2 Der Beruf des Polizeibeamten und die Anforderungen an die Integrierte Fortbildung der Polizei

2.1  Die historische Entwicklung des Berufsbildes des Polizeibeamten

▼ 13 

Die Erarbeitung eines Konzeptes zur Neugestaltung der Integrierten Fortbildung der Polizei im Land Brandenburg macht eine gründliche Analyse der Ausgangslage erforderlich. Nur auf Grundlage einer solchen Analyse ist es möglich, die Differenzen zwischen Soll- und Ist-Stand zu erfassen und dementsprechend die Aufgaben der Integrierten Fortbildung neu zu definieren. Der folgende Abschnitt beschränkt sich dabei im Wesentlichen auf die Darstellung der Entwicklung des Berufsbildes des Polizeibeamten in den alten Bundesländern. Die Entwicklungsprozesse des Berufsbildes innerhalb der Volkspolizei der DDR wurden 1990 abrupt beendet. An die bis dahin erfolgten Entwicklungen sollte und wollte man nicht anknüpfen, sondern man versuchte, den in einem jahrzehntelangen Ringen in den Alten Bundesländern erreichten Entwicklungsstand „von einem Tag zum anderen“ auch auf die Neuen Bundesländer zu übertragen. Deshalb wird in diesem Abschnitt nur die Entwicklung des Berufsbildes des Polizeibeamten in den Alten Bundesländern betrachtet. Da jedoch die berufliche Sozialisation der meisten Polizeibeamten des Landes Brandenburg in der Volkspolizei der DDR erfolgte, werden die Grundzüge der Entwicklung der Volkspolizei im Abschnitt 2.2 gesondert dargestellt.

In der Polizei des Landes Brandenburg sind Beamte im Alter von 18 bis 60 Jahren tätig. Diese haben zu sehr verschiedenen Zeiten und sogar in einander feindlich gegenüberstehenden politischen Systemen ihre berufliche Sozialisation erfahren. Die großen Unterschiede der beruflichen Sozialisation bei den Beamten müssen auch bei der Planung und Durchführung von Fortbildungsveranstaltungen berücksichtigt werden. Deshalb beginnt dieses Kapitel mit einer Darstellung der Entwicklung des Berufsbildes des Polizeibeamten in Deutschland und wird sich anschließend speziell mit der Situation im Land Brandenburg befassen. Dies ermöglicht im Weiteren eine Gegenüberstellung von Ideal und Wirklichkeit. Aus dieser Diskrepanz können dann die Aufgaben für die Integrierte Fortbildung abgeleitet werden. Untersucht wird der gesamte Zeitraum, der einen Einfluss auf die berufliche Situation der heute noch tätigen Polizeibeamten hat.

Das Berufsbild des Polizeibeamten ist immer abhängig von den Aufgaben, welche die Polizei als Institution zu erfüllen hat. Diese Aufgaben sind allerdings nur schwer zu bestimmen und waren in der Geschichte der Bundesrepublik einem ständigen Wandel unterworfen. Aber auch innerhalb einer einzelnen Entwicklungsepoche stellt sich dieses Berufsbild nicht einheitlich dar. Schwierigkeiten ergeben sich bereits bei der Bestimmung der Rolle der Polizei und des Polizeibeamten.

▼ 14 

Ahlf (Ahlf 1997) geht davon aus, dass sich die Rolle der Polizei und des Polizeibeamten nicht trennscharf und abstrakt bestimmen ließe, weil die juristische Aufgabenumschreibung der Polizei - im Wesentlichen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung - nicht mit dem tatsächlichen sozialen Handeln der Polizei deckungsgleich sei. Das zeigt sich seiner Ansicht nach u.a. darin, dass nach der klassischen rechtlichen Aufgabenumschreibung weder die zum Teil recht aufwendige Amts- und Vollzugshilfe der Polizei für andere Behörden, noch das Feld der Verkehrsüberwachung, noch das sehr schwierige und komplexe Feld der „Hilfe der Polizei in sämtlichen Notsituationen der Bürger“ erfasst werden. So kommt er zu dem Schluss, dass sich das Handeln der Polizei – wenn eine solche Umschreibung überhaupt möglich sei - zusammenfassend als die „vorübergehende Beilegung bestimmter Konflikte“ beschreiben lässt. (Ahlf 1997, S. 175) Dieser Definitionsversuch macht deutlich, dass die Vielfalt der Aufgaben, welche die Polizei zu bewältigen hat, auch eine Vielzahl von Eigenschaften und Verhaltensweisen erfordert, über die ein Polizeibeamter verfügen muss.

Für eine Untersuchung des heutigen Entwicklungsstandes der Polizei, der zur Ermittlung des aktuellen Fortbildungsbedarfs herangezogen werden kann, ist es wichtig zu wissen, dass das Berufsbild des Polizeibeamten in der Bundesrepublik Deutschland einem ständigen Wandel unterworfen war. Die jeweils neu in die Polizei eintretenden Polizisten wurden somit von unterschiedlichen sozialen Strukturen aufgenommen und geprägt. Anteil und Einfluss verschieden sozialisierter Polizeibeamter führten auch zu unterschiedliche Auffassungen zur Rolle der Polizei und des Polizeibeamten in der Gesellschaft. Diese unterschiedlichen Auffassungen müssen in der Fortbildung bekannt sein und bei Betrachtung der Ausgangslage mit berücksichtigt werden.

Bis in die 60er Jahre hinein herrschte in der Polizei im Wesentlichen ein durch militärische Tradition geprägtes Berufsbild vor. In den 50er Jahren wurden meist ehemalige Wehrmachtsangehörige für die Polizei rekrutiert, die Ausrüstung - besonders die Bewaffnung - war militärisch geprägt, und die Ausbildung erfolgte nach dem selben Schema wie die militärische Ausbildung, wobei der Drill in der so genannten Formalausbildung einen Schwerpunkt bildete. Wie in einer militärischen Organisation erfolgte die Organisation der Polizei hierarchisch und in der Personalführung dominierte der Habitus des Befehlens und Gehorchens. (vgl. Winter 1998, S. 51 und Busch 1998 “, S. 60) ”Polizeibeamte, die durch diese Strukturen geprägt wurden, sind in ihrer innersten Einstellung heute kaum noch zu verändern. (Korell, Liebel 2000, S. 135) Das Verständnis von Disziplin und Gehorsam, das die ersten Nachkriegs-Polizeibeamten in ihrer Dienstzeit bei der Wehrmacht erworben hatten, wirkte jedoch – da diese Beamten später als Ausbilder tätig wurden – noch Jahrzehnte nach.

▼ 15 

In den 60er Jahren kam es zu neuen Entwicklungstendenzen in der Polizei, die auch zu einem veränderten Anforderungsprofil an den Beruf des Polizeibeamten führten. In diese Zeit fällt die erste von vier Phasen der Polizeidiskussion (Winter 1998, S. 187 ff.), die Winter als, die „Era of good feeling“ bezeichnet, und die konkret den Zeitraum von 1960 bis 1967 charakterisiert. Diese Phase war durch Wirtschaftswachstum und innenpolitische Ruhe gekennzeichnet. Das Gesellschaftsbild der Polizei war in dieser Zeit – verglichen mit späteren Phasen – sehr homogen. In dieser Zeit wurden aber auch Änderungen des Berufsbilds des Polizeibeamten eingeleitet. Besonders in den Jahren 1961 bis 1963 wurde eine Debatte über den Kombattantenstatus der Polizei geführt. In dieser Debatte ging es um die Frage, ob die Polizei eine militärische Institution oder ein Teil der inneren, zivilen Verwaltung sei. Besonders die Gewerkschaft der Polizei setzte sich unter dem Wahlspruch „Polizei ist nicht Militär“ für eine zivile Polizei ein. In den Jahren 1962 bis 1965 begannen sich die ersten Jugendproteste zu formieren. Im Juni 1962 kam es im Rahmen der „Schwabinger Krawalle“ zu vielen Anzeigen gegen Polizeibeamte wegen Körperverletzung im Amt. Die Polizei wurde von den Medien stark kritisiert. Im Ergebnis dieser Krawalle setzte bei der Polizei ein Lernprozess ein. Es wurde mehr Gelassenheit gegenüber unkonventionellem Verhalten von Jugendlichen gefordert und weniger auf spektakuläre Gewalteinsätze gesetzt.

In der deutschen Geschichte besaßen die Vertreter von Ordnungsberufen lange Zeit eine „natürliche“ Autorität, an der kaum jemand zu rütteln wagte. Der Polizeibeamte war für die Aufrechterhaltung von Ruhe, Sicherheit und Ordnung zuständig. Seine Tätigkeit durfte und konnte bei Fehlleistungen schon aus autoritären Gründen nicht kritisiert werden. Die gesellschaftliche Entwicklung seit den 60er Jahren führte aber zu einem immer stärkeren Verlangen der Bürger nach möglichst uneingeschränkter Freiheit. Diese sollte so wenig wie möglich durch das autoritäre Ordnungsverlangen des Staates eingeengt werden. So wurden auch die Eingriffe der Polizei in die Rechte des Bürgers nicht mehr uneingeschränkt akzeptiert. (Wagner-Haase 1995, S. 4) Dies führte zu einer Identitätskrise bei denjenigen Polizeibeamten, die noch mit den althergebrachten Vorstellungen von „Recht und Ordnung“ sozialisiert worden waren.

Die Zeit von 1967 bis 1972 wird von Winter als Phase des Umbruchs und der Reform charakterisiert. In dieser Phase wurden die ersten Jahre - 1967 bis 1969 - durch die Studentenunruhen geprägt. Bei einem polizeilichen Einsatz im Juni 1967 wurde der Student Benno Ohnesorg erschossen. In dieser Zeit erlitt das Selbstbild der Polizei eine schwere Krise, da die Identifikation der Polizei mit dem Staat und der Gesellschaft zu schwinden begann. Ab 1968 musste sich die Polizei verstärkt mit Demonstrationen auseinandersetzen, in denen eine starke Diskrepanz zwischen Staat und Gesellschaft sichtbar wurde. Trotz der Tatsache, dass Ende der 60er Jahre der Umfang von Demonstrationen stark anwuchs, gab es in den sechziger Jahren außer im Manöverfall keine Großeinsätze mit 2.000 bis 10.000 Beamten. In den fünfziger Jahren hatte es noch zwei solcher Einsätze gegeben. Auch der Schusswaffengebrauch war in dieser Phase sehr selten. Nach 1968 gab es zwar Fälle, in denen vor allem zivile Einsatzkräfte und einzelne Streifenbeamte mit der Schusswaffe drohten, geschossen wurde aber nicht. Dies sollte sich in den folgenden Jahren stark verändern. So gab es in den siebziger Jahren mehr als ein Dutzend von Großeinsätzen mit mehr als 2.000 Polizeibeamten. Im Rahmen dieser Entwicklung wurde in den Jahren von 1970 bis 1972 eine Reihe von Reformen in der Polizei erforderlich. Während die Polizei Demonstrationen anfangs meist mit strengen Auflagen und einer niedrigen Einschreitschwelle begegnete, sowie gewaltsame Lösungsstrategien für Konflikte bevorzugte, bildete sich bald eine neue Linie im polizeilichen Denken heraus. Die polizeilichen Maßnahmen richteten sich nun nicht mehr gegen die Demonstration als Ganzes, sondern gegen die so genannten Störer und Gewalttäter in der Demonstration. Zu den Aufgaben der Polizei gehörte nun nicht nur die Auflösung von Versammlungen, sondern auch deren Schutz. (Winter 1998, S. 188 ff.,“” Busch 1998 “, ”S. 352)

▼ 16 

Das Berufsbild des Polizeibeamten veränderte sich dementsprechend in Richtung einer „zivilen“, bürgernahen, dem Grundgesetz – und nicht einer politischen Richtung - verpflichteten Polizei. In der Diskussion wurde sogar von der Rolle der Polizei als „Sozialingenieur“ gesprochen. Resultat des Reformprozesses war das „Programm der Inneren Sicherheit“ der Konferenz der Innenminister des Bundes und der Länder (IMK) von 1972, das 1974 implementiert wurde. Interessant für das Berufsbild des Polizeibeamten sind dabei besonders die Entmilitarisierung der Bewaffnung des Bundesgrenzschutzes und der Länderpolizeien, die Spezialisierung der Polizei in verschiedene Aufgabenbereiche, die Schaffung von Spezialeinheiten, die Nutzung von wissenschaftlichen Erkenntnissen aus verschiedenen Disziplinen und der finanzielle und personelle Ausbau des Sicherheitsapparates. Polizeieinsätze gegen Demonstrationen entsprachen zwar dem äußerlichen Bild nach immer noch militarisierten Einsätzen, die Zielsetzung dieser Einsätze hatte sich jedoch verändert. Die Spanne an polizeilichen Einsatzformen wurde stark erweitert. Mit Hilfe von Führungsstäben wurden aus kleinen, selbstständig operierenden Einheiten und Spezialgruppen Kräfte für die jeweils optimale Einsatzform zusammengestellt.

Bereits 1967/68 hatte die Polizei das Ziel formuliert, ihr Handlungsinstrumentarium auszubauen und ihre Flexibilität gegenüber neuen sozialen Protestformen zu steigern. In den Großeinsätzen der 70er Jahre zeigte sich, dass es gelungen war, dieses Ziel zumindest ansatzweise zu erreichen. In erster Linie trugen die Reformen innerhalb der Polizei aber einen technokratisch-organisatorischen Charakter. “(” Busch 1998 “, ”S. 352“) ”Eine tief greifende demokratische Umgestaltung der Polizei fand nicht statt, sondern die polizeiliche Einsatztaktik wurde den veränderten Bedingungen im Rahmen des wachsenden Protestgeschehens angepasst und effektiver gemacht. (vgl. Autorenkollektiv 1972, S. 66)

Der Zeitraum von 1973 bis 1979 wurde von Winter (Winter 1998, S. 195) als „Phase der Konsolidierung“ charakterisiert. Zu Beginn dieser Phase konnten sich die Ergebnisse der Reformen aus der vorhergehenden Phase konsolidieren. Ab 1974 musste sich die Polizei jedoch verstärkt der Terrorismusbekämpfung zuwenden. Dadurch stand sie nun nicht mehr so stark im Lichte einer kritischen Öffentlichkeit. Die veränderten Bedingungen machten neue Reformen nötig. Nach der Implementierung des „Programms für die Innere Sicherheit“ im Jahre 1974, der Erhöhung staatlicher Ausgaben für die innere Sicherheit und angesichts der Bedrohung durch den Terrorismus wurde innerhalb kurzer Zeit eine Reform durchgesetzt, deren Ziel in erster Linie eine Erhöhung der Effektivität der Polizei war. Die Akzeptanz der Polizei durch die Bevölkerung stieg angesichts der Bedrohung durch den Terrorismus automatisch, sodass eine weitere Diskussion über das Berufsbild des Polizeibeamten in dieser Zeit nicht stattfand.

▼ 17 

An diese Phase der Konsolidierung schloss sich von 1979 bis 1990 eine Phase der Evolution (Winter 1998, S. 195 f.) an. In den Jahren 1980 bis 1982 formierten sich neue Jugendproteste, deren Schwerpunkte sowohl Hausbesetzungen als auch Aktionen für die Umwelt und den Frieden waren. Weiterhin kam es zur Entwicklung einer breiten Friedens- und einer starken Anti-Atomkraft-Bewegung. In der Auseinandersetzung mit diesen gesellschaftlichen Phänomenen wurde das Berufsbild des Polizeibeamten wieder zur Diskussion gestellt. Im Vordergrund der Diskussion stand jetzt die Verbindung von Polizei und Politik.

In Bezug auf die Einsatztaktik der Polizei bildeten sich in dieser Zeit große Unterschiede zwischen den SPD- und den unionsregierten Ländern heraus. Darin zeigte sich, wie eng Politik und Polizeiführung verbunden waren. Nach dem Brokdorf–Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BverfG) setzte sich aber auch in den unionsregierten Ländern die so genannte „Neue Linie“ in der Polizeiführung durch. Die Polizei sah es nun verstärkt als ihre Aufgabe an, die Demonstrationsfreiheit zu schützen. Polizeiliche Aktionen richteten sich in erster Linie gegen gewalttätige Straftäter, während die friedlichen Demonstranten von der Polizei unterstützt werden sollten. Trotzdem gab es in dieser Phase beim Vorgehen der Polizei gegen Demonstrationen wieder Tote - im August 1980 in Hamburg und im September 1981 in Berlin. Dort starben Demonstranten, als die Polizei versuchte, Gruppen von Demonstranten aufzulösen und abzudrängen. Offiziell wurden diese Toten als Opfer unglücklicher Umstände und eigener Unachtsamkeit dargestellt und als „Verkehrstote“ klassifiziert, in Wirklichkeit waren sie aber Opfer der polizeilichen Einsatztaktik. (Busch 1998 “, ”S. 352)

Die neuen Rahmenbedingungen der Polizeiarbeit und die daraus resultierenden Veränderungen im Berufsbild des Polizeibeamten fanden in den 80er Jahren ihren Ausdruck in einer veränderten Aus- und Fortbildungsorganisation. So fand in der Polizei in den 80er Jahren eine „Bildungsrevolution“ statt. Die Qualifikationsvoraussetzungen an die Laufbahnbewerber wurden erhöht und der Stellenkegel wurde so angehoben, dass man im Bereich der Schutzpolizei von einer neuen Qualität sprechen konnte. Die Stellenanhebungen unterstrichen die erhöhte Bedeutung spezialisierter Stabs- und qualifizierter Führungspositionen. Auch das Verhältnis zwischen „geistigen“ und „physischen“ Eigenschaften änderte sich zugunsten der Erstgenannten. “(” “vgl. ” Busch 1998 “, S. 168) ”Mitte der achtziger Jahre konnten – nach sporadischen Anfängen in den 60 Jahren - auch Stress- und Konfliktbewältigungsseminare sowie Kommunikationstrainings bei der Polizei Fuß fassen. Es wurden, parallel zu den Veränderungen in der Aus- und Fortbildung, auch neue Verwaltungsmodelle ausprobiert, die durch mehr Eigenverantwortlichkeit die Arbeitszufriedenheit fördern sollten. (vgl. Korell, Liebel 2000, S. 141)

▼ 18 

Die neuen Ausbildungsinhalte und -formen waren allerdings in mehrfacher Weise begrenzt. Für die Masse der Schutzpolizisten im mittleren Dienst hatte sich, abgesehen von einigen Ausbildungsinhalten, kaum etwas verändert. So hätte beispielsweise in Niedersachsen ein Polizist unter damaligen Bedingungen nur alle 55 Jahre die Chance gehabt, an einem dreiwöchigen Stress- bzw. Konfliktbewältigungsseminar oder einem Kommunikationstraining teilzunehmen. Die Zahlen in den anderen Bundesländern sahen nicht viel besser aus. (Korell, Liebel 2000, S. 141) Die weitreichendsten Änderungen erfolgten bei der Fachhochschulausbildung des gehobenen Dienstes. Durch die Veränderung der Ausbildungsinhalte wurde allerdings die Kluft zwischen den einfachen Streifenpolizisten und den qualifizierten Führungskräften weiter verfestigt. Das zeigte sich besonders in der neuen Arbeitsteilung zwischen zentralen Einsatzleitungen, Stäben und Spezialisten auf der einen und dem dezentralem Polizeivollzug auf der anderen Seite. So kam es auch in der Polizei - ähnlich wie in der technisch hoch entwickelten Industrieproduktion, zu einer Qualifikationsspaltung zwischen einer Gruppe Hochausgebildeter und der großen Masse derjenigen, die die Arbeit „vor Ort“ erledigen mussten. Diese Zweiteilung innerhalb der Ausbildung spiegelte jedoch die real existierende funktionelle Zweiteilung innerhalb der Organisation Polizei wider. “(vgl. ” Busch 1998 “, S. 169)”

Auch die traditionellen Aufstiegsmuster innerhalb der Organisation wurden durch die veränderte Ausbildungsstruktur kaum berührt. Seiteneinsteiger, die sich nicht innerhalb der Organisation Polizei „von unten“ hocharbeiten mussten, wurden nur in beschränkten Quoten zugelassen. In den 80er Jahren wurde diese Zahl noch weiter eingeschränkt. Damit blieb – trotz „Bildungsrevolution in der Polizei“ - das Konzept der Ausbildung innerhalb einer geschlossenen Organisation mit Personal, das ebenfalls in der Polizei sozialisiert worden war, bestehen. Die Ziele der Ausbildungsreform waren an sich sehr widersprüchlich. Einerseits sollte die Flexibilität des Handelns – d.h. die Fähigkeit, sich auf neue Situationen umzustellen - erhöht werden, andererseits wollte man den „habituellen Konservatismus“ in der Treue zur Institution und ihren Zielen bewahren. In der qualifikatorischen Zweiteilung kam zum Ausdruck, dass es bei den Umgestaltungsprozessen dieser Zeit um die Flexibilität des Apparates, und nicht um die des einzelnen Beamten ging. “(vgl. ” Busch 1998 “, S. 168 f.) ”Daraus ergeben sich wichtige Folgerungen für die Organisationskultur der Polizei, die bei der Planung von Verhaltensänderungen auch heute noch berücksichtigt werden müssen.“”

Winter geht davon aus, dass der von ihm untersuchte Zeitraum von 1960 bis 1990 durch ständige Identitäts- und Legitimitätsprobleme gekennzeichnet war (Winter 1998, S. 203). Damit wurde auch mehrfach das bestehende Berufsbild des Polizeibeamten in Frage gestellt und Veränderungen unterworfen. Besondere Schwerpunkte der Diskussion über die Polizei - und auch der innerpolizeilichen Diskussion um das polizeiliche Selbstverständnis - lagen jeweils ca. drei Monate hinter den Höhepunkten der Protestbewegungen, wie nach den Studentendemonstrationen 1968, dem Jugendprotest 1981 und dem Anti-Atomkraft-Protest 1986. (Winter 1998, S. 203) Eine Diskussion über das Berufsbild des Polizeibeamten erfolgte also immer nur in Folge bedeutender Polizeieinsätze und derer öffentlichen Diskussion. (Winter 1998, S. 207)

▼ 19 

“Das Berufsbild des Polizeibeamten und die Polizeistruktur e” “r” “fuhren seit Beginn der 90er Jahre weitere tief greifende Verä” “n” “derungen. Besonders die Einstellung von Frauen in die Polizei hatte einen großen Einfluss auf die Entwicklung des Beruf” “s” “bildes des Polizeibeamten. Durch die Einstellung von Frauen veränderte sich auch das Arbeitsklima auf den Revieren. In naher Zukunft werden immer mehr weibl” “i” “che Vorgesetzte den Dienstablauf mitbestimmen. Dadurch wird sich das Berufsbild der Pol” “i” “zei noch weiter verändern. (” Wagner-Haase 1995b “, S. 2 f.) Auch das Image der Polizei ist durch die Einstellung von Frauen – bei allen noch best” “e” “henden Problemen - bereits im Verändern begriffen. (” Wagner-Haase 1995b “, S. 99) In der Zeit zuvor wurde der Bürger in erster Linie mit männlichen Beamten konfrontiert. Die Ei” “n” “stellung von Frauen trug zwar zur Verbesserung des Verhältnisses zwischen Bürger und P” “o” “lizei bei, es zeigte sich aber auch, dass Polizeibe” “amtinnen im uniformierten Streifendienst vom Bürger und ihren männlichen Kollegen nicht so sehr akze” “p” “tiert werden. Wagner-Hase zieht daraus den Rückschluss, dass der un” “i” “formierte Streifen” “dienst sowohl von den weiblichen als auch den männlichen Befragten immer noch als Männerdomäne angesehen wird. Weibl” “i” “che Polizeibeamte werden oft mit Vorurteilen b” “e” “lastet, die sich im Laufe der Zeit nur sehr schwer wieder abbauen la” “s” “sen. (” Wagner-Haase 1995b “, S. 93)”

“Die Unzufriedenheit mit dem Beruf, die in einigen Landespolizeien bereits während der 80er Jahre zu konst” “a” “tieren war, ve” “r” “stärkte sich ab Beginn der 90er Jahre ganz beträchtlich. So gab etwa die Hälfte der von Feltes (” Feltes 1990 “) befragten Polizeibeamten an, sie würde diesen Beruf „bestimmt“ oder „wah” “r” “scheinlich“ nicht wieder wählen. Von fast zwei Dritteln der Polizeibeamten wurde die Darste” “l” “lung der Polizei in den Medien als verzerrend und für die eigene Arbeit demotivi” “e” “rend erlebt. Auch fühlten sich die Polizeibeamten von Teilen der Bevölkerung nicht respektiert. (” Ohlemacher, Bosold, Pfeiffer 2000 “, S. 221 ff.) ”Als Gründe für die wachsende “Arbeitsunzufriedenheit wurden beispielsweise in Niedersachsen die A” “r” “beitsorganisation in der eigenen Dienststelle, das Verhältnis zum nächst höh” “e” “ren (nicht dem direkten) Vorgesetzten, die Aufgaben der Polizei, die Einkommenssituation, die derzeitige Verwendung und der hierarchische Aufbau der Polizei g” “e” “nannt. (” Wempe, Heß 1999 “, S. 105 f.) ”Korell und Liebel stellten diesen Trend ebenfalls fest. Sie gingen davon aus, dass die Berufsunzufriedenheit der Polizei auch auf „den Ruf nach umfassenden gesetzlichen Eingriffsbefugnissen zurückführen“ sei. Die von ihnen befragten Polizeibeamten vertraten die Meinung, dass die Kriminalitätsbekämpfung durch die Polizei ohne erweiterte Befugnisse nicht mehr zu schaffen sei. (Korell, Liebel 2000, S. 136)

“Die Verschlechterung der Arbeitszufriedenheit der Polizeibeamten in den 90er Jahren hängt eng mit den sich in dieser Zeit stark verändernden Arbeitsbedingu” “n” “gen zusammen. So stieg im Zeitraum von 1990 bis 1998 die Zahl der registrierten Straft” “a” “ten in Westdeutschland (incl. Gesamt-Berlin) um 15,6 %, während die Zahl der Pla” “n” “stellen nur um 7,9 % erhöht wurde. In den neuen Bundesländern wuchs die Zahl der Planstellen von 1992 bis 1998 nur um 0,3 %, während die Zahl der Straftaten um 20,8 % zunahm. Dementsprechend stieg im oben genannten Zeitraum auch die A” “r” “beitsbelastung der Polizeibeamten. Dabei ist zu beachten, dass gerade Straftaten, deren Aufklärung mit einem relativ hohen Arbeitsaufwand verbunden sind - wie z.B. Gewaltdeli” “k” “te - in einem höheren Maße zunahmen als so” “l” “che, die keinen oder nur einen geringen Ermittlungsaufwand erfordern - wie z.B. Schwarzfahren oder Lade” “n” “diebstahl. (vgl. ” Ohlemacher, Bosold, Pfeiffer 2000 “, S. 224) Diese Veränderungen der Arbeitsbedingungen der Polizei wurden auch von der Bevölkerung reflektiert. So e” “r” “gab eine Umfrage der Zeitschrift FOCUS (Focus 15/1993, S. 42), dass 59 % aller Berliner, 55 % aller Frankfurter und jeder zweite Hamburger Angst vor Krim” “i” “nalität haben. 85 % der befragten Berliner hielten die Polizei für überfordert, mit der Krim” “i” “nalität fertig zu werden. (” Savelsberg 1995 “, S. 188)”

▼ 20 

“Auch der Zustrom von ca. vier bis fünf Millionen Menschen über die geöffneten Os” “t” “grenzen wirkte sich auf die Arbeit der Polizeibeamten erschwerend aus. So stieg der A” “n” “teil von Tatverdächtigen, Opfern und Zeugen, die nicht oder nur gebrochen deutsch sprachen, stark an. Dies wiederum führte zu einer beträchtlichen Erh” “ö” “hung des Zeitaufwandes für Vernehmungen, da oft Dolmetscher hera” “n” “gezogen werden mussten. Weiterhin erschwerte die Migration die Aufklärungsarbeit im Bereich der organisie” “r” “ten Kriminalität und es kam zu einem Anstieg der Zahl der bewaffneten Tatverdächtigen im Rahmen schwerer Straftaten. ”In den 90er Jahren führten mehrere Polizeiskandale, die mit dem Umgang mit Ausländern im Zusammenhang standen, dazu, das bestehende Selbst- und Fremdbild des Polizeibeamten in Frage zu stellen. So kam es 1998 zum gewaltsamen Tod eines Nigerianers auf der Frankfurter Hauptwache, und 1994 starb ein nigerianischer Asylbewerber bei der Abschiebung in Folge der Zwangsmaßnahmen der Polizei. (Korell, Liebel 2000, S. 86 ff.) Die Übergriffe der Polizei gegen ausländische Tatverdächtige wurden in den Medien umfassend behandelt. Besorgnis erregend war die Tatsache, dass sich derartige Vorgänge teilweise über längere Zeit ereignet hatten und vielen Beamten bekannt wurden, ohne dass etwas dagegen unternommen wurde.

“Zusätzlich zu den oben genannten Belastungen wurde in ein” “i” “gen Bundesländern auch das Aufgabenfeld der Polizei erweitert. Ein Beispiel für derartige neue Aufgaben ist die mündliche Ermahnung jugendlicher Stra” “f” “täter im Beisein ihrer ”Eltern, die als erzieherische Maßnahme im Sinne des § 45 JGG gewertet wird, und“ die ”z.B. in Schleswig-Holstein und Berlin eingeführt wurde“. Auf derartige zusätzliche Belastu” “n” “gen wurde in einigen Bundesländern, wie ”z.B. in Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein oder Sachsen, “mit einer b” “e” “grenzten Erhöhung der Stellenzahl reagiert. Aber in den meisten Bundesländern fehlte dazu der nötige fina” “n” “zielle Spielraum. Die sich seit Beginn der 90er Jahre erg” “e” “bende Mehrbelastung musste demzufolge durch eine Erhöhung der Leistungskraft ausgeglichen werden. Zu diesem Zweck leitete man in mehreren Bunde” “s” “ländern - wie auch in Brandenburg - strukturelle Reformen ein. (” Ohlemacher, Bosold, Pfeiffer 2000 “, S. 224 f). Diese Reformen sollten die Polizei b” “e” “fähigen, auch unter den Bedingungen bestehen zu können, die - bei Beibehaltung der bisherigen Entwicklungstrends – in den nächsten Jahren die Rahmenbedingungen für pol” “i” “zeiliches Handeln darste” “l” “len werden.”

2.2  “Die Polizei im Land Brandenburg – von der Volkspolizei zur Landespolizei”

Eine wesentliche Zäsur in der deutschen Polizeientwicklung war die Wende von 1989. In den neuen Bundesländern wurden in der Polizei die obersten Führungsebenen abgelöst und zum Teil durch westliche Führungsbeamte ersetzt. Die Organisationsstruktur der Polizei wurde der der alten Bundesländer angeglichen, wobei sich die einzelnen neuen Bundesländer an unterschiedlichen „Vorbildern“ orientierten. So wurde im Land Brandenburg ein Modell übernommen, das von Beamten aus Nordrhein-Westfahlen entwickelt worden war.

▼ 21 

Die Mehrzahl der ehemaligen Volkspolizisten konnte weiterhin ihren Dienst verrichten. Diese Übernahme verlief aber für alle Beteiligten nicht unproblematisch. So wurde in einem im Oktober/November 1990 erarbeiteten Forschungsbericht festgestellt:

“„Gesellschaftsverständnis und Selbstbild der Polizei in den neuen Bundesländern sind seit dem letzten Herbst Erschütterungen und Umbewertungen ausgesetzt gewesen wie nie zuvor. Zugleich hat wohl keine andere Institution in der ehemaligen DDR ihre Tätigkeit so kontinuierlich und ‚unbeschadet‘ fortgesetzt wie die P” “o” “lizei.”

“Vor dreizehn Monaten noch eingeschworen auf den ‚Klasse” “n” “auftrag zum Schutz der Arbeiter- und Bauern- Macht‘ und sicher auch in der festen Überzeugung, einer g” “u” “ten Sache zu dienen, wurde das Weltbild vieler Polizisten völlig erschüttert. Traditionelle Denkmuster und vermeintlich festgefügte Werte brachen zusa” “m” “men, zugleich bildeten sich Ansätze eines neuen, demokratischen Gesellschafts- und Polizeive” “r” “ständnisses heraus.“ (” Wanderer, Thieme 1992 “, S. 6)”

▼ 22 

“Dieser Einschätzung war eine sehr bewegte Zeit voller gesellschaftlicher und persönlicher Veränd” “e” “rungen vorausgegangen. In den Oktober- und Novembertagen des Jahres 1989 kam es in der DDR zu einer Zuspi” “t” “zung des Verhältnisses Bürger - Polizei. Besonders die Einsätze gegen die Demonstranten am 7. Und 8. O” “k” “tober 1989 führten zu wachsendem Protest in der Bevölkerung und brachten das Ansehen der Volkspolizei in Verruf. (vgl. ” Anonymus 1990 “, S. 261 und ” Kahmann u.a. 1991 “, S. 107) Die Ereignisse im Oktober und N” “o” “vember 1989 lösten innerhalb der Volkspolizei eine ähnliche Diskussion zum Umgang mit friedlichen D” “e” “monstranten aus, wie sie Jahre zuvor in der Bundesrep” “u” “blik Deutschland geführt worden war. Auch hier führte die öffentliche Kritik der Einsätze zu einer Legitimationskrise und einem Ans” “e” “hensverlust der Polizei in der Bevölkerung. Diese Tendenzen wurden von den Volkspolizisten sensibel wahrgenommen und münd” “e” “ten in einer Disku” “s” “sion zur Polizeiphilosophie. (” Anonymus 1990 “, S. 257; ” Ebeling 1991 “, S. S. 18; ” Schwandt 1990 “, S. 269) ”

Erste Veränderungen in der Deutschen Volkspolizei wurden bereits im November 1989 sichtbar, als sich diese in „Polizei“ umbenannte. Wenig später wurde von den militärischen Dienstgraden abgegangen, während die militärisch orientierten Organisations- und Führungsstrukturen im Wesentlichen unverändert blieben. Diese waren durch eine zentrale Führungs- und Handlungsverantwortung gekennzeichnet. Besonders fehlten Gestaltungs- und Entscheidungsspielräume vor Ort. Die Führung beruhte im Wesentlichen auf Vorschriften wie z.B. den „Grundsätze[n] über die Stellung, Aufgaben, Arbeitsweise und Leitung der Bezirksbehörden und der Kreisämter.“ (MdI 1983) Diese Führungsgrundsätze verlangten eine „straffe Führung, umfassende Einflussnahme durch systematische Kontrolle und Abrechnung, zentralisierte Entscheidungshierarchie, umfangreiche Meldepflichten sowie militärische Disziplin, innere Ordnung und exakte Dienstorganisation.“ (MIBb 2004, S. 7)

“In einem schwierigen Selbstfindungsprozess vom Oktober 1989 bis zum 3. Okt” “o” “ber 1990 musste sich die Volkspolizei sowohl mit ihrer Vergangenheit als auch mit ihrer zukünftigen Bestimmung auseinander setzen. Dabei hatte sie, während sämtliche staatliche Strukturen der DDR – und damit auch die bisherigen Führung” “s” “strukturen der Polizei – zerfielen, weiterhin „... auf sich selbst gestellt, die Sicherheit und Or” “d” “nung, wenn auch mit Abstrichen, zu gewährleisten." (” Kahmann u.a. 1991 “, S. 107) Gerade zu dieser Zeit kam es auf dem Territorium der (ehem” “a” “ligen) DDR aber zu einem gravierenden Anstieg der Kriminalität, dem mit immer weniger Personal und in einer unklaren rechtlichen Situation begegnet werden musste. So stieg die Häufi” “g” “keitszahl der registrierten Kriminalität in der Wendezeit im Osten Deutschlands von 2.980 im Jahre 1989 auf 4.208 im Jahre 1991 an. Auf dem Territorium der alten Bundesländer erhöhte sich diese Zahl im gleichen Zei” “t” “raum von 7.031 auf 7.230.” (Kerner 1997, S. 355)

▼ 23 

“Ungeac” “h” “tet der polizeiinternen Diskussionen wurde die obere Führungsebene der Volkspolizei nach 1990 im Wesentlichen abgelöst und durch Beamte aus den a” “l” “ten Bundesländern ersetzt. Da man die Volkspolizei als Institution im Rahmen des Vereinigungspr” “o” “zesses auflöste und bundesdeutsche Polizeistrukturen auch in den neuen Bundesländern eingeführt wurden, konnte die Diskussion der Polizeiphilosophie innerhalb der Volk” “s” “polizei der DDR keinen unmittelbaren Einfluss auf die Diskussion in der gesamten Bundesrepublik nehmen, sondern es wurden „ [...] die westdeutsche Debatte und ihre Terminologie im Osten schlicht übernommen. [...] Eine Neubestimmung der bundesdeutschen Polizeien fand im Gefolge der Wende also nicht statt. Ein Grund hierfür liegt wohl in der fehlenden öffentlichen ” “Kritik an dem Erbe der Vopo [Volkspolizei, R.M.], das in die gesamtdeutsche Polizei mit einfließt, und an der ” “Ü” “bernahme der Volkspolizisten in das westdeutsche Polizeisystem. Die bundesrepu” “b” “likanische (gesamtdeutsche) Polizei wurde nicht von dem historischen Erbe der Vopo belastet. (Eventuelle) Kontinuitäten der ‚Ost-Polizei‘ als Unterdrückungsapparat über den Syste” “m” “bruch hinweg wurden von den Polizisten (und der Öffentlichkeit) nicht themat” “i” “siert. Außerdem hatte die Vopo durch das Angebot der Bürgerbewegungen, so genannte Sicherheitspartnerschaften einz” “u” “gehen, selbst schon zu Wendezeiten eine Kursänderung vollzogen, Kritik erfolgreich absorbiert und damit einer Zersetzung ihrer Legitimation entgegeng” “e” “steuert.“ (” Winter 1998 “, S. 428) ”

“Wenn die Diskussion der Polizeiphilosophie innerhalb der Volkspolizei im let” “z” “ten Jahr der DDR auch keine unmittelbaren Folgen für die gesamtdeutsche Polizeidisku” “s” “sion hatte, so wirkte sie doch indirekt weiter, da am 3. Oktober 1990 81.000 ehemalige Volkspolizisten auf Widerruf in die Polizeiapparate der neuen Bunde” “s” “länder übernommen worden w” “a” “ren. (” Anonymus 1990 b “, S. 669). Diese Polizisten - die in der DDR und der Volkspolizei sozialisiert worden waren – wurden nun vor die Aufgabe gestellt, unter völlig veränderten g” “e” “sellschaftlichen und politischen Bedingungen i” “h” “ren Dienst zu verrichten. ”

Am 3. Oktober 1990, mit dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland, wurde das Land Brandenburg gebildet. (Einigungsvertrag 1990, Kapitel I Artikel 1 Abs. 1 Anlage II Kapitel II Sachgebiet A Abschnitt II i.V.m. Ländereinführungsgesetz vom 22.07.1990, § 1 Ziff.1) Die Polizei auf dem Gebiet dieses neuen Bundeslandes unterstand von nun an der Landesregierung (Einigungsvertrag 1990, Artikel 13, Abs. 1). Die Polizeiangehörigen auf dem Landesgebiet wurden Angehörige der Landespolizei, sofern sie nicht in die Bundes- oder Kommunalverwaltung eingliedert wurden. (Einigungsvertrag 1990, Artikel 13 Abs. 1 S. 1, Artikel 20 Abs. 1) Rechtsgrundlage für das Handeln der Polizei wurde das „Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Polizei“ vom 13. September 1990 der Deutschen Demokratischen Republik in Verbindung mit dem Einigungsvertrag.

▼ 24 

Aus dieser Situation heraus ergaben sich für die Polizei grundlegend neue Aufgaben. „Mit dem Inkrafttreten des Einigungsvertrages galten ‚über Nacht‘ neue Rechtsverhältnisse mit einer veränderten Werteordnung, auf die sowohl die Bevölkerung als auch die Polizei nicht vorbereitet waren. Unsicherheit und mangelnde Akzeptanz gegenüber dem neuen Recht waren die Folge. Gleichwohl bestand für das Land Brandenburg die Verpflichtung, mit einer eigenen Polizei auf der Grundlage des neuen Rechts die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten.“ (MIBb 2004, S. 7 f.)

Die Arbeit wurde in dieser Zeit aber nicht nur durch die sich ändernden Gesetze und Strukturen, sondern auch durch laufende personelle Veränderungen erschwert: „Den Mitarbeitern fehlte der gewohnte Halt, da sich die bisherige ‚innere Ordnung‘ zunehmend veränderte. Die oberste Führungsebene hatte die Polizei verlassen. Deren Aufgaben wurden durch bisher nachgeordnete Führungskräfte wahrgenommen.

Bei allen Bediensteten, insbesondere den Führungskräften, waren erhebliche Zukunftsängste vorhanden. Ursachen waren die Neubesetzung von Funktionen sowie mögliche Konsequenzen aus Personalüberprüfungen, die in der Regel folgten, wenn sich Rückschlüsse auf eine Tätigkeit für das frühere Ministerium für Staatssicherheit/Amt für Nationale Sicherheit bzw. Staats-/Systemnähe ergaben.“ (MIBb 2004, S. 9)

▼ 25 

Im Wesentlichen bestand das Personal der Polizei in den neuen Bundesländern nach der Wende – von den oberen Führungsebenen einmal abgesehen - fast ausschließlich aus ehemaligen Angehörigen der Volkspolizei. Auch für die Ausgangssituation im Land Brandenburg kann festgestellt werden, dass dieses Personal sehr unterschiedlich qualifiziert war: „Die Kriminalpolizei war zufriedenstellend spezialisiert, jedoch dem Kriminalitätsaufkommen und den neuen Kriminalitätsphänomenen, wie zum Beispiel der Bandenkriminalität, der Organisierten Kriminalität und der Wirtschaftskriminalität, nicht gewachsen. Auch die uniformierte Polizei wurde mit einem neuen und erweiterten Aufgabenspektrum konfrontiert, auf das sie nicht vorbereitet war. Nennenswert sind die Zunahme des Straßenverkehrs, auch des internationalen, der Straßenkriminalität, rumänischer Bandenkriminalität, Demonstrationen, Gewalt gegenüber Ausländern und Hausbesetzungen.“ So wurden im Land Brandenburg von Januar bis September 1990 acht Prozent mehr Anzeigen aufgenommen als im Vergleichszeitraum des Jahres 1989. Die Zahl der Verkehrsunfälle verdoppelte sich sogar im Vergleich zum Vorjahr, wobei auch die Schwere der Unfälle zunahm. Allein bis zum 21.10.1990 gab es 27.813 Verkehrsunfälle. Dabei wurden 502 Personen getötet und 8.194 verletzt. (MIBb 2004, S. 11, Anmerkung 19)

Darüber hinaus waren die anstehenden Aufgaben mit Mitarbeitern zu bewältigen, die zum Teil nicht über eine vollzugspolizeiliche Ausbildung verfügten, da sie bisher zum Beispiel im Pass- und Meldewesen oder Einlasskontrolldienst, also in nicht ‚kernpolizeilichen‘ Aufgabenbereichen Verwendung gefunden hatten.“ (MIBb 2004, S. 11) So gab es in der Polizei des Landes Brandenburg am 01.10.1990 16.882 Mitarbeiter, von denen jedoch nur 7.202 im operativen Dienst tätig waren. Zum 31.10.1990 wurden die Wehrpflichtigen der Bereitschaftspolizei entlassen, am 31.10.1990 die Angehörigen der Transportpolizei zum BGS versetzt und zum 01.01.1991 die Angehörigen des Pass- und Meldewesens, der Feuerwehr, des Kfz-Zulassungswesens und des Strafvollzuges in die kommunalen Bereiche bzw. die Justiz eingegliedert. (MIBb 2004, S. 11, Anmerkung 18)

„Ein Ausgleich für fehlende und qualifizierte Führungskräfte konnte nur in sehr begrenztem Maße durch die Kräfte aus den ‚alten’ Bundesländern erfolgen.“ (MIBb 2004, S. 11) So betrug die Zahl der abgeordneten Aufbauhelfer im Land Brandenburg im August 1991 56, im April 1992 96. (MIBb 2004, S. 11, Anmerkung 18)

▼ 26 

„Zusätzlich wurde die Arbeit der Polizei durch die mangelnde Akzeptanz bis hin zur Ablehnung durch die Bevölkerung erschwert. Reibungspunkte waren die eingeschränkte Fachkompetenz der Bediensteten sowie in Teilen das Erscheinungsbild, das geprägt war durch Uniformen und Fahrzeuge der Deutschen Volkspolizei.“ (MIBb 2004, S. 11)

“In einer empirischen Untersuchung von Korfes (” Korfes 1997 “) wurden u.a. auch Bra” “n” “denburger Polizeibeamte unmittelbar nach der Wende von 1989/90 zu ihrer beruflichen Situation und ihrer Einstellung zum Beruf befragt. Da aber die Volkspolizei der DDR zentral geführt wurde und einheitlich organisiert war, ihre Ang” “e” “hörigen zentral ausgebildet wurden und im gesamten Staatsgebiet der DDR eingesetzt werden konnten, la” “s” “sen sich auch Ergebnisse empirischer Untersuchungen zur Polizei der ” “e” “hemaligen DDR und anderer neuer Bundesländer - wie z. B. aus Behrs teilnehmender Beobac” “h” “tung bei der Schutzpolizei in Thüringen (” Behr 1993 “), ” “oder der Forschungsbericht von ” Wanderer, Thieme 1992 “ - im Wesentlichen auch auf die Situation im Land Brandenburg ” “ü” “bertragen.”

Während in den alten Bundesländern eine einheitliche Polizeiausbildung (unterteilt in die Laufbahnen des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes) angestrebt wurde, der für alle Auszubildenden die gleiche Grundausbildung vorsah, gab es in der DDR große Unterschiede zwischen den einzelnen Hierarchieebenen und Tätigkeitsfeldern der Volkspolizei. Spezialisten und Führungskräfte wurden oft erst nach einem Hochschul- oder Universitätsstudium rekrutiert. Diese waren dann auch in der Lage, ihre Aufgaben mit hoher Sach- und Fachkompetenz wahrzunehmen. Die Aufgaben des Wachtmeisters im Streifendienst waren dagegen sehr eng umgrenzt:

▼ 27 

„Das Aufgabenspektrum des Wachtmeisters der VP schrieb dessen Unmündigkeit geradezu fest. Ich hatte den Eindruck, daß man in der DDR offensichtlich den ‚wenig kreativen‘ und mit geringen Kompetenzen ausgestatteten Wachtmeister wollte, der ausschließlich den genau formulierten Befehl ausführt: das hatte sicher funktionale Bedeutung innerhalb eines zentralistischen Systems. Eigenverantwortlichkeit bedeutet tendenziell eine Gefahr für das ‚abstrichlose‘ Ausführen von Befehlen; die Führungsspitze mußte sich aber auf ein enges Netz von Befehlsempfängern verlassen können, um sich zu behaupten. Tugenden wie Gehorsam oder Duldsamkeit und physische Belastbarkeit der Polizisten wurden geschätzt: [...]“ (Behr 1993, S. 89)

Die Schilderung der Struktur der Volkspolizei zur Wendezeit erinnert stark an die Situation der Polizeien in den alten Bundesländern in der Nachkriegszeit bis zum Beginn der 60er Jahre:

„Die Übernahme früherer VP-Offiziere in heutige Führungspositionen scheint für alle Beteiligte nicht unproblematisch zu sein: die Volkspolizei war eindeutig militärisch strukturiert; dementsprechend militärisch war die Ausbildung der Führungskräfte. Während die Polizeiführer der VP in erster Linie Offiziere waren, erwartet die Bevölkerung der alten Bundesländer von Führungsbeamten der Polizei weit mehr Manager-Qualitäten als soldatische Tugenden; [...]“ (Behr 1993, S. 88)

▼ 28 

Entsprechend schwierig gestalteten sich auch die Umsetzung der neuen Polizeistrukturen und die Durchsetzung eines neuen Verständnisses von Polizeiarbeit. In den alten Bundesländern war zu diesem Zeitpunkt in den Polizeien das kooperative Führungssystem im Gespräch. Auch das Führungsverständnis in der Polizei der neuen Bundesländer sollte nun plötzlich den Prinzipien dieses Führungssystems entsprechen. Dazu gehörten u.a. die Delegation von Aufgaben, Kompetenzen und der damit verbundenen Verantwortung auf eine möglichst tiefe Ebene. (MIBb 1993a) Auf Grund der „in Teilen noch unzureichenden Qualifikation der Bediensteten, sowohl in Ausbildungs- als auch Führungsebenen“ gab es jedoch Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Prinzipien. „Aus diesem Grunde musste Verantwortung in vielen Bereichen zunächst zentralisiert wahrgenommen werden. Dies fand seinen Niederschlag zum Beispiel in der Notwendigkeit häufiger Einzelfallregelungen, um die Handlungssicherheit der Polizeibeamten zu erhöhen.“ (MIBb 2004, S. 14)

“Ausgehend von dieser Situation musste in den neuen Bundesländern innerhalb weniger Jahre ein Wandlung” “s” “prozess durc” “h” “laufen werden, für den die Polizei in den alten Bundesländern mehr als dreißig Jahre lang Zeit hatte. Die Ergebnisse des Forschungsberichtes von Wanderer und Thieme (” Wanderer, Thieme 1992 “) führen plastisch die besonderen Bedingungen vor Augen, unter denen 1990 in den neuen Bundesländern der Ne” “u” “aufbau der Polizei begonnen wurde und die bis heute Nachwirkungen – auch und besonders für den Bereich der pol” “i” “zeilichen Fortbildung – haben. In der von ihnen durchgeführten Befragung von Polizisten in den neuen Bundesländern antworteten auf die Frage: „Wenn Sie die seit Herbst 1989 eingetretenen Veränderu” “n” “gen in ihrer Gesamtheit betrachten und die gegenwärtigen Perspektiven dieser Entwicklung abschätzen, kö” “n” “nen Sie sich mit diesen Veränderungen identifizieren?“ 50,4 % der Befragten mit „Ja“, 28,1 % waren unen” “t” “schlossen, 12,9 % konnten sich mit den Veränderungen nicht identifizi” “e” “ren und 8,6 % gaben auf diese Frage keine Antwort. (” Wanderer, Thieme 1992 “, S. 7 und 12)”

“Bei den Motivationsfaktoren für den täglichen Dienst standen die „Durchsetzung von Recht und Gesetz“, gefolgt von der „Verbesserung des Einkommens“ und dem „Ansehen in der Öffentlichkeit“ auf den vorderen Plätzen. Zum Thema Motivation wurden in einem offenen Item auch die „Ausprägung von Rechtsstaatlic” “h” “keit“, die „Befreiung von politischer Bevormu” “n” “dung“ und „das Neue, das auf mich zukommt“ mehrfach als Motivationsgrund angegeben. Die Antworten in dem offe” “nen Item ließen auf einen deutlichen Motivation” “s” “schub bei vielen Polizisten schließen und brachten die Hoffnung auf eine bessere Qualifizierung zum Au” “s” “druck. Auf die Frage: „Welche Veränderungen müssten Ihrer Meinung nach eintr” “e” “ten, damit Sie persönlich den zukünftig vor der Polizei stehenden Aufgaben g” “e” “recht werden können?“ sahen 79,7 % der Befragten die Vertiefung der Rechtskenntnisse, 57,8 % die Verbesserung der pol” “i” “zei-taktischen Fähigkeiten, 34,4 % bessere sozio-psychologische Kenntnisse und 33,2 % eine bessere Beherrschung von Sonderausrüstung und Schus” “s” “waffe an. ”

▼ 29 

“Hier zeigt sich deutlich, dass den Polizisten entsprechende D” “e” “fizite – besonders auf dem Gebiet des Rechts - bereits bewusst geworden waren. (” Wanderer, Thieme 1992 “, S. 8 ff) Die Selbsterkenntnis dieser Defizite füh” “r” “te zu einer hohen intrinsischen Motivation bei den Teilnehmern von Fortbildungsveranstaltungen in der Pol” “i” “zei der neuen Bundesländer zu Beginn der 90er Jahre. Verstärkt wurde diese Motivation noch durch äußere Zwänge, da für die Übernahme in ein Beamtenverhältnis b” “e” “stimmte Lehrgänge absolviert werden mussten. In Brandenburg war es sogar möglich, durch einen entsprechenden Notendurchschnitt bei den geforderten Pr” “ü” “fungen eine vorfristige Verbeamtung zu erreichen.”

“Die Bewertungen anderer Items zeigten aber, dass nicht nur eine inhaltlich-formale Aneignung von Recht” “s” “kenntnissen, so” “n” “dern „die Ausprägung eines völlig neuen Rechtsverständnisses und Rechtsempfindens“ nötig war. So wurde die Würde des Menschen nur von 84,7 %, die persönliche Freiheit des Bürgers von 62,1 % und die Verhältnismäßigkeit der Mittel von 46,5 % der Befragten als sehr wichtig angesehen. 32,8 % der Befragten waren der Meinung, dass die Polizei mitunter ihren rechtl” “i” “chen Handlungsrahmen überschreiten muss, 86,7 % meinten, dass die Polizei viel öfter und härter durchgreifen müsste. (” Wanderer, Thieme 1992 “, S. 10, 13) ”

“Während der Mangel an formalen Kenntnissen der neuen Rechtslage den Polizisten in den neuen Bundeslä” “n” “dern durchaus bewusst war, blieben die Mängel beim grundlegenden Rechtsverständnis im Verborgenen. Diese kollidierten mit der vorhandenen Auffassung von „effektiver Polizeiarbeit“ und den jahrzehntelang verinnerlichten Vorstellungen von „Recht und Ordnung“. Die oben zitierten Befragung” “s” “ergebnisse zeigen deutlich, dass es einen Entwicklungsprozess – hin zu einer „z” “i” “vilen“, bürgernahen Polizei - wie er seit den 60er Jahren in den alten Bundesländern stattfand, in der Volkspolizei der DDR im Wesentlichen nicht geg” “e” “ben hatte. Somit mussten in den neuen Bundesländern in kü” “r” “zester Zeit Entwicklungen nachgeholt werden, für die man in der alten BRD jahrzehntelange Kämpfe und schmerzliche Erfahrungen brauchte. Damit stand die Fortbildung in der Polizei der neuen Bundesländer vor einer wesentlich komplexeren Aufgabe, als sie die Fortbildung in den alten Bundeslä” “n” “dern je zu bewältigen hatte. ”

▼ 30 

“In einer Untersuchung, die 1993 in Polizeidienststellen in Sachsen und Brande” “n” “burg durchgeführt wurde (” Korfes 1997 “), kommt Korfes zu dem Schluss, dass die interviewten ostdeutschen Polizisten die neuen rech” “t” “lichen, strukturellen und pol” “i” “tischen Bedingungen vorrangig als Beeinträchtigung ihrer Arbeit erlebten:”

“„Im Vergleich mit den Bedingungen ‚zu DDR-Zeiten‘ beurteilen sie sie als weniger effektiv. Der Ärger über die eingeschränkten Handlungsspielräume wurde mit dem Hinweis auf das veränderte Kriminalitätsaufko” “m” “men legitimiert. Doch ob es vor allem Sorge über diese Entwicklung war, die zur Kritik an den veränderten rechtlichen Regelungen führte, oder ob nicht in gleichem Maße der Verlust an Macht und einer g” “e” “wissen Elitestellung beklagt wurde, ist nicht so genau auszumachen.“ (” Korfes 1997 “, S. 302) Motivation wurde nun weniger aus der Bekämpfung der Kriminalität, als vie” “l” “mehr aus der Angst um die Sicherung der beruflichen Zukunft bezogen. Offensichtlich wurden die veränderten Arbeitsbedingungen von den befragten Kriminalp” “o” “lizisten 1993 als beruflicher und gesellschaftlicher Abstieg e” “r” “lebt. (” Korfes 1997 “, S. 303) Korfes kommt zu der Einschätzung, dass 1993 im Bereich der Polizei „eine pragmatische Anpassung an die neuen Verhältnisse dominiert, von der zwar die alten Einstellungen relativ unberührt blieben, sich aber zugleich eine neue Mot” “i” “vation ausbildete, bei der die Sicherung der berufl” “i” “chen Zukunft eine wichtige Rolle spielte. Zugleich scheint es, als sei mit dem veränderten dienstlichen Prestige die ‚Lust‘ an der polize” “i” “lichen Tätigkeit gesunken und habe einer mehr instrumentellen Orienti” “e” “rung Platz gemacht.“ (” Korfes 1997 “, S. 304)”

“Der deutsche Vereinigungsprozess – und damit auch die Einführung des bunde” “s” “deutschen Polizeisystems in der ehemal” “i” “gen DDR - begann zu einer Zeit, in der in der Bundesrepublik die Ausrichtung des polizeilichen Handelns auf die Verfassung ” “im Mittelpunkt der polizeilichen Diskussion stand. Wie schon oben erläutert, wurde die in den neuen Bundesländern 1989/90 begonnenen Diskussion über die Polizeiphilosophie nicht we” “i” “tergeführt, sondern der Stand der Diskussion aus der alten Bundesrepublik wurde einfach übernommen. (” Winter 1998 “, S. 428) Diese Übe” “r” “nahme war aber nicht unproblematisch, zumal die Diskussion selbst in den alten Bundesländern sehr kontrovers geführt worden war. So sollte sich das polizeiliche Ha” “n” “deln stärker am Verfassungsrecht orientieren, aber „Polizeiliches Handeln, das sich stark am Verfassungsrecht orientiert, ist weniger kontrollierbar als das Handeln gemäß einfacher Gesetze. Der Anwendungsbereich ist wesentlich breiter, die Anwendungskriterien sind allgemeiner formuliert, und die Interpretation” “s” “spielräume sind größer als bei der Anwendung einfachen Rechts, das [...] einfache Subsumtionen z” “u” “läßt.“ (” Winter 1998 “, S. 446)”

▼ 31 

“Wenn man davon ausgeht, dass der Volkspolizist im Wesentlichen die Anweisu” “n” “gen seiner Vorgesetzten zu befolgen hatte und nach der möglichst exakten U” “m” “setzung dieser Weisung beurteilt wurde, wird klar, welch tief greifender Umdenkungsprozess von den ehemaligen Volkspolizisten innerhalb weniger Monate b” “e” “wältigt werden sollte. Ein Prozess, für den ihre Kollegen in den alten Bundeslä” “n” “dern immerhin 30 Jahre Zeit hatten. Zur Erfüllung dieser Aufgabe kam auf die Fortbildung innerhalb der Polizei der neuen Bundesländer eine gewa” “l” “tige Aufgabe zu.”

Im Land Brandenburg wurde bereits 1991 begonnen, Trainer der Integrierten Fortbildung in Nordrhein Westfalen ausbilden zu lassen. Seminare der Integrierten Fortbildung wurden ab 1991 regelmäßig durchgeführt und von den ehemaligen Volkspolizisten gerne besucht. Zum einen konnten sie dort jene Defizite beheben, derer sie sich bewusst waren - besonders auf dem Gebiet des Rechts und der Kommunikation, zum anderen konnten mit jedem dieser Seminare 40 der für die Verbeamtung notwendigen Fortbildungsstunden erbracht werden. Die ehemaligen Volkspolizisten erlebten diese Zeit als eine Phase des Umbruchs. Die Wende selbst wurde von den meisten von ihnen als eine unmittelbare Bedrohung ihrer beruflichen Existenz empfunden, stellte für sie somit ein kritisches Lebensereignis dar. Der Zwang und der Wille, sich den neuen Verhältnissen innerhalb kurzer Zeit anzupassen, führten zu einer hohen Motivation der Seminarteilnehmer.Diese Motivation verschwand jedoch Mitte der 90er Jahre, nachdem die überwiegende Mehrzahl der ehemaligen Volkspolizisten verbeamtet worden war und keine existentielle Bedrohung mehr zu befürchten hatte.

2.3  Die Gründe für die Polizeistrukturreform Polizei im Land Brandenburg

Nach der Jahrtausendwende verstärkten sich Trends, die sich bereits in den 90er Jahren herausgebildet hatten, ganz erheblich. So gab es einerseits den politischen Trend zu mehr Bürgernähe, andererseits wuchs auch die Bedrohung der Vollzugsbeamten in ihrem täglichen Dienst. Begleitet wurden diese widersprüchlichen Prozesse von bundesweit immer größer werdenden Sparzwängen. Dazu stellt Bornewasser fest:

▼ 32 

„Zwei dominante Triebfedern prägen diese internen Veränderungsanstrengungen. Da sind einmal die sich permanent verknappenden Mittelzuweisungen an die öffentlichen Haushalte und damit auch an die Polizei zu nennen. Diese Verknappung der Mittel führte zur Einführung von dezentralen Budgetierungsmaßnahmen in Modellbehörden und zur beabsichtigten Abkehr von einer bedarfsgesteuerten Income- zu einer kosten- und leistungsgesteuerten Outcome-Orientierung bei der Mittelzuweisung. Wirtschaftlichkeitsüberlegungen dieser Art geben der Polizeiarbeit derzeit ihre besondere Prägung und tragen direkt und indirekt zur Schaffung eines höchst ambivalenten Organisationsklimas bei.

Die internen klimatischen Verhältnisse in der Polizei bilden die zweite dominante Triebfeder für Veränderungsanstrengungen in der Polizei. Dabei wird generell von einem relativ schlechten Organisationsklima sowie von relativ geringer Berufs- und Arbeitszufriedenheit ausgegangen. Auch Ursache und Konsequenz dieses Zustandes sind relativ eindeutig identifiziert: Als zentraler Ursachenfaktor gilt ein unzureichendes Führungs- und Steuerungsverhalten vornehmlich im Bereich des höheren Dienstes. Als Konsequenz der Unzufriedenheit mit der internen Organisation wird die unzureichende Gestaltung der externen Kontakte gegenüber Bürgerinnen und Bürgern benannt. Eigene empirische Untersuchungen zur Gestaltung der Kontakte mit ausländischen Bürgerinnen und Bürgern haben diese Sichtweise eindringlich bestätigt.“ (Bornewasser 2000, S. 35 f.)

Den o.g. Herausforderungen hatte man schon in den 90er Jahren durch die Einführung von Managementtechniken aus der Wirtschaft, wie TQM (u.a. auch im Land Brandenburg) und der Erarbeitung von „Leitbildern des Polizeibeamten“ zu begegnen versucht. In einigen Bundesländern wollte man die Polizei mit dem Modell der „Neuen Verwaltungssteuerung“ (NVS) modernisieren. Dabei sollte die Optimierung der Arbeitsabläufe zu einer Steigerung der Effektivität und Effizienz führen. Die bisherige Kameralistik (Titelbewirtschaftung) wurde in diesem Modell durch Doppik (doppelte Buchführung), einem modernen kaufmännischen Rechnungswesen ersetzt. „Grundlage für den geplanten Wandel in der Polizei ist also das Geld. Budgetierung heißt das Zauberwort für mehr Selbständigkeit und einer kundenorientierten Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Das Reformvorhaben ‚Schlanker Staat‘ wird durch das Organisationsmodell 2000 ‚effizienter Staat‘ ersetzt." (Korell, Liebel 2000, S. 141)

▼ 33 

Die oben genannten Managementtechniken wurden zum großen Teil direkt aus der Wirtschaft übernommen. Sie entstanden aus der Notwendigkeit heraus, bei einer Reduzierung des Verbrauchs natürlicher Ressourcen und einer Verbesserung der Lebensumweltqualität eine Effizienzsteigerung der betreffenden Organisation zu erreichen. Der gemeinsame Nenner dieser neuentstandenen Organisationsformen war die „Anpassung der Ressource Mensch“ an die organisatorischen Bedingungen. Über die Fortbildung von Führungskräften sollte eine Leistungssteigerung bei allen Mitarbeitern erreicht werden. Letztendlich wurde während dieses Prozesses aber festgestellt, dass die angestrebten Ziele nur zu verwirklichen waren, wenn man alle Mitarbeiter in die Fortbildung mit einbezog. (Savelsberg 1995, S. 9)

Dort, wo die Übernahme neuer Steuerungsmodelle und Managementtechniken aus der Wirtschaft nicht ausreichten, um den veränderten Bedingungen gerecht zu werden, wurden tief greifende Strukturreformen nötig. Dabei blieben die hierarchischen Strukturen der Institution Polizei aber unaufgebrochen. Bei der Übernahme von Managementtechniken, die sich in der Wirtschaft durchaus bewährt haben, müssen jedoch auch die Besonderheiten einer Organisation wie der Polizei in Betracht gezogen werden. Daraus ergeben sich folgende Fragen:

▼ 34 

Während Wirtschaftsunternehmen mit dem Ziel arbeiten, einen Gewinn zu erwirtschaften, der messbar ist, handelt es sich bei der Polizei um eine „Non-profit–organization“. Hier ist das Handeln nicht auf die Erzielung eines materiellen Gewinns angelegt. Somit müssen zur Messung des Erfolges einer Veränderung in der Organisation andere Kriterien herangezogen werden, als in einem Wirtschaftsunternehmen. Bei der Polizei könnten z.B. das Sicherheitsgefühl der Bürger oder die Kriminalitätsrate solche Kriterien sein, deren Erfassung allerdings recht problematisch ist.

Bei der Durchsetzung von Veränderungen in einem Wirtschaftsunternehmen werden in erster Linie ökonomische Ziele verfolgt. Sind die Veränderungen erfolgreich - kommt es also wirklich zu der angestrebten Effektivitätssteigerung - werden dadurch Mittel freigesetzt. Diese können zum Teil für die Belohnung von Mitarbeitern eingesetzt werden, die im Sinne der gewünschten Veränderungen besonders aktiv waren. Zur Durchsetzung von Veränderungen in der Organisation werden die angestrebten Verhaltensänderungen der einzelnen Mitarbeiter also auch finanziell belohnt. Aus diesem finanziellen Anreiz schöpfen alle Modelle der Organisationsentwicklung ihre Kraft. Dieser wichtige Hebel fehlt jedoch in der Polizei.

Wenn Reformen aus einem wirtschaftlichen Zwang heraus durchgesetzt werden sollen, geht damit zwangsläufig auch die Verringerung der zur Verfügung stehenden Mittel einher. Die angestrebten Verhaltensänderungen der Beamten können deshalb nicht materiell belohnt werden, sondern die Verknappung der Mittel führt dazu, dass nicht einmal die „normale“, alltägliche Arbeit in dem bisher gewohnten Maß belohnt werden kann. Es kommt zu einer Verschlechterung der Beförderungsmöglichkeiten. Daraus ergibt sich ein Verlust an Motivation, der nicht durch „ideelle“ Belohnungen kompensiert werden kann. In einer solchen finanziellen Situation erfolgte die Polizeistrukturreform im Land Brandenburg.

▼ 35 

Im Gegensatz zu den meisten Wirtschaftsunternehmen, die durch den ökonomischen Druck ständig gezwungen sind, sich den veränderten äußeren Bedingungen anzupassen, kann die öffentliche Verwaltung und damit auch die Polizei im Wesentlichen bis heute nach einem Modell arbeiten, das auf den theoretischen Vorstellungen von Max Weber, hier besonders seiner Vorstellung von Bürokratie, beruht. (Savelsberg 1995, S. 9) Sein Modell der Verwaltungsorganisation entwickelte Max Weber in Auseinandersetzung mit den davor bestehenden Verwaltungssystemen, insbesondere dem patrimonalen System. Dabei ging es ihm besonders darum, ein rationales Moment der Verwaltung herauszuarbeiten, das aus folgenden Punkten besteht:

  1. Dem Prinzip der festen Kompetenzen. Die amtlichen Pflichten und die sich daran anschließenden Rechte, insbesondere in Hinblick auf die Ausübung von Zwangsmitteln, sind genau festgelegt. Die Beamten müssen dementsprechend qualifiziert sein.
  2. Es besteht das Prinzip der Amtshierarchie.
  3. Die Amtsführung beruht auf Akten.
  4. Voraussetzung für eine Amtstätigkeit ist eine eingehende Fachschulung.
  5. Der Beamte stellt seine gesamte Arbeitkraft der Amtstätigkeit zur Verfügung.
  6. Die Amtsführung erfolgt nach besonderen Regeln, deren Kenntnis eine besondere Lehre darstellt, wie z.B. die Verwaltungslehre. (Savelsberg 1995, S. 50)

Aus diesen Prinzipien wurden von Max Weber die weiteren Rechte und Pflichten der Beamten abgeleitet, die sich im Wesentlichen bis heute erhalten haben und die somit auch in der Polizei wirksam sind. Damit wäre der erste Unterschied der Organisation Polizei zu den Wirtschaftsunternehmen erfasst.

▼ 36 

Weitere Unterschiede zu den Wirtschaftunternehmen ergeben sich aus den Aufgaben und der Struktur der Polizei als Behörde. Auch diese geht im Wesentlichen auf die Vorstellungen von Max Weber zurück. Auf der Grundlage seines Begriffs von der rationalen Herrschaft definierte er die Behörde als:

„1. ein kontinuierlicher regelgebundener Betrieb von Amtsgeschäften, innerhalb: 2. eigener Kompetenz (Zuständigkeit), welche bedeutet: a.) einen kraft Leistungsverteilung sachlich abgegrenzten Bereich von Leistungspflichten, b.) mit Zuordnung der etwa dafür erforderlichen Befehlsgewalten und c.) mit fester Abgrenzung der eventuell zulässigen Zwangsmittel und der Voraussetzung ihrer Anwendung“ (Weber 1972, S. 51)

Diese Definition einer Behörde trifft auch heute noch zu und lässt sich uneingeschränkt auf die bestehenden Polizeibehörden im Land Brandenburg anwenden. Die Behördenstruktur stellt den zweiten Unterschied der Polizei zu einem Wirtschaftsunternehmen dar.

▼ 37 

Ein dritter Unterschied ergibt sich daraus, dass die Polizei – wie in dem Abschnitt zu ihrer Entwicklungsgeschichte dargestellt – nicht nur bürokratische, sondern auch paramilitärische Strukturen aufweist. Hier dominiert noch heute das militärische Prinzip „Befehl und Gehorsam“ vor dem bürokratischen Prinzip „Verantwortung tragen“. (Savelsberg 1995, S. 9) Somit stellt die Polizei eine Mischform zwischen einer bürokratischen und einer militärischen Organisation dar.

Ein vierter Unterschied zwischen der Polizei und einem Wirtschaftsunternehmen ergibt sich aus der bestehenden Organisationskultur. Die Organisationskultur ist sowohl für die Umsetzung von Reformen innerhalb der Polizei als auch für die Gestaltung von Fortbildungsmaßnahmen so bedeutsam, dass sie in einem gesonderten Abschnitt behandelt wird.

Ausgehend von den Besonderheiten der Polizei können nun die Ziele und Ergebnisse der Reform untersucht werden. Die Polizeistrukturreform im Land Brandenburg wurde im Herbst 1999 mit vier grundlegenden Zielen ins Leben gerufen:

▼ 38 

Der letztgenannte Punkt spielte für die Initiierung der Reform eine entscheidende Rolle. So wurde in der offiziellen Dokumentation zur Polizeistrukturreform festgestellt: „Die allgemeine Haushaltslage des Landes Brandenburg erzeugte dringenden Handlungsbedarf in allen Bereichen der Landesverwaltung. Zur Sicherung der finanziellen Handlungsfähigkeit des Landes war die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung stärker in den Blickpunkt der Betrachtung zu stellen und entsprechende richtungsweisende Schritte zur nachhaltigen Entlastung des Haushaltes einzuleiten.

Zusätzlich erforderte die Fortführung und Verstetigung einer investitionsorientierten Haushalts- und Finanzpolitik deutliche Ausgabenreduzierungen durch Begrenzung der Personal- und konsumtiven Sachausgaben. Bereits für das Haushaltsjahr 2000 war deshalb ein umfangreicher Stellenabbau für die Verwaltung festgelegt, der bis zum Jahr 2005 zu einer Reduzierung von 8.000 Stellen in der Landesverwaltung führen sollte. Im Polizeibereich waren letztlich bis zum Jahr 2007 insgesamt 725 Stellen einzusparen.

▼ 39 

Der Wegfall von Stellen in dieser Größenordnung und die damit einhergehende Personalreduzierung hätten auf Grund der strukturellen Gegebenheiten spürbar nachteilige Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und die Präsenz der Polizei gehabt. Da jedoch das auf diesem Sektor Erreichte nicht zur Disposition stand, war eine bloße Reduzierung nach der ‚Rasenmähermethode‘ über die gesamte Organisation hinweg nicht sinnvoll; vielmehr ergab sich auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten die Notwendigkeit zu umfassenden, strukturellen Veränderungen unter kritischer Betrachtung von Aufgaben und Funktionen.“ (MIBb 2004, S. 19 f.)

Zu den Gründen für diese Reform stellte der Brandenburger Innenminister Jörg Schönbohm am 1. Juli 2002 in einem Schreiben an die Öffentlichkeit fest: „Als die Landesregierung im Herbst 1999 bei ihrem Start eine Überprüfung der Polizeistrukturen beschloss, tat sie dies mit einem recht weiten Blick voraus. Nicht etwa vergangene Defizite, sondern Veränderungen im gesellschaftlichen Umfeld mit Ihrer berechtigten Erwartung als Bürger an eine moderne Verwaltungsarbeit haben mich mit meinen Kolleginnen und Kollegen im Kabinett zum politischen Handeln veranlasst. Die Landesregierung beschloss im Herbst 1999 eine Überprüfung der Polizeistrukturen, um diese nach der erfolgreichen Aufbauphase effizienter zu gestalten. Es galt, Veränderungen im gesellschaftlichen Umfeld und die berechtigten Erwartungen der Bürger an eine moderne Verwaltungsarbeit aufzunehmen. Die dramatischen weltpolitischen Ereignisse des vergangenen Herbstes und eine sich weiter verschlechternde Haushaltslage waren und sind zusätzliche Bestätigung für diesen Modernisierungsweg.“ (Schönbohm 2002)

Die Polizeistrukturreform wurde in ihrem organisatorisch-administrativen Teil in wesentlichen Zügen zum 1. Juli 2002 im Land Brandenburg abgeschlossen. Die Umsetzung des organisatorisch-administrativen Teils der Reformziele ließ sich zu jedem Zeitpunkt der Reform genau konstatieren. Zum 1. Juli 2002 waren die Rahmenbedingungen im Wesentlichen festgelegt, unter denen die Polizeibeamten in den nächsten Jahren ihre Arbeit leisten müssen. Im Rahmen der grundlegenden Veränderungen in der Organisationsstruktur der Polizei des Landes wurde auch die Fortbildungsorganisationsstruktur verändert.

▼ 40 

“Die Fortbildung in der Polizei sollte noch praxisnäher gestaltet werden. Die Schutzbereiche können nun e” “i” “genständige Entscheidungen zur Fortbildung treffen. Die Tra” “i” “ner der Integrierten Fortbildung wurden den Schutzbereichsleitern direkt unterstellt. D” “a” “mit sollten Kompetenz und Verantwortung der Schutzbereiche gestärkt und pers” “o” “nenbezogenere Fortbildungsmaßnahmen ermöglicht werden. Es wurden sieben Stützpunkte der Integrierten und sonstigen örtlichen Fortbildung bei den Schutzb” “e” “reichen eingerichtet. (Die Aufzählung der o.g. Veränderungen folgt im Wesentlichen einer offiziellen Mi” “t” “teilung der Brandenburger Polizei vom 28.06.2002. Diese wurde aber vom Autor mit einigen Komme” “n” “taren versehen, vgl. ” Polizei Brandenburg 2002 “) Auch nach der Reform sollte die Integrierte Fortbildung weiterhin das Kernelement der dezentralen Fortbildung bleiben. Ihr Gegenstand sollte auch weiterhin das Training „p” “o” “lizeilichen Einschreitens vor allem unter den Aspekten Eigensicherung und Deeskal” “a” “tion“ in Standardsituationen sein. ”(MIBb 2004, S. 81)

“Vor der Reform war die Integrierte Fortbildung mit den dazug” “e” “hörigen Trainern der Abteilung Verwaltung des jeweiligen Pol” “i” “zeipräsidiums zugeordnet. ”Während die Dienstaufsicht für die Trainer der Integrierten Fortbildung vor der Reform den Abteilungen Verwaltung der Präsidien oblag, die Fachaufsicht jedoch von den Lehrtrainern der Fachhochschule der Polizei wahrgenommen wurde, kamen nun Fach- und Dienstaufsicht in eine Hand. Damit wurde dem Prinzip der „Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung“ Rechnung getragen: „In der bisherigen Polizeiorganisation waren Fach- und Ressourcenverantwortung im Wesentlichen getrennt. (...) Dies führte zu Reibungsverlusten und langen Entscheidungswegen, getroffene Ressourcenentscheidungen standen nicht immer im Einklang mit den Bedürfnissen vor Ort. [...] Bei Problemen war es für den Fachverantwortlichen leicht, deutlich zu machen, dass die Arbeit in seinem Verantwortungsbereich durch ungenügende Ressourcen und damit durch Entscheidungen des Ressourcenverantwortlichens behindert wurde. Dieser wiederum berief sich darauf, im Rahmen seiner Möglichkeiten alles getan zu haben, um den Fachverantwortlichen zu unterstützen.

Nunmehr ist den Linienvorgesetzten neben ihrer Fachverantwortung umfassende Ressourcenverantwortung übertragen. Die Schwachstellen der bisherigen Trennung sind damit (formal) beseitigt. Wesentlich ist nun, dass die Führungskräfte die damit verbundene Chance nutzen, indem sie sich ihrer Ressourcenverantwortung bewusst sind und diese voll ausnutzen.“ (MIBb 2004, S. 108) So richtig diese Argumentation in Bezug auf Eigenverantwortlichkeit der Schutzbereiche im Großen und Ganzen auch sein mag, in Bezug auf die Fach- und Ressourcenverantwortung der Schutzbereichsleiter für die Integrierte Fortbildung zeigten sich bereits wenige Monate nach der Reform einige Probleme:

▼ 41 

  1. Die zur Verfügung stehenden Mittel können sowohl für den Besuch und die Gestaltung von Fortbildungsveranstaltungen ausgeben werden, als auch für die Beschaffung dringend erforderlicher, aber niemals ausreichend vorhandener Einsatzmittel.
  2. Der Schutzbereichsleiter verfügt weder über die fachliche Qualifikation, noch hat er die Zeit und die Möglichkeit, die Arbeit seiner Trainer in den oft von der Schutzbereichsleitung örtlich getrennten Stützpunkten der Integrierten Fortbildung zu kontrollieren und zu bewerten. Dieses Problem konnte nur durch die Einrichtung von Koordinatorenstellen in jedem Stützpunkt der Integrierten Fortbildung abgeschwächt werden.

Welche der Ziele der Polizeistrukturreform konnten in dem angestrebten Maße umgesetzt werden? Am Tag der offiziellen Einführung der neuen Struktur gab sich Schönbohm optimistisch:

„Mit dem Reformprozess rückt Brandenburgs Polizei näher an Sie heran. Wir verstärken den Streifendienst, die Revier- und auch die Wasserschutzpolizei um 269 Stellen – ein wichtiges Plus für den Kontakt mit Ihnen und natürlich den schnellen Einsatz, wenn es darauf ankommt. Als Autobahnreisender in Brandenburg können Sie ab sofort ohne Umwege in sechs Wachen Tag und Nacht eine Autobahnpolizei erreichen, eigene Präventionsdienststellen in den Schutzbereichen sorgen für eine noch bessere Beratung zum Thema Sicherheit. Kürzere Wege zur Polizei bekommen Sie genauso bei anderen Fragen. Wir haben mit der Reform viele Verwaltungsaufgaben in die Schutzbereiche verlagert, was Ihnen nicht nur bei Anliegen zum Versammlungs- oder Waffenrecht ortsnahe Erledigung ermöglicht. Natürlich wird die Polizei als Dienstleister in Sachen Sicherheit für Sie auch sonst ein Ansprechpartner sein.“ (Schönbohm 2002)

▼ 42 

Auch in der offiziellen Broschüre zur Polizeistrukturreform aus dem Jahr 2004 wurde festgestellt: „Das ‚Umschalten‘ von der alten auf die neue Organisation gestaltete sich problemlos. Dies war nicht zuletzt auf die systematische Arbeit der Projektorganisation zurückzuführen.

Die Reformverantwortlichen schlossen mit dem ‚Start‘ der zwei Polizeipräsidien vorübergehende Leistungseinbrüche nicht aus, weil es geraume Zeit brauchen würde, bis jeder seine Aufgabe und Verantwortung in der neuen Organisation erkannt und ausgefüllt hatte. Diese Leistungseinbrüche traten nicht ein. Stattdessen konnte die Polizei sehr bald erste Effizienzsteigerungen vorweisen. Mittlerweile zeichnet sich eine kontinuierliche Leistungsverbesserung der Polizei ab. [...]

Jedoch sind die Inhalte der Reform in manchen Bereichen noch kein ‚Alltag‘. Das Veränderte wird von vielen Mitarbeitern nicht gelebt, weil das Verständnis fehlt und gern am ‚bewährten Alten‘ festgehalten wird. Trotz der Regelungen des Mustergeschäftverteilungsplanes ist zum Beispiel die Delegation von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung bislang nicht umfänglich verstanden und vollzogen worden. Es besteht vielmehr der Eindruck, dass zentrale Organisationseinheiten noch immer Aufgaben wahrnehmen, die dezentral bearbeitet und verantwortet werden sollen.“ (MIBb 2004, S. 143)

▼ 43 

Aus dieser Einschätzung lassen sich auch weitere Aufgaben für die Fortbildung der Polizei, besonders für die Integrierte Fortbildung, ableiten. Diese Aufgaben werden die Fortbildung die nächsten Jahre begleiten, denn es „kann ohnehin nicht davon ausgegangen werden, dass eine derart grundlegende und komplexe Strukturreform in zwei oder drei Jahren vollständig umgesetzt ist. Vor allem die (regelmäßig zu wiederholende) Evaluierung wird Nachregelungen, Anpassungen und auch weitere Veränderungen auslösen. Nach bisherigen Erfahrungen mit Verwaltungsmodernisierungsprozessen scheint es realistisch zu sein, von einem deutlich erweiterten Zeithorizont auszugehen. Überdies sind noch nicht einmal alle Reformschritte vollendet oder begonnen worden.

Die Reformverantwortlichen der Brandenburger Polizei wissen, dass sie ‚einen langen Atem‘ brauchen.“ (MIBb 2004, S. 143)

Eines der Hauptziele der Reform war es, „mehr Grün auf die Straße“ - also mehr Polizeibeamte in den Außendienst - zu bekommen. Erreicht wurde das allerdings nicht nur durch „echte“ Einsparungen in der Verwaltung, sondern auch, indem einfach bestimmte Stellen in der Verwaltung dem Vollzug zugeschlagen wurden, ohne dass sich die Aufgaben der betroffenen Personen wesentlich änderten. So waren die Trainer der Integrierten Fortbildung vor der Reform der Verwaltung unterstellt, jetzt unterstehen sie direkt dem Schutzbereichsleiter. Auch wenn sie zu der oben angesprochenen „Verstärkung“ gehören - im Streifendienst wird man sie kaum antreffen. Gleiches gilt für die oben angesprochene Verlagerung von Verwaltungsaufgaben in die Schutzbereiche. Dort befassen sich nun in jedem Schutzbereich Beamte mit Verwaltungsaufgaben, die vorher zentral in den Präsidien erledigt worden waren. Das mag zwar zur Bürgernähe beitragen, zu mehr „Grün auf der Straße“ führt es aber nicht.

▼ 44 

Ein entscheidender Grund für die Polizeistrukturreform war der Zwang zur Kosteneinsparung. Auch hier gibt Schönbohm optimistische Ziele bekannt:

„Ein modernes ‚Sicherheitsmanagement‘, wie wir es mit der Polizeistrukturreform anstreben, erfordert einen wirtschaftlich vernünftigen Einsatz der zur Verfügung stehenden Mittel. Auch das können Sie als Steuerzahler nicht zuletzt angesichts vielfacher öffentlicher Finanzierungsprobleme mit Fug und Recht von der Verwaltungsarbeit erwarten. Die Polizeistrukturreform ist in dieser Hinsicht ein wesentlicher Beitrag. Mit der Reduzierung der Anzahl von Polizeipräsidien auf zwei sowie von Schutzbereichen auf fünfzehn und einer damit verbundenen spürbaren Verschlankung von Hierarchieebenen spart die Polizei trotz höherer Präsenz unterm Strich Personal. Um exakt 725 Stellen wird ihr Personalhaushalt bis zum Jahr 2007 entlastet. Das ist ein erfreulicher Saldo, den viele Kritiker auf den ersten Blick nicht für möglich hielten. Die externe Beraterfirma „Mummert + Partner“ hat Aufwand und Ergebnis der Polizeistrukturreform in einer Kostenanalyse ausgewiesen. Danach werden der Haushalt der Polizei bereits nach wenigen Jahren deutlich geringer belastet und allein im Jahre 2010 insgesamt etwa 115 Millionen Euro weniger benötigt.“ (Schönbohm 2002)

Der Innenminister beruft sich hier auf eine Untersuchung, die vom Innenministerium selbst bei der Firma „Mummert + Partner“ in Auftrag gegeben worden war. Bornewasser stellt zum Sinn und Zweck derartiger Gutachten fest:

▼ 45 

„Der bedeutsamste Makel all dieser Untersuchungen besteht m.E. in der Tatsache, dass sie nur als deskriptive single-shot-Maßnahme konzipiert und ohne Bezug zu einer systematischen und konkreten Veränderungsstrategie auf Behördenebene durchgeführt werden. Mittels der durchgeführten Untersuchungen verschaffen sich ihre Auftraggeber lediglich ein unterschiedlich intendiertes, oft vermutlich nicht einmal repräsentatives Lagebild, um dieses sodann für ihre eigenen, meist längerfristigen Zwecke im legitimatorischen Sinne zu verwenden.“ (Bornewasser 2000, S. 38)

Vieles deutet darauf hin, dass diese Einschätzung von Bornewasser - die für Reformprozesse innerhalb der Polizei ganz allgemein getroffen worden war – auch auf die Polizeistrukturreform im Land Brandenburg zutraf.

So charakterisierte Schönbohm als besonders bedeutsam, „ [...] dass die 10.000 Angehörigen der Polizei im Land mehr Verantwortung und mehr Gestaltungsmöglichkeiten in ihrer Arbeit vor Ort haben. Dies geschieht durch ein umfassendes Qualitätsmanagement. Wesentliche Bausteine dieses Systems sind die ständige Beurteilung der Sicherheitslage und der Bürgererwartung, konkrete Zielvereinbarungen und klare Verantwortlichkeiten für eine qualitätsgerechte Arbeitsorganisation. Bei der Umsetzung dieses Systems unterstützen erfahrene Polizeiangehörige als Dienststellenberater.“ (Schönbohm 2002) Mit dieser höheren Verantwortung und den „wachsenden Gestaltungsmöglichkeiten in ihrer Arbeit vor Ort“ sollte dem bundesweiten Trend zur wachsenden Arbeitsunzufriedenheit der Polizeibeamten entgegengewirkt werden.

▼ 46 

Gerade was die Einbeziehung der Polizeibeamten betraf, gab es jedoch im Verlauf des Reformprozesses ständig Probleme. So wurde in einem Artikel in dem Internet-Angebot der Zeitschrift "Das Parlament" mit der Beilage "Aus Politik und Zeitgeschichte" festgestellt:

„Zwischen Brandenburgs Innenminister Jörg Schönbohm (CDU) und seinen rund 8 000 Polizisten herrscht seit Wochen Kriegszustand. Der Ex-Bundeswehrgeneral hat sich bei der anstehenden Strukturreform für eine Radikalkur entschieden, was ihm die Beamten äußerst übel nehmen. Von den bisher sechs Polizeipräsidien sollen künftig nur noch zwei in Potsdam und Frankfurt/Oder erhalten bleiben. Der Rest wird für immer geschlossen. [...]

Rund 2 500 aus allen Teilen Brandenburgs angereiste Polizisten heizten Schönbohm ordentlich ein. Vor dem Landtag demonstrierten sie mit Trommeln und Trillerpfeifen gegen die Reform. Für den bisher erfolgsverwöhnten Innenminister war das offenbar die bisher schwerste Stunde innerhalb seiner einjährigen Amtszeit. Als er an das Rednerpult trat, kam es zum Eklat. Sämtliche Polizisten drehten ihrem obersten Dienstherrn spontan den Rücken zu. Dennoch ließ er nicht locker und verteidigte wortreich seine Pläne. ‚Für einen Innenminister ist es keinesfalls ein Vergnügen, mit der Polizei im Streit zu liegen‘, rief er den Beamten zu. Zehn Jahre nach der Wiedergründung des Landes Brandenburg müssten jetzt die vorhandenen Strukturen endgültig verändert werden.

▼ 47 

‚Wir brauchen mehr Indianer und weniger Häuptlinge‘, wird Schönbohm nicht müde zu erklären. Die Reform verringere den Verwaltungsaufwand erheblich. ‚Damit bekommen wir mehr Grün für die Verbrechensbekämpfung auf die Straße‘, verspricht der Minister. Durch die Schließung der Präsidien sollen in den kommenden Jahren immerhin 700 Stellen eingespart werden. Die können dann auf den Straßen ihren Dienst verrichten. Der Landeshaushalt wird damit nach Schönbohms Rechnung jährlich um fast 60 Millionen Mark entlastet. [...]

Doch die Gewerkschaft der Polizei (GdP) will sich den Argumenten Schönbohms nicht anschließen und weist sie als völlig falsch und irreführend zurück. Landeschef Andreas Schuster forderte ein klares Signal zum Erhalt aller sechs Polizeipräsidien. ‚Die jetzigen Strukturen haben sich klar bewährt‘, sagte er. Schließlich habe sich die Aufklärungsquote bei Verbrechen in den vergangenen Jahren verdoppelt. Mit der Auflösung von Präsidien müssten die Beamten deutlich weitere Wege in Kauf nehmen, worunter die Sicherheit der Bürger leide. Der GdP-Chef forderte Schönbohm zum Rücktritt auf, falls er seine Polizeistrukturreform nicht zurückziehe. ‚Schönbohms Rechnung wird nicht aufgehen‘, meinte auch der innenpolitische Sprecher der oppositionellen PDS-Fraktion Michael Schumann. Den geplanten Einsparungen stünden erhebliche Mehrausgaben gegenüber.“ (Eule 2003)

Auch diese Befürchtungen haben sich zumindest teilweise bestätigt. Bereits bei der Diskussion des Entwurfs des Haushaltsplanes 2004 stellte die haushalts- und finanzpolitische Sprecherin der PDS, Kerstin Osten, im Landtag fest:

▼ 48 

„Mit weniger Geld sollen im nächsten Jahr das Sozialministerium (minus 30 Mio. Euro), das Wirtschaftsministerium (minus 70 Mio. Euro) und das Ministerium für Landwirtschaft und Umweltschutz (minus 80 Mio. Euro) auskommen. Dem gegenüber kann das Innenministerium aus dem Vollen schöpfen (plus 57 Mio. Euro). Allein für 47 Millionen will sich Schönbohm mehr Personal leisten. In diesem Zuge schafft er sich 28 neue Beamtenstellen für 2,5 Millionen und will auch für seine Angestellten im eigenen Haus 1,4 Millionen Euro mehr ausgeben. Investitionskosten für Polizeidienststellen sollen in Höhe von 22,4 Millionen zur Verfügung gestellt werden. Die Polizeistrukturreform hat offenbar doch nicht zu den erwarteten Einsparungen geführt. Es ist unredlich, dass sich Schönbohm immer noch als Interessenvertreter der Kommunen präsentiert. Er hat nicht nur keine Kommunalfinanzreform und kein Finanzausgleichsgesetz auf die Beine gestellt, sondern gibt die Gelder in Millionenhöhe mit beiden Händen in seinem Ministerium aus.“ (PDS Brandenburg 2003)

Die Probleme, die sich bei Einführung eines modernen Rechnungswesens im Rahmen einer hierarchisch organisierten Struktur ergeben können, waren aber zu Beginn des Reformprozesses nicht unbekannt. So schrieben Korell und Liebel bereits 2000:

"Die neue Verwaltungssteuerung soll die Polizei als Disziplinargesellschaft, in der alles hierarchisch geregelt ist, zur Kontrollgesellschaft wandeln, in der die Kontrolle indirekt erfolgt. Es wird nicht in die Menschen investiert, sondern in die Sache. Investitionen erfolgen nur dort, wo der Erfolg messbar wird. Sicherlich hat die Kameralistik hierzu einen entscheidenden Beitrag geleistet. Es war in der Vergangenheit einfach, 30.000 neue Planstellen zu proklamieren. Der Beweis der Notwendigkeit brauchte nicht erbracht zu werden. Vermeintliche Defizite im Bereich der inneren Sicherheit genügten als Grundlage derartiger Forderungen.

▼ 49 

Die Zuweisung finanzieller Mittel ohne Titelbeschreibung kann nun dazu führen, dass die personellen Ressourcen effizienter eingesetzt werden. Sie kann allerdings auch dazu führen, dass Personal einseitig eingespart wird." (Korell, Liebel 2000, S. 142-143)

Die Polizeistrukturreform wurde von Anfang an gegen den Widerstand der größten Polizeigewerkschaft – und damit sicher auch gegen den Widerstand der meisten Polizeibeamten – in die Wege geleitet und durchgesetzt. Sicher ließen sich die organisatorisch- administrativen Maßnahmen auch gegen den Widerstand der Polizeibeamten durchsetzen, aber wie sieht es mit solchen angestrebten Veränderungen wie größerer Bürgernähe und höherer Effektivität der Arbeit aus, die sich nicht anweisen lassen, sondern die Einsicht, intrinsische Motivation und Änderungen des althergebrachten Verhaltens der Beamten erfordern?

Eine Mitarbeiterbefragung der Gewerkschaft der Polizei zum Verhältnis der Polizeibeamten zu den Reformzielen ergab folgendes Bild:

▼ 50 

Gründe für diese geringe Identifikation der Polizeibeamten mit den Zielen der Reform könnten in der mangelnden Einbeziehung des Personals und der Personalvertreter in den Reformprozess zu finden sein. Es wurden zwar „Workshops“ zur Polizeistrukturreform durchgeführt, an denen alle Angehörigen der Polizei mehr oder weniger geschlossen teilnahmen, diese wurden aber von den meisten Mitarbeitern als reine „Alibiveranstaltungen“ zur Wahrung eines „demokratischen Scheins“ angesehen. Grundlegende Fragen der Reform, wie z.B. die Zahl der Präsidien oder die Standorte des LKA und der Fachhochschule wurden in diesen Workshops überhaupt nicht zur Diskussion gestellt. So stellte auch der stellvertretende Vorsitzende der GdP Brandenburg, Andreas Bernig, auf einer Personalversammlung im Innenministerium am 3. Dezember 2002 in Bezug auf die Einbeziehung der Personalvertreter bei der Entscheidungsfindung des Innenministeriums fest:

„Dass eine wirkliche Beteiligung von Personalräten gar nicht erwünscht ist, zeigen solche internen politischen Leitlinien bzw. Auffassungen wie:

▼ 51 

Bleibt als Fazit festzustellen, im Hause herrscht ein autoritärer Führungsstil, der zu einem schlechten Betriebsklima führt, was ja auch in der Mitarbeiterbefragung zur Arbeitszufriedenheit zum Ausdruck kommt“ (GdP Brandenburg 2004, S. 2)

Diese Einschätzung, anderthalb Jahre nach Umsetzung des organisatorisch-administrativen Teils der Reform, zeigt deutlich, dass das Reformziel, alle Polizeibeamte stärker in die Gesamtverantwortung einzubeziehen, noch nicht erreicht worden war. Die nötigen Voraussetzungen für zufriedene und motivierte Mitarbeiter, zur Erreichung einer besseren Motivation sowie eines größeren Engagements waren also weiterhin nicht gegeben. Hier zeigte sich, dass sich eine derartig tief greifende Veränderung im Denken und Handeln aller Angehörigen einer so autoritär organisierten Institution wie der Polizei nicht durch einfache administrative Maßnahmen bewerkstelligen lässt, sondern dass hier tief greifende Verhaltensänderungen der Mitarbeiter auf allen Leitungsebenen nötig werden.

▼ 52 

Besonders erschwerend wirkt sich für die Tätigkeit der Beamten im Streifendienst der nach der Polizeistrukturreform verstärkte Zwang zum „Verwarngeldmachen“ aus, der dem Bestreben, bürgernah zu arbeiten, diametral entgegensteht. So schreibt der Landesbezirksvorsitzende der Gewerkschaft der Polizei (GdP) Andreas Schuster in der Zeitschrift „Deutsche Polizei“: „Ausgerechnet in dem Jahr der massivsten Haushaltseinsparungen entdeckt man im Innenministerium plötzlich das Verkehrsunfallgeschehen. Da wird verkündet und zahlenmäßig benannt, mit welchen technischen Mitteln wir jetzt massiven Druck auf die Autofahrer ausüben werden. Angeblich ist kein Zusammenhang zwischen mehr Verwarngeld und Haushaltsmisere des Landes zu sehen. Ich halte es jedoch bereits für bedenklich, wenn im Haushalt des Landes vorgegeben wird, dass wir ca. 30 Mio. Euro aus Verwarn- und Bußgeldern im Haushaltsjahr erbringen müssen. Für noch bedenklicher halte ich es, wenn im Rahmen des sozialistischen Wettbewerbs (neudeutsch Zielvereinbarung) jetzt Verwarngelder auf Biegen und Brechen gemacht werden sollen.“ (Schuster 2003, S. 1)

Dieser „Zwang zum Verwarngeldmachen“, der von offizieller Seite immer wieder bestritten wird, führt dazu, die Eigenverantwortung der Polizeibeamten einzuschränken. Die Polizeibeamten können nicht die Maßnahmen durchführen, die ihrer Erfahrung nach den Sicherheitsinteressen der Bürger am meisten dienen, sondern sie müssen nun einen Großteil ihre Arbeitszeit dem „Verwarngeldmachen“ widmen. Nur so können die Beamten heute noch den von der Polizeiführung gestellten Anforderungen gerecht werden. Der verstärkte Einsatz von Polizeibeamten bei Verkehrskontrollen erfolgt mit dem offiziell erklärten Ziel, die Unfallzahlen zu senken. Dabei ist jedoch bekannt, dass die Polizei auf das Unfallgeschehen nur in sehr beschränktem Maße - z.B. durch Präsenz an Unfallschwerpunkten - Einfluss nehmen kann. Doch oft wird nicht die Präsenz an Unfallschwerpunkten verstärkt, sondern es werden Kontrollen an Stellen durchgeführt, an denen erfahrungsgemäß ein hohes Aufkommen an Verwarngeld zu erwarten ist. Die verstärkte Einbeziehung der Polizeibeamten in dementsprechende „Maßnahmen zur Senkung der Unfallzahlen“ führt sowohl zu einer Vernachlässigung anderer, präventiver Aufgaben - wie z.B. von Gesprächen mit dem Bürger, als auch zu einer weiteren Verschärfung des Verhältnisses Bürger-Polizei.

Der Widerspruch zwischen der Forderung nach einer größeren Bürgernähe der Polizei und den Anforderungen, die der tägliche Dienst an den einzelnen Streifenbeamten stellt, wird somit immer größer. Diese Einschätzung wird auch durch die bereits weiter oben zitierte emnid-Umfrage “(Focus 15/1993) ”gestützt. Das Ansehen der Brandenburger Polizei ist dieser Umfrage zufolge relativ schlecht. Nur 44% der Befragten waren mit der Arbeit der Polizei zufrieden. Die Bürger fühlten sich besonders durch Autodiebstahl, Jugend- und Straßenkriminalität sowie extremistische Gewalt gefährdet. Damit befindet sich die Brandenburger Polizei bei den Kriterien „Ansehen der Polizei“, „allgemeine Zufriedenheit mit der Polizei“ und beim „allgemeinen Sicherheitsgefühl“ im letzten Drittel der Bundesskala. Der GdP-Vorsitzende Brandenburg, Andreas Schuster, kommentierte dieses Ergebnis: „Viele Kollegen sind demotiviert, etliche haben ihre innere Kündigung bereits vollzogen.“ (Deutsche Polizei 2002, S. 8)

▼ 53 

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Reformprozess der Polizei im Land Brandenburg stark durch die Besonderheiten determiniert wurde, welche die Polizei gegenüber anderen Organisationen - besonders in der freien Wirtschaft, aber auch in der Leistungsverwaltung - hat. Im Unterschied zu den meisten anderen Organisationen weist die Polizei eine streng hierarchische Struktur auf. Der Habitus des Befehlens und Gehorchens ist bei allen Mitarbeitern fest verwurzelt. Diese Besonderheiten ergeben sich aus der Jahrzehnte, z.T. sogar Jahrhunderte alten Tradition der Polizei. Erst in den 60er Jahren des vergangenen Jahrhunderts begann man in der Bundesrepublik Deutschland, die Möglichkeit einer „zivilen“ Polizei ernsthaft ins Auge zu fassen. Sowohl der hierarchische Aufbau der Polizei, der noch bei keiner Polizeistrukturreform angetastet wurde, als auch die fest verwurzelte Tradition des Befehlens und Gehorchens in der Polizei, können jeden Reformprozess in Richtung größerer Eigenständigkeit und Eigenverantwortung bereits im Keim ersticken. So wurde auch in Brandenburg den Dienststellen und Mitarbeitern durch Erlasse eine größere Selbständigkeit bei der Entscheidungsfindung „angewiesen“, eine wirkliche Veränderung der bisherigen Führungsstrukturen wurde aber nicht ins Auge gefasst.

Nur eine tief greifende Verhaltensänderung bei allen Beteiligten auf allen Hierarchieebenen kann die Reform in allen vier o.g. Bereichen zum Erfolg führen. Ahlf erwartet – einen festen Willen zur Verbesserung, insbesondere bei den Polizeiführern und Politiker vorausgesetzt – echte Veränderungen nicht vor Ablauf von fünf Jahren. (Ahlf 1997, S. 183) Somit kommt – im Rahmen jedes ernst gemeinten Reformversuches der Polizei – auf die verhaltensorientierte Fortbildung der Polizei für mindestens fünf Jahre ein neues Aufgabenfeld hinzu. Mit einer rein formalen Schulung zur neuen Polizeistruktur und mit Schulungen der Polizeiführer allein lassen sich die im Rahmen der Reform angestrebten Verhaltensänderungen, die jeden Polizeibeamten erfassen müssen, nicht erreichen. Auch Ahlf hebt die besondere Rolle der Aus- und Fortbildung hervor, um die angestrebten Veränderungen erreichen zu können und übt gleichzeitig Kritik an der bestehenden Vermittlungspraxis:

„Polizeiliche Aus- und Fortbildung muß , auch in den neuerdings in den Hintergrund tretenden sogenannten harten Fächern, vermitteln. Viele der neumodischen schülerzentrierten Unterrichtsformen mit ihren bodenlos-ubiquitären Ergebnissen haben mit Qualität schlicht nichts zu tun. Daher wird eine Fort- und Weiterbildungsoffensive angeregt.“ (Ahlf 1997, S. 185 f.)

▼ 54 

Von Dohm werden die Aus- und Fortbildung der Polizei als „Grundvoraussetzungen für eine Reform der Polizei“ (Dohm 1997) angesehen. Er geht davon aus, dass Organisationskonzepte lediglich Soll-Vorgaben beschreiben, die Implementierung der gewünschten Organisation jedoch ein zumindest mittelfristiger Prozess ist. Dieser kann nicht durch die Verordnung eines neuen Organigramms realisiert werden, sondern er erfordert ein abgestuftes, auf die jeweils vorhandenen Gegebenheiten abgestimmtes Vorgehen. Als den kritischsten Erfolgsfaktor sieht Dohm die „Ressource Mensch“ an. „Die Installation eines Controllers und die Definition von Produkten macht aus einer Behörde noch kein Dienstleistungsunternehmen. Was erforderlich ist, sind Veränderungsprozesse in den Köpfen der Mitarbeiter, vor allem aber auch die Akzeptanz seitens der Mitarbeiter bezüglich der Reformerfordernisse in der öffentlichen Verwaltung und der Bereitschaft, sich dieser neuen Herausforderung zu stellen.“ (Dohm 1997, S. 210)

Den Schlüssel zu diesem Veränderungsprozess sieht er in der Qualifikation und Motivation der Mitarbeiter. „Aber genau in diesem Punkt beginnt das Dilemma, denn Aus- und Fortbildung ist ein äußerst kostspieliges Unterfangen, dies gilt insbesondere für die an zentralen Fortbildungseinrichtungen durchgeführten Präsenzveranstaltungen. Aufgrund des sich aus der Finanzkrise der öffentlichen Arbeitgeber ergebenden Kostendrucks neigt der Dienstherr dazu, und dies belegen Beispiele aus der jüngsten Vergangenheit, gerade im Fortbildungsbereich Einsparungen vorzunehmen, zumal keine rechtliche Verpflichtung vorliegt und somit relativ unkompliziert gespart werden kann.“ (Dohm 1997, S. 209)

Auch Korell und Liebel kommen zu dem Schluss, dass sich polizeiliche Reformen nur über einen jahrelangen Entwicklungsprozess bemerkbar machen können. Bei jungen Menschen in der Ausbildung können sie jedoch sehr schnell ihre Wirkung entfalten: „Reformen können aber dort nicht be- oder verhindert werden, wo Menschen mit veränderten Einstellungen eine kreative Entwicklung fördern. [...] Deshalb müssen sie frühzeitig begonnen werden. Ein Umstand, der in der Vergangenheit polizeiintern verschlafen wurde und extern kaum auf Interesse stieß. Gerade die inneren Unzulänglichkeiten setzen sich unweigerlich nach außen fort.“ (Korell, Liebel 2000, S. 135 f.)

▼ 55 

Da gerade der Zwang zur Kosteneinsparung eine der Hauptursachen für die Initiierung des Reformprozesses war, musste auch im Land Brandenburg nach kostengünstigeren Organisationsstrukturen für die polizeiliche Fortbildung gesucht werden. Vor diesem Problem standen vorher schon andere Bundesländer, in denen eine Polizeistrukturreform durchgeführt wurde. Grundsätzliche Schlussfolgerungen, die sich aus den veränderten Bedingungen der 90er Jahre für die Fortbildung der Polizei ergeben, werden von Dohm zusammengefasst:

Daraus zieht Dohm die Schlussfolgerung: „Für die Polizei bedeutet dies eine primär dezentral organisierte, an den spezifischen Bedürfnissen der einzelnen Mitarbeiter und Dienststellen ausgerichtete Fortbildung unter der Leitung eines professionellen, mit entsprechendem Budget und weitreichender Entscheidungskompetenz ausgestatteten »Fortbildungsmanagers«“. (Dohm 1997, S. 211)

▼ 56 

Einige der von Dohm weiter oben herausgearbeiteten Grundsätze zur Umgestaltung der polizeilichen Fortbildung wurden auch im Land Brandenburg bei der Umsetzung der Polizeistrukturreform berücksichtigt. Die Integrierte Fortbildung der Polizei - als einziges Instrument zur Erzielung von Verhaltensänderungen, das im Land Brandenburg alle Polizeibeamten regelmäßig erreicht - kann im Hinblick auf die Umsetzung der Reformziele eine entscheidende Rolle spielen. Ausgehend vom vorhandenen Fortbildungsbedarf muss man analysieren, wie die von der Reform geforderten Verhaltensänderungen erreicht werden können und wie weit das Programm der Integrierten Fortbildung in diesem Sinne modifiziert werden muss.

2.4 „Cop Culture“ – die besondere Herausforderung an die Integrierte Fortbildung

2.4.1  Organisation, Kultur und Organisationskultur

“Eine Verhaltensänderung im Hinblick auf die Ziele der Polize” “i” “strukturreform stößt auf viele Widerstände. Diese resultieren in erster Linie daraus, dass es ein von allen a” “k” “zeptiertes Leitbild innerhalb der Polizei nicht gibt und auch nicht geben kann. So muss man deutlich zwischen einem von der Führung angestrebten „Lei” “t” “bild“ und einer sich von unten entwickelnden „Leitkultur“ der Vollzugsbeamten u” “n” “terscheiden. Diese interne „Leitkultur“ – in der internationalen Polizeilit” “e” “ratur auch „Cop Culture“ genannt - steuert und bestimmt das reale Verhalten im Beruf. Die Diskrepanz zwischen dem offiziellen und dem subkulturellen Leitbild inne” “r” “halb der Polizei bildet das Spannungsfeld, in dem die Integrierte Fortbildung tätig we” “r” “den muss.”

“Um die verschiedenen „Kulturen“ innerhalb der Organisation Polizei fassen zu können, ist es erforderlich, den Begriff „Kultur“ zu definieren und in den Zusammenhang mit dem Begriff „O” “r” “ganisation“ zu stellen. ”

▼ 57 

Der Begriff wird sehr vielfältig verwendet und - je nach dem zugrunde liegenden theoretischen Ansatz - unterschiedlich definiert. So wird „Kultur“ vom symbolischen Interaktionismus als das gemeinsame Symbol- und Bedeutungssystem einer Gruppe angesehen, das die Definition bzw. Redefinition einer Situation ermöglicht. (Savelsberg 1995, S. 82) Behr, auf den noch weiter unten Bezug genommen wird, stützt sich bei seiner soziologischen Untersuchung der Polizeikultur auf den Kulturbegriff von Soeffner, der unter „Kultur“ den das „Wahrnehmen, Deuten und Handeln umgebende(n), gedeutete(n) und ausgeleuchtete(n) Sinnhorizont“ versteht. (Soeffner 1988, S. 12) Savelsberg (Savelsberg 1995, S. 82 ff.) stützt sich bei seiner Untersuchung der Organisation Polizei auf die Methode der Kulturanalyse von Karin Knorr-Cetina und Richard Grathoff (Knorr-Cetina, Grathoff 1988, S. 21– 36). Aus deren Sicht verfügt Kultur über eine Doppelfunktion, die in der Außen- und Innenwirkung besteht. Im Rahmen der Außenwirkung tritt Kultur für die anderen Individuen in Erscheinung, nach innen hin wirkt sie auf das Individuum und sein Wertesystem. (Savelsberg 1995, S. 85)

“Der Begriff ” “ hat im Laufe seiner Entwicklung seinen Gehalt vielfach geändert. Max W” “e” “ber mit seiner Stilisierung bürokratischer Strukturen, Taylor mit seinem Konzept des Scientific Managements und Fayol mit seiner Managementlehre, sahen den Sinn von Organisation in der perfekten Umsetzung zie” “l” “orientierten, wirtschaftlichen Handelns. Damit unterstellten sie der „Organisation“ objektive Real” “i” “tät.”

“Mit Beginn der 50er Jahre begann sich die Sichtweise zu verändern. ”Organisationen wurden nun als lebendige, differenzierte Systeme begriffen, „welche unterschiedliche Beziehungen“ zu anderen Systemen unterhalten und damit verschiedenen, situativen Ansprüchen ausgesetzt sind.“ (” Savelsberg 1995 “, S. 79) Eine Organisat” “i” “on in diesem Sinne ist gekennzeichnet durch”

▼ 58 

  1. “eine abgegrenzte Sozialstruktur, das heißt, ein begren” “z” “tes Netz sozialer Beziehungen und ”
  2. “ein Normsystem, das für die Beteiligten, welche durch dieses Netz mi” “t” “einander verknüpft sind, gilt. (” Scott 1986 “, S. 247)”

Eine umfassende Definition des Begriffs Organisation, die den oben genannten Kriterien gerecht wird, findet sich bei Köck und Ott: „Unter Organisation ist ein zweckmäßiges, auf bestimmte Vorgänge und Ziele gerichtetes, entsprechend sozialstrategisch aufgebautes (entweder hierarchisch-vertikales oder genossenschaftlich-horizontales) soziales Gebilde zu verstehen, das durch die sich aus den jeweiligen gesellschaftsbestimmenden Strukturen ergebenden Ordnungsprinzipien reguliert wird.“ (Köck, Ott 1997, S. 516) Voraussetzung für eine Organisation im Sinne der Organisationswissenschaften sind demzufolge arbeitsteilig und zielgerichtet miteinander arbeitende Personen und Gruppen.

Zu den wichtigsten Elementen einer Organisation werden

▼ 59 

  1. die Sozialstruktur
  2. die Beteiligten
  3. die Ziele
  4. die Technologie und
  5. die Umwelt

gezählt. (Scott 1986, S. 35 ff.)

Die einer Organisation wird durch die normative Struktur und die Verhaltensstruktur gebildet.

▼ 60 

Die normative Struktur und die Verhaltensstruktur stehen in einem Wechselverhältnis zueinander, das nicht nur Harmonie, sondern auch Konflikte beinhaltet.

Die einer Organisation sind alle diejenigen, die einen Beitrag zur Organisation leisten und dadurch mit dazu beitragen, den Fortbestand der Organisation zu sichern. Im Falle der Polizei wären das einerseits alle Polizeibeamten, Verwaltungsangestellten und Arbeiter in der Polizei, andererseits auch die politischen Beamten wie die Polizeipräsidenten und der Innenminister sowie die für die Polizei zuständigen Mitarbeiter im Innenministerium.

▼ 61 

Die einer Organisation werden – je nach theoretischem Hintergrund - entweder im Sinne einer Zweck-Nutzen-Relation der Organisation vorangestellt, oder aber der Organisation nachgereicht und zur Erklärung der Organisation verwendet. In beiden Betrachtungsweisen haben die Ziele, zusammen mit den angestrebten Ergebnissen, die Aufgabe, die Richtung einer Organisation zu zeigen.

Unter werden alle Vorgänge verstanden, „bei denen ein Input in einen Output verwandelt wird“. Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich um einen materiellen oder ideellen Input handelt. Bei der Polizei wären unter Technologie einerseits alle Formen der Auseinandersetzung mit dem Bürger, andererseits aber auch alle internen bürokratischen und wirtschaftlichen Abläufe zu verstehen.

Die weist über den Rahmen der singulären Organisation hinaus und zeigt die Verflechtung mit anderen gesellschaftlichen Gruppen. (vgl. Savelsberg 1995, S. 42) Bei der Landespolizei wäre als Umwelt faktisch das gesamte Bundesland mit all seinen Bürgern zu sehen. Das Verhalten der Polizei kann auf jeden Bürger des Landes Einfluss ausüben – und sei es nur durch eine Veränderung des subjektiven Sicherheitsgefühls. Es wirken sich aber auch wirtschaftliche und politische Veränderungen im Land relativ schnell auf die Polizei aus, die sich dann mit neuen Anforderungen der „Umwelt“ auseinandersetzen muss.

▼ 62 

Die Begründung der Legitimität einer Organisation erfolgt meist auf der Grundlage ihrer Ziele. Dem Organisationselement „Ziele“ kommt somit bei der Beschreibung einer Organisation eine Schlüsselbedeutung zu. Es gibt allerdings auch Theorien, die den Organisationen überhaupt keine Ziele zubilligen, sondern Ziele einzig den Individuen vorbehalten. Ein Vertreter dieser Ansicht ist Türk. Seiner Meinung nach dienen Zielformulierungen in Organisationen lediglich der rituellen Selbstdarstellung der Organisation nach außen und gegenüber dem Organisationspersonal nach innen. Ziele werden nach dieser Theorie also grundsätzlich erst ex post formuliert. Damit können sie auch keine Handlungsgrundlage liefern, sondern sie sind selbst Handlungsprodukte, die erklärt werden müssen. (Türk 1989, S. 26) Wenn man unter „Zielen“ nur die offiziell proklamierten Ziele einer Organisation versteht, ist dieser Ansatz auch durchaus nachvollziehbar. Aber auch die Ziele der einzelnen Individuen können in Koalitionen zusammengefasst zu eigenständigen Organisationszielen werden, und zwar unabhängig von den „offiziellen“ Zielen der Organisation.

Die Organisationstheorie geht gewöhnlich davon aus, dass die Ziele des Handelns mit den Zielen der Organisation identisch sind, bzw. dass sie einen Konsens aller Organisationsmitglieder darstellen. Sie stellen das Resultat von Verhandlungen zwischen den Mitgliedern dominanter Koalitionen dar. (vgl. Cyert, March 1963) Der Begriff „Organisation“ kann in diesem Sinne auch als ein Zusammenschluss verschiedener Gruppen (Koalitionen) von Individuen mit gemeinsamen Interessen definiert werden. Als Koalition werden aus dieser Sichtweise heraus Individuen mit gemeinsamen Interessen verstanden. Deren Ziele müssen jedoch nicht unbedingt mit den Zielen der Organisation übereinstimmen. Die Koalitionen interagieren und versuchen, ihre Ziele dem Gesamtsystem aufzudrängen. Dabei stellt sich die Frage nach der Machtverteilung in der jeweiligen Organisation. Macht kann in diesem Zusammenhang definiert werden als „Die Bestimmung des Verhaltens einer sozialen Einheit durch eine andere.“ (Scott 1986, S. 365)“”

“Die Machtverhältnisse in der Polizei weisen die Besonderheit auf, dass ”es ziemlich lange dauert, bis man „den eigenen Leuten etwas befehlen darf (was heute Personalverantwortung heißt)“ während man relativ schnell „die Organisationsmacht nach außen tragen darf, also gegenüber dem Publikum anwenden kann“. (Behr 2000, S. 66) Behr sieht darin „ein auffälliges Merkmal staatlicher Herrschaftsorganisation, dass diejenigen Mitglieder, die die geringste Teilhabe an der Organisationsmacht haben, nach außen die am meisten prekären Situationen regeln (und dabei oft sich und andere gefährden) müssen, während diejenigen, die großen Anteil an der Organisationsmacht haben, weniger Gefahr laufen, in konflikthafte Situationen mit der Öffentlichkeit zu geraten (das ist im Übrigen auch in den Pflegeberufen und in der Sozialarbeit so).“ (Behr 2000, S. 66) Die Diskrepanz zwischen ihrer relativ große Macht „nach außen“ und relative Ohnmacht innerhalb der Polizei erklärt – gerade bei jungen Polizeibeamten – ein Verhalten, dass von den Bürgern als arrogant und rechthaberisch empfunden wird.

▼ 63 

Bei Betrachtung der unterschiedlichen „Koalitionen“ innerhalb einer Organisation zeigt sich, dass die vorgegebenen nicht immer mit den tatsächlichen Organisationszielen übereinstimmen. Weiterhin muss berücksichtigt werden, wer die Organisationsziele aufstellt und welche Faktoren bei ihrer Aufstellung eine Rolle spielen. Eine solche Betrachtungsweise führt zu der Feststellung, dass unter den gegenwärtigen Bedingungen innerhalb der Polizei zwei Organisationskulturen mit unterschiedlichen Zielen nicht nur möglich, sondern sogar notwendig sind. Die empirischen Untersuchungen von Behr (Behr 2000) haben die Existenz dieser zwei Kulturen auch eindeutig bestätigt.

“Sowohl die Abkehr von der Vorstellung der Existenz „objektiv realer“ Organisationen mit einer streng dete” “r” “minierten, perfekten Umsetzung zielorientierten wirt” “schaftlichen Handelns, als auch die weitere Einbezi” “e” “hung subjektiver Elemente in den Organis” “a” “tionsbegriff führten zu einer immer umfassenderen Verzahnung des Begriffes „Org” “a” “nisation“ mit dem Begriff „Kultur“.”

“So sieht Türk Organisationen als lebensweltlich konstituierte Handlungszusa” “m” “menhänge mit eigener Kultur an. Normalerweise wirkt die Organisationskultur integrativ, in Großorganisationen wie der Pol” “i” “zei eines Bundeslandes kann sie aber auch eine trennende Wirkung haben. Entscheidenden Einfluss hat die Kultur auf das strukture” “l” “le Beharrungsvermögen einer Organisation. Innovationen innerhalb einer Organisation, wie sie beispielsweise durch die Polizeistrukturreform angestrebt werden, können demzufolge nur aus dem Spa” “n” “nungsverhältnis zwischen der dominanten Kultur und den Subkulturen der O” “r” “ganisation heraus entstehen. (” Türk 1989 “, S. 26) Damit wären die Anerkennung der Existenz von mindestens zwei unterschiedlichen Ku” “l” “turen in der Polizei sowie die Kenntnis und die Nutzung des Spannungsverhältnisses zwischen beiden, die Grundvoraussetzung für das Gelingen des Reformprozesses und die Umsetzung der Ziele der Reform.”

▼ 64 

“Entscheidend für die Organisationen sind nicht die objektiv-versachlichten, so” “n” “dern die subjektiven und kollektiven Strukturen. Durch die ständige Fluktuation von Personal, Aufgabenbereichen etc. befinden sich Organisationen in einer permanenten B” “e” “wegung. Auch durch Lernprozesse innerhalb der Organisation und das sich ändernde Lebensalter ihrer Mitglieder kommt es zu einer ständigen Veränderung der Org” “a” “nisation. Dadurch bekommt der Faktor Zeit für die Organisation eine große Bedeutung. Die Veränderungsprozesse innerhalb einer Organisation werden durch eine „Vorschriftenhypertrophie“ begleitet, die man auch als „Alt” “e” “rungsprozess“ einer Organisation ansehen kann. (” Türk 1989 “, S. 26) Diese „Vorschriftenhypertrophie“ wu” “r” “de auch durch die Polizeistrukturreform nicht beseitigt, ein Abbau der Zahl von Erlassen und Dienstanweisu” “n” “gen erfolgte nicht. ”

“Ein wesentlicher Blickwinkel für die Betrachtung jeder Organisation wird von Türk eröffnet: „Organisati” “o” “nen sind nicht durch Rationalität ausgezeichnet, sondern vielmehr handelt es sich bei dieser ubiquitären U” “n” “terstellung um einen wohlg” “e” “pflegten Mythos der Theorie wie auch der Praxis.“ (” Türk 1989 “, S. 26) Bei einer Organisation wie der Polizei, die auf Grundlage „ration” “a” “ler“ Kriterien reformiert werden soll, weist dieser Ansatz zumindest auf die Notwendigkeit hin, auch den ” “„subjektiven“ Bereich der Organisation, die Organis” “a” “tionskultur, gründlich zu untersuchen und in die R” “e” “formbestrebungen mit einzubeziehen. ”

“Savelsberg stellt bei seiner Untersuchung der Veränderungen der Organisationsstruktur in der Polizei Nor” “d” “rhein Westfalens bedauernd fest, dass dort die Erkenntnisse der modernen Organisationstheorie nicht berüc” “k” “sichtigt wurden: „Tatsäc” “h” “lich wurde ein Konzept erstellt, welches sich weiterhin an dem bürokratischen und zweckrationalen Modell Max WEBERS orientierte und weiterführende E” “r” “kenntnisse ignorierte, insbe” “sondere diejenigen, die sich im Rahmen der Kulturfo” “r” “schung ergaben.”

▼ 65 

“Dies erscheint deshalb als ein bemerkenswertes Dilemma, da die Polizei als ein Non-profit-Unternehmen sich an den überwiegend betriebswirtschaftlich ausg” “e” “richteten Erkenntnissen von Profit-” “Unternehmen orientierte und dies durch entsprechende Zielvorgaben dokumentierte. Dagegen könnte als Einwand vorgebracht we” “r” “den, daß das rationale System Max W” “E” “BERs keineswegs ein Modell für ein Profit-Unternehmen sei, sondern die Kriterien für ein büro” “kratisches Modell erfüllt und damit die Polizeiorganisation diesem entspricht. WEBERS idealtypisches Modell entstand als Weiter” “entwicklung der feudalen Verwaltung nach idealtyp” “i” “schen Vorstellungen, der Urform aller heutigen Verwaltungsstrukturen und i” “n” “sofern liegt die Organisation der Polizei in der Tradition dieses bürokratischen M” “o” “dells. Das Dilemma der Neuorganisation ergibt sich jedoch aus der Vermischung zweier Modelle, dem bürokratischen Modell WEBERS als gewählte Aufbauorganisat” “i” “on und dem betriebswirtschaftlichen Modell als Leistungs-Effizienz-, Modell. Grundsätzlich sind diese M” “o” “delle nicht kompatibel.“ (” Savelsberg 1995 “, S. 91) ”

“Auch während der Polizeistrukturreform im Land Brandenburg wurde zwar innerhalb der bestehenden Org” “a” “nisationsform sehr viel verändert, das bürokratische Modell selbst wurde aber nie in Frage gestellt, sodass sich für die Einschätzung des R” “e” “formerfolges ähnliche Schlussfolgerungen ergeben, wie in Nordrhein-Westfalen. Beachtenswert ist dabei Savelsbergs Einschätzung, dass die Integration von Kultur in die Organ” “i” “sationsstrukturen unabdingbare Voraussetzung für das ”Gelingen der Polizeistrukturreform sein muss:

„Eine Funktion von Organisationen besteht in der Verarbeitung von Informationen und damit in der Reduktion von Unsicherheit und der Produktion von Sicherheit. Dies kann im betriebswirtschaftlichen Sinne nur gelingen, wenn die Funktion von Zielen nicht mehr im ‚starren‘ Sinn der rationalen Systeme gesehen wird, da Effektivität in der Zielerreichung nur noch im geringen Umfang zur Bestandssicherung der Organisation beiträgt. Ebenso tragen die klassische Motivations- und Organisationstheorie nach heutigen Erkenntnissen nicht dazu bei, effiziente Strukturen zu errichten. Durch diesen Versuch, zwei unterschiedliche Modelle miteinander zu verbinden, wird eine Unverträglichkeit in die neuen Strukturen gelegt, die sich bereits in der Planungsphase durch die Vorgabe der Kostenneutralität bemerkbar machte. Dadurch konnte nur eine 'hausgemachte' Organisationsform angestrebt werden, die sich nicht von ihren eigenen, alten Vorstellungen lösen konnte.

▼ 66 

Eine Zielerreichung im Sinne einer Effizienzsteigerung nach rationalen Kriterien ist nicht möglich und es müssen andere Faktoren gefunden werden, die für Non-profit-Unternehmen Maßstäbe setzen. Diese Faktoren liegen in den Organisationstheorien, die im Anschluß an die rationalen Systeme entwickelt wurden. Nicht die strukturelle Neugestaltung der Organisation Polizei führt zu einer modernen Polizei, sondern der Umgang und die Handhabung der Mitarbeiter, also der Personalressource. Insbesondere in der Diskussion über Organisationskultur kommt dieser Aspekt zum Tragen, da dort eine ganzheitliche Betrachtung des Menschen vorgenommen und seiner Arbeit Sinn gegeben wird. Voraussetzung einer angestrebten modernen Polizeiorganisation wäre die Integration von Kultur in die Organisationsstrukturen. Dabei würde sich die Prämisse 'Organisation ist Kultur' deshalb in die Struktur der polizeilichen Neuorganisation eingliedern lassen, da ihre Grundlage die Interaktion ist und die Organisationsstruktur der Polizei vorwiegend auf Kommunikation und Informationsverarbeitung ausgerichtet ist. Unter dem Aspekt 'Organisation hat Kultur' stellt sich die Frage, welche Kultur in der Polizei vorhanden ist, konkret die Frage nach den Werten, die die Polizei als Institution hat und die Werte des einzelnen Polizeibeamten, die er im Rahmen seiner Tätigkeit seinem Handeln voranstellt.“ (Savelsberg 1995, S. 92)

Die untrennbare Verbindung von Organisation und Kultur führt zwangsläufig zu der Notwendigkeit der Definition eines Begriffes der . Dieser wurzelt in dem Begriff der „Unternehmenskultur“, welcher sich wiederum bis auf die Arbeiten von Max Weber zurückführen lässt. Die Human-Relation-Bewegung der 30er Jahre nutzte diesen Begriff, um mit ihm auf das Scientific Management zu reagieren. Die Verbindung des Wortes „Kultur“ mit dem Begriff der „Organisation“ taucht jedoch erst zu Beginn der 50er Jahre des vorigen Jahrhunderts in der Arbeit von Jaques auf. (Jaques 1953) Bereits zu Beginn der 80er Jahre entwickelte sich eine lebhafte Diskussion zu der Frage, ob Organisation Kultur ist oder Kultur hat. Diese Diskussion wurde besonders durch die Arbeiten von Peters und Waterman (Peters, Waterman 1982) sowie Deal und Kennedy (Deal, Kennedy 1982) angeregt.

“Der Unternehmens- bzw. Organisationskultur kommt eine Vie” “l” “zahl von Aufgaben zu, die von Neuberger wie folgt zusammengefasst werden: „Die Funktion der Unternehmenskultur besteht in der Begründung von Ide” “n” “tität, der Vermittlung von Sinn, der Konsensstiftung, der Orientierung und der Eröffnung von Lernpotenti” “a” “len. Die kult” “u” “relle Identität begründet sich aus dem ‚Wir-Gefühl‘ der Angehörigen des Unternehmens und dem damit verbundenen Selbstbewußtsein. Die Vermit” “t” “lung sinnvollen Handelns fördert die Motivation nach innen und legitimiert das Handeln nach außen. Gleichzeitig ist durch den Konsens eine breite Basis an allg” “e” “meinem Grundverständnis vorhanden und erleichtert die Zusammenarbeit, wodurch den Mitarbeitern Orie” “n” “tierung im Unternehmen und in ihren Handlungen gegeben wird.“ (” Savelsberg 1995 “, S. 78) Bei der Polizei stellt sich die Frage, welche der beiden „Unternehmenskult” “u” “ren“ - die offizielle „Leitbildkultur“ oder die „Cop Culture“ - diese Funktionen übe” “r” “nimmt.”

▼ 67 

“Für die polizeiliche Fortbildung erhält das Kulturkonzept eine besondere Bedeutung, weil die Organisation” “s” “kultur auch ”Lernpotenziale erschließt.“ Das Lernen der Organ” “i” “sation kann dabei immer nur über individuelle Lernprozesse ihrer einzelnen Mitgli” “e” “der erfolgen. Die Organisation gewinnt dadurch die Möglichkeit, sich auf wechselnde Bedingungen einzustellen und sie zu bewältigen, was gerade im Verlauf einer umfassenden U” “m” “strukturierung und Reform unerlässlich ist. (” Savelsberg 1995 “, S. 78) ”

“Nach Deal und Kennedy (” Deal, Kennedy 1982 “, S. 97 ff.) besteht der Kern einer Organisationskultur aus einem Wertesystem, das sich aus einer Vielzahl von arbeits- und organi” “sationsbezogenen Werten herausbi” “l” “det, die von den Mitgliedern der Org” “a” “nisation geteilt werden. Savelsberg (” Savelsberg 1995 “, S. 86 ff.) wendet dieses Modell bei der Untersuchung der Organisationskultur der Polizei an. Die ” “herrschenden Werte besti” “m” “men letztendlich das Verhalten und die Handlungen der Organisation und deren Leistungsvermögen. Die leitende Funktion für das alltägliche Handeln der Polizeibeamten hat in der Organisation Polizei offensich” “t” “lich das Wertesystem der „Cop Culture“ übe” “r” “nommen. Dieses Wertesystem hat sich im Rahmen der täglichen Arbeit der Polizeibeamten über Jahrzehnte hinweg in der Pol” “i” “zei herausgebildet und lässt sich durch von „oben“ implementierte Leitbilder – auch wenn diese in „Workshops“ von mehreren Stunden „kollektiv“ he” “r” “ausgearbe” “i” “tet werden - nur schwer verdrängen. Der Begriff „Wert“ ist eng mit dem Begriff „Sinn“ verbunden. So hat sinnvolles Handeln immer mit der Umsetzung von We” “r” “ten zu tun.”

Nach Deal und Kennedy wird der Kern der Unternehmenskultur durch das Element gebildet. Dieser Wert gibt den Mitarbeitern eine Identifikationshilfe und ist Quelle von Motivation. Weiterhin sind die Werte Reflexionspunkte des organisationalen Handelns und sie ermöglichen eine Beurteilung von Aufstiegschancen innerhalb der Hierarchie. Werte erzeugen auch die nötige Transparenz, die es der Umwelt der Organisation ermöglicht, das zukünftige Organisationsverhalten zu prognostizieren. Dadurch wird eine gemeinsame Vertrauensbasis geschaffen. Ein hoher Wertestandard ist durch drei Grundbedingungen gekennzeichnet:

▼ 68 

  1. Eine klare, zielorientierte Ausrichtung der Organisationsphilosophie.
  2. Die Werte werden von der Führung nach innen und außen vertreten und gepflegt.
  3. Die Werte werden durch alle Mitarbeiter internalisiert.

Ein weiteres Element der Unternehmenskultur sind die einer Organisation. Diese sind Symbolfiguren einer Organisation und verkörpern deren Grundwerte. Sie leben den anderen Mitarbeitern ein erstrebenswertes Rollenmodell vor und prägen durch ihr Verhalten in der Organisation deren Stil. Helden sollen:

▼ 69 

Durch Geschichten und Mythen, die sich um solche Helden ranken, wird ihr Beitrag zum Unternehmen dauerhaft in die Organisationsstruktur eingebettet. Dean und Kennedy unterscheiden dabei zwischen den geborenen Helden - Visionären, die ihre Ideen auch gegen Widerstand durchzusetzen wissen - und den vom Management erkorenen Helden, die den anderen Mitarbeitern als Rollenvorbilder dienen sollen. (Savelsberg 1995, S. 88) Savelsberg betrachtet „Helden“ nur vom Gesichtspunkt der offiziellen Polizeikultur aus: „Inwieweit das Kulturelement 'Helden' bereits in der Polizeiorganisation vorhanden ist, bleibt dahingestellt. Sicherlich sollte bei der Beurteilung solcher Personen ein hoher Maßstab angelegt werden, um einer falsch verstandenen Glorifizierung von vornherein den Boden zu entziehen.“ (Savelsberg 1995, S. 94) Berücksichtigt man aber die „Kulturspaltung“ innerhalb der Polizei, so kann man deutlich zwischen den „Helden“ der offiziellen „Leitbildkultur“ und der „Cop Culture“ unterscheiden. Behr führt als Beispiel einen Beamten an, der seine Kollegen wegen einer massiven Misshandlung angezeigt hatte: „ Während der Beamte von den Vorgesetzten und den politischen Vertretern der Polizei hoch geschätzt und als dargestellt wurde, geriet er intern so unter Druck, dass er daran fast zerbrochen wäre.“ (Behr 2000a, S. 16)

Ein weiteres Element der Organisationskultur sind die . Rituale stellen symbolisierte Handlungen der Grundwerte dar. Sie wirken verhaltenslenkend auf die Mitarbeiter und haben somit innerhalb der Organisation eine ordnende Funktion. Dean und Kennedy unterscheiden zwischen Arbeits-, Management- und Anerkennungsritualen. Rituale bringen zwar keine direkte Leistungssteigerung, sondern haben nur eine indirekte Wirkung, trotzdem kommt ihnen in der Organisation eine hohe Bedeutung zu. Dean und Kennedy bringen das durch die Empfehlung an die Manager zum Ausdruck, sich für die Pflege der Rituale sehr viel Zeit zu nehmen. Durch Rituale können sie Werte setzen und soziale Standards vorgeben, ohne dabei auf den autoritären Führungsstil zurückgreifen zu müssen. Savelsberg schreibt dem Kulturelement der „Rituale“ für die Polizei ebenfalls eine große Bedeutung zu, da sie „die symbolisierten Handlungen der Grundwerte sind“. „Indem sie als Führungselement verhaltenslenkend eingesetzt werden, werden die äußeren Maßstäbe von Handlungen verbindlich festgelegt. Diese festen Strukturen schaffen im Außenverständnis Vertrauen, indem Handlungen durch die Transparenz des Entscheidungsprozesses vorhersagbar werden.“ (Savelsberg 1995, S. 94) Auch hier muss man aber wieder deutlich zwischen den „Ritualen“ der offiziellen Polizeikultur und der „Cop Culture“ unterscheiden.

Dean und Kennedy unterscheiden vier Unternehmenskulturen, die sich aus dem kontingenz-theoretischen Ansatz ableiten und in denen die Dimension der Umwelt als Maßstab für die Unterscheidung dient. Dabei werden der Risikograd, der mit den Aktivitäten verbunden ist, und der Zeitverlauf für das Feedback von Entscheidungen ins Verhältnis gesetzt.

▼ 70 

  1. Die Macho-Kultur der harten Männer/“Toughg-Guy, Macho“-Kultur
  2. Die Harte-Arbeit-viel-Spaß-Kultur/“ Work hard-Play hard“-Kultur
  3. Die Risiko-Kultur/“Bet-Your-company“-Kultur
  4. Die Verfahrenskultur/“Process“-Kultur

(Deal, Kennedy 1982, S. 97 ff., Savelsberg 1995, S. 89 f.)

Für die Polizei sind zwei dieser Unternehmenskulturen bedeutsam: die “Macho-Kultur der harten Männer“ und die „Verfahrens-Kultur“, die beide auf unterschiedlichen Ebenen wirksam werden. Die „Macho-Kultur der harten Männer“ ist durch die Fähigkeit zur Innovation und die uneingeschränkte Bereitschaft zum Risiko gekennzeichnet. Die Entscheidungsträger erfahren innerhalb kürzester Zeit, ob ihre Entscheidungen richtig waren oder falsch. Diese Kultur bildet die Grundlage für das Handeln der Polizeibeamten auf der Straße. Hier muss oft – wie z.B. beim Einsatz von unmittelbarem Zwang - in Sekundenbruchteilen entschieden werden, und das Resultat der Entscheidung wird sofort sichtbar.

▼ 71 

Auf der Verwaltungsebene herrscht in der Polizei jedoch die „Verfahrens-Kultur“ vor. „Diese ist durch eine geringe Risikobereitschaft und langsames Feedback durch die Umwelt gekennzeichnet. Die Werte dieser Unternehmenskultur orientieren sich deshalb auch stärker an der Perfektion des Prozeßablaufes.“ (Savelsberg 1995, S. 90) „Im Positiven führt diese Orientierung zu funktionierenden Abläufen, im negativen zur Bürokratie – ohne Kontakt zur Umwelt. Diese »künstliche« Bürokratiewelt produziert ihre eigenen Helden, ihr »Lieblingsritual« ist die Reorganisation“ (Holleis 1987, S. 254) Verwaltung und Gerichte nehmen sich oft Jahre Zeit, um zu entscheiden, ob eine Handlung, die der Polizeibeamte vor Ort in Sekundenbruchteilen treffen musste, richtig oder falsch war. Auch aus dieser Systematisierung der Unternehmenskultur wird deutlich, dass innerhalb der Polizei zwangsläufig zwei unterschiedliche Kulturen existieren müssen.

Die Polizei ist nach dem Stab-Linie-Modell streng hierarchisch-vertikal strukturiert. Im Gegensatz zu genossenschaftlich-horizontal strukturierten Organisationen liegt hier die Machtkonzentration in einer Hand und ist nicht auf eine Gruppe verteilt. „Weil der Unsicherheitsfaktor nicht reduziert werden kann, führt dies zur Einrichtung von Stäben, die dem Führer unterstellt sind und die Entscheidung nicht als Konsens der Gruppe ausgesprochen wird, sondern die Entscheidung des Führers ist.“ (Savelsberg 1995, S. 43) Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass auch das Stab-Linien-Modell die Wirklichkeit der Polizeiarbeit nicht 1:1 widerspiegelt: „Das, was im Allgemeinen als wahrgenommen wird, ist weder ein von einem mächtigen Akteur gesteuertes Handeln noch das eines . Die Hierarchie in der Polizei ist kein bloßes Über- und Unterordnungsverhältnis, sondern ein . Damit möchte ich betonen, dass es sich weder um unverbundene noch um selbstverständliche Teile eines Ganzen handelt, schon gar nicht um lineare Kommunikationswege (wie das durch die Organisationspläne und Ablaufdiagramme nahegelegt wird), sondern um heterogene, teilweise konfligierende Praxen, aber auch um konkurrierende Ideen von einer bzw. Polizeiarbeit.“ (Behr 2000, S. 240)

Da die Ziele in der Polizei nicht von den konkurrierenden Gruppen als Konsens erarbeitet, sondern von einer kleinen Zahl von Führungskräften unter Berücksichtigung politischer Vorgaben vorgegeben werden, sind sie für die Mehrzahl der Polizeibeamten auch nicht handlungsbestimmend. Da die Beamten an der Basis aber Ziele benötigen, die ihre tägliche Arbeit leiten, wird die Herausbildung einer handlungsbestimmenden Subkultur innerhalb der Polizei unumgänglich.Dass die durch Vorschriften geregelten Handlungsabläufe nicht ausreichen, um die Aufgaben der Polizei erfolgreich zu bewältigen, zeigt sich schon daran, dass von den Polizeibeamten - die über kein Streikrecht verfügen - „Dienst nach Vorschrift“ als Streikersatz im Arbeitskampf erfolgreich eingesetzt werden kann. Dass oft allein schon seine Androhung ausreicht, zeigt deutlich, dass sich auch die Führungskräfte der Existenz einer handlungsbestimmenden und mit den Vorschriften „nicht ganz konformen“ Subkultur innerhalb der Polizei durchaus bewusst sind. Die Tatsache, dass neben den offiziellen Regelungen auch noch eine informelle Verhaltensregulierung nötig ist, gilt aber nicht nur für die Polizei, sondern im Wesentlichen für alle Organisationen:

▼ 72 

"Häufig entwickelt sich jedoch ein informelles Normensystem, das in Widerspruch zu den offiziellen Organisationszielen steht und sie im faktischen Handeln der Institution konterkariert. Die Verhaltensvarianz, und dabei vor allem die Bereitschaft zu institutionellen Neuerungen, läßt sich vielfach überzeugender aus informellen Gruppenstrukturen als durch formalorganisatorische Regelungen erklären.“ (Schäffter 1981a, S. 92)

Das Führen mit Zielvorgaben, zu denen auch die Leitbilder gerechnet werden müssen, gestaltet sich im Polizeiapparat sehr schwierig. Aber auch in anderen Organisationen bezieht sich das „Engagement der Mitglieder einer Institution [...] nur selten auf die übergeordneten offiziellen Ziele, sondern auf die zusammen mit anderen Personen erbrachten Leistungen in subjektiv erfahrbaren Situationen.“ (Schäffter 1981a, S. 92) Korell und Liebel stellen dazu fest, dass Beamtengesetze, Dienstanweisungen, Dienstanordnungen und Erlasse die Gestaltungsräume so weit einengen, dass kaum noch Platz für eine Zielvereinbarung besteht. Letztendlich werden die Ziele nicht gemeinsam im Team erarbeitet, sondern gesetzlich und durch andere Vorschriften reglementiert. Durch diese Reglementierung werden aber gerade die Freiräume eingeengt, die für ein zufriedenes sowie verantwortungsbewusstes Arbeiten und ethisches Handeln notwendig sind. Polizeiarbeit ist nur auf der Grundlage gesetzlicher Regelungen möglich, aber für Korell und Liebel stellt sich auch die Frage, ob Dienstanweisungen, Erlasse und Verordnungen in einer solchen Vielzahl nötig sind. (Korell, Liebel 2000, S. 146)

Um die Leitbilder der „Cop Culture“ verändern oder durch andere ersetzen zu können, müssen die internen Normen geändert werden, welche die Polizeiarbeit bestimmen. Ein solcher Veränderungsprozess kann aber nur dann erfolgreich sein, wenn auch das Umfeld der Polizei in die Betrachtung mit einbezogen wird: „Organisationsentwicklung, die auf normativer Basis betrieben wird, tut so, als könnte sie etwas reales für die Erreichung ihrer Normen leisten und sieht nicht, daß diese Normen nur dann Erfüllung finden, wenn sie bereits als Normen in der Gesellschaft vermittelt sind, d.h. wenn sie nicht den Normen der Herrschenden entstammen. Die Illusion zu erwecken, daß Normen geändert werden können, beliebig, ahistorisch und gewissermaßen gesellschaftsfern auf der Insel der jeweils zu entwickelnden Organisation, ist gerade eine wirksame ‚Strategie‘ der Hierarchiesicherung.“ (Kappler 1980, S. 220 f.) Es kommt also darauf an, die Normen innerhalb der Polizei nicht isoliert zu betrachten, sondern sie im Rahmen des Gesamtverständnisses unserer Gesellschaft von einer effektiven Polizeiarbeit, zu sehen.

▼ 73 

Bereits Mitte der siebziger Jahre versuchte man, in der Polizei zu einem kooperativen Führungsstil überzugehen. Dieser sollte – ein Widerspruch an sich – mit Hilfe von entsprechenden Dienstanweisungen durchgesetzt werden. Entsprechend gering waren auch die Erfolge. Bis heute wird er - wenn überhaupt - nur punktuell umgesetzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass vollzugsorientierte Rollen dem Rollenspieler nur einen engen persönlichen Spielraum lassen und es stattdessen um „die gehorsame Einordnung in ein relativ dichtes Netz von Regeln“ geht. (Schäffter 1981a, S. 95) Damit sind derDelegation von Verantwortung und Kompetenz, der Transparenz von Entscheidungen und einer gerechten Leistungsbewertung deutliche Grenzen gesetzt. Seit 1980 nimmt Führungslehre zwar einen hohen Anteil bei der Ausbildung des höheren Dienstes ein, zu einer Umsetzung des Gelernten in der Praxis kommt es aber meist nicht.

Ebenfalls Mitte der 70er Jahre versuchte man, bei der Polizei zur „Corporate Identity“ überzugehen. Während von einigen Autoren Corporate Identity nur als reines Werte- und Normensystem interpretiert wird, definiert Savelsberg Corporate Identity als Unternehmenskultur, welche die Werte und Normen einer Organisation beinhaltet, „die durch die Interaktion mit der Umwelt entstanden sind und sich in charakteristischen Symbolen in der Organisation verkörpern“. (Savelsberg 1995, S. 86) Corporate Identity kommt somit die Rolle „eines sinnstiftenden identifikatorischen Überbaues“ zu. (Savelsberg 1995, S. 85) Bis heute konnte dieses Modell der Unternehmenskultur aber noch nicht umfassend umgesetzt werden. So gaben im Rahmen einer Befragung des höheren Dienstes der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen „79,2 % an, daß für die Organisation Polizei ein identifikatorischer Überbau im Sinne einer solchen Corporate Identity fehlen würde.

Legt man die Elemente einer Unternehmenskultur nach DEAL/KENNEDY für eine Polizeikultur zugrunde und überträgt die Antworten auf das erste Element 'Werte‘, dann lassen sich folgende Aussage für einen kulturellen Kern treffen:

▼ 74 

  1. Durch die Offenheit im Umgang miteinander soll Vertrauen geschaffen werden.
  2. Nach innen soll dies durch die Transparenz der Entscheidungen und Beteiligung der Mitarbeiter an der Entscheidungsfindung erfolgen.
  3. Nach außen soll Vertrauen im gemeinsamen Dienst mit dem Bürger an der Aufrechterhaltung der Inneren Sicherheit erworben werden.

Das somit geschaffene Vertrauen bildet die Basis für eine effektivere Polizeiarbeit.“ (Savelsberg 1995, S. 93 f.)

Diese Aussagen spiegeln Wünsche und Idealvorstellungen künftiger Führungskräfte der Polizei wider. Auch die Ziele der Polizeistrukturreform im Land Brandenburg sind auf die Umsetzung dieser Werte gerichtet. Eine umfassende Umsetzung dieser Werte kann jedoch nur erfolgen, wenn sie nicht nur von den Führungskräften, sondern von der Mehrzahl der Polizeibeamten verinnerlicht werden. Davon ist die Polizei jedoch noch weit entfernt.

▼ 75 

Der Grund dafür, dass diese Werte nur sehr zögerlich verinnerlicht werden, ist in der Sozialisation der Polizeibeamten zu suchen. Ihr beruflicher Werdegang war von Anfang an von Befehl, Gehorsam und Misstrauen geprägt. Leitlinien und Leitbilder, die meist nur mit Hilfe von internen Informationen und Schulungen der Führungskräfte mit Leben erfüllt werden sollen, schaffen es nicht, an diesen Grundeinstellungen und an diesem fest geprägten Verhalten etwas zu ändern. (vgl. Korell, Liebel 2000, S. 143-144) Auch hier zeigt sich, dass es nicht möglich ist, moderne Verwaltungsmodelle umzusetzen, ohne dass dieser Prozess von einer umfassenden Verhaltensänderung der Beamten auf allen Hierarchieebenen begleitet wird.

Die Selektion von „beständig gleichen Verhaltensweisen“ erfolgt innerhalb der Polizei auch mit Hilfe der Aus- und Fortbildung. Die Aus- und Fortbildung wirken strukturerhaltend, weil sie fast vollständig polizeiintern erfolgen, wobei überwiegend Polizisten als Aus- und Fortbilder tätig sind. Im Rahmen der Aus- und Fortbildung müssen Prüfungen bestanden werden, die zwar für die Karrierestufen wichtig sind, aber außerhalb der Polizei praktisch keinen Wert haben. Damit wird die innere Abhängigkeit der zukünftigen Polizeibeamten von der Institution Polizei und damit von ihren Vorgesetzten auch für die Zukunft gesichert. (vgl. Maibach 1996, S. 199)

Zu einer ähnlichen Einschätzung kommt auch Ahlf: „Da sich Polizeibeamte in einem gesetzlich genau geregelten befinden, sind die Einflußmöglichkeiten von Vorgesetzten anders gelagert als in Privatunternehmen." (Ahlf 1997, S. 97) Auch Schimpeler stellt fest „dass es eine bürgerorientierte Polizei in einem autoritären Binnenklima nicht geben kann, dass starre bürokratische Strukturen flexible, kunden- und somit bürgerorientierte Entwicklungen verhindern, dass es mit der Achtung der Menschenwürde schlecht bestellt ist, wenn im Innenverhältnis die persönliche Wertschätzung nicht erlebt wird.“ (Schimpeler 2001, S. 47)

▼ 76 

Bevor die Polizeibeamten erstmals mit “Corporate Identity” oder Leitbildern konfrontiert werden, haben sie bereits einen langen Prozess des sozialen Lernens durchlaufen. Dieser ist geprägt von der Übernahme bestehender Rollenmodelle. Als Rollenmodelle fungieren dabei jedoch nicht die Helden der künstlich geschaffenen Leitbildkultur, sondern andere Polizeibeamte, die dafür bekannt sind, dass sie die Aufgaben des täglichen Dienstes immer wieder effizient meistern. Dadurch, dass Polizeibeamte fast nur von Polizeibeamten ausgebildet werden, werden diese Rollenvorstellungen bereits in der Ausbildung auf die nächste Generation von Polizeibeamten übertragen. Die von der Polizeiführung geförderten „offiziellen“ Rollenvorbilder sind dagegen im täglichen Dienst – in dem die Bewältigung stressbeladener und auch gefährlicher Aufgaben gefordert ist - oft nicht geeignet, den Anforderungen gerecht zu werden, die letztendlich auch von der Führung gestellt werden.

Auch Savelsberg stellt fest, dass in dem kulturellen Netzwerk der Organisation Polizei informelle Gruppen dominieren, „die auf die Berufsanfänger negativen Einfluß nehmen. Dieser Prozeß kann durch formale Gruppen nicht ausgeglichen werden und führt zu einer Verlagerung von formalen zu informalen Werten und damit zu regionalen Maßstäben und nicht zu einem überregionalen identitätsstiftenden Überbau. Aber nicht nur die informellen Gruppen prägen seit Jahren diese singulären Wertvorstellungen, sondern auch andere gesellschaftliche Gruppen. Durch die ständige Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit werden Rollenzuweisungen übernommen und tragen auf Dauer zur Internalisierung dieses Fremdbildes und zur Übernahme dieser Wertvorstellungen bei.“ (Savelsberg 1995, S. 95)

Zu ähnlichen Schlussfolgerungen in Bezug auf die relative Konstanz der bestehenden Machtverhältnisse und Organisationsprinzipien innerhalb der Polizei kommt auch Maibach: „Die Organisation folgt vordemokratischen Strukturprinzipien, die von der Verfasserin empirisch erfaßt worden sind. Es gibt zwar Organisationsgesetze, die aber eher Organisationsmacht verleihen als Organisationsinhalte vorgeben. Deswegen können von jeder neuen politischen Generation neue Strukturen erfunden und eingeführt werden. Diese können zwar hier und da einige Arbeitsabläufe verbessern, ändern aber nichts an den »monarchistischen« Machtverhältnissen.“ (Maibach 1996, S. 198)

▼ 77 

Dass es sich bei der hohen Handlungswirksamkeit und der großen Resistenz der „Cop Culture“ gegenüber allen Veränderungsbemühungen nicht nur um eine polizeispezifische, sondern eine allgemeingültige Erscheinung handelt, zeigt Maturana: „Soziale Systeme sind grundsätzlich konservativ. Daß dies auch für den Bereich der menschlichen Sozialität gilt, ist offensichtlich. Die Mitglieder jedweder menschlichen Gesellschaft verwirklichen diese durch ihr Verhalten, und durch ihr Verhalten selektieren sie sowohl bei ihren alten als auch bei ihren neuen Mitgliedern beständig die gleichen Verhaltensweisen.“ (Maturana 1994, S. 295)

Ein Ausbruch aus diesem Reproduktionskreislauf von Verhaltensweisen kann nur über eine umfassende Verhaltensänderung auf allen Ebenen der Polizeihierarchie erfolgen. Polizeibeamte beginnen frühestens mit 16 Jahren im mittleren Dienst, mit 19 Jahren im gehobenen Dienst mit ihrer Ausbildung. Viele der heute tätigen Polizeibeamten erhielten ihre Ausbildung zu Zeiten, in denen soziale Kompetenz als Eigenschaft eines Polizeibeamten noch nicht explizit gefordert war. Aus diesen Tatsachen ergeben sich beträchtliche Schwierigkeiten für die polizeiliche Aus- und Fortbildung, wenn es darum geht, die soziale Kompetenz der Auszubildenden und Beamten zu verbessern. Ausgehend von der Definition der sozialen Kompetenz bringt Schimpeler diese Schwierigkeiten wie folgt zum Ausdruck:

„Nach herrschender Lehrmeinung entwickelt sich soziale Kompetenz in einem jahrelangen Sozialisationsprozess aus biologischen Anlagen, kulturellen Kontrollmustern und individuellen Werten. Allein schon diese Komplexität scheint es schwierig zu machen, zu einem vergleichsweise späten Zeitpunkt der Persönlichkeitsentwicklung gezielt Einfluß zu nehmen. [...] Soziale Kompetenz entwickelt sich nur in der Gruppe – gleichermaßen ein Postulat für die Bildungseinrichtungen und die polizeiliche Praxis.“ (Schimpeler 2001, S. 49) Da sich die biologischen Anlagen nicht verändern lassen, und die Sozialisation eines Menschen mit Ende 20 im Wesentlichen abgeschlossen ist, kann die Entwicklung der sozialen Kompetenz der Polizeibeamten im Rahmen der polizeilichen Fortbildung nur über Veränderung der kulturellen Kontrollmuster und der individuellen Werte erfolgen.

2.4.2  “” “„Leitbild“ versus „Cop Culture“”

▼ 78 

In den 90er Jahren war man, wie bereits oben erwähnt, in einigen Bundesländern zum „Modell der Neuen Verwaltungssteuerung“ und – wie auch in vielen Wirtschaftsbetrieben - zur Initiierung von Corporate-Identity-Projekten übergegangen. Das Ziel der Corporate-Identity-Projekte sollte es sein, die Haltung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die öffentliche Meinung zugunsten der eigenen Institution zu beeinflussen (Korell, Liebel 2000, S. 149) und damit der seit Beginn der 90er Jahre steigenden Berufsunzufriedenheit der Polizeibeamten und dem schlechter werdenden Bild der Polizei in der Öffentlichkeit entgegenzuwirken.

Parallel dazu entwickelte man u.a. in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Hessen Leitbilder für die Polizei. Erklärtes Ziel dabei war, „Idealbilder“ zu schaffen, die den Bediensteten als Zielvorgabe und Orientierung dienen und die ihre Identifikation mit den polizeilichen Aufgaben fördern sollten. (siehe z.B. Hessisches Ministerium des Innern 1998, S. 17) Schwerpunkt bei der Entwicklung von Leitbildern war es, den Schutz der Rechte von Bürgerinnen und Bürgern als Zentrum des Handelns der Polizei zu begreifen. Im Leitbild sollten in erster Linie gemeinsame Werte, Anschauungen und Überzeugungen zum Ausdruck gebracht werden. (Korell, Liebel 2000, S. 148-149) Im Land Brandenburg wurde kein einheitliches Leitbild für die gesamte Polizei erarbeitet, sondern jede Polizeibehörde und –einrichtung sollte nach der Polizeistrukturreform ihr eigenes Leitbild erstellen. So wurde im Polizeipräsidium Potsdam am 19. und 20. November 2003 ein Entwurf für Leitlinien und daraus abgeleiteten strategischen Zielen für die kommenden Jahre erarbeitet. Dabei kristallisierten sich eine effiziente Polizeiarbeit, Bürger-/ Kundenorientierung, Mitarbeiterorientierung und Wirtschaftlichkeit als Schwerpunkte für die Erarbeitung von Leitlinien heraus. Diese Leitlinien sollen als Basis für die Entwicklung eines Leitbildes dienen. Für die Verwirklichung dieser Ziele der Behörde wurde ein Zeitrahmen von ca. 10 Jahren veranschlagt.

Grundsätzlich werden in Leitbildern „gemeinsame Ziele, Wertvorstellungen und Handlungsnormen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einer Organisation formuliert. Ein Leitbild für die Polizei beschreibt ideales Verhalten nach innen und nach außen und damit eine Idealform der Polizeikultur bzw. unseres Selbstverständnisses.“ (Böhm 1997, S. 9) Ein Leitbild sollte also in erster Linie ein „durch Kommunikation, Beteiligung und Transparenz gelebtes kooperatives Führungssystem sein." (Korell, Liebel 2000, S. 155)

▼ 79 

Nach Ansicht des Soziologen Behr sind Leitbilder jedoch: „in erster Linie idealisierende Deklarationen im Rahmen der offiziellen Darstellung der Polizei. Sie sind ethisch und pädagogisch reflektiert, politisch korrekt, dabei aber denkbar unverbindlich.“ (Behr 2000a, S. 21) Behrs Meinung nach entstanden die Leitbilder also in erster Linie als Gegenentwurf zu der bereits innerhalb der Polizei bestehenden und handlungsbestimmenden Subkultur. (Behr 2000, S. 230) Die Leitbilder wurden demnach nicht entwickelt, um etwas Neues zu schaffen, sondern um eine Änderung bestehenden Verhaltens zu erreichen. Im Rahmen der Leitbildentwicklung wurden deshalb auch bewusst „bestimmte Haltungen in die Leitbildformulierung aufgenommen, andere aber herausgehalten.“ (Behr 2000, S. 69)

“Behr beurteilt die Herausbildung von „Leitbildern“ unter dem Blickwinkel der in der Polizei existiere” “n” “den unterschiedlichen Kulturen. So unterscheidet er zwischen einer „offiziellen“ Polizeikultur - zu der auch die Leitbilder und offiziell verkündeten ethischen Grundsätze gehören - und einer Subkultur, die letztendlich die praktischen Handlungsmuster für den täglichen Dienst bereitstellt. Im Prinzip teilt” “ er die Ansicht von Wa” “g” “ner-Haase (” Wagner-Haase 1995b “, S. 99)” “, dass es zwar ein „Idealbild des Polizeibeamten“ in der Polizeifü” “h” “rung gibt, dieses von der Masse der Polizeibeamten aber nicht geteilt wird. Aus seiner Sicht verfügt die Basis der Polizei über ein eigenes „Idealbild“, das sich von dem der Polizeiführung jedoch ganz wesentlich unte” “r” “scheiden kann. Die Subkultur innerhalb der Polizei, die dieses polizeiinterne Idealbild hervorbringt, wird von Behr – in Anlehnung an die internati” “onale Polizeiliteratur – als „Cop Culture“ bezeic” “h” “net.”

Wie konnte sich ein solches subkulturelles Idealbild herausbilden und auf welchen ethischen Grundsätzen beruht es? Behr erklärt die Herausbildung der „Cop Culture“ einerseits mit der historischen Entwicklung der Polizei, die ihre Vorläufer in reinen Männerbünden mit ihren Ritualen und Werten hat, andererseits auch mit den Schwierigkeiten, welche die praktische Polizeiarbeit mit sich bringt. So werden die Beamten des Polizeivollzugsdienstes „sozusagen des Gewaltmonopols in Handlungen verstrickt [...], die sie nicht bürokratisch einwandfrei lösen können, dass sie sich einlassen (müssen) in einen Handlungszusammenhang, der in manchen Fällen Kriminalität benannt wird, in anderen Diskriminierung.“ (Behr 2000, S. 147 f.) Klockars prägte für dieses Dilemma – angelehnt an den bekannten Spielfilm mit Clint Eastwood - den Begriff „Dirty Harry-Problem“. Demnach kann der Polizeibeamte niemals richtige Entscheidungen treffen, sondern immer nur das geringste zweier Übel wählen. (Klockars 1980, S. 37)

▼ 80 

Behr richtet seine Perspektive auf das Alltagshandeln der Polizei. Seiner theoretischen Auseinandersetzung mit der Institution Sicherheit und Ordnung liegt die Prämisse zugrunde, dass polizeiliches Handeln nach wie vor Männlichkeitshandeln ist. Den Begriff verwendet Behr dabei ausschließlich als soziologische Grundkategorie und nicht als ein Merkmal personaler Identität. Frauen und Weiblichkeit treten in seiner Untersuchung nur als Bezugsgrößen zu Männlichkeit auf. Im Wesentlichen beschäftigt er sich aber mit den Differenzen, die es unter Männern bzw. zwischen Männlichkeiten gibt. In seiner Untersuchung versucht er, die Frage nach den Parallelen, genauer gesagt, den Interdependenzen und Interferenzen von staatlicher (bürokratischer) Herrschaft und männlichkeitsdominierten Handlungsmustern zu klären. Aber auch Mucha stellte fest, dass auch zu Beginn des neuen Jahrtausends die Polizei „immer noch eine geschlossene Männerorganisation mit eigenen Ritualen und Gewohnheiten“ ist. (Mucha 2002, S. 6)

In dieser Organisation konnte Behr vier verschiedene Männlichkeitsmuster unterscheiden, wobei er hegemoniale, vorherrschende und abweichende Männlichkeitsentwürfe unterschied. Die abweichenden Entwürfe wurden wiederum unterteilt in integrationsfähige und separierende Differenz. (Behr 2000a, S. 15)

  1. Hegemonial in der Polizei ist noch immer die Kriegermännlichkeit. Behr sieht demzufolge die Polizei als eine an. Diese Kriegermännlichkeit ist subkulturell zwar dominant, aber nicht vorherrschend.
  2. Vorherrschend in der Polizei sind die Schutzmännlichkeit und der unauffällige Aufsteiger.
  3. Als abweichende Männlichkeitsform, die aber in das bestehende subku l turelle System integriert werden kann, nennt Behr als Beispiel die Homosexualität. Gegenüber solch additiven Lebensentwürfen entwickelt sich eine gewisse Toleranz, solange die dominierenden Lebensentwürfe nicht infrage gestellt werden.
  4. Eine abweichende Männlichkeitsform, die nicht integriert werden kann, da sie die dominierenden Männlichkeitsentwürfe infrage stellt, verkörpern die „falschen Idealisten“. (Behr 2000a, S. 16)Solche Alternativen oder konkurrierenden Lebensentwürfe werden aber mehrheitlich als Gefahr wahrgenommen und abgewehrt.

▼ 81 

Das hegemoniale, wenn auch nicht vorherrschende Männlichkeitsmodell in der Polizei, ist nach Behr die Krieger-Männlichkeit. Was kann man unter diesem Männlichkeitsmodell verstehen, und warum ist es hegemonial, obwohl es nicht vorherrschend ist?

Laut Behr beziehen sich die mit diesem Männlichkeitsbild verbundenen Konnotationen „nur in geringem Ausmaß auf die realen Tätigkeiten, in weit größerem Umfang dagegen auf die Phantasien und medialen Konstruktionen, die z.B. mit dem Begriff assoziiert werden. [...] »cops and robber game« [...] Die individuelle, aber auch die kollektive Vorstellung vom Beruf wird notwendigerweise mitkonstituiert durch die Bilder, die in der Öffentlichkeit über Polizei transportiert und in ihr informell weitergegeben werden.“ (Behr 2000, S. 87)

Die kulturelle Dominanz der Kriegermännlichkeit ist jedoch nicht unumstößlich, sondern sie konkurriert mit der Schutzmännlichkeit und auch den eher bürokratischen Männlichkeitsformen in der Polizei. Behr geht jedoch davon aus, dass die Kriegermännlichkeit weiterhin das kulturelle Leitbild innerhalb der „Cop Culture“ ist. Diese Hegemonie ist als „historisch bewegliche Relation“ zu sehen. Die Kriegermännlichkeit als hegemoniale Männlichkeitsform in der Polizei kann demzufolge auch von anderen Modellen abgelöst werden.

▼ 82 

Die Kriegermännlichkeit wird von der Bürokratie der Polizei mit gemischten Gefühlen betrachtet. Einerseits ist sie notwendig, um die polizeiliche Arbeit zu erledigen, andererseits ist sie auch gefährlich. Deshalb muss sie gezügelt und kontrolliert werden. Das kann sowohl durch Disziplinarmaßnahmen als auch die Zuweisung von körperlich riskanten Tätigkeiten geschehen. „Die jungen Männer (und Frauen) sind bereit, beides in Kauf zu nehmen, denn sie begründen ganz überwiegend ihre Berufswahl damit, keinen Schreibtischjob ausüben zu wollen. Die riskanten Tätigkeiten bestehen in der direkten physischen Konfrontation mit Menschen in schwierigen Situationen, die bis zur Tötung eskalieren kann, wenn niemand in der Lage ist, die Konfliktspirale zu unterbrechen.“ (Behr 2000, S. 88) In diesem Spannungsfeld muss auch die Integrierte Fortbildung der Polizei arbeiten, da diese einerseits die von der Polizeiführung implementierten Idealbilder durchsetzen soll, andererseits von ihr aber auch erwartet wird, den Polizeibeamten auf der Straße praxistaugliche Handlungsmuster zur Verfügung zu stellen.

Behr stützt sich auf das Hegemonie-Konzept zur Beschreibung der Polizei, weil es auf die Divergenz von kulturellem Einfluss und tatsächlicher Stellung im Machtgefüge aufmerksam macht. Damit lässt sich auch erklären, warum die Kriegermännlichkeit nicht nur Bestandteil, sondern Grundlage der Handlungsmuster in der Subkultur der Vollzugsbeamten ist, obwohl sie von den meisten Angehörigen der Polizei gar nicht praktiziert wird. Ihre Hegemonie übt die Kriegermännlichkeit dadurch aus, dass sie „die Alltagshandlungen und die Haltungen der Polizisten und die der Polizei kulturell determiniert bzw. jederzeit determinieren kann.“ (Behr 2000, S. 87) Je nach Situation kann sich die Polizei sowohl von ihrer kriegerischen als auch von ihrer bürgerfreundlichen Seite zeigen.

Obwohl die meisten Polizeibeamten zum Typus der „Schutzmännlichkeit“ oder des „unauffälligen Aufsteigers“ gehören, schaffen es diese Handlungsmuster nicht, die Hegemonie im Alltagshandeln der Polizeibeamten zu übernehmen. Der „unauffällige Aufsteiger“ ist ein typisches Produkt der in der Polizei herrschenden Bürokratie. Schon Merton stellte fest, dass bei den Mitarbeitern einer bürokratischen Organisation eine Persönlichkeitsveränderung zu beobachten ist. So führt die Angst eines Sachbearbeiters, eine Entscheidung zu treffen, zu einer Flucht in die pedantische Befolgung von Vorschriften. Damit wird die „Politik der Organisation“ zum vorherrschenden Entscheidungskriterium, nach dem dann die Bürger behandelt werden. (Merton 1957, S. 195 ff.) Während wir diesen „Beamtentypus“ in anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung durchaus gewohnt sind, ja sogar erwarten, entspricht er absolut nicht unserem kulturell (durch Medien und die Geschichte) geprägtem „Idealbild“ des Polizeibeamten. Allerdings stellen die bürokratischen Vorschriften keine ausreichend praktikablen Handlungsmuster zur Bewältigung der täglichen Polizeiarbeit bereit. So können und müssen sich durchaus auch „unauffällige Aufsteiger“ in der Verwaltung der Polizei der „Kriegermännlichkeit“ bedienen, wenn es gilt, dringend schwierige Lagen zu bewältigen. Ähnliches gilt für den Beamtentypus „Schutzmännlichkeit“. Dieser entspricht zwar schon eher den Wunschvorstellungen der Bürger von einem Polizeibeamten. Die Handlungsmuster, welche diesem Typus zur Verfügung stehen, reichen aber allein ebenfalls nicht aus, um alle repressiven Aufgaben der Polizei erfolgreich zu erfüllen.

▼ 83 

Neben diesen dominierenden und hegemonialen Männlichkeitsformen gibt es auch abweichende Lebensentwürfe. Solange es sich dabei um Lebensentwürfe handelt, welche die Dominanz der „Kriegermännlichkeit“ nicht infrage stellen, werden sie auch als parallele Entwürfe toleriert. So ist es heute auch einem Polizeibeamten möglich, sich offen zu seiner Homosexualität zu bekennen. Auch von den Frauen bei der Polizei wird nicht erwartet, dass sie sich den Habitus der „Kriegermännlichkeit“ zu Eigen machen, um bei der Polizei bestehen zu können – wohl aber, dass sie ihn als vorherrschend anerkennen.

Anders sieht es mit der zweiten Form von abweichender Männlichkeit aus, die von Behr als „falscher Idealismus“ bezeichnet wurde. Gemeint sind damit Bestrebungen, die Dominanz des hegemonialen Männlichkeitsmusters zu durchbrechen und neuen, offiziellen „Leitbild-Werten“ den Weg zu bereiten.

Die meisten Polizeibeamten reagieren sofort mit Intoleranz, wenn gegen fest etablierte Handlungssicherheiten verstoßen wird. Zu diesen fest etablierten Bräuchen gehört beispielsweise, dass man Dinge unter sich regelt, und dass man sich auf einen internen Selbstreinigungsmechanismus verlässt. Polizeibeamte, die z.B. Anzeigen gegen Kollegen wegen Körperverletzung im Amt fertigen, entsprechen zwar dem offiziellen „Leitbild des Polizeibeamten“ und werden dementsprechend von ihren Vorgesetzten und den politischen Vertretern der Polizei gelobt, im täglichen Dienst werden sie aber oft von den Kollegen stark unter Druck gesetzt. Bei den meisten Beamten steht jedoch „Loyalität gegenüber der informellen Gruppe [...] vor den Verpflichtungen gegenüber der Institution und manchmal sogar vor dem Eigeninteresse. Wird diese Rangfolge der Loyalitäten durch institutionellen Wandel in Frage gestellt (‚fallen Kollegen um‘), so zerbricht auch die Solidarität der Gruppe und die Leistung sinkt.“ (Schäffter 1981a, S. 92) Warum spielen aber diese informellen Gruppen eine so große Rolle? Schäffter sieht als einen ihrer wichtigsten Beiträge die Stressbewältigung an. (Schäffter 1981a, S. 92) Zu berücksichtigen ist dabei aber auch, dass es gerade die Normen und Werte der informellen Gruppen sind, die eine effektive Polizeiarbeit überhaupt erst möglich machen.

▼ 84 

Welche Bedeutung hat die „Cop Culture“ für das Alltaghandeln der Polizeibeamten? Behr geht davon aus, dass nur die internen Handlungsmuster darüber Auskunft geben, „was an Gewalt nötig und wann es genug ist“ und nicht die polizeilichen Leitbilder oder die Gesetze.„Polizeiliche Handlungsmuster sind die . Sie orientieren sich in vielen Fällen an den Männlichkeitskonstruktionen von street cops, überführen sie sozusagen in reales Handeln. Ihre hegemoniale Wirkung entfalten sie jedoch dadurch, dass die für beiderlei Geschlechts gelten, und prinzipiell auch für die anderen Hierarchiegruppen. Allerdings sind sie im Berufsalltag der Sachbearbeiter und der höheren Leitungsbeamten weniger handlungsbestimmend und werden häufig durch politische Korrektheit abgeschwächt, manchmal domestiziert und oft ganz aufgegeben.“ (Behr 2000, S. 186 f.)

Der Begriff „(polizeilicher) Handlungsmuster“ bezieht sich bei Behr explizit auf Berufshandeln. (Behr 2000, S. 187) „Im Unterschied zur oder zur inneren Haltung stehen stets in Verbindung mit , während Haltungen, z.B. Ressentiments oder Vorurteile, sehr wohl bestehen können, ohne jemals ausagiert zu werden.“ Weiterhin macht Behr den Unterschied zwischen dem polizeilichen Handeln gemäß „Leitlinien“ der „Cop Culture“ und des offiziellen Leitbildes daran fest, dass sich das praktische polizeiliche Handeln vorrangig an Gerechtigkeitsvorstellungen der handelnden Beamten (Legitimität) orientiert, während es im „bürokratischen Typus“ vorrangig um die Rechtmäßigkeit der Verfahren (Legalität) geht. (Behr 2000, S. 189) „Im Zweifel dominieren die subkulturell präformierten Gerechtigkeitsvorstellungen das Handeln, das formale Recht wird allenfalls auf dieses Handeln (im Nachhinein) appliziert. Umgekehrt berufen sich viele Polizisten dann auf die strikte Einhaltung der Legalität, wenn sie Konflikte um die Frage der Ethik ihres Handelns nicht austragen wollen/können.“ (Behr 2000, S. 190)

Auch Ahlf stieß bei seiner Untersuchung des ethischen Verhaltens von Polizeibeamten auf dieses Phänomen. Unethisches polizeiliches Handeln erklärte er im Rahmen des sozialpsychologisch orientierten Ansatzes (van Maanen 1975) vorrangig mit dem typischen polizeilichen Sozialisationsprozess: „Im Rahmen dieser Sozialisation kommt es zu einem Lernprozess, in dem bestimmte Werte, Haltungen und Einstellungen in bestimmter Weise zu einem ungeschriebenen Polizeicode konditioniert werden. Dieser sei durch Loyalität gegenüber den Vorgesetzten und die Klugheit, über bestimmte Dinge zu schweigen, geprägt.“ (Ahlf 1997, S. 103) Dieser „ungeschriebene Polizeicode“ ist ein wesentliches Element der „Cop Culture“.

▼ 85 

Behr stellt in seiner Untersuchung zum Verhältnis der offiziellen Leitbildkultur zur Subkultur („Cop Culture“) fest, dass Leitbilder zunächst idealisierende und artifizielle Deklarationen im Rahmen der offiziellen Darstellung der Polizei sind. Im Gegensatz zu den Handlungsmustern der „Cop Culture“ liegt ihnen keine Lebensweise bzw. Praxis zugrunde. Leitbilder sind seiner Meinung nach „zusammengetragene Entwürfe und Ideen, die mehrfach bearbeitet, auf einen gemeinsamen Nenner gebracht und sprachlich so modelliert wurden, dass sie möglichst viele Bedeutungen transportieren können und dabei möglichst wenig ausgrenzend wirken.“ Demzufolge müssen sie auch denkbar unverbindlich bleiben. „Sie sind ethisch und pädagogisch reflektiert, politisch korrekt, wirken aber eher dem Polizeialltag aufgesetzt als aus ihm heraus kommend.“ (Behr 2000, S. 233)

Die Handlungsmuster der Polizeibeamten werden dagegen nicht offiziell, sondern über informelle Beziehungen weitergegeben. Die „in Erzählungen und Geschichten verpackten Selbstaffirmationen, sind die kommunikativen der Handlungsmuster. In ihnen schält sich eine Vorstellung von den Aufgaben der Polizei heraus. Systematische Ausblendung (als klassische , z.B. die Verlagerung auf eine amorphe , ( oder andere Institutionen) gehört ebenso dazu, wie das Festhalten an Kontrollprivilegien (z.B. in alle gesellschaftlichen Räume eindringen zu können, um festzustellen, ob etwas ist oder nicht). Diese Vorstellungen sind nicht unbedingt mit denen der Öffentlichkeit kongruent. Die Entwicklung eigener spielt sich jedoch nicht im Bezugsfeld Gesellschaft – Polizei ab, sondern zwischen bzw. zwischen der Polizei. Der Spruch »Jetzt vergiss erst mal alles, was Du auf der Schule gelernt hast, wir zeigen Dir jetzt, wie Polizei tatsächlich funktioniert«, umschreibt dieses Phänomen recht präzise.“ (Behr 2000, S. 217)

Behr geht davon aus, dass offizielle Leitbilder kaum in der Lage sein dürften, das Alltagshandeln von Polizeibeamten anzuleiten und somit auch nicht zu Handlungsmustern werden können. „Leitbilder kommen von , sie sind Ableitungen einer Theorie. Sie konfrontieren die Alltagserfahrung mit , die jedoch mit den konkreten Erfahrungen der Polizisten nicht übereinstimmen. [...] Handlungsmuster kommen dagegen von , sie haben keinen transzendentalen Überbau, sondern entwickeln sich anhand der Erfordernisse des Berufsalltags. Sie haben auch keinen Beharrungsanspruch, sondern bewahren ihre Gültigkeit anhand ihrer Relevanz für praktische Problemlösungen.“ (Behr 2000a, S. 18)

▼ 86 

Trotzdem billigt er den Leitbildern für die Institution Polizei eine wichtige Bedeutung zu. Er interpretiert sie in erster Linie „als Bedürfnis nach einer kulturellen Identität der Polizei“. Seine Untersuchung zeigt aber auch, dass diese Bestrebung nicht kommt, wo man sich mittels der „Cop Culture“ verständigt. Der Begriff und die in diesem Zusammenhang erarbeiteten Leitbilder der Polizei können also immer nur auf das strategisch erarbeitete, von oben angeordnete, Identitätsmuster verweisen. Die Chancen für eine praktische Umsetzung dieser Leitbilder schätzt Behr eher gering ein: „In den Leitbildern erscheint eine Polizei, von der alle Praktiker wissen, dass sie so nie funktionieren würde.“ (Behr 2000, S. 233)

Somit spiegelt das Verhältnis von „Leitbildkultur“ und „Cop Culture“ auch das Verhältnis von Theorie und Praxis in der Polizei wider. Zur Theorie kann man in diesem Zusammenhang sowohl die polizeiliche Ausbildung als auch „die unterschiedlichsten Schriften [zählen], die die Polizeiarbeit anleiten oder einrahmen (Gesetze, Verwaltungsvorschriften, Dienstanweisungen, Leitfäden).“ (Behr 2000a, S. 17) Beim Eintritt in den Einzeldienst erleben viele der jungen Beamten einen „Praxisschock“. (Schmid 1995, S. 68) Durch den zunehmenden Einsatz von Fachhochschul-Absolventen als Gruppenbeamte in der Bereitschaftspolizei und als Streifenbeamte in den Wachen wird diese Diskrepanz noch verstärkt. Diese verfügen über eine wesentlich „kopflastigere“ Ausbildung als die Absolventen des mittleren Dienstes, haben aber auch weniger Praktikumserfahrung als diese. Die polizeiliche Fortbildung muss sich, um glaubhaft zu bleiben und von den Beamten ernst genommen zu werden, deutlich von der bisherigen „Theorievermittlung“ unterscheiden. Nur wenn es ihr gelingt, sich im Spannungsfeld zwischen der „Cop Culture“ und der offiziellen „Leitbildkultur“ zu bewegen, kann sie sowohl die bestehenden Handlungsmuster der Polizeibeamten verändern, als auch die offiziell gewünschten Veränderungen in Richtung „Leitbild“ durchsetzen helfen.

Mucha stellte in seiner Studie fest, dass sich viele Polizeibeamte mehr demokratische Prinzipien in ihrer Arbeit wünschen. In der Realität ist zwar „[…] das kooperative Führungssystem [...] ein Schlagwort, das alle auf den Lippen führen. Die Frage ist nur, ob es auch richtig umgesetzt wird oder ob es in der Praxis nicht doch nach Befehl und Gehorsam geht. Natürlich können Vorgesetzte über Diensteinteilung oder Begünstigungen bei der Beförderung einen erheblichen psychischen Druck auf die Polizisten ausüben. Und das scheint weit verbreitet zu sein.“ (Mucha 2002, S. 6)

▼ 87 

“Ein wesentlicher Hinderungsgrund für die Umsetzung von Co” “r” “porate-Identity-Modellen - zu denen auch die Arbeit mit Leitbi” “l” “dern gehört - ist die Tatsache, dass die Polizei durchaus kein geschlossenes Ganzes darstellt. So existieren große Unterschiede zwischen Kriminal- und Schutzpolizei. Es gibt aber noch weitere Subsy” “s” “teme innerhalb der Polizei. „”Die Polizei ist zudem sondern äußerst vielgestaltig [...] Die Polizei als Einrichtung sui generis besteht deshalb kulturell gesehen aus einer Vielzahl von Subsystemen. Es kommt sogar vor, dass verschiedene kulturelle Subsysteme innerhalb einer einzigen Polizeibehörde existieren können. (Ahlf 1997, S. 97)

Wenn eine Umsetzung der Leitbilder in der Praxis nicht möglich sein sollte, dann stellt sich die Frage, welchen Sinn Leitbilder in diesem Fall für die polizeiliche Arbeit überhaupt haben können.

Behr geht davon aus, dass Leitbilder keine Zielvorgabe oder Orientierung in dem Sinn sind, dass dieses Ziel einmal erreicht werden sollte, sondern er sieht in ihnen eher einen Idealtyp im Weber’schen Sinne, der in der Wirklichkeit nicht vorgefunden werden kann und dessen Verwirklichung auch nicht beabsichtigt ist. Die Berufung auf eine im „Idealbild“ verkörperte Polizeikultur dient einerseits der Selbstverständigung der Polizeiführung, andererseits stellt es ein Kommunikationsangebot mit der Öffentlichkeit dar. Die „Cop Culture“ dagegen richtet sich ausschließlich an die Mitglieder der eigenen Organisation und wird aus den eigenen subkulturellen Werten gespeist. Die Polizeikultur mit ihren Leitbildern und die „Cop Culture“ mit den die Praxis bestimmenden Handlungsmustern kann man demzufolge auch nicht direkt vergleichen.

▼ 88 

Die offizielle Polizeikultur und die „Cop Culture“ werden nach Behr also auf drei Ebenen handlungsrelevant. Auf der Makroebene findet man die ethischen Grundsätze der Polizeiarbeit, die universellen Werte, die durch die Institution vertreten, bzw. garantiert werden, auf der Mesoebene liegt das Selbstverständnis der Polizeibeamten als organisatorische Kommunikation und als Verständigung nach außen und die Mikroebene bildet die Ebene des konkreten Handelns und Verhaltens, des guten – oder weniger guten - Verhältnisses zur Bevölkerung. (Behr 2000a, S. 20) Auf diesen drei Ebenen werden sowohl die Widersprüche als auch die Gemeinsamkeiten zwischen der offiziellen Polizeikultur und der „Cop Culture“ deutlich. So geht es in beiden Kulturen „[…] auf der Makroebene um Fragen der Ethik bzw. der Legitimation der Institution Polizei, auf der Mesoebene […] um das Verständnis der Polizisten untereinander und um das Selbstverständnis der Organisation, auf der Mikroebene […] um die Beziehung des einzelnen Beamten zu seiner Aufgabe.“ (Behr 2000a, S. 22)

Der wesentliche Unterschied zwischen beiden: „Leitbilder werden , können aber nicht das polizeiliche Handeln anleiten. Handlungsmuster dagegen leiten das polizeiliche Handeln an, dürfen aber nicht publiziert werden.“ (Behr 2000a, S. 22)„Der Haupteinwand gegen die Leitbilder der Polizeikultur dürfte darin liegen, dass die Polizisten ihren Job mit der dort nahegelegten Grundhaltung nicht machen können, zumindest nicht in den gesellschaftlich prekären Handlungsfeldern. Leitbilder haben ihre Funktion jedoch nicht als Zielvorgabe oder Orientierung in dem Sinn, dass dieses Ziel real erreicht werden sollte, sondern als ein Idealtypus, der so in der Wirklichkeit nicht vorfindbar ist und dessen Verwirklichung auch nicht intendiert ist.“ (Behr 2000, S. 242)

Offizielle Leitbilder sind nicht geeignet, das praktische polizeiliche Handeln anzuleiten. Es gibt aber noch weitere Hindernisse bei ihrer Umsetzung. So finden Leitbilder, die dem einzelnen Beamten mehr Möglichkeiten einräumen sollen, selbstständig Entscheidungen auf Basis des Grundgesetzes und seines Gewissens zu treffen, durch das Verhältnis von Polizei und Politik schnell ihre Grenzen. Hier kommt es oft zu offenkundigen – und nicht immer rechtlich abgesicherten – Einmischungen der herrschenden Politiker, deren Resultate, abhängig von der jeweils herrschenden Partei, sehr unterschiedlich ausfallen können:

▼ 89 

„Es entsteht der Eindruck, daß Orientierungs- und Verhaltensunsicherheit immer weiter um sich greifen, sobald die Politik tangiert wird. Das ist offenkundig die Folge des Nahverhältnisses der Polizei zur Politik und deren Widersprüchlichkeit. Um aktuelle Beispiele sprechen zu lassen: Wenn – wie kürzlich in Frankfurt an der Oder – Rechtsextremisten polnische Reisende mit Steinen bewerfen, sind Politiker zu Recht entsetzt und fragen, warum nicht genug Polizei aufmarschiert war. Wenn Anti-Atom- oder Anti-Amerika-Demonstranten Steine werfen, fragen dieselben Politiker, ob nicht die Polizei durch übermäßige Präsenz die Täter provoziert hat.“ (Wassermann 1992, S. 5)

Die jeweilige politische Ausrichtung wird durch die Polizeiführung bestimmt, indem sie eine hohe oder niedrige Einschreitschwelle bei Demonstrationen und anderen politischen Veranstaltungen festlegt. In Brandenburg wird – nach anfänglichen Unsicherheiten mit dem Phänomen der politischen Demonstration zu Beginn der 90er Jahre - unter der gegenwärtigen Regierung eine niedrige Einschreitschwelle bei rechten Veranstaltungen und eine hohe bei linken Gegendemonstrationen gefordert. Je nach Bundesland und herrschender Partei kann diese Ausrichtung aber auch anders erfolgen. (siehe Korell, Liebel 2000, S. 86 ff.)

Durch politische Entscheidungen - die an aktuellen Stimmungslagen in der Bevölkerung orientiert sind und schon den nächsten Wahlkampf berücksichtigen - werden die Polizeibeamten aller Hierarchieebenen oft in Situationen gebracht, in denen sie Entscheidungen umsetzen müssen, die sie mit ihrem Rechtsverständnis und/oder ihrem Gewissen nicht in Übereinstimmung bringen können. In diesem Zusammenhang sieht Maibach eine „die Grundrechtsordnung pervertierende Rechtsprechung [...], die dem Beamtengehorsam vermeintlichen Vorrang vor der Gewissensbildung einräumt“ als weiteres Hemmnis für die Entwicklung einer Polizei an, die den Verfassungsvorgaben in jeder Hinsicht genügen kann. (Maibach 1996, S. 199)

▼ 90 

Je nach herrschender politischer Meinung kann auch das von der Führung gewünschte Idealbild des Polizeibeamten ganz unterschiedlich ausfallen. Es kann vom „Schutzmann, der für Recht und Ordnung sorgt“ bis hin zum „Deeskalationsspezialisten“ reichen. Dementsprechend unterschiedlich wird auch das Bild vom Polizeibeamten in der Bevölkerung reflektiert. So fühlen sich beispielsweise die Bewohner Bayerns von ihrer Polizei wesentlich besser beschützt als die Bewohner anderer Bundesländer, obwohl die Kriminalitätsstatistik dafür eigentlich keinen Anlass gibt. In einer emnid-Umfrage, in der untersucht wurde, was die Deutschen von ihrer Polizei halten, wo sie sich geschützt und wo sie sich unsicher fühlen, wurde die Polizeiarbeit in Bayern (64 %) und Schleswig–Holstein (63 %) am besten - mit der Note 1 und 2 - bewertetet. An letzter Stelle in dieser Statistik stand Berlin mit 39 %, gefolgt von Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern mit 44 %.

Die Kriminalitätshäufigkeitszahl, welche als Maßstab für die reale Gefährdung der Bürger dienen könnte, ist jedoch nicht in Berlin, sondern in Hamburg mit 18.569 Straftaten auf 100.000 Einwohner am höchsten. Brandenburg kommt im Hinblick auf die reale Gefährdung erst an fünfter Stelle der Statistik. (Deutsche Polizei 2002, S. 8) Dieses Ergebnis zeigt deutlich, dass das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung und die wirkliche Gefährdung durch Straftaten stark voneinander abweichen können. Demzufolge lässt sich das Sicherheitsgefühl weniger durch die Senkung der Kriminalitätsrate, sondern viel mehr über eine Veränderung des Verhaltens der Polizeibeamten in der Öffentlichkeit beeinflussen.

Wenn man die sehr feste Verankerung der „Cop Culture“ im Bewusstsein der handelnden Polizeibeamten betrachtet, stellt sich die Frage, ob Leitbilder und Leitlinien überhaupt einen Einfluss auf das polizeiliche Alltagshandeln ausüben können. Korell und Liebel sehen gerade in der Umsetzung und Entwicklung der Leitlinien und Leitbilder die Chance zur Herausbildung einer neuen Polizeikultur - für mehr innere Demokratie, weil die Entwicklung von Leitlinien und Leitbildern ihrer Meinung nach im Vergleich zu anderen Reformprojekten eine größere Basis hat. „Andere Reformen wurden und werden den Polizistinnen und Polizisten meist übergestülpt. Entwicklungen von kleinen Gruppen fehlt die notwendige Akzeptanz an der Basis und deren Zustimmung ist, wie angemerkt, für das Gelingen einer Reform unabdingbar. Nur wer mit der Organisation der Polizei und mit seiner Arbeit zufrieden ist, kann die Institution nach außen angemessen vertreten." (Korell, Liebel 2000, S. 155) Dabei stellt sich die Frage, ob eine so streng hierarchische Organisation wie die Polizei - mit ihren fest verwurzelten Vorstellungen von Über- und Unterordnung - überhaupt gewillt und in der Lage ist, die Basis der Polizeibeamten in einen ernst gemeinten Diskurs über Leitlinien und Leitbilder mit einzubeziehen.

▼ 91 

So sieht Behr die Bedeutung von Leitbildern auch eher darin, dass das Leitbild die Diskrepanz zwischen Sein und Sollen offen legt und damit besprechbar macht. Eine Veränderung der Handlungspraxen und Identitätskonstruktionen wird aber nicht allein durch die Schaffung von Leitbildern erreicht, sondern diese Veränderungen bedingen auch organisationelle Elemente. Elemente, die dazu beitragen können, die „cop cultur“ als handlungsbestimmende Subkultur zurückzudrängen - und die zu einer Annäherung an die offizielle Polizeikultur führen können, sind besonders die veränderten Einstellungsvoraussetzungen. Dazu gehören das Abitur, bzw. Fachabitur als Voraussetzung für die Laufbahn des gehobenen Dienstes, die veränderten Ausbildungsbedingungen mit einem Fachhochschulstudium für einen Großteil der Polizeibeamten und nicht nur der Führungskräfte, die Erhöhung der Frauenquote - welche zwangsläufig zu einer Auflösung der reinen Männerbünde führen wird und die Abkehr von der Berufssozialisation in Gemeinschaftsunterkünften. (Behr 2000a, S. 24)

Behr geht davon aus, „dass eine Kultur, die in einer Entscheidungssituation keine Orientierung bietet bzw. eine wertbezogene Entscheidung ermöglicht, für eine Organisation, die in Grundrechte eingreift, überflüssig ist. Wenn es aber gelingt, die Handlungsmuster der handarbeitenden Polizisten ernst zu nehmen, und sie in Beziehung zu setzen mit den Leitbildern der Polizeikultur, wenn also über beide (fach)öffentliche Diskussionen stattfinden, dann können Polizisten frühzeitig auf die Disparitäten und Konkurrenzen zwischen Theorie und Praxis aufmerksam werden. Sie müssten sich nicht weiter individuell und mit eigenem Risiko den Weg durch die Berufskarriere bahnen.“ (Behr 2000a, S. 24)

Behr sieht die Handlungsmuster der „Cop Culture“ und die offiziellen Leitbilder „jeweils als Grenzhüter zweier Grundverständnisse bzw. zweier Handlungslogiken in der Polizei. Sie bewerten die Polizei(arbeit) von zwei unterschiedlichen Perspektiven aus und kommen deshalb zu ziemlich disparaten Bewertungen der sozialen Wirklichkeit und der polizeilichen Aufgabe: Während sich Leitbilder danach richten, was politisch gewünscht und dementsprechend korrekt ist, orientieren sich die Handlungsmuster eher nach den praktischen Erfahrungen der street cops.“ (Behr 2000, S. 138)

▼ 92 

Einerseits stehen diese zwei Logiken der Polizei im Widerspruch zueinander, andererseits bedingen sie einander, um das Funktionieren der Organisation Polizei zu gewährleisten:

„Polizeikultur spielt eine Rolle als Idee der weitergehenden Bürokratie- und Verfahrensförmigkeit staatlicher Herrschaft. Diese würde aber nicht funktionieren (und sie würde als Idee ihren Halt verlieren, da sie andauernd mit ihrem Scheitern konfrontiert würde), wenn die nicht durchbrochen bzw. gestützt würde durch nichtbürokratieförmige Handlungsmuster der street cops (insbesondere deren Männlichkeitskonstruktionen, in denen Tugenden, wie z.B. Solidarität und Tapferkeit, vorkommen, oder deren Berufsehre, die sich in den Handlungsmustern ebenfalls widerspiegeln).“ (Behr 2000, S. 240)

Jeder Versuch, eine einheitliche Polizeikultur definieren zu wollen, stößt auf Grund dieses Widerspruches sehr schnell an seine Grenzen. So definiert Ahlf Polizeikultur folgendermaßen: „Polizeikultur umschreibt also lediglich typische polizeiliche Handlungen, Symbole, Zeremonien, Rituale, Stile usw., die natürlich von der jeweiligen Organisationsstruktur (den harten Faktoren), aber auch von den praktizierten Werthaltungen, Normen, Orientierungsmustern, Leitbildern usw. (den sog. weichen Faktoren) abhängig sind.“ (Ahlf 1997, S. 98) In dieser Definition kommt nicht zum Ausdruck, dass die oben genannten „harten“ und „weichen“ Faktoren nicht zur Herausbildung einer einheitlichen, sondern zweier, sich zum Teil stark unterscheidenden „Polizeikulturen“ führen, die von Behr als „Polizei-„ und „Polizistenkultur“, bzw. als „Leitbildkultur“ und „Cop Culture“ bezeichnet werden.

▼ 93 

Die folgende Gegenüberstellung der beiden Kulturen in der Polizei zeigt, dass die Berufung auf offizielle Leitbilder der Selbstverständigung der Polizeiführung dient und ein Kommunikationsangebot mit der Öffentlichkeit darstellt, während sich die „Cop Culture“ ausschließlich an die Mitglieder der eigenen Organisation richtet und sie ihre Wirkung überwiegend aus den internen (subkulturellen) Werten schöpft:

Polizistenkultur versus Polizeikultur (Behr 2000a, S. 23)

Kriterium

Polizistenkultur

Polizeikultur

Berufsethische Bezüge
(Tugenden)

Gerechtigkeit, Ehre, Solidarität, Schutz der Gemeinschaft, Sinn, Treue

Rechtlichkeit, Verfahrensförmigkeit, Zuverlässigkeit, Stetigkeit, Disziplin

Alltagserleben der
Akte
u re

Disziplin, Routine, Anpassung, Gehorsam, Fremdbestimmung

Selbstbestimmte Pflichterfüllung

▼ 94 

Beide Kulturen - sowohl die „Leitbildkultur als auch die „Cop Culture“ - sind für die polizeiliche Arbeit unverzichtbar. Behr geht davon aus, dass die Bürokratieförmigkeit staatlicher Herrschaft notwendig ihrer Durchbrechung bedarf, „und zwar durch die nichtbürokratieförmigen Handlungsmuster der street cops. Zwischen dem first code des Rechts und dem second code der Polizisten besteht ein Verhältnis, das man am besten mit Interpenetration bezeichnet. Das Verhältnis ist nicht linear, sondern funktioniert mindestens auch als Arbeitsbündnis zwischen Theorie und Praxis, das oft ein gegenseitiges Ausnutzungsverhältnis ist. (Behr 2000a, S. 17) Dies macht den Kern des polizeilichen Kulturkonflikts aus, auf den im Weiteren noch eingegangen wird.

Somit werden auch in Zukunft zwei unterschiedliche Denk- und Handlungslogiken in der Polizei parallel bestehen bleiben:

„Polizeikultur spielt eine Rolle als Idee der weitergehenden Bürokratie- und Rechtsförmigkeit staatlicher Herrschaft (M. Weber). Sie operiert mit Leitbildern, die Polizistenkultur lebt von Handlungsmustern. Diese wiederum beruhen auf den spezifischen Tugenden des handarbeitenden Polizisten, wie z.B. Solidarität und Tapferkeit, aber auch auf subkulturellen Gerechtigkeitsvorstellungen, die nicht immer mit den bürokratischen Legalitätsgrundsätzen übereinstimmen.“ (Behr 2000a, S. 17)

▼ 95 

Diese beiden Kulturen müssen sich aber nicht auf Dauer feindlich gegenüberstehen. „Wenn man sich mit den Handlungsmustern der Polizeibeamten auseinandersetzt und sie ernst nimmt, so kann man sie auch mit den offiziellen Leitbildern der Polizeikultur in Verbindung setzen. Mit Hilfe von (fach)öffentlichen Diskursen könnte es möglich sein, die Polizeibeamten für die Disparitäten und Konkurrenzen zwischen Theorie und Praxis zu sensibilisieren. Damit müsste sich nicht jeder Polizeibeamte mit eigenem Risiko den Weg durch den Berufsalltag bahnen. Damit wären die Polizeibeamten „wahrscheinlich weniger verführbar für die Routinen des Alltags und könnten andererseits offener mit neuen Angeboten umgehen, von denen sie sich jetzt von den noch sagen lassen müssen, dass sie in der Praxis sowieso nicht funktionieren.“ (Behr 2000, S. 245) Voraussetzung dafür ist allerdings, dass man die Handlungsbedingungen der Polizeibeamten nicht weiter „aus der Perspektive des politisch Wünschenswerten bewertet, sondern als eine sinnkonstituierte und sinnkonstituierende Praxis“ anerkennt. (Behr 2000a, S. 25)

Die verhaltensorientierte Fortbildung für Polizeibeamte und dabei besonders die Integrierte Fortbildung sind im Spannungsfeld zwischen offizieller „Leitbildkultur“ und der handlungsbestimmenden Subkultur tätig. Voraussetzung für eine wirkliche Verhaltensänderung bei den Polizeibeamten mit Hilfe der Integrierten Fortbildung ist somit die Kenntnis dieser beiden Kulturen. Das Ziel der Integrierten Fortbildung muss darin bestehen, die Polizeibeamten im Rahmen dieses Spannungsfeldes zu befähigen, den Schlüsselsituationen gerecht werdenmit denen sie in ihrer beruflichen Praxis konfrontiert werden. Die offizielle Leitbildkultur stellt für die Bewältigung dieser Situationen keine praktikablen Handlungsmuster bereit, sondern propagiert ein Idealbild, das in jeder Hinsicht mit unserem Rechtssystem vereinbar ist und allen Anforderungen an eine moderne, bürgerfreundliche Polizei gerecht wird.

Die „Cop Culture“ dagegen stellt durchaus praktikable Verhaltensmuster für sämtliche Standardsituationen des täglichen Dienstes zur Verfügung. Diese Handlungsmuster wurden nicht von Arbeitsgruppen entworfen und über Schulungsmaßnahmen implementiert, sondern sie haben sich im Laufe von Jahrzehnten in der Praxis selbst herausgebildet und wurden von Generation zu Generation weitergegeben. Dabei konnten nur solche Verhaltensweisen bestehen, die sich immer wieder als geeignet erwiesen, den unmittelbaren Anforderungen der gegebenen Situation gerecht zu werden. Diese Handlungsmuster entstanden also in der Praxis und durch die Praxis - und können deshalb auch nur durch praktische Erfahrungen verändert werden.

▼ 96 

Doch die Handlungsmuster der „Cop Culture“ sind nur auf die Lösung einer unmittelbaren Aufgabe gerichtet. Sowohl der verfassungsrechtliche Rahmen als auch die offiziellen Zielstellungen und Leitlinien der Polizeiführung bleiben in ihnen unberücksichtigt. Die „Cop Culture“ stellt ein geschlossenes System dar, das auf Störungen von außen recht empfindlich reagiert. Auch die Verhaltensänderungen, welche die Polizeistrukturreform von jedem Polizeibeamten fordert, werden als solche Störungen empfunden und abgewehrt. Wenn ein neues Verhalten von den Polizeibeamten internalisiert werden soll, kann dass also nur über zwei Wege geschehen:

  1. die Veränderung der polizeilichen Praxis, die wiederum zu einer Anpassung der „Cop Culture“ an diese veränderte Praxis führt, oder
  2. über eine verhaltensorientierte Fortbildung, die in der Lage ist, die „Schutzhülle“ der „Cop Culture“ zu durchbrechen.


© Die inhaltliche Zusammenstellung und Aufmachung dieser Publikation sowie die elektronische Verarbeitung sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung. Das gilt insbesondere für die Vervielfältigung, die Bearbeitung und Einspeicherung und Verarbeitung in elektronische Systeme.
XDiML DTD Version 4.0Zertifizierter Dokumentenserver
der Humboldt-Universität zu Berlin
HTML-Version erstellt am:
25.04.2006