Lehmann, Heiko: Verordneter Ruhestand Untersuchung zum Transfer sozialstaatlicher Institutionen im deutschen Vereinigungsprozeß am Beispiel des Vorruhestands.

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Kapitel 3. Integration der DDR in die Bundesrepublik Deutschland als Implementationspolitik am Beispiel des sozialen Sicherungssystem

Nachdem ich der Verknüpfung von Institutionen und subjektiver Perspektive nachgegangen bin, wende ich mich nun der theoretischen Diskussion zu, die die deutsche Vereinigung zum Thema hat. Die Frage ist, unter welchen politischen Prämissen der Vereinigungsprozeß, genauer, der Transfer von Institutionen, vonstatten geht und welche Folgen für die Subjekte dahinterstehen. Daher ist zu skizzieren, welche Prozesse sich bei der Vereinigung auf der institutionellen Ebene abzeichnen und wie diese theoretisch zu fassen sind. Dabei wird in erster Linie die institutionentheoretische Debatte unter die Lupe genommen. Im Anschluß daran wird die Argumentation anhand der Einführung der Vorruhestandsregelung konkretisiert und der praktische Vollzug dieser Maßnahme dargelegt. Die Integration der Subjekte verläuft über die Prozesse der Normierung und Zuweisung von Anwartschaften, die einer Reintegration in die Gesellschaft gleichkommen, aber zu neuen Abhängigkeiten führen. Ich gehe davon aus, daß der Institutionentransfer bis in die private Sphäre hineinreicht und es Verbindungslinien gibt zwischen der Logik wohlfahrtsstaatlicher Regulierungsmuster und den Lebensläufen und Lebensphasen der Individuen. Diese ergeben sich aus den Modalitäten beim Institutionentransfer, den politischen Absichten sowie den Funktionen und Grenzen sozialstaatlicher Instrumente. Dagegen stehen die entwicklungsgeschichtlich bedingten verordneten Normalbiographien, Orientierungsrahmen und Leitbilder der Adressaten mit ihren und Erwartungen. Diese Widersprüche müssen die Subjekte austragen.

3.1. Verlauf und Steuerung des Institutionentransfers: Probleme des ”fertigen“ Modells

Die deutsche Vereinigung seit 1990 ist begleitet von einem schlagartigen und einschneidenden Wechsel der Institutionen<39>, der auch die Wirtschaftsordnung ergriff.


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Eine schlichte Wiedervereinigung kam nicht in Frage, da sich die beiden deutschen Staaten innerhalb von 40 Jahren aufgrund unterschiedlicher ideengeschichtlicher Ziele auseinanderentwickelten und es nicht möglich war, nahtlos an die Strukturen des ungeteilten Deutschlands anzuknüpfen (Lehmbruch 1993a: 56). Mit dem Transfer der westdeutschen Institutionen wird auch ihr demokratischer Charakter übertragen. Diese Feststellung ist nach den Erfahrungen zweier Diktaturen in Deutschland im 20. Jahrhundert nicht unerheblich. Eine Begründung für die konzessionslose Übertragung der Institutionen und der politischen Kultur der alten Bundesrepublik war sicher, daß sich diese nach dem Zweiten Weltkrieg beispielhaft bewährt hat. Die Soziale Marktwirtschaft hat ein hohes Renommee und eine große Symbolwirkung in der Bundesrepublik und steht in engem Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen und sozialen Erfolg der Bundesrepublik. Durch die Übertragung dieses Modells wurde eine Schubwirkung für die Entwicklung in Ostdeutschland erwartet. Die Marktwirtschaft mit ihren institutionellen Verflechtungen hat somit für die Vereinigung eine weittragende handlungsleitende Funktion. Mit dem Zusammenbruch von Institutionen im Osten stellte sich ein ”gesellschaftsloser Zustand“ ein , in dem es keine verläßliche Orientierung für politisches und administratives Handeln mehr gab<40>. Diese Umstände waren eine Herausforderung für die Parteiendemokratie der Bundesrepublik. Gegenwärtig durchleben wir den Übergang realsozialistischer Staaten zu einer modernen Ordnung, die sich durch die Basisinstitutionen Marktwirtschaft, Wettbewerbsdemokratie, Rechtsstaatlichkeit sowie wohlfahrtsstaatlicher Absicherung auszeichnet (Zapf 1991). Die Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik Deutschland war in erster Linie ein Zusammenschluß per Gesetz und eine dadurch veranlaßte Weiterführung der alten Bundesrepublik. Grundlage dafür war der Artikel 23 der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. Der Übergang wird aus sozialwissenschaftlicher Perspektive als ein Transfer von Institutionen (zuerst Lehmbruch 1991/1993a) bearbeitet. Für die Bewerkstelligung des Systemwechsels gab es weder Vorbilder noch konnte auf bewährte Entwürfe Bezug genommen werden, so daß die westdeutschen Akteure unter hohem Zeit- und Erwartungsdruck, auf einmal


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weitreichende Prozesse des Systemwandels steuern und voranbringen mußten (vgl. Lehmbruch 1993a; Czada 1994: 261). Charakteristisch für das bundesdeutsche System ist ein hoher Diskussions- und Konsensbedarf zwischen Parteien, Verbänden und der Wirtschaft. Die bundesdeutsche Bürokratie zeichnete dabei ihr ”legalistisch-regelorientierter Stil“ aus (Lehmbruch


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1991: 596). Überdies verkörpern die westdeutschen Institutionen kein abstraktes Regelwerk. ”Es sind vielmehr Institutionen einer realen Wirtschafts- und Sozialverfassung ... modifiziert insbesondere durch eine starke Institutionalisierung der verbandförmigen Institutionen in den kollektiven Entscheidungsprozessen ... sowie durch starke sozialprotektionistische Institutionen.“ (Lehmbruch 1993a: 58ff.). Diese haben die Neigung, ein etabliertes Gesellschaftsbild gegen gesellschaftliche Modernisierungsprozesse zu bewahren. Unter diesen Bedingungen zeigte die politische Elite im Vereinigungsprozeß ein beträchtliches Interesse an einer ”Problemvereinfachung“ (Lehmbruch 1993a/b) zur Verminderung der Handlungskomplexität. Dieses Vorgehen resultierte aus einem stark zunehmenden Problemdruck bei stark abnehmenden Handlungsspielräumen. Spannungen resultierten aus der herkömmlichen Art der Problembewältigung in Westdeutschland und den aktuellen Sachverhalten. Das sind auch die Eckpfeiler, zwischen denen sich die Entscheidungen der beteiligten Akteure bewegen und Problemlösungen erfordern und möglich machen, die wesentlich außerhalb des althergebrachten Politikbetriebs angesiedelt sind (Czada 1994: 247). Um den Prozeß aufrechtzuerhalten und Widerständigkeit einzuebnen, kürzte man Verfahren ab und vereinfachte sie. Diese Schematisierung zielte auf ”sachliche, zeitliche, soziale Teilung der Probleme, damit sie ihr überwältigendes Ausmaß verlieren“ (Zapf 1991).

Widerstände ergeben sich aber immer dann, wenn die Etablierung der neuen Ordnung mit dem gerade erlangten Selbstverständnis und den Erwartungen der Individuen aneinandergerät. Daher zeigen die Erfahrungen bei aller Zielstrebigkeit der Vereinigung in Deutschland, daß es dabei zu eigendynamischen Verläufen kommt. ”Die reale Transformationsdynamik in Ostdeutschland wird - ... - nur partiell und ungleichmäßig durch den Transfer der Institutionen der alten Bundesrepublik bestimmt.“ (Lehmbruch 1994: 24f.) Die Strukturen, die sich in diesem Prozeß ausbilden, unterscheiden sich zum Teil von denen der Bundesrepublik (Lehmbruch 1994: 24f.). Das trifft auch zu für die Deutungen und Bewertungen auf der Subjektebene. Der Grund dafür ist, daß ein institutionelles Schema übernommen wurde, das sich in einem beziehungsreichen geschichtlichen Werdegang der Bundesrepublik entwickelte. Insofern findet der Institutionentransfer seinen Rahmen in eigendynamischen Prozessen. Das Grundproblem des Vereinigungsprozesses über den Institutionentransfer ist die Übertragung eines komplexen ausdifferenzierten Institutionensystems auf eine gesellschaftliche Struktur, in der Institutionen eine ganz untergeordnete Rolle bei der Interessenartikulation und -vermittlung in der Gesellschaft hatten. Die Dynamik und Stabilität der westdeutschen Gesellschaft geht darauf zurück, daß vielfältige Interessenstrukturen über Institutionen geregelt, kanalisiert oder überhaupt erst erzeugt werden. Vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg pegelte sich eine Balance ein zwischen wirtschaftlicher Dynamik und wohlfahrtsstaatlicher Steuerung. Mit dem Ausbau der wohlfahrtsstaatlichen Systeme entstand ein immer dichteres Netz von Institutionen, Normen und Regeln. Die Teilhabe immer breiterer Schichten der Bevölkerung am Reichtum der Gesellschaft wurde auf diese Weise organisiert. Konfliktregelung und -lenkung gelangte in die Hände von verbandsmäßig organisierten Interessenvertretern. Da Sozialpolitik immer Individuallagen im Auge hat, verband sich privates Leben immer vielschichtiger mit der Gesellschaft und überschnitt sich so mit staatlichem Handeln und wirtschaftlichen Erfordernissen. Vor allem die Ausweitung des Sozialstaates, der Rentenversicherung, des Gesundheitswesens, der Versorgung und Betreuung zeigt, daß sich die Sozialpolitik nicht mehr auf die elementaren Risiken des Daseins beschränkte. Zugleich ist erkannt worden, daß sich soziale Stabilität als ein außerordentlicher wirtschaftlicher Faktor erweist und zugleich Element der politischen und sozialen Integration ist. Wirtschaftliches und politisches Handeln genauso wie die Lebensführung der Individuen in westlichen Industrienationen ist ohne die Steuerungs- und Transferleistungen sozialstaatlicher Institutionen kaum noch denkbar. Das westdeutsche Institutionensystem ist folglich kein abstraktes Gebilde. Privates Leben - Biographien, Lebensläufe - sind im Gegensatz zum Osten auf spezifische Weise in das politische, wirtschaftliche und wohlfahrtsstaatliche System eingebunden. Dieses komplizierte institutionelle Gefüge diente nicht nur als Vorbild für die deutsche Vereinigung. Der Erfolg wird daran gemessen, wie die Integration des ”gesellschaftslosen“ Ostens in dieses System voranschreitet. Wohlfahrtsstaatliche


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Institutionen waren in der DDR nicht so differenziert ausgebaut, leistungs- und handlungsunfähiger. Sie hatten teilweise eine ganz andere Funktion, wie an der Rentenversicherung zu zeigen sein wird. Die Belastungen für die Menschen im Vereinigungsprozeß ergeben sich aus den unentdeckten Funktionsregeln der Institutionen sowie der fehlenden biographischen Verankerung im neuen System. Den neuen Institutionen fehlt es an Selbstverständlichkeit, die auf vielfältigen Handlungs- und Beziehungsstrukturen basiert. Die Leistungsfähigkeit der Institutionen ist nicht per Gesetz herzustellen und erfordert daher Zeit. Dabei gerät aber auch die institutionelle Ebene in ihrer Funktion für Biographien, Erfahrungsaufschichtung, Handlungsspielräume und Lebensführung in den Blick; ebenso, wie sich erlebte institutionelle Regelungen mit der Biographie vermitteln und gegenwärtiges Handeln strukturieren. Die deutsche Vereinigung gleicht einer Freisetzung von Ansprüchen und Erwartungen, welche durch die Institutionen der neuen sozialen Ordnung Orientierungspunkte gesetzt werden. Entwicklungswege, die die Geschichte der DDR stärker berücksichtigt hätten, kamen nicht zum Zuge. Alte Hierarchien und die sanktionierten Verteilungsmodalitäten gerieten aus den Fugen, neue sind kurzfristig politisch konstruiert worden oder noch nicht in Sicht. Vertrauen und Erwartungen wurden auf die westdeutschen Institutionen übertragen. Die Stringenz der Übernahme minimierte den Spielraum ostdeutscher Akteure. Dabei verschätzten sich beide Seiten in der Schnelligkeit vor allem der wirtschaftlichen Erneuerung. Als politische Leitformel diente das Ziel, die Lebensverhältnisse in Deutschland schrittweise anzugleichen<41>. Formal hat die DDR den Institutionentransfer abgeschlossen, aber ”ihre funktionale Differenzierung (ist) insofern noch unvollendet, als die neuen Institutionen in der politischen Kultur der ostdeutschen Bevölkerung bislang keine festen Wurzeln geschlagen haben (Welzel 1995). Ferner eröffnete die Demontage der DDR die Aufhebung personeller und institutioneller Beständigkeit des alten Systems; ”so gründlich, wie das in der Vergangenheit nur bei tiefgreifenden revolutionären Umwälzungen - und meist unter erheblicher Gewaltanwendung - geschah .... Es sollte möglichst keine Organisationskontinuität geben.“ (Lehmbruch 1991: 596). Zum anderen sollte dieses Vorgehen ”habituell gewordenen ökonomischen Verhalten den Boden


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entziehen und die alsbaldige Umstellung der Wirtschaftssubjekte auf die Anforderungen des neuen Systems befördern.“ (Lehmbruch 1993b: 24). Im Vorruhestand decken sich der Institutionentransfer und die Entpflichtung großer Teile der Funktionsträger der DDR. Zusammengefaßt: Einerseits bot der Transfer von Institutionen die historische beispiellose Chance, durch Übertragung der westdeutschen Institutionen ein zerfallenes Staatswesen einzuverleiben. Getragen wurde dieser Prozeß vom Erfolgsbewußtsein vierzigjähriger bundesdeutscher Entwicklung. Die Politik handelte weitgehend selektiv, auch in der Wahrnehmung der östlichen Problemlagen. Problemvereinfachung war die Strategie, um nicht vor dem Problemberg zu kapitulieren. Probleme bei der Etablierung westdeutscher Regelsysteme ergeben sich aufgrund entwicklungsgeschichtlicher Differenzen und unterschiedlicher Erfahrungshintergründe.

3.2. Übernahme des westdeutschen Systems und Erwartungen an das System sozialer Sicherung am Beispiel des Ruhestands

Zur deutschen Vereinigung und dem Transfer der Institutionen gehörten neben den sogenannten Basisinstitutionen die Institutionen, die das Funktionieren der Gesellschaft ermöglichen, insbesondere die Arbeits- und Sozialversicherung und das Rentensystem. In dem Maße, wie klar wurde, daß es zur Angliederung der DDR an die Bundesrepublik kommen würde, wuchsen die Ansprüche und Erwartungen an die Politik und besonders an den Wohlfahrtsstaat. Diesen Prozeß kann man als die gewollte kollektive und individuelle Einbindung in ein Netz von Regelungen, Anforderungen und Zwängen betrachten. Die deutsche Vereinigung verlief unter der Prämisse, daß gesellschaftlicher Fortbestand nur denkbar ist durch Reinstitutionalisierung formal ”frei schwebender“ Individuen. Herkömmliche soziale Handlungsfelder, Sozialversicherung, Rentenversicherung, wurden Gegenstand politischer Entscheidungen. Es kamen neue sozialstaatliche Institutionen hinzu, die die Wirkprinzipien des Arbeitsmarktes erfordern, z.B. die Arbeitslosenversicherung, die Sozialhilfe und die Frühverrentung. Institutionentransfer über das sozialstaatliche System folgte der Logik einer Reintegration durch Teilhabe am Gesamtprodukt. Indem die neuen Gegebenheiten durch ein Netz von Regelungen, Fristen, Ansprüchen, Bemessungsgrenzen normiert wurden, wurde auch die Aufforderung institutionalisiert, mit den bisherigen Gewißheiten zu brechen, sich den neuen Anforderungen zu stellen, mit der gegebenen neuen Situation fertig zu werden und sein Leben zu leben. Die These lautet, daß der


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Problemlösungsmechanismus zugleich verdichtet neue Probleme erzeugt, sowohl gesamtgesellschaftlich als auch auf der Ebene der Individuen.

3.2.1. Phasen und Beschränkungen der Übernahme des Systems sozialer Sicherung

Offe (1994: 102) formuliert für die Übernahme sozialstaatlicher Institutionen drei Aufgaben oder Phasen: Erstens sollen sozialpolitische Übergangskosten mit ad hoc Maßnahmen und Sondermaßnahmen gemildert werden. Zweitens müßten Akteure geschaffen werden, ebenso ein System von Finanzregeln und Ansprüchen, wie sie sich im Westen - allerdings vor einem anderen historischen Hintergrund - herausgebildet haben, und zwar vor einem anderen historischen Hintergrund. Drittens bedarf es, nachdem sich ein Prozeß laufender Reformen entfaltet hat, der Feinabstimmung. Im Zuge der deutschen Vereinigung stellte sich heraus, daß dem sozialen Sicherungssystem eine hervorragende Rolle im deutschen Vereinigungsprozeß zukommt. Die Risiken der Vereinigung werden weitgehend sozialpolitisch verarbeitet. Ein großer Teil der Transferleistungen kommt aus den Kassen der Sicherungssysteme.<42> Damit reduziert sich die Rolle der Sicherungssysteme in den neuen Bundesländern auf die Funktion des Einkommensgebers.<43> Das umfängliche sozialstaatliche Instrumentarium trifft in Umfang und Ausprägung auf teilweise völlig neue Problemlagen.

”Trotz gewaltiger Sozialtransfers in die neuen Bundesländer ist die deutsche Vereinigung jedoch geprägt vom Widerspruch zwischen verfügter Sozialstaatlichkeit bei einem reichen Instrumentarium sozialpolitischer (Auffang-) Regelungen und einer den Zielwerten von Sozialstaatlichkeit in den neuen Bundesländern keineswegs entsprechenden Realität. Der Sozialstaat realisierte sich dort als Klientelisierung breiter Teile der Bevölkerung. Er wurde dauerhaft zum wichtigsten Einkommensgeber. Die gewählte marktwirtschaftliche Transformationsstrategie hat einen Großteil der Bevölkerung in eine neue Form staatlicher Abhängigkeit ohne unmittelbare Aussicht auf Reintegration in geordnete Beschäftigungsverhältnisse gebracht.“ (Nullmeier 1992: 491).

Damit bestätigt sich für die Autoren die Tendenz bundesdeutscher Sozialstaatlichkeit, wonach im Vereinigungsprozeß der ”Sicherungsstaat“ seine stete Weiterführung findet. Das bisherige Sozialleistungssystem wird beharrlich auf eine vollends andere soziale


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Struktur und anders geartete Problemlagen übertragen. Das Vorfinden neuer Problemlagen ”wird im Sicherungsstaat als Überleitungsproblem von Regelungsformen und Institutionen definiert, nicht aber als soziale Herausforderung begriffen. Die Zielparameter sind ”Institutionserhaltung und Besitzstandsgerechtigkeit“. Die bedauernd wahrgenommene ”Gerechtigkeitslücke“ verweist auf die Beschränkungen des Systems; sie läßt sich indes in diesem Kontext nicht erfassen und bearbeiten (Nullmeier/Rüb 1993: 15).

3.2.2. Ruhestand - wohlfahrtsstaatliche Institution und Lebensphase

Ruhestand begründet sowohl eine wohlfahrtsstaatliche Institution als auch eine eigenständige Lebensphase. Der verbürgte Ruhestand und die Herausbildung als abgesicherte Lebensphase ist eine Errungenschaft des modernen Industriezeitalters und das Zentrum des wohlfahrtsstaatlichen Systems (Hockerts 1985; Ehmer 1990). Fixierte Altersgrenzen und der ”Ruhestand“ sind Errungenschaften des 19. Jahrhunderts. Bismarcks Einführung einer gesetzlichen Alterssicherung 1889 und die damit verbundene Festlegung einer Altersgrenze gilt ”als der eigentliche Beginn einer staatlichen Altersgrenzenpolitik mit dem expliziten Ziel der Ausformung des Alters als eigenständige ‘chronologisch definierte arbeitsfreie und sozialpolitisch abgesicherte Lebensphase’“ (Ehmer 1990: 39). ”Die Entstehung, Ausbreitung und schließlich Verallgemeinerung von Pensionssystemen haben die Geschichte des Alters ganz wesentlich geprägt. Sie haben zur Konstituierung des Alters als einer einheitlichen und chronologisch abgrenzbaren Lebensphase entscheidend beigetragen.“ (Ehmer 1990: 39; vgl. Conrad 1984; 1988) Ein sozialhistorischer Zugriff auf das Alter konzentriert sich auf solche Prozesse, die das Alter ”als Lebensphase konstruieren und zu einem Element der Sozialstruktur machen.“<44> (Ehmer 1990: 17). Die Geschichte der Entstehung der Pensionssysteme ist auch die Geschichte der Herausbildung des Alters als Prozeß ”der sozialen Disziplinierung, der ökonomischen Rationalisierung und der bürokratischen Herrschaft“ (Ehmer 1990: 17). Es wurde andererseits auch zum Prinzip, Beschäftigte ohne ausufernde soziale Konflikte aus dem Erwerbssystem auszugliedern. Die


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Bedeutung für das ökonomische System bestand in der problemlosen Ausgliederung nicht mehr leistungsfähiger alter Menschen und das passive Verinnerlichen dieses Prinzips durch das Individuum. Dagegen wurde von den älteren Menschen selbst der Ruhestand erst spät als Gelegenheit für einen neuen selbstbestimmten Lebensabschnitt erkannt (Ehmer 1990: 17). Der Ruhestand als Teil des Systems sozialer Sicherung - genauer die Altersgrenze und andere Zugangsbedingungen - unterliegt in Zeiten gesellschaftlicher Wandlungen und Zäsuren. Das zeigt in der Geschichte Bundesrepublik an der der politischen Instrumentalisierung nach jeweiligen Leitvorstellungen<45>.

Heute verkörpert die Rentenversicherung ”wie keine zweite Institution den politischen Wert ‘Sicherheit’“ (Nullmeier/Rüb 1993: 16). Die Rentenversicherung ist Ausdruck der sozialen Teilhabe am ökonomischen Fortschritt. Ruhestand ist die Antwort der modernen Staaten auf das ”Risiko“ des Alters, das alle Menschen erreicht. Darüber hinaus begründet diese Institution das Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Die Bürger sind über rechtliche Regelungen, Ansprüche, Besitzstände, Interessen an den Staat gebunden. Finanziell gesehen umfaßt die Rentenversicherung 30 Prozent des Sozialbudgets Deutschlands, das sind 9 Prozent des Bruttosozialprodukts. Die Rentenversicherung ist damit geldmäßig der größte Einzelblock des Sozialsystems. Die Rentenversicherung benötigt den weitaus größten Beitragssatz aller Sozialversicherungen. Mit über 50 Mrd. DM beteiligt sich der Bund an der Rentenfinanzierung; das ist die größte Zuschußsumme im Staatshaushalt.


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3.2.3. Abweichungen in den sozialpolitische Ausrichtungen beider deutscher Staaten am Beispiel des Ruhestands

3.2.3.1. Im Westen: Risikoabsicherung und ”Wiedergutmachung“ durch Lohnersatz - Betriebliche Interessen, staatliche Politik und biographische Perspektiven als umfassender Rationalisierungszusammenhang

Die Wirtschafts- und Sozialverfassung der Bundesrepublik basiert auf den Prinzipien der Marktwirtschaft. Müller-Armack formuliert den Begriff der Sozialen Marktwirtschaft als eine ordnungspolitische Idee, deren Ziel es ist, auf der Basis der Wettbewerbswirtschaft die freie Initiative mit einem gerade durch die marktwirtschaftliche Leistung gesicherten sozialen Fortschritt zu verbinden (Nahnsen 1992: 8). Dabei handelt es sich nicht um eine abstrakte Wettbewerbswirtschaft, sondern um eine reale Wirtschaftsordnung, die sich im Spannungsfeld zwischen aktuellen Anforderungen des Marktes und Elementen der Wirtschafts- und Sozialordnung, die sich in der Bismarckzeit herausbildeten, bewegt. Diese Beharrungstendenzen bewahren daher bis heute Statusunterschiede, die ursprünglich aus der Industriegesellschaft Ende des 19. Jahrhunderts resultieren (Lehmbruch 1993a: 60). In Deutschland beispielsweise wurde das System sozialer Sicherung, besonders das Rentensystem, zum Zwecke der Klientelisierung der Arbeiter- und Angestellten genutzt. Das Angestelltenversicherungsgesetz von 1911, das Angestellte begünstigte, sollte die wachsende Angestelltenschicht von Arbeitern abgrenzen und sie von der Sozialdemokratie fernhalten. Angestellte waren genaugenommen ein ”definitorisches Produkt der Versicherungsgesetzgebung“ (Hockerts 1985: 303). Dominierend für den Westen ist die von Anbeginn an ausgebildete Trennung von wohlfahrtsstaatlichen und betrieblichen Angelegenheiten ebenso wie eine klare Trennung von Arbeitnehmerinteressen und den Interessen von Arbeitgebern (Offe 1994: 112f.). Im Vordergrund sozialpolitischer Logik im Westen steht, die Arbeitskraft zum Agieren auf dem Markt zu stimulieren. Die kollektiven sozialen Sicherungssysteme greifen bei den Risiken und Wechselfällen des Lebens (Krankheit, unversorgtes Alter, Berufsunfähigkeit, Arbeitslosigkeit, Pflegebedürftigkeit). Im Westen entwickelt sich trotz des Verhältnisses von Kapital und Arbeit nicht nur der Ruhestand als eigenständige Lebensphase, sondern auch ein positives Verhältnis zu ihm, und das, obwohl er explizit ökonomischen Kalkülen entspricht. Der abgesicherte Ruhestand ist in der


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Bundesrepublik ein Kulturgut und Zentrum des wohlfahrtsstaatlichen Systems (Hockerts 1985; Ehmer 1990). Betrachtet man beispielsweise den Ruhestand in der Bundesrepublik im Hinblick auf den Aufbau nach dem Krieg, wird verständlich, welche hohe Bedeutung diese Institution für das Selbstverständnis seiner Bürger hatte und welche mobilisierende Wirkung sich aus den hohen Erwartungen an eine gesicherte und dynamisierte Altersversorgung ergaben (Hockerts 1985). Die Rentenreform 1957 stieß auf eine hohe Resonanz in der Bevölkerung. Sie wirkte sich materiell und sozialpsychisch nicht nur auf Rentner aus (deren Rente sofort um 60 Prozent angehoben wurde). Die Idee war, Rente zum echten Lohnersatz zu machen, der die Aufrechterhaltung des Lebensstandards auch nach dem Erwerbsleben möglich machen sollte. Die Einführung der dynamisierten Rente weckte darüber hinaus Erwartungshaltungen der noch im Arbeitsleben stehenden, indem die Partizipation am ökonomischen Aufschwung in den individuellen Lebensabend hinein verlängert wurde. In der damaligen Zeit sicherte dieses Prinzip eine gerechtere Verteilung des Sozialprodukts zwischen den Generationen. Das System versprach ”Gewißheit, Stetigkeit und Kalkulierbarkeit der Leistungen“. Daher läßt sich schlußfolgern: Rentenreform hatte eine nicht zu unterschätzende Bedeutung ”für die innere Fundamentierung und Konsolidierung der jungen Bundesrepublik“. Das Allensbacher Institut für Demoskopie kam 1959 zu dem Schluß: ”‘Bisher ist kein Beispiel dafür bekannt, daß irgendein Gesetz, eine Institution oder sogar Verfassung und Symbole des Staates eine auch so annähernd positive Resonanz gehabt haben wie die Rentenreform...’“<46>. Der Ruhestand schaffte Rechtssicherheit und Erwartungssicherheit. ”Die nachberufliche Phase im Lebenslauf ist auch kein Ereignis, daß über die Individuen ‘hereinbricht’, sondern sie gehört zur selbstverständlichen Grundlage der Biographiekonstruktion in der Industriegesellschaft.“ (Wolf 1989: 98) Vorzeitiger Ruhestand ist mit der Einführung der flexiblen Altersgrenze 1972 auf der Tagesordnung und seitdem verstärkt ein Interventionsinstrument zur Steuerung der Arbeitsmarktprobleme. Diese Form der Freisetzung erwies sich als relativ unproblematisch. Sie deckt sich mit der Logik der sozialpolitischen Absicherung des bundesdeutschen Wohlfahrtsstaates und den ”lebensweltlichen und lebenszeitlichen


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Erwartungen“ (Wolf 1991: 723 f.) der Betroffenen. Der Trend zum frühen Ruhestand bewirkte ”aufgrund seiner längerfristigen Entwicklung einen Normalisierungs- und Veralltäglichungsprozeß“ und machte den vorgezogenen ”Übergang in den Ruhestand zum Bestandteil der biographischen Erwartungen“ (Wolf 1991: 731). Bereits Anfang der 1920er Jahre entdeckten die gesellschaftlichen Akteure die Pensionssysteme als Instrument der Wirtschaftspolitik, hauptsächlich als Methode zur Bewältigung von Arbeitslosigkeit<47>, im Einklang der sozialdemokratischen Arbeiterparteien, der Gewerkschaften und den bürgerlichen Parteien (Ehmer 1990: 114). Damit wird erklärt, warum die Betriebe bei der Frühausgliederung Älterer sich nicht mehr repressiver Vorgehensweisen bedienen müssen. Sie können umgekehrt auf verbindliche Voraussetzungen anknüpfen, die gesellschaftlich und individuell begründet sind. (Wolf 1989). Daß der Vorruhestand antizipiert wird, ist ein Erfolg institutioneller Konfliktregelung, des Interessenausgleichs und der Erwartungen der Betroffenen. Überdies herrscht seit Anfang der achtziger Jahre ein öffentliches Klima der Arbeitszeitverkürzung durch gewerkschaftliche und tarifpolitische Arbeitszeitpolitik“ (Naegele 1992: 296). Betriebliche Interessen, staatliche Politik und biographische Perspektiven sind aufeinander angewiesene Elemente eines umfassenden Rationalisierungszusammenhangs (Wolf/Kohli 1988). Hier offenbart sich eine Allianz gesellschaftlicher Kräfte, die gezielt das sozialstaatliche Sicherungssystem zur Bewältigung wirtschaftlicher Krisen über Eingriffe in die Lebensläufe instrumentalisiert. Die Subjekte kommen diesem Vorgehen entgegen: Veränderte Deutungs- und Bewertungsmuster zeigen, daß die Menschen die Erwerbsarbeit nicht mehr uneingeschränkt und unbedingt ausweiten wollen. Sie können sich zunehmend eine Zeit ”später Freiheit“ (Rosenmayr) nach dem Erwerbsleben vorstellen. Die Menschen erfahren zunehmend die Verschlechterung ihrer Arbeitsmarktchancen und das Interesse der Betriebe nach vorzeitiger Ausgliederung. Die Entscheidungen für Frühverrentung sind heute Ergebnis einer Strategie der ”individuellen Wohlfahrtsoptimierung“ (Dieck 1988: 46ff.). In diesem Prozeß verlagern ältere


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Arbeitnehmer ihre ungünstigen Erwerbsbedingungen und -perspektiven, ihre Wünsche und Erwartungen verstärkt auf die Zeit nach der Erwerbsarbeit. Zusammengefaßt: Es entwickelte sich die Deutungsfigur des Anspruchs auf eine lange erwerbsfreie Phase nach einem aufopferungsvollen Arbeitsleben (Dieck 1988: 51). Für die jüngeren Altersgruppen wird mit gutem Gewissen das Feld geräumt und die Chance gesehen, Arbeitsbelastungen zu entkommen, insbesondere, wenn die materielle Absicherung im Ruhestand akzeptabel ist. Vorruhestand ist auf der einen Seite ein Instrument zur besseren Steuerung immer knapper werdender Erwerbsarbeit; er ist aber zugleich Resultat feinmaschiger Aushandlungsprozesse zwischen den beteiligten Akteuren und dem Staat. Alles in allem hat sich Vorruhestand im Westen biographisch bislang normalisiert: erstens, weil er erwartbar ist und zweitens, weil der Kanon der Bedingungen, moralisch und materiell gesehen, stimmt (Kohli 1989; 1990).

3.2.3.2. ... und im Osten: die DDR als das ”Werk mehrerer Generationen“. Vorsorgende, produktionsfördernde, integrative Sozialpolitik und Absicherung auf niedrigem Niveau

Sozialpolitik in der DDR war auf die umfassende Gestaltung der sozialen Verhältnisse ausgerichtet. Es wurde davon ausgegangen, die ökonomische und soziale Entwicklung systematisch zum Nutzen des sozialen Aufstiegs aller Klassen und Schichten gestalten zu können (Manz/Winkler 1988: 13f.). Als Vorzug galt, daß aufgrund einer Übereinstimmung persönlicher, kollektiver und gesellschaftlicher Interessen durch eine ”alle Seiten und Bereiche des gesellschaftlichen Lebens umfassende Einflußnahme“ (Manz/Winkler 1988: 15) die ökonomische und soziale Entwicklung planmäßig allen Klassen und Schichten zu Gute käme. In einer Hauptaufgabe formulierte die SED das Ziel der sozialistischen Gesellschaft in der Einheit von Wirtschafts- und Sozialpolitik. Grundzug war die Organisation der Sozialpolitik durch den Staat im Gegensatz zu westlichen Nationen, wo der Staat mit dem Markt und den Wohlfahrtsverbänden verbunden ist (Schmidt 1988: 172). Im Mittelpunkt der Sozialpolitik stand die Förderung der Erwerbsarbeit.<48> Die Sozialpolitik in der DDR war darauf ausgerichtet,


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alle Altersgruppen so lange wie möglich am Erwerbsleben zu beteiligen.<49> In der DDR war Sozialpolitik zugleich Bestandteil der betrieblichen Organisation. In den Betrieben wurde die Arbeitskraft angewandt und auch wieder hergestellt. Tonangebend war die These von der Interessenidentität zwischen den Akteuren, etwa im Terminus vom Arbeiter- und Bauernstaat. Folglich gab es keine ausdifferenzierten Interessenvertretungen der einzelnen Akteure. Im Mittelpunkt stand, die Arbeitskraft in das Produktionssystem zu integrieren und durch Versorgung, Betreuung und soziale Kontrolle die Arbeiter in ihrer Produktivität zu unterstützen. Sozialpolitik trat spätestens seit den siebziger Jahren in dem Begriffspaar der Einheit von Wirtschafts- und Sozialpolitik auf . Produktionsfördernde Leistungen standen im Mittelpunkt. Ziel war, ”eine produktive und loyale Arbeiterschaft hervorzubringen“ (Offe 1994: 113). Charakteristisch für die DDR war ferner eine enge Verkopplung von sozialpolitischen Leistungen und Versorgungsaufgaben mit dem betrieblichen Umfeld. Damit war der Betrieb ”der wichtigste Vergesellschaftungskern“ (Kohli 1994b). Die DDR setzte auf Vollbeschäftigung, welche sich in hoher Erwerbsbeteiligung über alle Altersgruppen ausdrückte. Es gab eine starre Altersgrenze für den Übergang in den Ruhestand - 65 Jahre für Männer und 60 Jahre für Frauen - welche nur mühsam unterlaufen werden konnte<50>. Konstitutivum der Sozialpolitik im Sozialismus bestand im Recht (und der Pflicht zur Arbeit). Das Charakteristikum einer Arbeitsgesellschaft traf auf die DDR in viel stärkerem Maße zu als die Bundesrepublik. Soziale Sicherheit und ”Geborgenheit“ bildeten eine untrennbare Einheit mit dem Recht auf Arbeit. Dementsprechend waren die Erwerbsbiographien lückenlos und nicht von Arbeitslosigkeit oder unfreiwilliger Frühverrentung bedroht. Berufsarbeit ist für alle Altersgruppen bis zum Rentenalter Realität gewesen. Die Funktionalität möglicher Frühverrentung wurde nicht in Erwägung gezogen. Der Gesetzgeber erließ differenzierte gewerkschaftliche und betriebliche Regelungen, die die Beschäftigung älterer Menschen im ”Vorrentenalter“ sichern sollte. Der Begründungszusammenhang dieser Maßnahme war folgender: bis ”die Teilnahme des alternden und alten Menschen am Produktionsprozeß bzw. seine Mitarbeit innerhalb der verschiedensten Zweige der Volkswirtschaft erscheinen uns unter den Bedingungen der bestgestalteten Arbeitssituation und Berücksichtigung der individuellen Möglichkeiten als günstigste Grundlage für die Aufrechterhaltung seiner physischen und psychischen Kräfte“ (Eitner/Eitner 1981: 85)<51>. Hier wurden die individuellen Bedürfnisse durch die Konstruktion einer Interessenidentität eng an die Gesamtgesellschaft gekoppelt, um jedem Einzelnen einen Platz im volkswirtschaftlichen Gefüge einzuräumen. Dementsprechend hatte der Ruhestand im Kanon der Instrumente sozialer Sicherung ein geringes Gewicht. Alter gehörte zu den ”produktions- und wachstumsfernen Risiken“ und stand der Orientierung auf Wachstum und Produktivität entgegen (Schmidt 1988: 172). Unterstrichen wurde die Erwerbszentrierung der Rente durch strenge Invaliditätsregelungen - erst bei zwei Drittel Erwerbsbeeinträchtigung wurden Invalidenrenten gewährt - und eine knappe Hinterbliebenenversorgung. Hinterbliebenenrente wurde für arbeitsfähige Personen nur für eine zweijährige Übergangszeit gezahlt.<52> Die hohen Barrieren für Invalidisierung bestanden bis zum Ende der DDR fort, obwohl die Zahl der Berufsunfähigkeit bei Männern ab dem 55. Lebensjahr in den 80er Jahren beständig zunahm (Schuldt 1989: 69 ff.). Mit höherem Alter wuchs in der DDR-Bevölkerung, vor allem bei Männern, der Wunsch nach Herabsetzung des Rentenalters, vornehmlich bei Personen, die verheiratet waren und deren erwachsene Kinder nicht mehr im Haushalt lebten (Schuldt 1989: 99 f.). Ein Vergleich mit der Sozialpolitik anderer westlicher Länder zeigt, daß die sozialstaatlichen Institutionen und das Rentensystem nicht ausnahmslos stalinistischer Prägung (Nahnsen 1992) sind. Im Kern ist das DDR - Rentenmodell vergleichbar mit einer ”Staatsbürgerpension“, eine Pflichtversicherung, die allen älteren Menschen eine


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fixe und einheitliche Rente garantierte.<53> Auch für die DDR war die produktionsfördernde Intention der Rente charakteristisch, was sich in der geringen Höhe ausdrückte (vgl. Hockerts 1985: 311). Die staatliche Rente sollte niemanden ermuntern, vorzeitig aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, ”sondern ganz im Gegenteil so beschaffen sein, daß sie ein möglichst langes Verbleiben in produktiver Erwerbstätigkeit fördere“ (Ehmer 1990: 120). Die Politik der Mindestversorgung wiederum bot für alle Altersklassen den Anreiz zur Erwerbsarbeit bis zum Rentenalter und darüber hinaus. Folglich gab es ein relativ hohes Niveau der Erwerbsbeteiligung von Rentnern, das sich allerdings seit 1970 deutlich reduzierte und sich Mitte der 80er Jahre bei 10 bis 11 Prozent einpegelte. Ein Resultat des Ruhestandssystems der DDR war die Tendenz der Nivellierung von sozialen Lagen in der Ruhestandsphase<54>. Das Aufgreifen des Grundsicherungsmodell war in der DDR politisch gewollt. Die Gestaltung der Sozialpolitik in der DDR beruhte auf Grundproblemen ihrer Gründerzeit. Investitionspolitische Überlegungen und andauernder Arbeitskräftemangel führten zu einem System, das Arbeitsbereitschaft förderte (Schmidt 1988: 181). Zusammengefaßt: Auch in der DDR war der Ruhestand selbstverständlicher Teil des Lebenslaufs. Anders als in der Bundesrepublik waren die Übergangsbedingungen vom Erwerbsleben in die nachberufliche Phase homogener institutionalisiert. Zum anderen wurde der Ruhestand nicht zum Gegenstand politischer Aushandlungsprozesse und somit nicht als Instrument zur Steuerung von Arbeitsmarktproblemen gehandhabt. Im Gegenteil: In der DDR wurde das Weiterarbeiten der Menschen nach Erreichen des Rentenalters gefördert. Obwohl der Anteil der Menschen, die diese Bedingungen nutzten, stetig abnahm, war die Erwerbsbeteiligung der Ruheständler immer deutlich höher als in der Bundesrepublik, aber auch höher als in anderen sozialistischen Ländern, mit Ausnahme der Sowjetunion. Kurz: Die Übergänge in den Ruhestand waren jeweils anders institutionalisiert; die Vorstellungen über das Wesen vom Ruhestand unterschieden sich in erheblichem Maße durch die Ausrichtung der Sozialpolitik. Während in der Bundesrepublik die Politik Frühverrentung als Geschenke an die Aufbaugeneration


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deklarierte, prägte die DDR-Sozialpolitik aus einem eigenständigen Rationalisierungszusammenhang das Paradigma des lebenslang Beschäftigten. Die Bundesrepublik institutionalisierte die Vorverlegung der Altersgrenze zum Regelmechanismus für die Steuerung der Arbeitsmarktprobleme; die DDR konservierte aufgrund chronischen Arbeitskräftemangels eine einheitliche Altersmarke. Dementsprechend unterschiedlich ausgeprägt sind die Erwartungen der Menschen an das System sozialer Sicherung ebenso wie an die Ausgestaltung der Lebensphase nach dem Erwerbsleben. Aber auch der Staat gab den Menschen vor, wie sie ihren Unterhalt bestreiten sollen, welche Vorsorge wichtig ist und worauf man verzichten kann. Die sozialpolitischen Grundmuster, die sich in den Institutionen spiegeln und Normalität vermitteln, konstituieren den Gang der Altersklassen durch die Gesellschaft. Die jeweiligen historisch gewachsenen Problemlösungen durch sozialpolitische Institutionen gliedern ”die Erwartungen der Bürger an ‘ihren’ Staat und umgekehrt die einer Gesellschaft an ‘ihre’ Bürger“ (Ostner 1995: 8). Die normalisierte Beständigkeit ermöglichte die Institutionalisierung eines festumrissenen und zeitlich planbaren wie auch absehbaren Ausbildungs-, Berufs- und Rentenverlaufs. Die integrative und produktionsfördernde Logik des sozialen Sicherungssystems und die betriebliche Sozialpolitik unterstützte diese Stabilität und band die Individuen stark an die Arbeitswelt. Die Erwartungen an soziale Sicherheit sind geprägt von den institutionalisierten Determinanten der DDR: Vollbeschäftigung, Recht auf Arbeit und Arbeiten bis zur Rentenaltersgrenze oder darüber hinaus. Mit dieser Herauslösung aus gesellschaftlichen Bezügen befindet sich die betroffene Altersgruppe in einem Vakuum, das einer ”Vergesellschaftungslücke“ (Wolf 1991) gleichkommt. Gleichzeitig sind die Individuen aufgefordert, ihr Leben unter diesen Prämissen zu gestalten. Der Transfer der Institutionen knüpft an das historisch gewachsene westdeutsche Modell der Frühverrentung an. Im deutschen Vereinigungsprozeß wird die Umstellung der Präferenzen problematisch für die Altersgruppen, für die Systemwechsel und Frühverrentung zusammenfallen und herkömmliche plausible Begründungszusammenhänge der Maßnahme nicht vermittelt werden können und denen die ”biographische Normalität“ fehlt. Für Menschen am Ausgang der Erwerbsphase kommt hinzu, daß für sie retrospektiv keine Korrekturen möglich sind.


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3.2.4. Geschichte des Vorruhestands in den neuen Ländern und die Lage am Arbeitsmarkt

Mit dem gesellschaftlichen Umbruch ist auch die Grenze des Übergangs vom Erwerbsleben in den Ruhestand im Osten Deutschlands in Bewegung geraten. Arbeitsmarktpolitische Instrumentarien wie Vorruhestand und Altersübergangsgeld griffen erstmals und massiv in die Lebensverläufe älterer Arbeitnehmer der ehemaligen DDR ein.<55> Dahinter steht die Absicht, marktorientierte Bedingungen zu schaffen und den notwendigen Qualifikationen und Einstellungen Platz zu machen, die den jüngeren Kohorten am ehesten zugestanden werden. In der öffentlichen Meinung ist Frühverrentung moralisch legitimiert (Wolf 1991) und wird als ”kleineres Übel“ akzeptiert. In den neuen Ländern soll wenigstens den Nachwachsenden, auch politisch Unbelasteten, am Arbeitsmarkt eine Chance gegeben werden (Kohli 1991). Dazu kommt die in verschiedenen Studien zum Vorruhestand in den westlichen Bundesländern nachgewiesene positive Umdeutung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt durch die Betroffenen: Frühverrentung ist gleichsam wohlverdienter Lohn lebenslanger Arbeit und Aufbauleistung (Kohli u.a. 1989). Aber: Was in den westlichen Industriestaaten Mitte der siebziger Jahre zu beobachten ist, sich längerfristig entwickelte und dabei auch lebensweltlich normalisieren konnte (Kohli 1991), soll im Osten kurzfristig umgesetzt werden.

3.2.4.1. Rahmenbedingungen

Genau genommen beinhaltet die im Einigungsvertrag festgeschriebene Option des Vorruhestands die Modifizierung einer Regelung aus der vorletzten DDR-Regierung. Mit der Verordnung vom 8. Februar 1990 (GBl. I Nr. 7: 42) über die Inanspruchnahme von Vorruhestandsgeld schuf die DDR-Regierung zum ersten Mal eine rechtliche Grundlage für einen Austritt aus dem Erwerbsleben vor Erreichen des gesetzlichen Rentenalters von 60 bzw. 65 Jahren. Dies geschah vor dem Hintergrund sich anbahnender struktureller Veränderungen in der Volkswirtschaft und einem seit längerer


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Zeit bestehenden sozialpolitischen Handlungsbedarf. Es darf angenommen werden, daß eine solche Regelung die Flexibilisierung des Übergangs in den Ruhestand zugleich intendierte, bisherige starre Verrentungsbedingungen aufzubrechen und dadurch den älteren Arbeitnehmern entgegenzukommen, die vor der gesetzlichen Altersgrenze eine Rente beziehen wollten. Die Maßnahmen der DDR-Regierung standen außerdem in der Tradition der DDR-Sozialpolitik mit ihrer betriebszentrierten Ausrichtung. Die Vorruheständler waren weiterhin Betriebsangehörige; die Bezüge sollten sich an denen der Firma orientieren. Eine Regulierungsfunktion für das Arbeitskräftepotential stand eher an zweiter Stelle, zumal die Probleme der De-Industrialisierung zu diesem Zeitpunkt nicht absehbar waren. Nach dieser Regelung hatten Arbeiter und Angestellte die Möglichkeit zum Eintritt in den Vorruhestand 5 Jahre vor Erreichen des Rentenalters, Frauen ab Vollendung


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des 55. und Männer des 60. Lebensjahres. Das Vorruhestandsgeld zahlte der ehemalige Betrieb, wobei der Staat 50 Prozent beisteuerte. Es betrug 70 Prozent des durchschnittlichen Nettolohnes der letzten 12 Monate. Die Arbeitnehmer hatten die Möglichkeit, bis zu 25 Prozent des Nettolohnes dazuzuverdienen, höchstens jedoch 400 Mark im Monat. Sie blieben weiter formal Angehörige des Betriebes. Die Lohnentwicklung war maßgebend für die Erhöhung des Vorruhestandsgeldes. Die Handschrift DDR-typischer sozialpolitischer Ausrichtung kommt zum Ausdruck in der engen Anbindung der Maßnahmen und damit der Beschäftigten an ihre Betriebe.

Diese Bestimmungen wurden durch den Einigungsvertrag vom 3.10.1990 mit der Einführung von Altersübergangsgeld<56> aufgegriffen und abgewandelt. Die neuen Regelungen galten ab seitdem auch für die Arbeitnehmer, die bereits im Vorruhestand waren. Für das Beitrittsgebiet erhielten neue Bestimmungen des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG, § 249e) Gültigkeit. Die Bundesanstalt für Arbeit gewährte ab diesem Datum Altersübergangsgeld (eigentlich ein modifiziertes Arbeitslosengeld) für ältere Arbeitnehmer ab dem 57. Lebensjahr, längstens 3 Jahre oder bis zum Eintritt in die gesetzliche Rentenversicherung. Frauen hatten vor dem Wirksamwerden des Vertrages bis zum 31.12.1990 die Möglichkeit, nach Vollendung des 55. Lebensjahres für längstens 5 Jahre Altersübergangsgeld zu erhalten. Die Höhe beträgt 65 Prozent des letzten Nettoentgelts. Vorruheständler wie die Empfänger von Altersübergangsgeld dürfen nach dem 3.10.1990 ihre Bezüge statt bisher 400 Mark nur noch um höchstens 30 Mark wöchentlich oder 130 Mark im Monat aufbessern. Das Vorruhestands- und Altersübergangsgeld geht vollständig verloren, wenn die Arbeitszeit wöchentlich 18 Stunden und mehr beträgt. Bis zum 30.6.1991 war die obere Altersgrenze für den Bezug von Altersübergangsgeld 57 Jahre. Wer danach in den Altersübergang ging - das war von da an für Männer und Frauen ab 55 möglich - mußte nach 5 Jahren, spätestens mit 65 in Rente. Der Modus wurde jeweils halbjährlich verlängert und somit die Option des Einigungsvertrages ausgeschöpft, die eine Ausweitung bis zum 31.12.1992 einräumte. Die Dynamisierung des Altersübergangsgeldes hängt nicht mehr von den Lohnanhebungen der jeweiligen Branche ab, sondern erfolgt mit den Terminen der Rentenerhöhungen. Die zugrunde liegenden ehemaligen Nettoeinkommen erhöhen sich um den Prozentsatz der jeweiligen Rentenerhöhungen. Beim Altersübergangsgeld ermittelt man jeweils individuelle Zeitpunkte der Steigerungen. Die Steigerungshöhen unterschieden sich aber im Endeffekt nur unwesentlich.

3.2.4.2. Auf schmalem Grat: Ältere Beschäftigte am Arbeitsmarkt

Gesamtgesellschaftlich spiegelt sich im Herausdrängen älterer Arbeitnehmer<57> aus dem Erwerbsleben die wirtschaftliche Situation der neuen Bundesländer wider. Diese ist gekennzeichnet durch einen starken Umstrukturierungsdruck auf ostdeutsche Betriebe, deutlich spürbar in gravierendem Arbeitsplatzabbau. Im September 1993 meldete die Bundesanstalt 1,1 Millionen arbeitslose Personen. Im November 1992 waren 42 Prozent bereits ein Jahr und länger ohne Erwerb. An der Dauer der Arbeitslosigkeit läßt sich ablesen, daß ein großer Teil der Erwerbstätigen von vornherein geringe Chancen hatte, am Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Dieser Fakt wiederum wirkt für die Betroffenen zunehmend stigmatisierend in der Konkurrenz um die knappen Arbeitsplätze. Die Zahl der Menschen ohne Arbeit wäre eineinhalb mal höher, würde nicht durch arbeitsmarktpoli-


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tische Maßnahmen gegengesteuert werden (Tabelle 1). Sieht man sich die Wirksamkeit der verschiedenen Instrumente an, wird deutlich, daß durch Frühverrentung (Vorruhestand und Altersübergang) fast die Hälfte der Entlastungseffekte für den Arbeitsmarkt erzielt werden.

Tabelle 1: Inanspruchnahme arbeitsmarktpolitischer Regelungen

Regelung

Inanspruchnahme

in Prozent

Altersübergangsgeld

646 400

36,3

Berufliche Weiterbildung

427 800

24,1

Beschäftigte in ABM

268 000

15,1

Vorruhestand

220 000

12,4

Kurzarbeit

215 100

12,1

Entlastungseffekte

1.777 300

100,0

Berechnet nach: ANBA, 29.6.1993

Im Mai 1993 bezogen insgesamt 866 000 ältere Arbeitnehmer Altersübergangsgeld bzw. Vorruhestandsgeld. Damit war der Gipfel - im Februar 1993 waren fast 900.000 Arbeitnehmer von 55 bis 64 Jahre im vorzeitigen Ruhestand, 7 Prozent mehr gegenüber Dezember 1992 - durch das Auslaufen der Regelung bereits überschritten.

3.2.4.3. Einige Tendenzen in den alten Bundesländern

Bevor auf die Lage älterer Arbeitnehmer in den neuen Bundesländern eingegangen wird, die das ”rettende Ufer“ zum vorzeitigen Rentenbezug nicht erreicht haben, ein kurzer Blick auf das Bundesgebiet West. Ältere Beschäftigte unterliegen einer geringeren Gefahr, arbeitslos zu werden als jüngere Altersgruppen. Betrachtet man die ”Zugänge an Arbeitslosen“, so schneiden ältere Jahrgänge besser ab: aus der Altersgruppe der 45 bis 60jährigen betrug der Zugang an Arbeitslosen durchschnittlich 6,5 Prozent, dagegen in der Gruppe der 20 bis 45jährigen etwa 15 Prozent<58>. Gründe dafür sind die an höheres Alter und Dienstalter gebundenen Arbeitsrechte wie der Kündigungsschutz. Sind ältere Beschäftigte jedoch einmal arbeitslos, ist es für sie schwer, wieder erwerbstätig zu werden. Die Arbeitslosenquote bewegt sich in den Altersgruppen zwischen 20 und 55 Jahren durchschnittlich zwischen 5 und 6 Prozent, steigt aber zwischen 55 und 65


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Jahren um das zweieinhalbfache, auf über 14 Prozent. Ältere Beschäftigte unterliegen einem altersabhängigen ”Sortierprozeß“, der ältere Arbeitnehmer, sind sie erst einmal arbeitslos, diskriminiert. Während 1988 jeder Arbeitssuchende durchschnittlich 29 Wochen ohne Beschäftigung war, traf es 50 bis 54jährige 40 Wochen, blieben 55 bis 59jährige 50 Wochen erwerbslos und 60 bis 64jährige gar 90 Wochen (Neubäumer 1991: 376). 1993 ging die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit bei denen, die wieder Arbeit fanden leicht zurück (auf 27,6 Wochen), stieg aber bei genannten älteren Kohorten nochmals um 2 Wochen (IAB 3/1995: 2). Tatsächlich ist der Anteil älterer Jahrgänge unter den Arbeitslosen stärker gestiegen als ihr Anteil an den Erwerbstätigen. Ebenso wuchs die Arbeitslosenquote unter den Älteren zwischen 1983 und 1988 um ca. ein Drittel, während für die Gesamtheit ein leichter Rückgang zu verzeichnen war (Neubäumer 1991: 376)<59>. Personen in dieser Altersgruppe wechselten durchschnittlich in geringerem Maße von der Arbeitslosigkeit in den Erwerb (23 Prozent gegenüber 42 Prozent in den übrigen Altersgruppen) und stellten den höchsten Anteil am Bestand der Arbeitslosen aller Kohorten (39 Prozent gegenüber 34 Prozent). Ihr Anteil am Bestand der Arbeitslosen stieg von 1986 bis 1992 um 12 Prozentpunkte.<60> Arbeitslosigkeit wurde also während des Wirtschaftsbooms zunehmend an das Ende des Erwerbslebens gedrückt und traf dort in erster Linie Arbeitnehmer mit mehrfachen Benachteiligungen. Welche Gründe gibt es, daß ältere Arbeitnehmer immer seltener die Chance haben, wieder erwerbstätig zu werden? Ältere Arbeitnehmer über 55 Jahre sind auf dem westdeutschen Arbeitsmarkt in besonderer Weise im Hintertreffen<61>, wenn ihre Gesundheit beeinträchtigt ist. Gesundheitliche Beschränkungen steigern die Dauer der Arbeitslosigkeit um durchschnittlich 67 Tage. Sie steigt mit dem Alter Schritt für Schritt an und schlägt bei den über 51jährigen mit mehr als 200 Tagen zu Buche (Cramer/Karr 1992)<62>. Fehlende Berufsausbildung oder die Kombination der Faktoren gesundheitliche


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Einschränkung und fehlende Ausbildung, die sich oftmals bedingen, erschweren den Betroffenen ebenfalls die Rückkehr ins Beschäftigungssystem bzw. führen in die Dauerarbeitslosigkeit. Wer zur Gruppe der über 55jährigen zählt, dazu arbeitslos und/oder gesundheitlich eingeschränkt ist, war, unabhängig, ob mit oder ohne Ausbildung, gegenüber den jüngeren und gesunden 1992 durchschnittlich länger erwerbslos, nämlich 49 Wochen gegenüber 20 Wochen (Neubäumer 1991). Ältere Arbeitslose haben aber auch nicht mehr den gleichen Elan wie jüngere, wieder eine Beschäftigung zu bekommen. Sie betrachten ihre Arbeitslosigkeit als Überbrückungszeit bis zum Erhalt der Rente oder wechselten in die Sozialhilfe. Eine Erhebung unter älteren Langzeitarbeitslosen (Bogai u.a. 1994: 80-83)<63> ergab, daß etwa die Hälfte der untersuchten Personen nicht mehr in Erwägung zieht, wieder zu arbeiten. Dabei ist zu bedenken, daß die Hälfte von ihnen bereits fünf Jahre oder länger arbeitslos ist und anfängliche Zuversicht durch Entmutigung abgelöst wurde.<64> Es wird immer wieder betont, daß es für die Betriebe eine Anzahl von betriebswirtschaftlichen Gründen gibt, ältere Arbeitnehmer auszusondern. Ältere sind teurer als alle anderen Altersgruppen, sie profitieren von Senioritätsregeln und sind schlechter ausgebildet. Weiterbildung für ältere Mitarbeiter lohnt sich auch betriebswirtschaftlicher Sicht nicht für die Betriebe, weil wegen der noch zu erwartenden kurzen Zeitspanne bis zur regulären Rente nicht beglichen werden können. Außerdem macht die Ausgliederung Älterer die Wege für den Aufstieg Jüngerer frei, zumal wenn andere Qualifikationen für neue technologische Verfahren erforderlich sind (Kohli 1991: 12 f.). Daß sich, wie oben beschrieben, fast die Hälfte der arbeitslosen Älteren schon auf die Rente orientiert, zeigt, daß Ruhestand nicht nur Kontrollfunktion für den Arbeitsmarkt hat, sondern auch Orientierungen und Erwartungen strukturiert. Verschiedene gesetzliche Regelungen unterstützen, daß der Übergang in den Ruhestand verträglich organisiert ist. Freilich sind die Wege unterschiedlich günstig: Von der vorgezogenen Rente wegen Arbeitslosigkeit bis zu komfortablen betrieblichen Vereinbarungen. Alle diese Wege münden insgesamt in die erwartbare nachberufliche Phase des Lebenslaufs und stoßen letztlich auf eine breite individuelle Akzeptanz des frühen Ausstiegs aus dem Erwerbsleben. Man kann den Betrieben zwar eine ”defizitäre Betrachtungsweise“ des Alters unterstellen, aber die


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Forderung an die Unternehmen, ihre Anschauungen zum Alter zu korrigieren und das Lebensalter in anderer Weise als bisher in ihre Personalpolitik einzuschließen, unterschätzt die mittlerweile entstandene enge Allianz von Restriktionen am Arbeitsmarkt, betrieblichen Konstellationen und den biographischen Erwartungen und Wünschen älterer Menschen, in das Rentensystem und damit in eine legitime Phase des Lebenslaufs zu wechseln. Bedenklich ist jedoch, daß es schon ab 45 Jahre kritisch ist, nach Arbeitslosigkeit wieder eine Anstellung zu bekommen.

3.2.4.4. Ohne Netz und doppelten Boden: Tendenzen in den neuen Bundesländern

Im östlichen Bundesgebiet war durch die Option des vorgezogenen Ruhestands die Zahl der arbeitslosen älteren Arbeitnehmer über 55 Jahre zunächst relativ klein. Arbeitslosigkeit betraf in der Altersgruppe der 55 bis 60jährigen Frauen im September 1992, als noch die Möglichkeit bestand, in den Vorruhestand zu wechseln, 29.400 Frauen (4 Prozent aller arbeitslosen Frauen). 5 Prozent aller 392.000 arbeitslos gemeldeten Männer waren 55 bis 65 Jahre alt, wobei den größten Teil (4 Prozent) die 55 bis 60jährigen stellen. Vermutlich konnten diese Personen entweder für den Bezug von Altersübergangsgeld keinen Anspruch anmelden, oder sie rechneten sich noch Chancen am Arbeitsmarkt aus. Dies könnte auch für die älteren Arbeitnehmer zutreffend gewesen sein, die eine berufliche Fortbildung begannen. Von den 504.000 Personen, die von Januar bis September 1992 im Osten Deutschlands eine berufliche Weiterbildung begannen, zählten 8000 (1,6 Prozent) 55 Jahre oder hatten dieses Alter überschritten. Die Zahlen belegen, daß Vorruhestand und Altersübergangsgeld als Instrument des Ausschlusses älterer Beschäftigter vom Arbeitsmarkt nicht verfehlt hat.

Ein ähnlicher Trend wie in der alten Bundesrepublik zeichnet sich trotz arbeitsmarktpolitischer Interventionen hinsichtlich der Verbleibdauer in der Arbeitslosigkeit ab. Bereits im November 1990 waren von den gemeldeten Arbeitslosen der Altersgruppe 40 bis 54 ein Jahr später immer noch 55 Prozent ohne Beschäftigung, darunter 65 Prozent der 50 bis 54 jährigen. Das ist die höchste Quote aller Altersgruppen.<65> Schließlich nehmen diese Personen vergleichsweise weniger an


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Fortbildung und Umschulung teil, pendeln kaum zum Arbeiten in die alten Bundesländer, haben überdies geringere Möglichkeiten, Alternativrollen einzunehmen (Wehrdienst, Mütterjahr, Studium) und waren noch nicht in dem Alter, früher Rente zu beziehen. Die Streuung der Arbeitslosigkeit nach Altersgruppen verdeutlicht, daß die Arbeitnehmer vor der Schwelle des Vorruhestandsalters, die 50 bis 55jährigen, mit einem Anteil von 18 Prozent (200 000) aller Erwerbslosen die größte Gruppe der Arbeitslosen bilden (September 1992 nach ANBA Nr. 6/1993). Differenziert man hier noch einmal hinsichtlich des Geschlechts, wird augenfällig, daß die vergleichsweise geringste Quote der Arbeitslosigkeit die Männer der Altersgruppe von 45 bis 50 Jahren aufweisen (10 Prozent). Hier wiederum tragen die alleinstehenden Männer über 45 Jahre das größte Risiko, erwerbslos zu werden - in der Altersgruppe der 45 bis 55jährigen war es etwa dreimal so hoch (28 Prozent) wie bei Verheirateten (10 Prozent) und erreichte damit bereits eine ebenso hohe Ausdifferenzierung wie im alten Bundesgebiet. Diese Zahlen deuten auf eine Personalstrategie der Unternehmen, die verheiratete Männer bei Entlassungen schützt und bei Einstellungen favorisiert.<66> Darüber hinaus ist zu vermuten, daß ein großer Anteil von ihnen durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Kurzarbeit oder Umschulung (noch) vor der Arbeitslosigkeit bewahrt wird. Zu Zeiten der DDR waren die Personen dieser Altersgruppe idealtypisch beruflich und oftmals auch gesellschaftlich etabliert, anerkannt und mit hohem Status; Ressourcen, die sich unter neuen Bedingungen entwertet haben oder negativ besetzt sind. Sie bewegen sich heute quasi ”ohne Netz und doppelten Boden“. Solche Sicherungen sind, um im Bild zu bleiben, im Nachhinein auch kaum noch herzustellen. In der neuen Gesellschaft entsteht ein restaurierter, in erster Linie auf Männer zugeschnittener Erfolgsdruck, dem vor allem ”jüngere ältere“ Beschäftigte (zwischen 45 und 55 Jahren) mit familiären Verpflichtungen unterliegen. Denn neue Anforderungen durch Verlagerung von Versorgungsfunktionen auf die Familie (auszubildende Kinder; Eltern), individueller Rollendruck, etwa geschlechtsspezifische Umbewertungen und individuelle Forderungen an sich selbst stoßen auf geringen materiellen Rückhalt. Gleichzeitig nehmen die Betroffenen ihre zunehmende Chancenlosigkeit am Arbeitsmarkt durch


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Dequalifizierung, physische Einschränkungen<67> und Arbeitslosigkeit wahr. Die bisherigen Variablen erhalten eine neue Wichtung. Das Eis wird dünner, doch die Lasten, die zu tragen sind, werden größer und sind schnell legitimiert: durch selbst auferlegte Maßstäbe, durch die Familie, den Freundes- und Bekanntenkreis und die Gesellschaft. Die Tatbestände verdeutlichen, daß sich in dieser Kohorte, zumindest bei den Männern, eine ambivalente Anforderungs- und Risikomatrix etabliert, ohne die für diese Altersgruppe typischen materiellen und immateriellen Garanten und Sicherheitssysteme zu beinhalten. Diese Konstellation entfacht einen Mobilitätsschub, begleitet von zunehmend enger werdenden Spielräumen im Beschäftigungssystem und Rückkehrbarrieren, wird man in diesem Alter erst einmal arbeitslos. Denn die Verweildauer der älteren Arbeitnehmer in der Erwerbslosigkeit ist bereits überdurchschnittlich hoch. Ein halbes bis ein Jahr ohne Erwerbsarbeit sind 34 Prozent der 50 bis 55jährigen (bei 31,5 Prozent der 45 bis 50jährigen). Ein bis zwei Jahre ohne Arbeit bleiben immer noch 25,5 bzw. 22 Prozent der genannten Altersgruppen. Die Durchschnittswerte aller Arbeitslosen für die genannten Zeiträume liegen bei 30 Prozent bzw. 19,5 Prozent.<68> Der Wegfall der arbeitsmarktpolitischen Förder- und Unterstützungsmaßnahmen würde die Probleme in diesen Kohorten verschärfen. Wie ist die Situation bei den älteren Arbeitnehmern nach dem Auslaufen der Frühverrentungsbestimmungen am 31.12.1992?

Dieses Ausgliederungsmodell vermied das Problem der Altersarbeitslosigkeit, verlagerte aber zugleich Konflikte, die mit dem Verlust der Erwerbsarbeit verbunden sind, weitgehend ins Private. Schaut man rückblickend auf die Erwerbsverläufe ostdeutscher Arbeitnehmer nach der Wende 1989, stellt man fest, daß die Älteren erhebliche Bürden der Veränderungen am Arbeitsmarkt zu tragen hatten. Von den 1,8 Millionen Personen der Altersgruppe zwischen 52 und 63 Jahren waren im November 1994 gegenüber dem


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gleichen Monat des Jahres 1989 noch 11 Prozent erwerbstätig. Die übrigen machten von den Vorruhestandsregelung Gebrauch oder beziehen Altersübergangsgeld. 3 Prozent dieser Gruppe sind arbeitslos gemeldet (1 Prozent der Frauen und 4 Prozent der Männer), was angesichts der wenigen Erwerbstätigen dieser Kohorte eine Arbeitslosenquote von 20 Prozent ausmacht<69>. Nachdem die Zahl der Vorruheständler im Februar 1993 noch einmal um 7 Punkte gegenüber dem Dezember 1992 stieg, trifft die über 55jährigen heute bei Arbeitsplatzverlust die Erwerbslosigkeit. Noch ist die Zeit zu kurz, um einen genaueren Trend der Entwicklung zu bezeichnen; bisher ist der Anteil der Arbeitnehmer über 55 Jahre am Bestand der Arbeitslosen noch gering: Im Mai 1993 betrug die Quote in dieser Altersgruppe 2,1 Prozent bei den Männern und bei den Frauen 3,7 Prozent. Damit nahm aber die absolute Anzahl, beispielsweise der erwerbslosen Frauen dieser Altersgruppe, gegenüber Mai 1992 um 66 Prozent zu. Denkbar ist, daß die gleichen Selektions- und ”Sortiermuster“ qua Alter und/oder kumulierten Mangellagen auch in den östlichen Bundesländern greifen. Es gibt jetzt schon Vorboten dafür, daß im Zuge des Abbaus der Arbeitsplätze ältere Arbeitnehmer die schlechtesten Karten bei der Verteilung dieses knappen Gutes haben und die Richtung mit der Entwicklung in den alten Bundesländern vorgezeichnet scheint.<70> Allerdings fehlen bei den Betroffenen die Abfederungsmechanismen, sowohl auf der biographischen und materiellen wie auch auf der sozialpolitischen Ebene, z.B. Senioritätsrechte, Kündigungsschutzrechte<71> usw.. Einerseits wirkt das Alter im Beschäftigungssystem (noch) nicht so subtil ausgrenzend wie in den alten Bundesländern - aber Bildung und Qualifikation aus DDR-Zeiten verlieren zunehmend ihre Schutzfunktion vor Arbeitslosigkeit. Nach dem Wegfall der Vorruhestandsregelungen als bislang dominante Entlastungsmaßnahme trifft ältere Arbeitnehmer die Arbeitslosigkeit mit dem Risiko, nie wieder vermittelt zu werden. Die Effekte der Frühausgliederung im Osten werden besonders deutlich, kontrastiert man die Daten auf der Aggregatebene mit denen Westdeutschlands (siehe Abbildung). In diesem Fall


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kann man an der altersgruppenspezifischen Geschichte den Grad der Wahrscheinlichkeit, im Erwerbsleben zu stehen, nachvollziehen. Betrachtet man die Altersgruppe der 1933 bis 1937 geborenen - die im Osten vom Vorruhestand betroffene - zeigt sich, daß bei Frauen und Männern mit dem 55. Lebensjahr die Wahrscheinlichkeit, einem Erwerbsberuf nachzugehen, rapide absinkt. Ab dem 57. und 58. Lebensjahr befinden sich kaum noch Männer und Frauen im Beruf. Die Kurve fällt auch deshalb so steil ab, weil zu erkennen ist, daß sowohl die Männer als auch Frauen dieser Kohorte im Osten von einem konstant hohen Niveau der Erwerbsbeteiligung fast ins Bodenlose zurückfallen. Elastischer verläuft der Trend in Westdeutschland. Die Männer des vergleichbaren Jahrgangs blicken bis zum fünfzigsten Lebensjahr auf eine um die 90 Prozent pendelnde Erwerbsbeteiligung zurück. Dann schlagen die oben beschriebenen altersspezifischen Einschränkungen (z. B. Langzeitarbeitslosigkeit, verschiedene Frühausgliederungswege) zu Buche. Dadurch wird die Wahrscheinlichkeit, in dieser Dekade noch im Erwerb zu stehen, auf etwa 50 Prozent gedrückt. Bislang richteten sich die Konfliktlösungsstrategien im Zuge der Transformation im Osten nach dem starren Konzept der Trennung von Vollzeitarbeit vs. Arbeitslosigkeit aus. Mit der erschreckend hohen Zahl der aus dem Beschäftigungssystem ausgegliederten älteren Arbeitnehmer und mit dem Verweis auf zukünftige Problemlagen, wie z.B. dem demographischen Altern, dem Umbau stagnierender Wirtschaftszweige, stellt sich erneut die Frage, wie flexiblere Strukturen der Tätigkeiten und Arbeitszeiten und des Erwerbslebens überhaupt, gestaltet werden können.

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3.2.5. Institutionentransfer und Frühverrentung: Regelwerk für einheitliches Wirken von Staat und Betrieben

Im letzten Abschnitt wurden die Bedingungen des Institutionentransfers herausgearbeitet und die Besonderheiten sozialstaatlicher Absicherung am Beispiel des Ruhestands dargelegt. Es wurde deutlich, daß die gewählte politische Strategie des Institutionentransfers per Gesetz eine radikale und effektive Variante der Vereinigung war. Teil dieser Politik war die Übertragung des Vorruhestands als Instrument sozialer Sicherung, um den zu erwartenden Abbau der Arbeitskräfte sozial abzufedern. Die politische Elite verfolgte das Ziel, einen komplexen Sachverhalt durch ”Problemvereinfachung“ zu bewältigen. Es ist nicht zu übersehen, daß aufgrund der Logik dieses Implementationsmusters über kurz oder lang auch die Eigentümlichkeiten und Grenzen zutage treten. In diesem Abschnitt werden die Folgen und Effekte dieser Politik bei der Zusammenführung beider Rentensysteme als Teile des Systems sozialer Sicherung beleuchtet. Die Annahme dazu lautet: Die Implementation des Systems sozialer Sicherung mit seinen Instrumentarien sozialpolitischer Regelung steht zum Teil in Widerspruch zum Ziel bundesdeutscher Sozialstaatlichkeit und begründet auf der Aggregatebene eine Eigendynamik bezüglich der Bedingungen und Folgen dieser Entwicklung. Die Maßnahme trägt somit ein Doppelgesicht: Vorruhestand ist angesiedelt an der Schnittstelle zwischen einem sozialpolitischen Instrument, eines Auffangmechanismusses bei der Umstrukturierung des Arbeitsmarktes im Sinne marktwirtschaftlicher Kriterien und zugleich ist der Vorruhestand ein ”ordoliberalistisches“ Mittel im Vereinigungsprozeß. Im folgenden kommt der bisherige Verlauf und die bisherigen Konsequenzen des Institutionentransfers am Beispiel des Vorruhestands genauer zur Sprache. Die Übernahme des Vorruhestands ist eingebettet in den gesamten Prozeß der deutschen Vereinigung und dem damit einhergehenden Transfer von Institutionen. Rosenow zeigt, daß das Instrument der frühen Verrentung ähnlich wie im Westen auch im Osten auf die Absenkung des Arbeitskräfteangebots zielt. Eine eigene Dynamik erhält der Prozeß jedoch durch die Aushandlungsmodi der beteiligten Akteure. Erstens wurden die sozialen Kündigungs- und Bestandschutzregelungen für Ältere - in Westdeutschland seit den 70er Jahren ausgehandelt - nicht übernommen. Das Alter hat in den alten Ländern in der Regel eine


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soziale und arbeitsrechtliche Wertigkeit, die beispielsweise eine Kündigung ab dem 55. Lebensjahr bei einer bestimmten Betriebszugehörigkeitsdauer ausschließt. Zweitens sind ältere Arbeitnehmer damit zu einer ”zentralen Anpassungsressource für die Entlastung des Arbeitsmarktes bzw. für die Bewältigung der Anpassungsprobleme der Betriebe gemacht worden“ (Rosenow 1992: 687). Die quantitative Wirkung ist nicht ausgeblieben und meßbar in den Entlastungseffekten des Vorruhestand/Altersübergangsgeldes.<72> Drittens wird die fremdgesteuerte Ausgliederung Älterer im Osten verstärkt durch die ”modifizierte Auslegung des Kündigungsschutzes“: Hatte ein Arbeitnehmer das Zugangsalter für Altersübergangsgeld erreicht, war das für eine Kündigung Auswahlkriterium und sozial vertretbar (Rosenow 1992:688). Diese auf der Ebene des Staates und der Verbände angesiedelten Regulierungen formieren sich zu einem Regulationsmechanismus mit ”kumulativen Effekten für die heteronome Ausgliederung Älterer“ (Rosenow 1992: 686). ”Diese drei Regulierungen bewirken insgesamt, daß die Betriebe ihre personalwirtschaftlichen Anpassungen an die Marktökonomie unter einem institutionell abgesicherten Altersregime vollziehen, unter dem sie besonders leicht und ohne Verhandlungszwang auf Ältere zurückgreifen können. Das ist ein signifikanter Unterschied zur Frühverrentungspraxis in den alten Bundesländern, wo die Frühverrentung durch Kündigungsschutzgesetz und -praxis, Tarifverträge und institutionalisierte Rentenzugangswege an die Verrentungsbereitschaft der Beschäftigten und an konsenserzielende Verhandlungsprozeduren der betrieblichen Akteure gebunden ist“ (Rosenow 1992: 689). Resultat der Frühverrentungspraxis im Osten war die massenhafte Ausgliederung älterer Arbeitnehmer ”in einer regulierungswirksamen Kooperation von Staat und Betrieben“, (Rosenow 1992: 695) allerdings ohne Rücksicht auf die psychosozialen Folgen und Belastungen. Frühverrentung in den neuen Ländern führte zu einer rigiden Ausgliederungspraxis ohne Wahl und Kontrolle, zu ”neuen Praktiken in alten Formen“ (Rosenow 1992: 696). Es wurde, mit anderen Worten, ein


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massives und differenziertes soziales Problem hier in einem institutionalisierten Regime gebündelt, formalisiert und in relativ kurzer Zeit ”abgearbeitet“. Dabei ist in Betracht zu ziehen, daß es sich dabei um ein Instrument handelt, das unter ganz anderen historischen Bedingungen entstanden und entwickelt worden ist. Als Strategie von Problemlösungen offenbart sich ein ”Beharrungsverhalten als eine rationale, der besonderen Lage angepaßte Problemlösung“ (Czada 1994: 248) um den Preis der ”Mißachtung situativer Herausforderungen“ (Czada 1994: 249). Aus Sicht der politischen Akteure scheint diese Strategie plausibel und in Anbetracht der Arbeitsmarktprobleme sogar sinnvoll gewesen zu sein<73>. Die Schwachstellen verlagern sich indes auf die Ebene der von den Maßnahmen betroffenen Menschen, ihrer lebenslangen sozialen Beziehungen, ihrer privaten Sphäre, ihrer Erwartungen an das Ende des Erwerbslebens und ihres lebensweltlichen Horizontes. Sie gehören zu den Folgen des Institutionentransfers, die aufgrund des ”improvisatorischen Charakters jener Entscheidungsprozesse“ bei der Weichenstellung 1989/90 nicht bedacht worden waren und durch diese erst hervorgerufen wurden (Lehmbruch 1993a: 44). Die Strategie der Frühverrentung setzt zwar an den Resultaten des bundesrepublikanischen Weges an, zeitigt aber im Osten qualitativ andere Resultate und unterbricht an dieser Stelle das gewohnte Gleichmaß der alten Bundesrepublik. Die Zukunft wird erweisen, inwieweit diese Prozesse auf die alte Bundesrepublik zurückwirken.

3.2.6. Fazit

Die Einführung des Vorruhestands zur Gestaltung der deutschen Vereinigung und der Lösung von Arbeitsmarktproblemen sind Teil des Institutionentransfers von West- nach Ostdeutschland. Damit waren hohe Erwartungen an die Absicherung verbunden. Durch die Übernahme des westdeutschen Sozialversicherungssystems beim Transfer der Institutionen lösen sich ursprüngliche dauerhafte soziale Beziehungen, die durch die Sicherungssysteme fundiert sind, auf. Die Legitimität der neuen Regelungen wird nicht mitgeliefert. Die Übernahme westdeutscher Regelungen setzte die bisher eingelebten Vergesellschaftungs- und Integrationsmodalitäten außer Kraft. Diese stabilisierenden


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Wirkungen zeigen sich anhand der in den beiden deutschen Staaten unterschiedlichen, jedoch bis jetzt in sich stabilen und für die Menschen orientierungswirksamen Rentensysteme. Die Stabilität gründet sich auf die jeweils unterschiedliche gesellschaftsgeschichtliche Herausbildung der Modalitäten, ihrer Verankerung in den gesellschaftlichen Systemen und in den Biographien. Soziale Sicherungssysteme sind nicht zu reduzieren auf abstrakte Regelungen, sondern gründen ihren Bestand auf eine sozio-historische Tradition. In diesem Rahmen sind auch begrenzt Korrekturen und Neuregelungen möglich, wie anhand der Vorruhestandsregelungen in der Bundesrepublik erkennbar ist. Probleme und Grenzen der Übernahme ergeben sich vor allem durch den ad-hoc-Charakter dieser Maßnahmen und die plötzliche Umstellung der Rahmenbedingungen. Die Übernahme des Vorruhestands erfolgte, indem Aushandlungen vermieden und über Bestandsschutzgarantien für ältere Beschäftigte hinweggesehen wurde. Für die Betroffenen ist dies ein weitgehend außengesteuerter Vorgang. Damit haben sie die Folgekosten zu tragen. Mit dem Vorruhestand im Vereinigungsprozeß überschneiden sich Momente des Ausschlusses und der Integration. Dabei ist nicht geklärt, welcher der beiden Pole dominiert und ob die Desintegration überwunden werden kann. In diesen Situationen ist es für die Subjekte unabdingbar, die Selektivität und die Beschränkungen sozialstaatlicher Institutionen auszubalancieren. Es ist anzunehmen, daß die Biographie verstärkt zum Bezugsrahmen in der sich sprunghaft verändernden Umwelt wird. Individuell-biographische Lösungen werden wichtiges Korrektiv des ”Selbst“, zumal die Altersphase kaum ein gesellschaftsstrukturelles Korrelat besitzt. Die Subjekte sind gefordert in dem Maße, wie eine adäquate ”reflexive politisch-institutionelle Steuerung“ ausbleibt und der Sozialstaat damit neue soziale Problemlagen nicht in seiner Tiefe bearbeiten kann.

Fußnoten:
<39>

Es muß erwähnt werden, daß nicht alle Institutionen der DDR untergegangen sind. Besonders zum Ende der DDR gab es eine Reihe von Entscheidungen, die dann aufgenommen oder modifiziert weitergeführt wurden. Zu den Entscheidungen der DDR gehörte ein eigenständiges Modell von Frühverrentung, welches dann im Einigungsvertrag aufgegriffen, aber unter ganz anderen Bedingungen und Intentionen fortgeführt wurde (siehe Abschnitt III. 2. 4).

<40>

”Es war nur noch Bevölkerung übriggeblieben“ schreibt Claus Koch, und um Gesellschaft neu zu schaffen ”blieb gewissermaßen nichts übrig, als diese Nicht-mehr-Gesellschaft zu kolonisieren“ (Koch 1995: 81-82).

<41>

Diese Maßgabe ist mittlerweile ein langfristiges Ziel, wobei es Schwierigkeiten gibt zu bestimmen, woran die Angleichung der Lebensverhältnisse gemessen werden kann (siehe auch Kapitel V. 2. 2).

<42>

Die politische Opposition in Deutschland attackiert dieses Vorgehen mit dem Argument, die Kosten der deutschen Vereinigung dürften nicht aus den Kassen der Renten- und Sozialsysteme bestritten werden, sondern seien über Steuern zu finanzieren.

<43>

siehe auch Tabelle 1

<44>

”In der internationalen sozialwissenschaftlichen Diskussion über die ‘Konstruktion des Alters’ spielen die bürokratischen Organisationsformen der hochentwickelten kapitalistischen Gesellschaften, und dabei vor allem die Systeme sozialer Sicherung, eine zentrale Rolle. (Ehmer 1990: 17, FN 15).

<45>

Die Herauf- oder Herabsetzung des ”sozialen Alters“ durch staatliche Interventionen wurde immer auch politisch legitimiert. Das spiegelt sich beispielsweise in den Begründungen bei Veränderungen der Verrentungsbedingungen wider. Zum Beispiel war die Begründungslogik für das Rentenreformgesetz von 1957 eine Zueignung an die Kriegsgeneration und die Vorruhestandsregelung von 1984-1988 in offizieller Lesart Abfindung und Dank für die Pioniergeneration der Bundesrepublik (Leisering 1992: 237f.). Die Rentenreform 1957 wurde als späte Wiedergutmachung für die Entbehrungen im Krieg proklamiert. Der Leitspruch der Vorruhestandsregelungen von 1984-1988 fand eine Begründung im Dank für die Entsagungen der Aufbaugeneration. Auf der subjektiven Seite war die Frühverrentungsbereitschaft in den Altersklassen, die ab Mitte der siebziger Jahre von der Frührente betroffen waren, besonders hoch. Das lag in erster Linie am ”kollektiven Kohortenschicksal“ dieser Generation aufgrund von Belastungen durch die Kriegs- und Nachkriegserfahrungen und vielfach negativen und fremdgesteuerten Berufsbiographien (Brückner/Mayer 1987).

<46>

Zur Entstehungsgeschichte eines neuen Standes: Die Altersrentner nach 1957. Zit. nach Hockerts 1985: 315

<47>

Vorreiter bei der Instrumentalisierung des Ruhestands zur Reduzierung von Arbeitslosigkeit war England. 1925 wurde das Rentenalter auf 65 Jahre gesenkt. Die TIMES kommentierte das neue Gesetz am 19. Mai 1925: ”‘In erster Linie wird von dem neuen Pensionsschema eine Reduktion der Arbeitslosigkeit erwartet ... Wenn die alten Männer in den Ruhetand treten, wird der Platz frei für jüngere Männer, für die, wie wir uns in Erinnerung rufen müssen, das Problem der Arbeitslosigkeit am schwersten wiegt.’“ (Ehmer 1990: 114).

<48>

”Die Arbeit gehört zum Wesen des Menschen und ist die lebensbestimmende Äußerungsform seines Daseins, ... setzt den Menschen in einen gesellschaftlichen Zusammenhang,...ist Quelle des gesellschaftlichen Reichtums und der gesellschaftlichen Entwicklung, ... formt den Menschen und dient der Entwicklung seiner Persönlichkeit.“ (Stollberg 1988: 11 ff.).

<49>

Das zeigt sich auch in einer hohen potentiellen Lebensarbeitszeit in der DDR bei einer sehr hohen Erwerbsbeteiligung. 1985 war die potentielle Lebensarbeitszeit in der DDR 9 Prozent höher als in der Bundesrepublik (Schuldt 1989: 22 ff.).

<50>

So waren 1989 83,2 bis Prozent aller 50 bis 55jährigen Arbeitnehmer berufstätig. In der Altersgruppe der 55 bis 60jährigen lag die Quote bei 73,5 Prozent (Werte, die in Westdeutschland letztmalig 1970 zu verzeichnen waren). Darüber hinaus arbeiteten 1989 in der DDR 203 000 Frauen und 76 000 Männer im Rentenalter. Das waren 10,5 Prozent aller Rentnerinnen und 11 Prozent aller Rentner. Arbeitslosigkeit und verschiedene Wege des vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben vor dem gesetzlichen Rentenzugangsalter - 60 Jahre für Frauen und 65 Jahre für Männer - waren dagegen, abgesehen von Frühinvalidität (Zur Entwicklung der Bevölkerung..., 1986), in der DDR unbekannt und fehlten damit im kollektiven und individuellen Bewußtsein.

<51>

Eitner/Eitner (1981: 85 ff), zit. nach Schuldt (1989: 93)

<52>

Witwenrente hatte in der DDR einen völlig anderen Sinngehalt als in der Bundesrepublik. In Westdeutschland fallen 25 Prozent des gesamten Rentenvolumens ca. 4,4 Millionen Witwenrenten zu. In der DDR betrug dieser Anteil 6 Prozent (Schmidt 1991: 14).

<53>

Beispielsweise nahmen Frankreich (1945), Schweden (1946) und die Niederlande (1947) die Idee der allgemeinen Grundversorgung in die Rentenreformen auf. Sozialdemokratien anderer europäischer Ländern schrieben diese Forderungen ebenfalls in ihre sozialpolitische Programme (Ehmer: 120). Der Beveridge-Plan war kennzeichnend für die neue Entwicklung, die schließlich der Begriff des Wohlfahrtsstaats.

<54>

Vgl. Klages u.a. (1992): 248

<55>

Angesichts des Zusammenbruchs des ostdeutschen Arbeitsmarkts bedient sich die Politik eines Instruments zur Umdefinierung von Arbeitslosigkeit, das schon seit Mitte der 70er Jahre in Westdeutschland ”als neu entwickelte, institutionalisierte Form (en) des Umgangs mit Problemen“ (Kohli/Wolf 1987: 95), Anwendung fand.

<56>

Die Bedingungen des Altersübergangsgeldes beinhalten neue Zugangsbedingungen in den vorgezogenen Ruhestand und zugleich eine Umdefinition, indem die Tradition der DDR und damit der spezifischen Symbolgehalt dieser Maßnahme ignoriert wird.

<57>

Ältere Arbeitnehmer meint Personen über 45 Jahre. Diese kalendarische Abgrenzung erfolgte zunächst aus pragmatischem Kalkül, was nicht zuletzt auf das zur Verfügung stehende Datenmaterial zurückzuführen ist.

<58>

IAB-werkstattbericht (1995) Nr. 3: 1

<59>

Das Arbeitslosigkeitsrisiko älterer Arbeitnehmer ist überwiegend ein ”Verbleibrisiko“ in der Arbeitslosigkeit (Naegele 1992: 166).

<60>

IAB-Kurzbericht (1993) Nr. 6.

<61>

Die Beschäftigungsrisiken älterer Arbeitnehmer lassen sich auf zwei Grundrisiken zurückführen: erstens auf ein höheres Qualifikationsrisiko und zweitens auf ein höheres Krankheitsrisiko (Naegele 1992: 20).

<62>

Nach IAB - werkstattbericht (1995) Nr. 3: 4

<63>

Nach IAB-werkstattbericht (1995) Nr. 2: 4-5

<64>

IAB-werkstattbericht (1995) Nr. 6: 5

<65>

IAB-Kurzbericht (1992) Nr. 24

<66>

Zahlen des Mikrozensus der neuen Länder und Berlin-Ost von Januar 1992. Quelle: Zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in den neuen Bundesländern. Sonderausgabe, April 1993, Hrsg.: Statistisches Bundesamt.

<67>

Betrachtet man die branchenspezifische Situation, fällt auf, daß die Einsatzmöglichkeiten älterer Arbeitnehmer schrumpfen. Ein großer Teil der Erwerbstätigen der DDR war in Facharbeiterberufen des produzierenden Gewerbes tätig. Einerseits verschwinden diese Tätigkeitsspektren durch den Zerfall industrieller Strukturen; zum anderen ist den Anforderungen in verbleibenden Branchen (z.B. im Bauwesen) mit zunehmendem Alter schwerer gerecht zu werden und schränkt so die Einsatzmöglichkeiten ein. Mit der Umstrukturierung im Osten setzte auch eine sektorale Umschichtung der Erwerbstätigen ein. Stabil ist die Lage mittlerweile im Handel und Bauwesen, in Versicherungen und Banken steigen die Beschäftigtenzahlen (IAB-Kurzbericht, 1993, Nr. 14). Diese Bereiche gehören jedoch nicht zu den ”klassischen“ Feldern älterer Beschäftigter.

<68>

Quelle: ANBA (1993) Nr. 6

<69>

IAB-werkstattbericht (1995), Nr. 3 und Nr. 6

<70>

Dabei muß man bedenken, daß mit dem Transformationsprozeß die alten industriegesellschaftlichen Strukturen und Milieus vakant sind. Das Gros der Beschäftigten der DDR waren gerade Facharbeiter in diesen Bereichen (1981: 37,1 Prozent aller Erwerbstätigen (Volkszählung 1981, zit. nach Hoffmann/Rink 1993: 29) und 9,5 Prozent Bauern (Winkler, Hrsg., 1990, zit. nach Hoffmann/Rink 1993: 29).

<71>

Vgl. Jürgen Rosenow (1992)

<72>

Unter den arbeitsmarktpolitischen Instrumenten hat die Frühverrentung eine hervorragende Wirkung. Während die Effekte anderer Maßnahmen im Zeitverlauf von Dezember 1990 bis April 1992 absanken, stieg der Anteil der Frühverrentungen an der Gesamtentlastung im gleichen Zeitraum von 30 auf etwa 40 Prozent und erzielte die größte Wirkung (Rosenow 1992: 688f.). Deutlich wird die quantitative Dimension auch im Vergleich zu den westlichen Bundesländern. Dort nahmen zwischen 1984 und 1988 160 000 Arbeitnehmer den Vorruhestand in Anspruch (ANBA 5/1989: 700f.) und 200 000 schieden über die 59er Regelung aus (Kohli 1991: 24). In den neuen Ländern schieden dagegen in dreieinhalb Jahren fast 1 Million Menschen aus.

<73>

So sieht Lehmbruch die Umgänglichkeit der Strategie der ”Problemvereinfachung“, da ”das Parteiensystem sonst durch Handlungskomplexität und Konsensbedarf überfordert gewesen wäre“ (1993: 55).


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