten sich bei allen Reformpunkten verschiede Interessenkoalitionen. Am Ende blieb der Kompromiß des gesamten Pakets nicht nur hinter den Vorschlägen der Agenda 2000 zurück, sondern auch hinter allen Erwartungen: Jetzt konnte theoretisch die Erweiterung zwar vollzogen werden, jedoch nahm die EU mit dem Vertrag von Nizza eine schwere Hypothek zu Lasten ihrer eigenen Zukunft auf. Aufgrund der fehlgeschlagenen Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen und der neuen Stimmverteilung im Rat der EU werden Blockademinderheiten und nationale Vetos weiterhin das politische Tagesgeschäft der erweiterten Union prägen. Die Beitrittskandidaten haben letztendlich von der Uneinigkeit der Altmitglieder profitieren können, obwohl sie bei dieser Regierungskonferenz nicht an den Verhandlungen beteiligt waren. Während des Gipfels hatten sich scharfe Gegensätze zwischen den großen und den kleinen EU-Ländern gebildet. Durch den daraus resultierenden Minimalkompromiß können sich die Kandidatenländer auf zukünftigen politischen Einfluß innerhalb der EU freuen, welchen die mittleren und kleinen Altmitgliedern de facto für sie miterstritten haben. Schon ein Jahr später einigte sich der Rat der EU auf einen Post-Nizza-Prozeß, der pünktlich zur Erweiterung in Form einer europäischen Verfassung vollendet sein sollte.505

Am Beispiel Polens zeigte sich, daß einmal gewährter politische Einfluß nur schwer wieder zu beschränken ist. Die polnische Regierung brachte das Brüsseler Gipfeltreffen im Dezember 2003 durch seine Kompromißlosigkeit zum Scheitern – acht Monate nachdem die Beitrittsverträge unterzeichnet wurden. Die polnische Delegation berief sich auf das legitime Argument, daß der Beitritt auf Basis der Verträge von Nizza ausgehandelt worden ist.506 An diesem Beispiel wurde deutlich, daß während des Beitrittsprozesses die wirtschaftliche und administrative Eignung im Vordergrund stand, eine Anpassung der Kandidaten an die Normen der politischen Dimension innerhalb der Union jedoch bis zum Beitritt ausgeblendet oder zumindest irrtümlicherweise als ausreichend vorhanden bewertet worden war. Dies ist nicht überraschend, denn das bisherige Vorgehen der europäischen Staats- und Regierungschefs war durch die (ungeschriebene) Erkenntnis geprägt, daß durch Kompromisse in Sachfragen dem übergeordneten Ziel einer voranschreitenden europäischen Integration am besten gedient sei. Die Vorgehensweise, nach der nationale Egoismen Vorrang vor gemeinschaftlichen Lösungen besitzen und welche von einigen Altmitgliedern der EU in den letzten Jahren neu entdeckt worden ist, wird durch die möglichen zukünftigen „eurorealistischen“ Regierungsparteien in den Beitrittsstaaten weiter an Schärfe gewinnen.

6.2 Die Interessenstrukturen der nationalen Akteure

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Unabhängig von dem Streben nach einer EU-Mitgliedschaft haben die politischen Parteien in den Parlamenten der drei untersuchten Ländern ihre eigenen Interessen herausgebildet, die sie einerseits in Bezug zu der gesellschaftlich erwünschten, langfristigen außenpolitischen EU-Orientierung positionierten und andererseits innerhalb des gegebenen institutionellen Gefüges umsetzen wollten. Natürlich spielten im täglichen politischen Wettstreit Machterhalt, Machtgewinn, innenpolitische Sachfragen und die Struktur der Konfliktlinien eine größere Rolle, jedoch war das Thema des EU-Beitritts ein allgegenwärtiges Motiv, welches die Interessenlage aller Akteure – unabhängig von ihrer Meinung über die EU – bis zum Zeitpunkt der Erweiterung begleitete. Neben den existierenden strukturellen Determinanten der nationalen Ebene in Form der institutionellen Rahmenbedingungen wie sie in den Abschnitten 3.1.1, 3.2.1 und 3.3.1 näher erläutert worden sind, haben die politischen Systeme in Polen, der Tschechischen Republik und Ungarn jeweils auch landesspezifische Merkmale entwickelt.

In Polen führte die Doppel-Exekutive in Form des Semi-Präsidentialismus zu einer Schwächung der Regierung, insbesondere des Ministerpräsidenten, da dieses Amt von den jeweiligen Parteiführern mit Vertrauten ohne eigene Hausmacht besetzt worden ist, um die eigene Präsidentschaftskandidatur vorzubereiten. Erst Ministerpräsident Leszek Miller vermochte seine Stellung durch ehemalige, zum Teil korrupter, Kader zu festigen, jedoch spaltete er hierdurch die SLD unwiderruflich.507 Auch nachdem der strukturelle Konflikt zwischen Präsident und Regierung mit der neuen Verfassung von 1997 aufgelöst war, belastete weiterhin die in allen politischen Lagern zu beobachtende, aber insbesondere in der Rechten ausgeprägte fehlende Fraktionsgeschlossenheit die Regierungsarbeit. Die Wahl- und Parteienbündnisse basierten hauptsächlich auf dem Willen, das andere politische Lager von der Macht zu vertreiben, verloren nach dem Erreichen dieses Zieles aber ihren Zusammenhalt. Die Partikularinteressen der einzelnen Parteiflügel und Koalitionspartner standen zu sehr im Zentrum der Politikgestaltung. Zusätzlich trug das stark fragmentierte als auch polarisierte Parteiensystem und die schwache Wählerbindung zur Regierungsinstabilität bei. Der dadurch erhöhte Grad an Populismus führte – wie sonst in keinem der anderen beiden untersuchten Länder – zu dem Entstehen von semi- und illoyalen Akteuren.

Insbesondere die ausgeprägten Konfliktlinien verhinderten die Entwicklung von konsensdemokratischem Verhalten. Daher lag es für innerparteiliche Akteure näher, die Regierung zerbrechen zu lassen oder die eigene Partei zu spalten, als einen Kompromiß einzugehen, der unterhalb der eigenen ursprünglichen Forderungen lag. Das Vertreten der eigenen Ideologie stand über dem Willen zur konstruktiven Machtgestaltung. So hatten die Konfliktlinien Religion/Säkularität, Stadt/Land und Post-Kommunisten/Post-Dissidenten einen viel stärkeren Einfluß auf das Parteiverhalten als in Ungarn oder Tschechien. Diese Instabilität führte zum Zerfall des konservativen Lagers mit der Folge, daß die nachfolgenden Parteien sich zu radikaleren Positionen hin orientierten und die politische Mitte stetig an politischem Einfluß verlor. Sogar der vereinigten Linken unter der Führung der Post-Kommunisten ereilte das gleiche Schicksal, nachdem das Bündnis lange Zeit als einziger stabiler Fixpunkt mit Interesse am politischen Ausgleich galt. Die Konfliktlinien wurden von den Klientelparteien (Bauern, National-Katholiken) wie auch den konservativen Parteien aufrechterhalten, um die Schwächen ihrer Programmatik zu überdecken und eine gemeinsame politische Basis zu besitzen. In diesem Zusammenhang ist Aleksander Kwaśniewski hervorzuheben, der in seiner Rolle als Staatspräsident – wenn auch nicht frei von Eigeninteresse – mäßigend wirkte und größere Eskalationen verhinderte. Die Post-Kommunisten, die sich lange um die Überwindung dieser gesellschaftlichen Gräben bemüht hatten, um als ein vollwertig moralisch legitimierter, demokratischer Akteur akzeptiert zu werden, fielen mit ihrer zweiten Regierungsübernahme zurück in die alten Strukturen von Vetternwirtschaft und staatlicher Selbstbedienungsmentalität und verloren einen großen Teil des neu gewonnenen gesellschaftlichen Vertrauens.

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In Ungarn hingegen war das politische System zwar durchgängig stabil und hat ausreichende Regierungsmehrheiten hervorgebracht, die Polarisierung in der Politik erhöhte sich jedoch stetig. Die Gründe hierfür hängen nur indirekt miteinander zusammen: Das Wahlrecht verhinderte eine Zersplitterung der Parteienlandschaft und das Verfassungsgericht klärte bei Konflikten, bei denen Akteure sich in den Grauzonen der Politik bewegten. Die treibende Kraft hinter der Konsolidierung des Parteiensystems waren aber die starken Ministerpräsidenten mit ihrem autoritären Führungsstil. Sie standen unangefochten an der Spitze ihrer Parteien und prägten die gesellschaftlichen Linien entlang derer die zukünftige Politik sich orientierte. So wurden die einzelnen Konfliktlinien, die denen in Polen ähneln aber ursprünglich nicht so stark ausgebildet waren, mit voranschreitender Entwicklung zusammengelegt und in ihrer Bedeutung aufgewertet bis sie schließlich zwei voneinander stark getrennte politische Lager hervorbrachten. Es war hauptsächlich Victor Orbáns Vorgehen, welches endgültig zur Marginalisierung der politischen Mitte und zur Bildung eines einzelnen rechts-konservativen Blocks führte. Der Sog, der durch die starke Polarisierung entstand, die Orbán dem politischen System aufgezwungen hatte, erfaßte alle Klientel- und Nischenparteien und ließ sie in den beiden Lagern aufgehen. Die Errichtung zweier ungefähr gleich großer politischer Blöcke (MSZP/SZDSZ und FIDESZ/MDF) wurde letztendlich mit der Spaltung der Gesellschaft bezahlt, die sich entlang moralisch-kultureller Gegensätze von Nation, Kirche, Patriotismus und dem Schutz des Landes vor einer vermeintlichen Rückkehr zum Sozialismus gegenüber einem kosmopolitisch-städtischen, säkularen Sozial-Liberalismus formierte. Der Nachfolger von Orbán, Péter Medgyessy, bildete eine Ausnahme in der Reihe der Ministerpräsidenten, in dem Sinne, daß er keine Hausmacht innerhalb seiner Partei besaß und daher auch schon nach zwei Jahren von den Regierungsparteien aus dem Amt gedrängt wurde. 508

Die Stabilität des ungarischen politischen Systems, die teilweise an Starrheit grenzt, brachte aber auch negative Verhaltensmuster bei einzelnen Akteuren hervor, die nach Wegen suchten, die politische Entscheidungsfindung auch ohne eine Parlamentsmehrheit maßgeblich zu beeinflussen. So versuchte die konservative Opposition häufiger Volksabstimmungen zur Regierungspolitik zu initiieren oder schon geplante mit eigenen Forderungen zu kapern. Auch die von Orbán anvisierte gesellschaftliche außerparlamentarische Opposition deutet auf den Versuch hin, die starke ungarische Kanzlerdemokratie mit plebiszitären Mitteln in ihrer Gestaltungsmacht einzuschränken und den politischen Wettbewerb auf die gesellschaftliche Sphäre auszudehnen soweit es den eigenen politischen Zielen dient.

Die Tschechische Republik unterscheidet sich in ihren politischen Koordinaten von Polen und Ungarn dahingehend, als daß hier viele Konfliktlinien vollständig fehlten: Da die ČSSD an die Vorkriegssozialdemokratie anknüpft und sich als linke Volkspartei positioniert hat existiert kein Wettstreit zwischen Post-Kommunisten und Post-Dissidenten um die Machtverteilung im Staat. Die weiterhin unreformierte KSČM als Nachfolger der ehemaligen Staatspartei kann zwar aus dem in Osteuropa üblichen Konfliktpotential zwischen Wendeverlierern und -gewinnern profitieren, jedoch ist ihre Wählerschaft durch die Tatsache begrenzt, daß Parteien aller politischer Lager sich ebenfalls um diese Zielgruppe bemühen und die KSČM als ein illoyaler Akteur politisch isoliert bleibt. Aufgrund der weit fortgeschrittenen Industrialisierung und Säkularisierung Tschechiens im Laufe des 20. Jahrhunderts konnten sich auch keine Parteien um die Konfliktlinie Stadt-Land oder um religiöse Weltanschauungen etablieren. Somit wird der politische Wettstreit noch am ehesten im klassischen Links-rechts-Muster westeuropäischer Prägung geführt. Also Bürgerrechte, staatliche Umverteilung und supranational geprägte Außenpolitik gegenüber einer Law-and-order-Politik, Neoliberalismus und nationale Selbstbestimmung. Die Gründe für die politische Instabilität (drei von fünf Regierungen besaßen keine parlamentarische Mehrheit) lag dementsprechend weder in einer zersplitterten Parteienlandschaft oder strukturellen Defiziten der institutionellen Ausgestaltung des politischen Systems, sondern an der Konsensunfähigkeit und den persönlichen Egoismen führender Politiker.

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Mit der Einsetzung des Senats im Jahre 1996 war die Gefahr eines parlamentarischen deadlocks abgewendet und die ursprünglich geplanten checks and balances für zukünftige Verfassungsänderungen geschaffen worden. Der autoritäre, uneinsichtige Führungsstil des ehemaligen Ministerpräsidenten und derzeitigen Staatspräsidenten Václav Klaus in Verbindung mit seinem konfliktdemokratischen Verständnis von Politik vertrugen sich nicht mit dem aufstrebenden Führungspersonal seiner eigenen Partei und dem der kleineren Koalitionspartner. Es setzte sich ein genereller Politikstil durch, der die persönliche politische Vorstellung als unverrückbares Maß für die Regierungstätigkeit verstand. Die vermittelnde, von Grundsätzen der Bürgerdemokratie geleitete Vorgehensweise von Staatspräsident Václav Havel wurde von der politischen Elite immer stärker als unerwünschte Einmischung in die Tagespolitik verstanden. Eine Ausnahme stellt der sozialdemokratische Ministerpräsident Vladimír Špidla dar, der mit diesem Politikverständnis brechen wollte, aber letztendlich von rivalisierenden Flügeln seiner eigenen Partei entmachtet worden ist. 509

Die politische Situation in Tschechien wurde des weiteren durch die knappen Mehrheitsverhältnisse erschwert, nachdem sich im Laufe der ersten Legislaturperiode alle nicht-extremen Parteien mehrheitlich um politisch ähnliche Mainstream-Positionen gruppiert hatten und somit für die Wähler der Mittelschicht nicht stark genug zu unterscheiden waren. Somit führte die Instabilität im Falle Tschechiens nicht zum Zerfall des Parteiensystems, sondern zur Stagnation der Politik, da die Parteien zwar gefestigt waren, die Parteiführer aber keine stabile Mehrheiten zustande brachten. Erst die Übernahme weiterer links-liberaler Positionen durch die Sozialdemokraten und die Aufnahme national-patriotischer Rhetorik durch die ODS brachte Bewegung ins Parteiensystem: Die neoliberal-christliche Mitte stimmte einer lagerübergreifenden Koalition mit der Linken zu, der rechtsextreme Rand ging in der ODS auf, und die Kommunisten etablierten sich vollends als Sammelbecken für die Systemunzufriedenen und Politikverdrossenen.

Das Thema des EU-Beitritts bildete jedoch in keinem der drei Länder eine eigene Konfliktlinie, sondern wurde von den Parteien in die bestehenden integriert, so daß diese noch weiter verstärkt wurden und die bestehende Parteiprogrammatik zusätzlich unterstützten bzw. glaubwürdiger erscheinen ließen, da die Parteien behaupten konnten, daß sie entweder die Vorteile einer EU-Mitgliedschaft ermöglichen oder aber sich einsetzen würden, um ihre vermeintlichen negativen Konsequenzen zu verhindern.510 Für die Auseinandersetzung Religion/Säkularität bedeutete es die Kritik an der gegenüber religiösen Belangen vermeintlich ignoranten Politik Brüssels bzw. die Unterstützung von Trennung von Staat und Kirche auf europäischer Ebene. Hinsichtlich des Konflikts Stadt/Land waren es die Möglichkeiten eines integrierten europäischen Arbeits- und Bildungsraumes von dem die junge, mobile urbane Bevölkerung profitieren konnte, wohingegen die ländliche Bevölkerung vor der Gefahr des Ausverkaufs ihres Grund und Bodens und der Konkurrenz der europäischen Agrargroßbetriebe geschützt werden wollte. So ist es nicht verwunderlich, daß nur solche Parteien sich explizit gegen einen EU-Beitritt aussprachen, die auch auf anderen Feldern Maximalpositionen bezogen hatten, wie z. B. die SO und LPR in Polen, die KSČM und SPR-RSČ in Tschechien und die MIÉP in Ungarn, also alle illoyalen Akteure der drei Länder. Alle übrigen euroskeptischen Parteien äußerten ihre Kritik nuanciert, da sie wußten, daß es keine realistische Alternative zum EU-Beitritt ihres Landes gab, und versuchten die Frage der EU-Mitgliedschaft in Einklang mit ihren übrigen politischen Positionen zu bringen, ohne sich in der Gesellschaft zu isolieren.

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Somit treten die illoyalen Akteure, deren Programmatik die pluralistischen, freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Systeme ihrer Länder in Frage stellen, zugleich als das Lager der harten Europaverweigerer auf. Dies ist nicht weiter verwunderlich, da ihre Auffassung von der gesellschaftlichen und politischen Ordnung und dem demokratischen Verständnis, wie es den Beitrittskandidaten von der EU als Basis für eine Mitgliedschaft abverlangt wurde, stark abweichen. Diese Akteure nehmen den Nachteil eines fehlenden politischen Spielraums in Kauf, der sich zwangsläufig durch extreme Positionen ergibt. Ihr Ziel ist es nicht, Koalitionen mit anderen Parteien aufgrund von programmatischer Überschneidungen einzugehen, sondern ihre kompromißlose Haltungen durch die Akzeptanz oder Duldung seitens loyaler Akteure gesellschaftlich legitimieren zu lassen. In Situationen, in denen ohne ihre Parlamentsstimmen keine Regierungsmehrheit zustande gebracht werden kann, versuchen illoyale Akteure, ihren politischen Einfluß in politische Macht umzuwandeln. So haben SO, KSČM und MIÉP sich bei den Regierungskoalitionen ihrer jeweiligen politischen Lager erfolglos als Mehrheitsbeschaffer angeboten. Dieses Szenario konnte bisher durch die – wenn auch konfliktbeladene – Übereinkunft demokratischer Parteien vermieden werden. Semi-loyale Akteure hingegen gehören wegen ihrer ambivalenten Haltung gegenüber Teilen der demokratischen Ordnung (sei es in wirtschaftlichen, religiösen oder sozialen Sachfragen) zu den starken Euroskeptikern, sind aber an einer Zusammenarbeit mit loyalen Akteuren interessiert, um ihre Partikularinteressen in der Tagespolitik umsetzen zu können. Diese Akteure sind kaum oder nur widerwillig bereit, in Europafragen konstruktiv mitzuarbeiten, außer sie sehen die Interessen ihrer Klientel in Gefahr.

Tabelle 16: In den Parlamenten vertretene illoyale und semi-loyale Akteure

 

Illoyale Akteure

Semi-loyale Akteure

Partei

Sitze im Parlament

Partei

Sitze im Parlament

Polen

SO

LPR

0/460, 0/460, 53/460

0/460, 0/460, 38/460

ROP

0/460, 6/460, 0/460

Ungarn

MIÉP

0/386, 0/386, 14/386, 0/386

FKgP

44/386, 26/386, 48/386, 0/386

Tschechien

KSČM

SPR-RSČ

35/200, 22/200, 24/200, 41/200

14/200, 18/200, 0/200, 0/200

Die Zahl hinter dem Schrägstrich gibt die Gesamtzahl der Parlamentssitze an. Die Sitze im Parlament beziehen sich auf die folgenden Wahlen: Polen 1993, 1997, 2001; Ungarn 1990, 1994, 1998, 2002, Tschechien 1992, 1996, 1998, 2002.

Die Beobachtung semi- und illoyaler Akteure in Polen, Ungarn und Tschechien (siehe Tabelle 16) zeigt folgende Entwicklung: Während in Polen der Anteil dieser Akteure im Parlament schlagartig auf ungefähr ein Fünftel der Parlamentssitze gestiegen ist und bei den nächsten Wahlen 2005 voraussichtlich noch anwachsen wird, stagniert ihr Anteil in Tschechien seit der Demokratisierung auf ähnlich hohem Niveau und ist in Ungarn dagegen vollends verschwunden. Die SO konnte von der verunsicherten Bauernschaft und der schlechten Regierungspolitik der PSL im Landwirtschaftsbereich profitieren, die LPR durch den Zerfall der konservativen AWS (die ROP hingegen ging später ihrerseits in der LPR auf). Wie bei der SO in Polen, ist der überdurchschnittliche Erfolg der KSČM in Tschechien auch auf die niedrige Wahlbeteiligung zurückzuführen, jedoch wird ihre politische Isolation langsam aufgebrochen. So war die nationalistische Rhetorik von Václav Klaus und seiner ODS, die die ähnlichen Positionen der KSČM in der Frage der Sudetendeutschen als Mehrheitsmeinung in der Öffentlichkeit verstanden wissen wollten, ein Schritt in diese Richtung. Zumindest hat die neue national-patriotische Ausrichtung der ODS der rechtsradikalen SPR-RSČ den wiederholten Einzug ins Parlament verwehrt. In Ungarn ging die FKgP ebenso wie die MIÉP, in FIDESZ auf: erstere durch Regierungseinbindung, letztere durch die Übernahme ähnlicher aber mehr dem Rechts-Konservatismus zugeordnete politische Positionen.

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In Ergänzung zur europafeindlichen Haltung der illoyalen Akteure können den verschiedenen politischen Lagern der drei Länder typische Interessenmuster bezüglich des EU-Beitritts zugeordnet werden: Die aus den kommunistischen Staatsparteien hervorgegangene sozialdemokratische Linke sah den Beitritt zur EU als Möglichkeit an, ihre historische Schuld moralisch zu tilgen und sich als normale linke Volkspartei zu etablieren. Ein progressiver pro-europäischer Kurs wie auch Aufnahme und erfolgreiche Beendigung der Beitrittsverhandlungen unter einer post-kommunistischen Regierung sollten als politischer Beweis für Integrität und gesamtgesellschaftliches Verantwortungsbewußtsein gelten. Darüber hinaus konnten dadurch auch links-liberale Wähler der Mitte gebunden werden, die den Post-Kommunisten skeptisch gegenüberstanden, jedoch mit den EU-Positionen der konservativen Parteien nicht einverstanden waren. Letzteres gilt insbesondere für die tschechischen Sozialdemokraten, die im Gegensatz zur SLD oder MSZP, keine moralische Bürde zu tragen hatten, sondern sich zwischen der populistisch linksextremen KSČM und der rechten, ausgesprochen euroskeptischen ODS sich als pro-europäische Linkspartei profilieren konnte.

Die konservative Rechte hat sich von ehemals christlich-demokratischen (Ungarn, Polen) und neoliberal-konservativen Parteien (Tschechien) in Richtung National-Patriotismus, ergänzt durch ein Law-and-order-Denken und die Kulturtradition bewahrenden Elementen entwickelt. Die Polemisierung des EU-Beitritts als potentiell gefährliche politische Übernahme, und die Unterstützung einer Mitgliedschaft nur unter weitgehender Wahrung der nationalen Interessen und Identitäten wurde daher immer stärker in den Vordergrund gerückt. Dennoch war allen konservativen Ministerpräsidenten der drei Länder, einschließlich dem prominentesten Euroskeptiker Mittelosteuropas Václav Klaus, sehr wohl bewußt, daß es aus realpolitischen Gründen keine Alternative zur EU gab. Daher war auch vom rechten, demokratischen Lager keine Politik zu erwarten gewesen, die den Beitritt zur EU ernsthaft gefährdet hätte. Obwohl die von ihnen ausgehandelten Beitrittskonditionen fast immer hinter ihren verschwommenen, öffentlich geäußerten Forderungen blieben, war diese euroskeptische Rhetorik für die Rechte eine Möglichkeit, sich als Beschützer der Nation zu stilisieren.

Die Parteien der Mitte sprachen sich in allen Fällen uneingeschränkt für eine Integration ihrer Länder in die EU aus. Dies entspricht weitgehend der liberalen Weltanschauung in den Bereichen Gesellschaft, Soziales und Wirtschaft ihrer mehrheitlich städtischen, mittelständischen und akademischen Wählerschaft. In Tschechien und Ungarn war es sogar das Thema der Beitrittsvorbereitungen, der ein mitentscheidender Grund war, warum die liberalen Parteien eine lagerübergreifende Koalition mit der Linken eingegangen sind. Das bedeutete für Tschechien eine um so einschneidendere Veränderung der politischen Landschaft, als daß der programmatisch natürliche Koalitionspartner der dortigen politischen Mitte lange Jahre die konservative ODS gewesen war und der strategische Schwerpunkt des Parteiensystems sich seit dieser Richtungsentscheidung nunmehr in der linken Mitte befindet.

6.3 Entscheidungspfade der institutionellen Entwicklung

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Änderungen im institutionellen Gefüge gehen immer eine Kette von politischen Entscheidungen voraus, die auf verschiedenen innenpolitischen Ebenen („Veto-Arena“) getroffen wurden oder im Falle eines gescheiterten Änderungsversuchs verhindert worden sind. Wie in Kapitel 1.3.1 näher erläutert, werden Akteure als Veto-Mächte („Veto-Player“) bezeichnet, wenn sie ausreichend politische Macht besitzen, um in die Entscheidungsfindung ausschlaggebend eingreifen zu können. Die Betrachtung der Veto-Player in Polen, Tschechien und Ungarn erfolgt unter zwei Aspekten: ob sie in den Pfad der Entscheidungsfindung involviert waren, aufgrund dessen institutioneller Wandel ermöglicht oder verhindert wurde, und ob sie die Möglichkeit einer Intervention besaßen, jedoch nicht einzugreifen brauchten oder wollten. Denn schon die Möglichkeit, einen Veto-Punkt erfolgreich für die eigenen Interessen nutzen zu können, reicht in bestimmten Fällen aus, daß Themen gar nicht erst auf die politische Agenda gelangen, da deren Erfolgsaussichten als zu gering angesehen werden. Also geht es nicht nur um die Frage einer aktiven Beteiligung, sondern auch um die vorhandene Fähigkeit von Akteuren, den Pfad der Entscheidungsfindung zu beeinflussen.

Alle untersuchten Länder haben die Tatsache gemein, daß während keiner bisherigen Legislaturperiode illoyale Akteure in die Position einer Veto-Macht gelangen konnten (sieh Tabelle 17). Somit können zumindest undemokratische Kräfte als ein aktiver Faktor eines institutionellen Wandels ausgeschlossen werden. Das bedeutet aber nicht, daß sie irrelevant waren. Durch ihre Präsenz in den Parlamenten und den von ihnen erzeugten öffentlichen Druck haben sie zum Teil dazu beigetragen, daß andere Parteien zu Veto-Playern werden konnten: Weil z. B. rechnerisch nur eine Mehrparteienregierung zustande kommen konnte, oder weil Parteien des selben politischen Lagers ihrerseits versuchten, mit Populismus Wählerstimmen zurückzugewinnen und daher gewillt waren, Veto-Punkte überhaupt erst zu gebrauchen.

Tabelle 17: Aktive und passive Veto-Player

 

Polen

Tschechien

Ungarn

Veto-Arena

Veto-Player

Dauer

Veto-Player

Dauer

Veto-Player

Dauer

Exekutive

Wałęsa

1990-1995

-

1993-1998

(Göncz)

1990-1994

Kwaśniewski

1995-2000

(Havel)

1998-2003

-

1994-1998

-

2000-2003

-

2003

-

1998-2002

Regierung

PSL

1993-1997

-

1993-1996

FKgP

1990-1994

UW, ZChN

1997-2001

-

1996-1998

-

1994-1998

PSL

2001-2003

-

1998-2002

FKgP

1998-2002

-

-

-

2002-2003

-

2002-2003

Parlament

-

1993-1997

-

1993-1996

SZDSZ

1990-1994

UW

1997-2001

ODS, ČSSD

1996-1998

-

1994-1998

PSL

2001-2003

ODS

1998-2002

-

1998-2002

-

-

-

2002-2003

-

2002-2003

Senat

-

1993-1997

-

1996-1998

nicht vorhanden

-

1997-2001

-

1998-2000

-

2001-2003

Koalition

2000-2002

-

-

-

2002-2003

Öffentlichkeit

-

1993-1997

-

1993-1996

-

1990-1994

-

1997-2001

-

1996-1998

(FIDESZ)

1994-1998

-

2001-2003

-

1998-2002

-

1998-2002

-

-

-

2002-2003

(FIDESZ)

2002-2003

„Exekutive“ bezeichnet in diesem Fall die Ebene, auf der das Staatsoberhaupt angesiedelt ist, also die präsidiale Exekutive. Senat bezeichnet die zweite Parlamentskammer. In Klammern gesetzte Akteure besaßen nicht die Macht eines effektiven Vetos, versuchten jedoch über das Verfassungsgericht oder die Mobilisierung der Öffentlichkeit, einen Veto-Punkt zu schaffen.

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Als einziger semi-loyaler Akteur schaffte es die FKgP in Ungarn, ein möglicher Veto-Player zu werden, konnte jedoch diese Macht aufgrund der geschickten innerkoalitionären Politik von Ministerpräsident Orbán nie ausspielen. Die FKgP büßte spätestens durch ihren Zerfall zwei Jahre nach Regierungsantritt jegliche Gestaltungsmöglichkeit ein. Das gleiche Szenario hatte sich schon in der ersten Legislaturperiode 1990-1994 abgespielt, damals war sie vom MDF ins politische Abseits manövriert worden. Die FIDESZ suchte während ihrer Zeit in der Opposition (1994-1998 und 2002-Gegenwart) nach Veto-Möglichkeiten in Form von Volksreferenden. Staatspräsident Árpád Göncz legte mehrmals sein in der Verfassung verankertes, konstitutionelles Veto gegen die Antall-Regierung (1990-1994) ein, mit dem er die Überprüfung von Gesetzen durch das Verfassungsgericht einleitete. In beiden Fällen waren dies jedoch keine wirklichen Veto-Positionen, da die Entscheidung nicht von ihnen selbst gefällt wurde, sondern vom Verfassungsgericht bzw. im Falle von Referenden von der Bevölkerung. Einzig der SZDSZ und die FKgP besaßen echte Veto-Macht – ersterer wegen der benötigten Zweidrittelmehrheit für die Verfassungsänderung 1991, und die Kleinlandwirtepartei als Teil der Regierungskoalition mit stark klientelbezogenen EU-Interessen, die drohten die Beitrittsverhandlungen zu belasten.

In Tschechien verhielt es sich mit den Möglichkeiten des Staatspräsidenten ähnlich. Václav Havel hatte zwar im Jahre 2000 erfolgreich das Verfassungsgericht angerufen, aber er war wie Göncz mit keinen unüberwindbaren Exekutivbefugnissen ausgestattet. Während der Übergangs-Minderheitenregierung von Josef Tošovský im Jahre 1998 waren sowohl die ČSSD- als auch die ODS-Fraktionen im Parlament imstande und willens, jegliche tiefgehende Veränderung zu blockieren. Nach der Regierungsübernahme der ČSSD behielt die ODS diese Möglichkeit aufgrund der fehlenden Parlamentsmehrheit der Sozialdemokraten (1998-2002), war aber ihrerseits durch die Stimmen der liberalen „Koalition“ (2000-2002) im Senat von der Möglichkeit einer Verfassungsänderung ausgeschlossen.

Polen hatte hingegen die meisten und politisch einflußreichsten Veto-Player aller drei Länder. Aufgrund der Gewaltenteilung zwischen Präsident und Regierung verfügten Lech Wałęsa und Aleksander Kwaśniewski (vor wie auch nach der Verfassungsreform von 1997) eine Machtfülle, die es bei knappen Parlamentsmehrheiten unmöglich machte, gegen ihren Willen zu regieren. Die anderen Veto-Player gingen vornehmlich aus den politischen Unvereinbarkeiten der jeweiligen Regierungskoalitionen hervor. Die UW und die PSL hatten während der Zeit ihrer Regierungsbeteiligungen (UW: 1997-2000 und PSL: 1993-1997/2001-2003) mit ihren Koalitionspartnern widersprechende programmatische Ziele, insbesondere in der EU-Politik (die UW als Pro-Europäer, die PSL als Euroskeptiker). Beide verließen nach Konflikten die jeweilige Regierung, nutzen ihre Veto-Macht aber weiterhin als Mehrheitsbeschaffer im Parlament (UW: 2000-2001 und PSL: 2003-Gegenwart). Abschließend kann auch die ZChN als Veto-Player betrachtet werden. Als national-katholischer Flügel der Regierungspartei AWS (1997-2001) hat sie sich vehement um Einfluß auf die EU-Politik bemüht und mußte durch administrative Arrangements eingebunden werden, denn ihre Abgeordneten wurden für die Parlamentsmehrheit benötigt.

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Die im folgenden dargelegten Entscheidungspfade, die eine institutionelle Veränderung zum Ziel hatten (siehe Tabelle 18) und welche sich im Sinne der Erläuterungen der Abschnitte 1.1 und 1.3 als Wandel der funktionalen Rahmenbedingungen zur Ausübung von Macht in einem politischen System qualifizieren, können in drei allgemeine Fälle eingeteilt werden: a) institutioneller Wandel als Korrektur von (institutionellen) Defekten, b) als Versuch der Ausweitung eigener politischer Macht, und c) als eine wegen des EU-Beitrittsprozesses erforderliche oder notwendige Anpassung. Nicht immer ist eine klare Trennung möglich, da häufig eine Vermischung der Maßnahmen allgemein notwendiger Reformen mit parteipolitischen Interessen stattfindet und dies sogar von den Akteuren erwünscht ist.

Tabelle 18: Übersicht der institutionellen Veränderungen

Polen

Jahr

Art

Ausgang

1993

parlamentarische Sperrklausel

erfolgreich

1997

Verfassungsänderung

erfolgreich

1998

Reform der Verwaltungsebenen

erfolgreich

2000

parlamentarischer Europaausschuß

erfolgreich

Tschechien

Jahr

Art

Ausgang

1995

Einsetzung des Senats

erfolgreich

1995

neue parlamentarische Geschäftsordnung

erfolgreich

1998-2000

„Oppositionsabkommen“

erfolgreich

1999

neue parlamentarische Geschäftsordnung

erfolgreich

1999

Gesetze per Verordnung

erfolglos

2000

neues Wahlgesetz

erfolglos

2000

additive parlamentarische Sperrklausel

erfolgreich

Ungarn

Jahr

Art

Ausgang

1990

Verfassungsänderung

erfolgreich

1993

additive parlamentarische Sperrklausel

erfolgreich

1994

mehr Kontrollrechte für Opposition, Änderung des Kommunalwahlrechts

erfolgreich

1996

Verfassungsänderung

erfolglos

1998

Referendumsgesetz

erfolgreich

1998

neue parlamentarische Geschäftsordnung

erfolgreich

2002

parlamentarische Geschäftsordnung rückgängig

erfolgreich

In Polen wurde eine Sperrklausel für die Parlamentswahlen eingeführt (1993), mit einer neuen Verfassung die alte, „Kleine Verfassung“ von 1992 abgelöst (1997), die Neuorganisation der nationalen Verwaltungseinheiten auf mittlerer Ebene vollzogen (1998) und ein parlamentarischer Europaausschuß eingesetzt (2000). Die Einführung einer Fünf-Prozent-Hürde für den Einzug in das Parlament war eine der wenigen fraktionsübergreifenden Entscheidungen des Sejms zwischen 1991-1993. Die parlamentarische Zersplitterung war so groß, daß die meisten Parteien eine Stärkung ihrer Parlamentspräsenz erhofften, wenn die ganzen Splittergruppierungen an der zukünftigen Sperrklausel scheitern würden (vor 1993 wurden 59 der 460 Parlamentssitze von 19 Gruppierungen gehalten, der Rest verteilte sich auf neun größere Parteien).511 Der Einfluß des Präsidenten auf die Exekutive, die Fragmentierung des Parlaments und die Möglichkeit eines nichtkonstruktiven Mißtrauensvotums hatten das Land in einen unregierbaren Zustand versetzt. Alle beteiligten Akteure erhofften sich durch das neue Wahlgesetz eine Verbesserung ihrer Position in der nächsten Legislaturperiode.

↓173

Die Sperrklausel ebnete den Weg für die nächste institutionelle Veränderung. Da sich das Wahlverhalten der Bevölkerung noch nicht der neuen Regelung angepaßt hatte und weiterhin viele Kleinstparteien gewählt wurden, die dann an der Sperrklausel scheiterten, verfielen 40% aller abgegebenen Stimmen und verhalfen der linken SLD-UP-PSL-Koalition zu einer verfassungsändernden Zweidrittelmehrheit, mit der sie auch das präsidiale Veto aufheben konnten. Trotzdem schaffte Präsident Wałęsa, der einerseits die Post-Kommunisten von der Macht vertreiben wollte, andererseits eine Entwicklung zu einem rein präsidentiellen Regierungssystem verfolgte, die Regierungsarbeit zu lähmen. Erst mit dem Sieg Kwaśniewskis über Wałęsa im November 1995 eröffnete sich für die Dauer der folgenden 21 Monate ein „Gelegenheitsfenster“, um den Dauerkonflikt auf institutioneller Ebene zu beenden – Präsident und Regierungspartei gehörten dem selben politischen Lager an; gleichzeitig waren die Stimmen der Opposition für eine Verfassungsreform nicht erforderlich.

Die Interessen der einzelnen Veto-Player waren deutlich: Die PSL blockierte zwar jegliche Agrarreform und opponierte gegenüber der eigenen Koalition, befürwortete aber eine neue Verfassung, die die Regierung stärkte, da sie sich selbst in der Rolle eines zukünftigen Mehrheitsbeschaffers für beide politische Lager wähnte. Präsident Kwaśniewski war sich der Notwendigkeit einer Neuordnung zwischen den beiden Exekutiven bewußt. Er willigte der weitgehenden Beschränkung der Machtfülle seines Amtes aber auch erst auf Druck der eigenen Partei zu. Ihm war es letztendlich wichtiger, der post-kommunistischen Sozialdemokratie Polens durch eine erfolgreiche Entflechtung der Machtverhältnisse zu gesellschaftlicher Legitimation zu verhelfen. Die konservative, inzwischen zu großen Teilen außerparlamentarische Opposition war trotz vieler Zugeständnisse beim Inhalt und Entscheidungsprozeß der neuen Verfassung dagegen, konnte jedoch bei der Volksbefragung ihre ablehnende Position nicht durchbringen.

Die seit längerer Zeit geplante Gebiets- und Verwaltungsreform sollte eine Dezentralisierung und Neuorganisation der Verwaltungsebenen zur Folge haben. Die von der AWS-UW-Regierung betriebene Zusammenlegung der Wojewodschaften von 49 auf 12 und die Einrichtung von Powiaty (Kreise) als neuer Ebene zwischen den Wojewodschaften und Gemeinden hatte mehrere Ziele: wirtschaftliche Impulse schaffen, die Absorptionsfähigkeit von EU-Fördergeldern erhöhen und die Ablösung der ehemaligen Nomenklatura, die noch stark in den lokalen- und regionalen Verwaltungsstrukturen vorhanden war. Aufgrund der Uneinigkeit innerhalb der AWS-Fraktion konnte Kwaśniewski die Reform nach seinen Vorstellungen beeinflussen (16 statt 12 Wojewodschaften) und der Regierung eine Niederlage beibringen.

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Während der selben Legislaturperiode verstärkten die UW und der national-katholische Flügel – einschließlich der ZChN – der AWS gleichermaßen ihre Veto-Positionen, da die anfängliche Parlamentsmehrheit sich mit fortschreitender Dauer stark verringerte. Hatte die UW Anfangs noch einen prägenden Einfluß auf die gesamte Regierungsarbeit und EU-Politik, wurden später ihre Finanz- und Wirtschaftsgesetzesvorhaben Opfer der fehlenden Fraktionsdisziplin und insbesondere der Blockade durch Teile der AWS. Als Konsequenz verließ die UW im Juni 2000 die Regierung und einen Monat später wurde der Parlamentsausschuß für europäisches Recht unter dem Vorsitz des ehemaligen UW-Außenministers Bronisław Geremek eingerichtet. Damit war Ministerpräsident Jerzy Buzek gegen ein Mißtrauensvotum abgesichert. Er führte die Zusammenarbeit mit der UW im Bereich der Europapolitik faktisch weiter, jedoch ohne den andauernden koalitionsinternen Streit der letzten Monate. Die UW hingegen behielt ihren Einfluß auf die europabezogene Gesetzgebung.

Die Ereignisse in Polen verdeutlichen, daß die dortige Regierungspolitik bis zur Verfassungsreform von 1997 hauptsächlich damit beschäftigt war, die jeweilige Koalition im Amt zu halten und gegen die strukturell bedingten Probleme anzukämpfen. Daher ist es nicht verwunderlich, daß jeglicher institutioneller Wandel die Korrektur der Defekte zum Ziel hatte, die aus dem verhandelten Regimewechsel hervorgegangen waren. Insbesondere die politischen Grabenkämpfe, die mit allen politischen Mitteln geführt worden sind, ließen keinen Spielraum für andere Prioritäten außer dem Erhalt der regelmäßig erodierenden Regierungsmacht. Auch nach der Verabschiedung der Verfassung zog sich dieses Motiv durch die Politikgestaltung, da die bis dahin verschleppten Reformen nachzuholen waren und die negativen Folgen des weiterhin unversöhnlichen politischen Wettstreits auf den laufenden EU-Beitrittsprozeß abgeschwächt werden mußten.

In Tschechien hingegen war es weniger das Problem der Defekte, das den institutionellen Wandel antrieb, sondern die Absicht einzelner Akteure, die ihnen zustehende politische Macht zu erweitern. Hierbei ist insbesondere Václav Klaus zu nennen, der langfristig ein politisches System mit zwei konkurrierenden Parteien, einem Mehrheitswahlrecht und angelsächsischer the winner takes all Mentalität anstrebte, in dem seine ODS das konservativ-bürgerliche Lager darstellen sollte. So kann nur die Einsetzung des Senats (1995) im weitesten Sinne als Beseitigung der Folgen des Regimewechsels betrachtet werden. Die beiden veränderten parlamentarischen Geschäftsordnungen (1995 und 1999), das Oppositionsabkommen (1998-2000), die Einführung der additiven Sperrklausel (2000) und die beiden fehlgeschlagenen Initiativen bezüglich eines neuen Wahlgesetzes und der Möglichkeit, EU-beitrittsbezogene Gesetze per Verordnung zu erlassen, sind im Lichte der Machtakkumulation zu sehen. Das parteipolitische Kalkül war in der tschechischen Politik stets ein zentrales Element des institutionellen Umbaus.

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Das Fehlen des in der Verfassung festgeschriebenen Senats war in erster Linie keine Konsequenz aus dem Regimewechsel gewesen, sondern aus der überaus schnellen Entscheidung, die Tschechoslowakei in zwei Staaten aufzuteilen und dessen anschließende Durchführung im Jahre 1992. Das institutionelle Defizit einer fehlenden zweiten Kammer hätte sich erst in einer nationalen Krise oder einer überwältigenden Parlamentsmehrheit einer Regierung gezeigt. Daher setzte Staatspräsident Havel sich vehement für die Einsetzung dieser Institution ein, von der er sich eine domestizierende Wirkung in Phasen extremer Politik erhoffte. Dahingegen waren die Regierungsparteien ODS, KDU-ČSL und ODA gegen die Abgabe der Macht, die das Parlament provisorisch vom Senat bis zu dessen Einsetzung übernommen hatte. Später waren auch die ČSSD, die LSU und die SPR-RSČ gegen eine zweite Parlamentskammer, aber aus Furcht weiter in die Defensive zu gelangen, zumal sie bei den Parlamentswahlen nur knapp die Fünf-Prozent-Hürde übersprungen hatten und die Senatswahlen nach Mehrheitswahlrecht stattfinden sollten.

Obwohl die erforderliche Zweidrittelmehrheit für die Abschaffung des Senats theoretisch hätte erreicht werden können, entschied sich Ministerpräsident Klaus nun doch dazu, die Idee eines Senats zu unterstützen. Allerdings nicht aus Gründen der institutionellen checks and balances, sondern, um die ODS auch in der zweiten Kammer als dominante Partei zu etablieren. Seine Regierung entschied 1995 über die Größe der Wahlkreise und den Zeitpunkt der Wahl und schaffte es dann auch, die meisten Sitze im Senat zu gewinnen. Auch die Änderung der parlamentarischen Geschäftsordnung 1995 zur Eindämmung der Fragmentierung im Parlament, die Parteiaustritte finanziell bestrafte, Parteiübertritte zu etablierten Parteien aber freistellte, war auf die Stärkung der Regierungsparteien ODS und KDU-ČSL zugeschnitten.

Das 1998 von Václav Klaus initiierte Oppositionsabkommen mit dem ČSSD-Vorsitzenden Miloš Zeman stellte die politische Grundlage dar, auf der später die bis dahin am weitesten gehende Veränderung der institutionellen Rahmenbedingungen vorangetrieben werden sollte. Ministerpräsident Klaus und seine Regierung mußten ein Jahr nach ihrer Wiederwahl 1996 zurücktreten, weil die Koalitionspartner nicht akzeptieren wollten, daß er aus dem Finanzskandal der ODS im Jahre 1997 und der Wirtschaftskrise im Lande keine Konsequenz zu ziehen beabsichtigte. Neben der ursprünglichen Vorstellung eines Zwei-Parteiensystems, kam nun für Klaus auch eine persönliche Animosität gegenüber der Führung der KDU-ČSL und der aus der ODS abgespaltenen US dazu. Er sah sich in seiner Haltung noch weiter bestätigt, als es aufgrund der überhöhten Forderungen der kleinen Parteien weder dem Wahlsieger der vorgezogenen Wahlen von 1998, der ČSSD, noch dem Oppositionsführer ODS gelang, eine Regierungskoalition zustande zu bringen. Da Klaus in seinen politischen Überzeugungen nicht weniger dogmatisch war, kam für ihn eine große Koalition nicht in Frage, jedoch ein politisches Abkommen mit der ČSSD. Diese „Oppositionsvereinbarung“ hatte mehrere Ziele: die politische Krise zu entschärfen, ohne daß Neuwahlen stattfinden sollten, Einfluß auf die zukünftige Regierungspolitik nehmen zu können, anstatt die politischen Kosten einer offiziellen großen Koalition zu bezahlen, und eine politische Mehrheit schaffen, die den Umbau des politischen Systems erlauben würde, dem mittelfristig die kleinen Parteien zum Opfer fallen sollten.512

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Zeman, dessen Machtwille nicht weniger ausgeprägt war als der von Klaus, akzeptierte die vierjährige Vereinbarung, die im Kern die gegenseitige Kontrolle von Parlament und Regierung aufhob (beide Parteien verzichteten freiwillig auf die Möglichkeit des Mißtrauensantrags als auch der Vertrauensfrage) und darüber hinaus politische Abkommen mit dritten Parteien verbot. Nachdem das Verfassungsgericht das Oppositionsabkommen als nicht verfassungswidrig eingestuft hatte, blieb den anderen Akteuren keine Möglichkeit mehr, diese Art der Zusammenarbeit zu verhindern. Bei der nächsten Anrufung des Verfassungsgerichtes im Jahre 2000 hatte Staatspräsident Havel jedoch mehr Erfolg. Die ČSSD und die ODS ein hatten ein neues Wahlgesetz beschlossen, welches auf Basis neuer Zusatzverträge zur Oppositionsvereinbarung formuliert war. Der Weg einer Verfassungsänderung war den beiden Parteien durch die Stimmen der „Koalition“ im Senat versperrt, deshalb sollte ein einfaches Gesetz die Vorstellungen von Klaus umsetzen. Das Verfassungsgericht erklärte die angestrebte Veränderung von Anzahl und Größe der Wahlkreise sowie des Auszählverfahrens, die in ihrer Summe den beiden großen Parteien zugute kommen würden, als nicht mit der Verfassung vereinbar, da es den Grundsatz der proportionalen Repräsentation verletzte. Das verfassungskonforme Nachfolgegesetz des selben Jahres enthielt dann nur noch die Einführung der additiven Sperrklausel für Wahlbündnisse – eine direkte Maßnahme gegen die Vierparteienallianz „Koalition“.

Die einzigen Fälle von institutionellem Wandel im Rahmen des EU-Beitrittsprozesses waren Maßnahmen, die die bis dahin vernachlässigten Beitrittsvorbereitungen beschleunigen sollten. Der Vorschlag der ČSSD im Mai 1999, die Verfassung dahingehend zu ändern, daß beitrittsbezogene Gesetze per Verordnung – also ohne Parlamentsmehrheit – erlassen werden können, ist jedoch eher ein Beispiel für Politfolklore. Dies stellte nicht den Versuch dar, aus der Position der Minderheitsregierung heraus gestalterisch die politische Initiative wiederzuerlangen, sondern war eine Strategie, die öffentliche Schuldzuweisung, die spätestens mit dem kritischen Bericht der EU-Kommission im Oktober 1999 einsetzen würde, schon vorher abzuschwächen. Dementsprechend fand diese Gesetzesvorlage, mit der der parlamentarische Gesetzesgebungsprozeß eingespart werden sollte, keine Mehrheit. Später einigten sich dann die ČSSD und ODS auf ein beschleunigtes Parlamentsverfahren in EU-Angelegenheiten, um die Versäumnisse nachholen zu können, die durch den von ihnen mitverschuldeten politischen Stillstand nach 1997 entstanden waren.

Abschließend zeigt sich, daß Václav Klaus als ein maßgeblicher Protagonist in allen Versuchen der institutionellen Veränderung beteiligt war und diese häufig mit konfliktreichen Strategien politisch erzwingen wollte. Letztendlich war die politische Stagnation, die er mit seinen institutionellen Zielvorstellungen aufzulösen gedachte, hauptsächlich ein Produkt seiner eigenen kompromißlosen, dogmatischen Machtpolitik und nicht auf vermeintliche Schwächen des politischen Systems zurückzuführen. Mit dem sinkenden öffentlichen Ansehen von Staatspräsident Václav Havel ging indes ein starkes moralisches Korrektiv der tschechischen Politik verloren und kehrte sich mit Klaus als seinen Nachfolger im Jahre 2003 noch ins Gegenteil um. Die Parteien der Mitte waren zwischenzeitlich die einzige wirkliche Veto-Macht, um den institutionellen Wandel zu blockieren, obwohl sie zum Entstehen der Oppositionsvereinbarung ihren Teil beigetragen hatten.

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In Ungarn existierten zwar institutionelle Defekte, sie wurden jedoch alle zügig und konfliktfrei parlamentsübergreifend beseitigt, bevor sie das Regieren in einer zunehmend polarisierten politischen Umgebung gefährden konnten. So fanden in den ersten vier Jahre nach dem Regimewechsel eine Verfassungsänderung, mit der die Exekutive und Legislative klarer getrennt und gleichzeitig jeweils gestärkt wurden (1990) und die Erhöhung der parlamentarischen Sperrklausel (1993) statt. In der zweiten Legislaturperiode wurde mit der Erweiterung der Kontrollrechte für die Opposition, der Veränderung des Kommunalwahlrechts (beide 1994) und dem zusätzlichen Gesetz über Referenden (1998) eine weitere Straffung der Politikabläufe erzielt. Das Scheitern der zweiten Verfassungsreform (1997), für die es auch keinen zwingenden Grund gegeben hatte, fiel in die selbe Zeit. Mit der anschließenden Veränderung der parlamentarischen Geschäftsordnung (1998) durch FIDESZ und dessen Rücknahme (2002) durch die MSZP-Nachfolgeregierung entwickelte sich der institutionelle Wandel hin zur reinen Verwirklichung machttaktischer Absichten.

Anders als in Polen, wo die Einschränkung der Exekutivmacht der Regierung von Präsident Wałęsa weiter vorangetrieben wurde, gab es in Ungarn keinen Akteur, der die Macht und zugleich die Absicht hatte, die aus dem verhandelten Regimeübergang resultierenden Defekte für seine Zwecke zu instrumentalisieren. Dem oppositionellen SZDSZ wäre es möglich gewesen, aufgrund der großen Anzahl von sogenannten Zweidrittelgesetzen, die Regierungsarbeit zu blockieren, zog jedoch eine Übereinkunft mit Ministerpräsident József Antall vor. Die MSZP hielt an der Direktwahl des Staatspräsidenten fest, besaß aber keine Sperrminorität im Parlament, mit der sie eine Verfassungsänderung hätte verhindern können. Trotz starker weltanschaulicher Differenzen hatten der SZDSZ und die MDF-KDNP-FKgP-Regierung ähnliche Interessen in Bezug auf die institutionelle Neugestaltung und einigten sich drei Wochen nach der Wahl im April 1990 auf eine Verfassungsänderung: Die Direktwahl des Präsidenten wurde in eine Wahl durch das Parlament verwandelt, um die mögliche Wahl eines populären MSZP-Kandidaten zu verhindern. Die Regierungsfähigkeit wurde mit der Reduzierung der Zweidrittelgesetze und der Streichung des Mißtrauensvotums gegenüber einzelnen Ministern gestärkt. Neben der Einführung des konstruktiven Mißtrauensvotums verständigte man sich als weitere Gegenleistung auf den SZDSZ-Kandidaten Árpád Göncz als nächsten Staatspräsidenten. Hinter der Einigung stand auch eine taktische Überlegung des SZDSZ, denn mit nur 3,3% weniger Stimmen als das MDF (21,4% gegenüber 24,7%) konnten die Liberalen hoffen, das MDF in den nächsten Parlamentswahlen als Regierungspartei abzulösen. Darüber hinaus teilten beide Parteien die Furcht, die post-kommunistische MSZP könne eines Tages eine Veto-Position im Parlament erlangen, falls sie ein Drittel der dortigen Sitze gewinnen sollte.

Die Erhöhung der parlamentarischen Sperrklausel von vier auf fünf Prozent, die zusätzlich additiv für Wahlbündnisse gilt, war eine Reaktion auf die Zersplitterung der Parlamentsfraktionen im Laufe der Legislaturperiode. Somit machte Ungarn eine für mittelosteuropäische Transformationsstaaten typische Entwicklung durch, bei der Flügelkämpfe die neugegründeten Parteien zu zerreißen drohten. Mit der Abspaltung der MIÉP vom MDF, der Zerfall der FKgP, den vielen fraktionslosen Abgeordneten und dem Tod Antalls war ein Punkt in der ungarischen Politik erreicht, an dem die anstehende Wahl als reinigender Prozeß betrachtet wurde. Die neue Regelung für die Sperrklausel sollte dies noch weiter unterstützen, obwohl die vielen unabhängigen Abgeordneten nicht durch Wahlen ins Parlament eingezogen waren, sondern über Parteiaustritte. So betrachtet war die Erhöhung der Sperrklausel in ihrer Auswirkung eher eine Maßnahme gegen die Gefahr einer Verstetigung der neu entstanden Splittergruppen.

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Wie in Polen wurde auch in Ungarn die Rückkehr der post-kommunistischen Linken an die Regierung von einer verfassungsändernden Parlamentsmehrheit begleitet. Nicht die Anzahl der wegen der Sperrklausel verschenkten Stimmen war der Grund, sondern die Verzerrung durch das gemischte Mehrheits- und Verhältniswahlrecht. Die MSZP konnte daher mit nur 33,1% alleine die absolute Mehrheit im Parlament erlangen und gelangte durch die Koalition mit dem SZDSZ, die als Versuch der politischen Normalisierung zu verstehen ist, mit zusammen 52,8% der Stimmen auf eine Zweidrittelmehrheit während der zweiten Legislaturperiode (1994-1998). Somit war der SZDSZ der einzige Veto-Player in dieser Zeit – und das aber auch nur hinsichtlich Verfassungsänderungen. Aufgrund des doppelten Legitimationsproblems (überproportionale Mehrheit und Nachfolger der kommunistischen Partei) hatte Ministerpräsident Gyula Horn jedoch nicht die Absicht, seine Gestaltungsmacht rücksichtslos auszunutzen, auch wenn er bewies, daß er seine Vorstellungen gegen den Widerstand der Opposition durchzusetzen gedachte. Die Änderung der parlamentarischen Geschäftsordnung (1994) fand zwar in Übereinkunft mit der Opposition statt, die Änderung des Kommunalwahlrechts im selben Jahr wurde dann aber alleine von der Regierung beschlossen. Die neue Geschäftsordnung stärkte durch erweiterte Kontrollrechte die Opposition, gleichfalls unterstützte das Kommunalwahlrecht die Regierungsparteien.

Die von der MSZP angestrebte Verfassungsänderung war – wie bereits erwähnt – für die Funktionalität des politischen Systems nicht erforderlich und stellte eher ein politisches Signal dar, durch die Einbindung der Opposition zu zeigen, daß die Post-Kommunisten trotz ihrer politischen (All-)Macht keine Systemrückkehr zum Sozialismus anstreben. Die MSZP gab den Oppositionsparteien durch besondere Modalitäten eine Veto-Möglichkeit in der Frage der Verfassungsänderung, verhinderte aber letztendlich den gefundenen Verfassungskompromiß selbst. Die MSZP war sich ihrerseits in bestimmten Fragen uneinig, wieder andere Punkte hatte sie im Allparteien-Verfassungsgremium nicht durchbringen können. Danach verschwand das Thema einer Verfassungsänderung von der politischen Agenda.

Das gegen Ende der MSZP-Regierung im Februar 1998 beschlossene Gesetz bezüglich des verfassungsgemäßen Umgangs mit Referenden, war Folge der Auseinandersetzung mit dem FIDESZ um das NATO-Beitrittsreferendum im vorangegangenen Jahr gewesen (siehe Abschnitt 4.3.2, Seite 188). Die Verknüpfung des NATO-Beitritts mit der Frage über ein Verbot von Landverkauf an Ausländer durch FIDESZ, zeigte die Absicht Victor Orbáns, im Windschatten einer notwendigen Volksbefragung, den außenpolitischen Spielraum der Regierung einzuengen und ihr innenpolitisch eine Niederlage zuzufügen. Der anschließende Konflikt um Anzahl, Verbindlichkeit und Reihenfolge der von beiden Seiten eingebrachten NATO-Referenden rückte die Sachfrage des NATO-Beitritts erst recht in den Hintergrund. Das neue Gesetz verlangt von Referenden, daß sie im Einklang mit internationalen Verpflichtungen des Landes stehen. Das hielt aber den FIDESZ nicht davon ab, 2003 – als erneute Oppositionspartei – für die Unterstützung der Verfassungsänderung, die für einen EU-Beitritt notwendig war, wieder ein Landerwerbsreferendum zu fordern. Nur die Androhung von Neuwahlen und der damit für FIDESZ verbundene Popularitätsverlust ließ Orbán einlenken.

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Daß Orbán alles gesetzlich Mögliche unternehmen würde, um den politischen Konkurrenten zu bekämpfen, hatte sich schon während der Regierungsjahre des FIDESZ von 1998 bis 2002 gezeigt. Ende 1998 wurde die parlamentarische Arbeit durch ein Gesetz, welches die Zeiten der Plenarsitzungen neu regelte, ausgehöhlt. Dies paßte ins Bild des Umgangs, den FIDESZ mit dem politischen „Feind“ an den Tag legte. Das konfrontative Verständnis von Politik, nach dem die Regierung alles zu entscheiden habe und die Opposition nichts, basierte aber im Gegensatz zu Václav Klaus nicht auf einer Affinität zum Westminster-System, sondern auf der Überzeugung, Staat, Nation und Gesellschaft vor der sozialistischen MSZP schützen zu müssen. Nachdem die MSZP 2002 die Wahl für sich entscheiden konnte, erfüllte sie ihr Wahlversprechen und machte die Veränderung der Geschäftsordnung wieder rückgängig – schon deshalb, um sich im Politikstil von FIDESZ zu unterscheiden.

Die Entwicklung des institutionellen Wandels in Ungarn ist im Vergleich zu Polen und Tschechien am gradlinigsten verlaufen. Die institutionellen Defekte wurden durch die Kompromißfähigkeit der Veto-Player und den ausreichenden Mehrheiten in den entscheidenden Momenten behoben, bevor sie zu einem Gegenstand politischen Wettbewerbs werden konnten. Stabile Koalitionen, dominante Ministerpräsidenten und eine ausgeprägte „Kanzlerdemokratie“ verschafften den Regierungen ausreichend Gestaltungsmacht, so daß die Akteure keine größeren institutionellen Veränderungen verfolgt haben. Dementsprechend war auch kein institutioneller Wandel nötig, um etwa – wie in Polen oder Tschechien – die Vernachlässigung bei den bis dahin unternommenen Beitrittsbemühungen zu kompensieren. Die Regierungen in Ungarn mußten sich nicht um unsichere Parlamentsmehrheiten oder institutionelle Dauerkonflikte kümmern, sondern konnten eine stete Sachpolitik verfolgen, ohne von politischen Krisen in ihrem Gestaltungsspielraum eingeschränkt zu werden. Die strategisch motivierte Selbstbeschränkung der ersten MSZP-Regierung, trotz einer möglichen „konstitutionellen Diktatur“ nur geringe institutionelle Veränderungen durchzuführen, hat nicht verhindern können, daß ein tiefer gesellschaftlicher Graben zwischen den beiden politischen Blöcken entstanden ist. Der Versuch von FIDESZ, als konservative Opposition die parteipolitischen Eigeninteressen über die Mobilisierung der Gesellschaft (wie z. B durch deren Polarisierung oder durch das wiederholte Verlangen von Referenden) durchzusetzen, kann als eine Fehlentwicklung für die ungarische Politikgestaltung angesehen werden.

Die beitrittsbezogenen Regierungsinstitutionen von Polen, Tschechien und Ungarn sind, wie in Kapitel 5 bereits angeführt, weder verfassungsrechtlich verankerte Institutionen, noch der demokratischen Funktionalität eines politischen Systems dienende Einheiten, sondern auf Regierungsebene geschaffene administrative Strukturen, um die durch den Beitrittsprozeß entstandenen Aufgaben zu bewältigen. In der vorliegenden Arbeit werden diese Regierungsinstitutionen daher als „Beitrittsstrukturen“ bezeichnet. Sie sind darüber hinaus jedoch auch eine Schnittstelle, an der sich die EU, in Gestalt der Europäischen Kommission, und die nationalen Exekutiven auf Arbeitsebene begegnen. Dabei transportieren die nationalen Akteure das europäische Element in die jeweilige Innenpolitik, so daß hier die Penetration der nationalen durch die europäische Ebene deutlich wird.

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Die Erkenntnisse, die über die drei Länder gewonnen wurden, zeigen, daß die Beitrittsstrukturen im allgemeinen fünf Funktionen zu erfüllen hatten, die ihnen im Laufe des Beitrittsprozesses aufeinander aufbauend zugewiesen worden sind: 1. die Verwaltung von Vorteilen (benefits im Form von EU-Fördergeldern); 2. die Bereitstellung von Information (über den Beitrittsprozeß durch Schaffung von Kommunikationskanälen); 3. die Bewältigung der Beitrittsanforderungen (Übernahme des acquis und des Weißbuchs); 4. die Ausübung von Kontrolle gegenüber der in der Exekutive befindlichen Veto-Playern; und 5. die Sicherung gesellschaftlichen Einflusses (durch die Aufnahme der europäischen Agenda in bestehende Konfliktlinien). Hierbei zeigt sich, daß es sich bis auf den dritten Punkt – also die übergeordnete Funktion, den Beitritt erfolgreich herbeizuführen – um Aneignung von Ressourcen handelt, die in der Innenpolitik für die eigenen Interessen eingesetzt werden können. Insbesondere in Polen wird der Versuch der jeweiligen Regierung deutlich, durch die Beitrittsstrukturen ihre Europapolitik vor negativen Konsequenzen der Doppel-Exekutive zu schützen und später die euroskeptischen Koalitionspartner einzudämmen. Ebenso wurden in allen drei Ländern die Beitrittsstrukturen als eine weitere Arena für den politischen Wettbewerb genutzt. Neben einer Möglichkeit der innerkoalitionären Profilierung, konnten die Regierungsparteien durch eine gezielte Präsentation ihrer Tätigkeit (oder deren Vortäuschung), die von ihnen besetzten Europapositionen stärker unterstreichen.

Die Gliederung der Beitrittstrukturen wurde der in dem Land üblichen Regierungsadministration nachempfunden und spiegelte neben der Parteiideologie der Regierung auch den Führungsstil des amtierenden Regierungschefs wieder. Daher fielen Veränderungen an den Beitrittsstrukturen vornehmlich mit dem Wechsel der Exekutive zusammen. So behinderte in Tschechien die Vorstellung eines schlanken Staates von Václav Klaus die Errichtung von Beitrittsstrukturen, und in Ungarn verlief die informelle Machtkonzentration auf den Ministerpräsidenten in Beitrittsfragen parallel zur Ausgestaltung der ungarischen Kanzlerdemokratie. Die anfänglich schleppende Entwicklung der Beitrittsstrukturen läßt sich zum Teil durch den Aspekt der begrenzten Rationalität (siehe Abschnitt 1.2.2) erklären: Da Extrakosten vermieden werden sollten, wurde versucht, die Aufgaben des Beitritts mit existierenden Strukturen zu bewältigen und erst später wurden dem Problem adäquate institutionelle Lösungen geschaffen. Es lag schlicht im Zwang zu einer erfolgreichen Beitrittsvorbereitung begründet, daß die Entwicklung der Beitrittsstrukturen in allen drei Ländern letztendlich zu ähnlichen Arrangements geführt hat (Konzentration beim Regierungschef und seinem persönlichen Stab sowie strukturelle Bündelung und Beaufsichtigung durch das Außenministerium). Als die Beitrittsverhandlungen in eine kritische Phase traten, und die Kandidatenländer positive Ergebnisse bei der Erfüllung der Anforderungen vorweisen mußten, setzten sie eine allgemeine Rationalisierung und effiziente Arbeitsweise in Prozeß und Form der Beitrittsstrukturen durch.


Fußnoten und Endnoten

493 Vgl. Barisitz 1998: 955; Sedelmeier 1996: 370.

494 Vgl. Hedri 1993: 156-166; Sedelmeier 1996: 364, 370; Smith 1996: 17-18.

495 Vgl. Grabbe 1998: 91, 96; Barisitz 1998: 961-964. Ohne Reformen wäre im Falle der Osterweiterung eine Erhöhung des EU-Budgets um 30-40% nötig gewesen, um das bisherige System auf die fünf Staaten auszudehnen, mit denen die Beitrittsverhandlungen schon 1998 begonnen hatten (Die Tschechische Republik, Polen, Ungarn, Slowenien und Estland). Nach einer Reform wie sie von der Europäischen Kommission in der Agenda 2000 vorgeschlagen wurde, hätte die Budgetsteigerung nur 5-20% betragen müssen.

496 Vgl. Sedelmeier 1996: 375.

497 Vgl. Rupp 1999: 92; Smith 1999: 16-17; Grabbe 1999: 21.

498 Ein hochrangiger EU-Beamte drückte dies wahrheitsgemäß aus, indem er sagte „Opt-outs sind für uns. Nicht für sie!“ Vgl. Mannin 1999b: 50.

499 So war eine stabile Demokratie und eine funktionierende Marktwirtschaft auf dem Niveau Westeuropas eines der offiziellen Beitrittskriterien, die 1993 auf dem Kopenhagener Gipfel verabschiedet wurden. Im Gegensatz zu den formalen Beitrittsvoraussetzungen wie der Übernahme des Weißbuches und des acquis waren dies Kriterien, deren Einhaltung nur schwer zu bewerten waren und daher für die EU eine Möglichkeit darstellten, einen Kandidaten anzunehmen oder abzulehnen, ohne daß diese Entscheidung formal nachzuprüfen gewesen wäre. Vgl. Meier 1997: 23.

500 Vgl. Grabbe 1998: 29, 34-36; Grabbe 1999: 8.

501 Vgl. Mayhew 1998: 359; Grabbe 1998: 103; Mannin 1999a: 20; Mannin 1999b: 49, 337.

502 Vgl. Grabbe 1999: 6.

503 Vgl. Giering 2002: 53-57; o. V. FAZ 1999b.

504 Die vier zentralen Punkte, die reformiert werden sollten waren: die Zusammensetzung, Wahl und Organisation der Europäischen Kommission, die Stimmgewichtung im Rat der EU, die Sitzverteilung im Europäischen Parlament, und die Ausweitung der qualifizierten Mehrheit. Vgl. Maurer 2002: 351-355.

505 Vgl. o. V. FAZ 2000d; Emmanouilidis 2002 282-283; Maurer 2002: 356.

506 Vgl. Stabenow 2003.

507 Ministerpräsident Leszek Miller hatte mit seinem Amtsantritt ihm verbundene alte Kader in Schlüsselpositionen gehoben und eine konfuse Regierungspolitik betrieben, die keiner klaren Linie folgte. Auch nachdem sich die Finanzskandale um die SLD häuften, die Regierung durch den Austritt der PSL aus der Koalition ihre Mehrheit im Parlament verlor und wegen inhaltlicher Streitigkeiten reihenweise Minister ausgewechselt werden mußten, ließ Miller keine ernsthafte Veränderungen im Politikstil folgen. Darüber hinaus ignorierte er parteiinterne Warnungen und verteidigte sich erfolgreich gegen politische Manöver von Staatspräsident Kwaśniewski, der die polnische Linke in großer Gefahr sah. Als die SLD in Umfragen sogar unter die Fünf-Prozent-Hürde fiel, verließen zahlreiche Abgeordnete die Partei und gründeten die Sozialdemokratie Polens (Socjaldemokracja Polska, SDPL), um korruptionsfreie und ihrer Meinung nach echte linke Politik zu betreiben. Zuvor hatte Miller versucht, mit der Abgabe des Parteivorsitzes die Spaltung abzuwenden. Auch sein Angebot, nach dem EU-Beitritt Polens als Regierungschef zurückzutreten konnte die Abweichler nicht zurückholen. Sein Nachfolger als Übergangspremier wurde Anfang April 2004 Marek Belka, der sich mit dem Parlament auf vorgezogene Parlamentswahlen im Frühjahr 2005 einigte. Vgl. o. V. FAZ 2004; Urban 2004.

508 Durch den Versuch, den Wirtschaftsminister István Csillag, der dem Koalitionspartner SZDSZ angehörte, auszuwechseln geriet Medgyessy in die Defensive. Der SZDSZ stellte die Koalition in Frage falls Medgyessy weiterhin an seiner Absicht festhalten sollte, Csillag zu entlassen. Dies beschleunigte den Entmachtungsprozeß innerhalb der MSZP, die in der Person von Medgyessy den Grund für das katastrophale Wahlergebnis in den Europawahlen und dem allgemeinen Popularitätsverlust sah. Bevor die Regierungskoalition durch ein selbst eingebrachtes konstruktives Mißtrauensvotum Medgyessy abwählen konnte, trat dieser selbstständig im August 2004 zurück und beklagte den Putsch gegen ihn. Zu seinem Nachfolger als Ministerpräsident wurde überraschenderweise sein ehemaliger Wahlkampfleiter Ferenc Gyurcsány gewählt. Ausschlaggebend war, daß Gyurcsány in Dynamik und Jugendlichkeit dem Oppositionsführer Orbán ebenbürtig ist und somit eine echte Konkurrenz für den FIDESZ-Vorsitzenden bei der nächsten Wahl in 2006 darstellt. Vgl. Weigelt 2004; Lauer 2004.

509 Ministerpräsident Špidla hatte schon seit Übernahme des Parteivorsitzes und des Amtes des Regierungschefs einen schweren Stand innerhalb seiner eigenen Partei. Durch die von ihm vorangetriebene Entfernung der Gefolgsleute seines Vorgängers Miloš Zeman aus einflußreichen Ämtern zog er sich die Feindschaft dieses Parteiflügels zu, der ihn kontinuierlich zu schädigen suchte, was z. B. im Falle der Staatspräsidentenwahl auch gelang. Die einschneidenden Wirtschafts- und Sozialreformen, die er mit der neuen Regierung vorantrieb, trafen hauptsächlich die eigene Wählerschaft und brachte die Partei immer stärker gegen Špidla auf. Mit dem schlechten Abschneiden bei den Europawahlen war der Zeitpunkt gekommen, in der die Rebellion innerhalb ČSSD offen ausbrach. Zwar konnte Špidla das Mißtrauensvotum im Parteiführungsgremium knapp gewinnen, jedoch wurde sein Antrag zur Weiterführung der Drei-Parteien-Koalition abgelehnt, so daß er im Juni 2004 zurücktrat. Zum neuen Ministerpräsidenten wurde Innenminister Stanislav Gross gewählt, der schon anstelle von Špidla die Nachfolge von Zeman antreten hatte wollen. Ihm jedenfalls verweigerte die Parteiführung nicht die Gefolgschaft zur Weiterführung der ursprünglichen Koalition. Vgl. Schwarz 2004; Buchholz 2004.

510 Gary Marks hat eine ähnliche Beobachtung für westeuropäische Parteien gemacht. Er behauptet, daß dominierende Parteien in Westeuropa daran interessiert sind, das Thema der europäischen Integration in bestehende Muster des politischen Wettbewerbs einzubringen. Vgl. Marks 2000: 435.

511 Das Wahlgesetz wurde noch einmal im April 2001 geändert, dies hatte jedoch keine drastischen Auswirkungen wie die vom April 1993. Vgl. Ziemer 2002: 200, 212-213.

512 Für den Inhalt des Oppositionsabkommens und der Zusatzverträge siehe Fußnoten 366 und 371.



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19.10.2005