Beckers, Peter: Kulturelle Aspekte bezirklicher Verwaltungstransformation Einflüsse von Handlungsorientierungen in der DDR-Stadtbezirksverwaltung auf Verlauf und Stand der Integration Ost-Berliner Bezirksverwaltungen in das Land Berlin im Zeitraum von 1989 bis 1995


Kapitel 1. Einleitung

Klaus König erinnert daran, daß es für den Übergang vom Kapitalismus zum Sozialismus eine reiche Sprache gäbe, aber für den umgekehrten Weg begriffliche und konzeptionelle Deutungen weitgehend fehlten<1>. Zur Bezeichnung des Übergangs von einer "real-sozialistischen Verwaltung in eine klassisch-europäische Verwaltung" (König 1993) hat sich in den Sozialwissenschaften der Begriff der Verwaltungstransformation etabliert. Damit wird deutlich, daß sich die inhaltlichen Bedingungen von Transformationen und Reformen unterscheiden: Verwaltungsreformen tragen zur Modernisierung des Gesellschaftssystems, also seiner sukzessiven Anpassung an veränderte, häufig global wirkende Umweltbedingungen bei<2>. Die Komplexität dieser Bedingungen ist ex ante kaum planbar, so daß sich Gesellschafts- und reformerische Verwaltungsentwicklung durch das Zusammenwirken vielfältiger Einflüsse relativ ungesteuert und evolutionär vollziehen<3>. Im Unterschied hierzu wird die ostdeutsche Verwaltungstransformation von dem Ziel ihrer Integration in das bundesdeutsche Gesellschaftssystem bestimmt, so daß im Sinne nachholender Modernisierung<4> relativ deutliche Vorstellungen über ihre gewünschte Entwicklung bestehen.

Damit ist die Ausgangslage (Verwaltung real-sozialistischer DDR-Prägung) und Ziel (Verwaltung westdeutscher Prägung) der ostdeutschen Verwaltungstransformation klar benannt. Allerdings sind ihre Rahmenbedingungen derart einzigartig, daß auf Erfahrungen mit ähnlichen Prozeßverläufen kaum zurückgegriffen werden kann. In den vor 1989 weltweit zu beobachtenden Transformationsprozessen<5> unterlagen nur gesellschaftliche Teilbereiche der systemischen Anpassung im Sinne nachholender Modernisierung, weil der Demokratisierung bereits die Entwicklung zur Marktwirtschaft vorausgegangen war<6>. Dieser historische Entwicklungszusammenhang ist


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beim Übergang von ursprünglich sozialistisch-autoritär zu marktwirtschaftlich-demokratisch verfaßten Gesellschaften nicht gegeben. Er wird von der "Übernahme, Errichtung, Inkorporation von modernen demokratischen, marktwirtschaftlichen, rechtsstaatlichen (Basis-)Institutionen" (Zapf 1994: 301) erfolgreicherer Gesell-schaftssysteme bestimmt, so daß von den transformatorischen Prozessen beinahe alle Bereiche des Lebens gleichzeitig betroffen sind<7>.

Diese Feststellung gilt auch für die ostdeutsche Transformation. Allerdings bestehen erhebliche Unterschiede zu postsozialistischen Systemtransformationen osteuropäischer Staaten, so daß sie ein transformatorischer Sonderfall ist. Denn sie wurde und wird von historisch unvergleichlichen materiellen wie personellen Unterstützungsleistungen aus Westdeutschland flankiert. Auch der plötzliche "super big bang" (v. Beyme 1994b: 83) ist einmalig, mit dem das DDR-System aufgelöst und durch das bundesrepublikanische System ersetzt wurde. Die besondere Gründlichkeit, Schnelligkeit und Gleichzeitigkeit, mit welcher der westdeutsche Institutionentransfer<8> vollzogen wurde, ist das Beispiel geradezu "reinster Form nachholender Modernisierung" (Zapf 1994).

Diese strukturellen Rahmenbedingungen ostdeutscher Verwaltungstransformation bedingten, daß die DDR-Verwaltungen beinahe über Nacht völlig veränderte sozio-ökonomische Anforderungen zu bewältigen hatten. Der Erfolg dieser Bemühungen beeinflußt den Verlauf des gesamten sozio-ökonomischen Strukturwandels in Ostdeutschland<9>. Defizite in ihrer transformatorischen Entwicklung würden die Funktion von Verwaltung im politischen Prozeß, auf den an anderer Stelle noch eingegangen wird<10>, beeinträchtigen. Damit würde auch die Kompetenz demokratischer Institutionen vermindert, gesellschaftliche Probleme bewältigen zu können. Dies hätte zur Folge, daß das Vertrauen der neuen Bundesbürger in die Leistungskraft des politischen Systems nachläßt und der Demokratisierungsprozeß die Unterstützung verliert<11>.


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Die Leistungsfähigkeit von Verwaltungen wird vom Zusammenwirken institutioneller Rahmenbedingungen wie Organisationsstruktur und verwaltungsrechtliche Regelungen mit verwaltungskulturellen Einflüssen wie Handlungsorientierungen und -präferenzen des Personals bestimmt. Das Ergebnis dieses Zusammenwirkens kann nur sehr eingeschränkt politisch gesteuert werden<12>. Die Effizienz öffentlicher Verwaltungen<13> westdeutscher Prägung wird durch eine Verwaltungskultur begünstigt, die sich auf die Berücksichtigung nichtformalisierter, aber zur Funktionserfüllung notwendiger gesellschaftlicher Anforderungen im Verwaltungshandeln vorteilhaft auswirkt. Daher ist der weitgehend abgeschlossene Transfer westdeutscher Strukturen und Regelungen noch kein Garant dafür, daß das Verwaltungshandeln in Ostdeutschland dem in Westdeutschland entspricht.

Das ostdeutsche Verwaltungspersonal wurde im DDR-Gesellschaftssystem sozialisiert. Seine kulturell vermittelten, internalisierten Denk- und Orientierungsmuster sind kurzfristig nicht zu verändern und begünstigen die Herausbildung einer spezifisch ostdeutschen Verwaltungskultur. Sie wird von den Prägungen beruflicher Sozialisation des Personals beeinflußt, das bereits in der DDR-Verwaltung tätig war und besonders in die Stellen des mittleren und gehobenen Verwaltungsdienstes übernommen wurde<14>. Empirische Untersuchungen in Landes- und Kommunalverwaltungen der neuen Bundesländer<15> bestätigen die Annahme, daß sich eine spezifisch ostdeutsche Verwaltungskultur herausbildet<16>.

In der vorliegenden Arbeit werden verwaltungskulturelle Aspekte des Transformationsprozesses Ost-Berliner Bezirksverwaltungen im Zeitraum von 1989 bis 1995 analysiert. Sie leisten einen Beitrag zur Verlaufsanalyse ostdeutscher Verwaltungstransformation. Am Beispiel der Referate Jugendhilfe in früheren Ost-Berliner Stadtbezirksverwaltungen wird insbesondere die Wirkung verwaltungskultureller Prägungen auf den Verlauf bezirklicher Transformation untersucht.


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Ausgangspunkt der Untersuchung ist die Darstellung grundlegender (verwaltungs-) kultureller Einflüsse auf Handlungs- und Orientierungsmuster des Verwaltungspersonals. Anschließend werden idealtypische Orientierungsmuster des Personals in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung und in der DDR-Verwaltung entwickelt. Dieses Vorgehen dient dem Zweck, die Fragebereiche der Untersuchung zu strukturieren und eine Vorstellung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden dominierender Handlungsorientierungen zu erhalten (verwaltungskulturelle Ausgangslage und Ziel bezirklicher Transformation).

Allerdings behindert der unzureichende Forschungsstand zur DDR-Verwaltung eine Bestimmung idealtypischer Handlungsorientierungen, so daß in Kapitel II eine retrospektive Analyse des Verwaltungshandelns in den Referaten Jugendhilfe Ost-Berliner Stadtbezirke folgt. Anhand der institutionellen Rahmenbedingungen des Referats, der von fünf Jugendfürsorgern beschriebenen Verwaltungspraxis und der Analyse von Jugendhilfeakten erfolgt anschließend eine realtypische Bestimmung grundlegender Handlungsorientierungen des Personals in der DDR-Verwaltung.

Die Struktur des organisatorischen und personellen Umbaus der DDR-Stadtbezirks- zur Bezirksverwaltung wird in Kapitel III dargestellt. Der Einfluß dominanter Orientierungsmuster in der Stadtbezirksverwaltung auf den bezirklichen Transformations-verlauf und auf die Herausbildung einer spezifischen ostdeutschen Verwaltungskultur wird in Kapitel IV analysiert<17>. Die im Jahr 1993<18> mit quantitativen sozialwissenschaftlichen Methoden der Einstellungsforschung in Jugend- und Sozialverwaltungen Ost- und West-Berliner Bezirke erhobenen Daten werden anschließend durch weitere komplettiert. Sie wurden im Jahr 1995 überwiegend durch qualitative Befragungen ermittelt<19>. In Kapitel V erfolgt das Resümee der vorliegenden Untersuchung.


Fußnoten:
<1>

Siehe König 1993: 80f.

<2>

Siehe v. Beyme (1994a/b), Sandschneider (1994: 23ff.) und Merkel (1994a/b).

<3>

Siehe Wiesenthal (1995), Ellwein (1993: 35), und Luhmann (1982: 335).

<4>

Siehe v. Beyme (1994a/b) und Merkel (1994a/b).A

<5>

Zum Überblick häufig synonym zu Transformation verwendeter Bezeichnungen siehe Merkel 1994: 10.

<6>

Zu dem Phänomen der Demokratisierungswellen siehe Huntington 1991. Einen Überblick über Typologien und staatliche Zuordnungen gibt Welzel 1994.

<7>

Zur historischen Singularität und zu Problemen dieser Gleichzeitigkeit siehe Offe (1991a: 279ff.), v. Beyme (1994b: 360) und Reißig (1993: 11).

<8>

Siehe Lehmbruch 1996 und 1993.

<9>

Siehe Hill 1992 und 1994.

<10>

Siehe Kapitel I, Abschnitt 2.

<11>

Siehe Gabriel 1994.

<12>

Siehe Wollmann 1996 und 1995a.

<13>

Zur Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit öffentlicher Verwaltungen siehe ausführlich Reichard 1987: 10ff.

<14>

Siehe Wollmann (1995a), Derlien (1993), Seibel (1993a) und Wollmann/Jaedicke (1993).

<15>

Zum Überblick siehe Wollmann u.a. 1995c.

<16>

Siehe Damskis/Möller (1997), Schöne/Rogas (1996), Berg/Nagelschmidt (1996), Schröter (1995), Wollmann/Berg (1994), Berg (1994) und Reichard/Schröter (1993).

<17>

Hieraus begründet sich die beim Ostpersonal vorgenommene Differenzierung in "Alt-" und "Neupersonal". Diese Begriffsverwendungen dienen also lediglich zur Unterscheidung vorhandener oder nicht vorhandener DDR-Verwaltungserfahrung beim Aufbau der Bezirksverwaltung.

<18>

Diese Erhebungen wurden im Rahmen eines Berlin-Forschungsprojekts zusammen mit Uwe Jonas durchgeführt. Zum Projekt und zu grundlegenden Unterschieden in der Verwendung und Interpretation der Daten siehe Kapitel IV, Abschnitt 1.

<19>

Siehe Beckers/Jonas 1997.


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