Beckers, Peter: Kulturelle Aspekte bezirklicher Verwaltungstransformation Einflüsse von Handlungsorientierungen in der DDR-Stadtbezirksverwaltung auf Verlauf und Stand der Integration Ost-Berliner Bezirksverwaltungen in das Land Berlin im Zeitraum von 1989 bis 1995



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Kapitel 2. Handlungsorientierungen in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung und in der real-sozialistischen Verwaltung der DDR

2.1. Zum Verständnis wertbestimmter Handlungsorientierungen und -präferenzen

Der Verlauf der Institutionalisierung, also auch das "so und nicht anders sein" von Verwaltung, geschieht im Zusammenwirken mit der kulturellen Gesellschaftsentwicklung<20>. Unter "Kultur" wird im weiteren Verlauf der Arbeit die in der Gesellschaft vorherrschenden Wertsetzungen verstanden. Damit wird einer in der politischen Kulturforschung verbreiteten Definition gefolgt, nachdem die Werte den "Kulturkern" (Schröter 1995: 46) bilden. Zur hinreichenden Wertdefinition wird auf die beinahe klassische Definition von Kluckhohn zurückgegriffen. Hiernach ist ein Wert "eine für ein Individuum oder eine Gruppe charakteristische Konzeption des Wünschenswerten, welche die Auswahl unter verfügbaren Handlungsarten, -mitteln und -zielen beeinflußt" (Kluckhohn 1951: 395). Werte begründen die Präferenz von Individuen oder Gruppen für eine bestimme Handlungsweise in konkreten Handlungssituationen, also ihre Handlungspräferenzen.

Sie werden durch wertbestimmte, über konkrete Handlungssituationen hinausreichende grundlegende Orientierungen bestimmt. Diese Handlungsorientierungen werden ebenfalls durch Werte bestimmt, was in der Wertedefinition von Klages besonders deutlich wird. Hiernach sind Werte "situationsübergreifende, objektungsspezifische Orientierungsleitlinien zentralen Charakters, die den Systeminput einer Person (ihre Wahrnehmung wie auch die in ihr ablaufende Inputverarbeitung) selektieren, organisieren und akzentuieren und gleichzeitig auch ihren Output, d.h. ihr Reaktions- und Verhaltensschema regulieren" (Klages 1977: 295). Werte ermöglichen dem Menschen oder der Gruppe eine grundlegende, situationsübergreifende Handlungs-


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orientierung und begründen ihre Handlungspräferenz in einer konkreten Handlungssituation.

Kulturelle Identität wird durch die Gemeinsamkeit gesellschaftlicher und individueller Werte hergestellt. Sie bestimmen, ob und welches (soziale) Handeln wünschenswert ist, d.h. ob und auf welche Weise die bewußte Überführung eines Zustands in einen anderen durch soziale Interaktion erfolgen soll. Werte sind das Bindeglied zwischen Individuum und Gesellschaft, denn erst gemeinsam geteilte Werte ermöglichen die Identifikation von Zugehörigkeit, die Ordnung der Zusammenarbeit und die Regulierung des Zusammenlebens der Mitglieder<21>. Die Kultur einer Gesellschaft bestimmt sich also durch die in ihr vorherrschenden Werte, die durch gesellschaftliche Leitideen wie beispielsweise Freiheit, Rechtmäßigkeit, Gleichheit u.a.m. repräsentiert werden.

Welche Werte sich in Gesellschaften ausbilden, wird von spezifischen Umwelteinflüssen bestimmt, worauf Berger/Luckmann hinweisen<22>. Hiernach neigen Menschen dazu, sich Gewißheit über die objektive Realität ihrer subjektiven Wahrnehmung von Umweltphänomenen verschaffen zu wollen, die beispielsweise durch technische, ökonomische bzw. soziale Entwicklungen oder aber auch Naturerscheinungen hervorgerufen werden. Diese Gewißheit verschaffen sie sich durch die Bestätigung, daß andere Menschen ihre Wahrnehmung teilen. Sie werden gemeinsam interpretiert, so daß am Ende eine gemeinsam geteilte Deutung von dem entsteht, was objektiv wahr, richtig bzw. wirklich ist und welches Handeln sozial wünschenswert ist, den Umweltphänomenen zu begegnen. Die "soziale Konstruktion von Wirklichkeit" (Berger/Luckmann 1977) beeinflußt, wie die Mitglieder einer Gesellschaft ihre Umwelt wahrnehmen und welche Handlungsorientierungen ausgebildet werden. Sie sind von einer relativ hohen zeitlichen Konsistenz<23> und verändern sich in der Regel nur sukzessive und über einen längeren Zeitraum hinweg, denn sie werden im Institutionalisierungsprozeß internalisiert. Dieser Prozeß läßt sich folgendermaßen beschreiben:

Die soziale Konstruktion von Wirklichkeit vermittelt dem Menschen eine grundlegende Orientierung, welches Handeln wünschenswert ist, um auf Umweltphänomene


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zu reagieren. Hierdurch findet eine erste Auswahl unter verfügbaren Handlungsarten, -mitteln und -zielen statt. Auf die schließlich getroffene Wahl wird in späteren Handlungssituationen zurückgegriffen, da mit der Reproduktion früheren Handelns der Vorteil begrenzter Auswahl verbunden ist. Dieser Vorteil begründet sich durch die Sicherheit, die mit dem Rückgriff auf bekannte, bewährte Handlungsweisen verbunden ist. Sie trägt zur kognitiven Entlastung bei, da kognitive "Such"-Kapazitäten, die beim Abwägen über die jeweiligen Folgen verfügbarer Handlungsalternativen anfallen, reduziert werden. Dies hat zur Folge, daß die Auswahl der "richtigen" Handlungsweise schneller stattfinden kann und eingesparte "Such"-Kapazitäten anderweitig genutzt werden können<24>. Der Vorteil begrenzter Auswahl erfährt seine Optimierung durch Internalisierung, in dem ein bewußtes Abwägen verfügbarer Handlungsalternativen nicht mehr stattfindet.

Durch den Prozeß der Institutionalisierung werden Handlungsorientierungen verinnerlicht oder "eingefroren". Dies hat aber auch zur Folge, daß veränderte Umweltanforderungen nur relativ langsam und sukzessive in das Bewußtsein des Menschen treten. Der Anpassung geht im Prozeß der Deinstitutionalisierung ein "Auftauen" internalisierter Orientierungen voraus. Besonders der nachlassende Erfolg der mit der Handlung verbundenen Zielsetzung begünstigt es, daß Menschen die Richtigkeit ihres bisherigen Handelns reflektieren und über verfügbare Handlungsalternativen nachdenken. Durch gemeinsame Interpretation ihrer Deutungen und Wahrnehmungen findet die erneute soziale Übereinkuft über das wünschenswerte, richtige Handeln statt. Die veränderten Orientierungen werden im Prozeß der Institutionalisierung wieder internalisiert.

Prozesse der Institutionalisierung begünstigen eine relative Homogenität und Stabilität der vielfältigen Handlungsstrukturen in der Gesellschaft. Sie lassen sich nach ihrer Funktion differenzieren, also dem inhärenten Sinn und Bezug, die sie im systemtheoretischen Handlungsmodell<25> für gesellschaftliche Teilbereiche bzw. Subsysteme wie Politik, Wirtschaft, Recht, Bildung u.a.m. erbringen. So lassen sich beispielsweise Handlungen mit politischer Funktion dem politischen Subsystem zuordnen, wenn sie dazu beitragen, daß systemische Steuerungs- und Regulierungsleistungen erbracht werden, um Zusammenhalt und Überleben des (Gesellschafts-)


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Systems zu gewährleisten<26>. Auf diese Weise entstehen funktionsbezogene Handlungsmuster. Sie konstituieren im Zusammenwirken mit den institutionellen Rahmenbedingungen die politischen Institutionen der Bundesrepublik wie Regierung, Parlament, Gerichte, Parteien, Verbände, Massenmedien und öffentliche Verwaltung<27>. Im institutionalistischen Verständnis wird das "so sein" von Verwaltung als relativ dauerhaftes Muster reproduzierter Handlungen des Verwaltungspersonals begriffen, das sich im Verlaufe kultureller Entwicklung durch Prozesse der Deinstitutionalisierung und Institutionalisierung herausgebildet hat. Welches Muster sich ausbildet, wird vom Zusammenwirken grundlegender vier Einflüsse auf Verwaltungshandeln bestimmt:

  1. Der Einfluß der Verwaltungsorganisation, also die Organisationsstruktur der Verwaltung<28>, welche die Verteilung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten des Personals regelt. Sie umfaßt sowohl die Aufbauorganisation wie die hierarchische Konfiguration von Stellen, Ämtern und Abteilungen als auch die Ablauforganisation wie die Regeln zur Kooperation und Koordination des Personals (z.B. Mitzeichnungs-, Abzeichnungs- und Schlußzeichnungsregelungen) im Handlungsprozeß.
  2. Der Einfluß der verwaltungsrechtlichen Regelungen, also sowohl die Rechtsvorschriften mit Außenwirkung wie Gesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen als auch die Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtssätze begründen wie Durchführungsvorschriften oder Anordnungen.
  3. Der Einfluß gesellschaftlicher Anforderungen, die nicht in den formal geregelten institutionellen Rahmenbedingungen für Verwaltungshandeln wie Verwaltungsorganisation und Verwaltungsrecht abgebildet sind<29>. Ihre Berücksichtigung ist ein wesentlicher Bestandteil des effizienten Handelns öffentlicher Verwaltungen westdeutscher Prägung<30>.
  4. Der Einfluß wertbestimmter Handlungsorientierungen und -präferenzen des Verwaltungspersonals. Diese sind ein wesentlicher Teil der Kultur von Verwaltungen<31>.


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Nachfolgend wird Verwaltungskultur definiert als die "Gesamtheit der für die Erfüllung der Verwaltungsfunktionen handlungsrelevanten Einstellungen und Werthaltungen von Verwaltungsmitarbeitern" (Damskis/Möller 1997: 15)<32>. In empirisch geprägten Ansätzen der Verwaltungskultur-Forschung erfahren die Begriffe Einstellung und Wert häufig eine synonyme Bedeutung und Verwendung<33>. Wie bereits beschrieben, beeinflussen Werte die Handlungsorientierungen und -präferenzen von Menschen oder Gruppen. Gesellschaftlich und beruflich vermittelte Werte bestimmen auch in der Verwaltung, ob und auf welche Art und Weise das Personal die an sie gestellten Anforderungen wahrnimmt, deutet, bewertet und welches Selbst- und Rollenverständnis es entwickelt.

Gemeinsam von der Gesellschaft und dem Personal geteilte Werte tragen zur effizienten Erfüllung der Verwaltungsaufgaben bei. Denn sie erleichtern die Orientierung des Personals an gesellschaftliche Anforderungen und verringern den zur Koordination bzw. Kooperation anfallenden Steuerungsaufwand erheblich. Die Kultur einer Verwaltung wirkt sich auf den Erfolg politischer Programme aus und ist zum Verständnis der Innenwelt von Verwaltung von zentraler Bedeutung<34>.

2.2. Handlungsorientierungen öffentlicher Verwaltung west-deutscher Prägung

Die grundlegenden Anforderungen an Verwaltungshandeln westdeutscher Prägung werden durch die gesellschaftlichen Leitideen Freiheit, Rechtmäßigkeit, Gleichheit und Gewaltenteilung bestimmt<35>. Freiheit konkretisiert sich hierbei vor allem in Anspruchs- bzw. Abwehrrechten der privaten Sphäre des Bürgers gegenüber dem Staat. Der Eingriff in den privaten Bereich bedarf als Ausdruck der Rechtmäßigkeit des Gesetzes. Der Gleichheitsgrundsatz bestimmt, daß alle Bürger dem Gesetz in gleichem Maße unterworfen sind. Gewaltenteilung beinhaltet, daß alle Staatsgewalt vom Volke auszugehen hat und diese Gewalt durch voneinander getrennte Organe


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der Judikative, Exekutive und Legislative ausgeübt wird<36>. Diese Gewaltenteilung wird durch das bundesstaatliche, föderale Prinzip des Staatsaufbaus ergänzt<37>. Das Grundgesetz verlangt, daß das föderalistische Prinzip in den Verfassungsordnungen der Länder seine Entsprechung findet und sichert den Kommunen das Recht zur Selbstverwaltung zu<38>.

Das Rechtsstaatsprinzip drückt sich vor allem durch die Funktion der judikativen Gewalt aus, die Einhaltung verfassungsrechtlicher Normen bei der Gesetzgebung der Legislative sowie die Rechtsschutz- und Rechtsweggarantie des Bürgers in seinen Abwehr- und Anspruchsrechten zu gewährleisten<39>. Zum Schutz vor widerrechtlichem Verwaltungshandeln sichert es den Betroffenen ein Klagerecht vor den Verwaltungsgerichten zu<40>. Um die Gleichheit vor dem Gesetz durch richterliche Neutralität auch in der Praxis der Rechtsprechung zu gewährleisten, räumt das Grundgesetz den Richtern eine besondere Stellung ein und verlangt von ihnen eine ethische Selbstbindung an die "Souveränität des Rechts"<41>.

Um die Funktion von Verwaltung im Modell der Gewaltenteilung erfassen zu können, ist ein Rückgriff auf zentrale Phasen des Policy-Making hilfreich, wie sie Werner Jann analytisch beschreibt<42>: Die Phase der Politikformulierung beinhaltet die Identifikation, Definition und Bewertung gesellschaftlicher Probleme, die zu Programmen führen wie beispielsweise Gesetze, Verordnungen und Pläne. Sie sollen das zukünftige Handeln der Adressaten im gewünschten Umfang beeinflussen. In der Phase der Politikdurchführung werden diese Programme umgesetzt. In der Phase der Politikwirkung erfolgt die Evaluierung der mit den Programmen intendierten Wirkungen und möglicherweise nichtintendierten Auswirkungen auf das Gesellschaftssystem. Im Anschluß daran kann gegebenfalls wieder in die Phase der Politikformulierung eingetreten werden, so daß sich der Prozeß des Policy Making um einen zirkulären Vorgang handelt (Policy Cycle).


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Das Grundgesetz weist der Legislative die Funktion der Rechtsetzung<43> und der Ver-waltung die des Gesetzesvollzuges zu<44>. In dieser Funktionszuweisung ist die Politikformulierung das Element politischer Parteien. Sie entwickeln in Konkurrenz zu anderen Parteien Programme und sind durch ihre Wahl legitimiert, zu bestimmen, welche gesellschaftlichen Problemlagen als regulierungsbedürftig eingeschätzt werden, welche Verhaltensänderungen des Adressaten erwünscht sind und welche Steuerungsmittel zum Einsatz kommen sollen. Die Verwaltung hat die Funktion, diese Programme umzusetzen.

Dieser Vorstellung entspricht das idealtypische Bild (Image) des politisch neutralen, am legalistisch-prozeduralen hoheitlichen Gesetzesvollzug orientierten "klassischen Beamten"<45>. Ihm liegt das gedankliche Konstrukt der Trennung von staatlicher und gesellschaftlicher (bzw. privater) Sphäre zugrunde, in dem der Staat die hegelianische sittliche Idee des Ganzen verkörpert. In diesem Verständnis ist das Verwaltungspersonal dem Staat als Garanten des Gemeinwohls verpflichtet und kann bzw. soll gesellschaftliche Probleme rein sachlich, also parteipolitisch neutral und objektiv lösen. Mehrheitsentscheidungen, pluralistische Konfliktaustragung durch Parteipolitik oder Verbände werden als interessengebunden und daher dem Gemeinwohl eher abträglich interpretiert.

Der Funktion von Verwaltung im politischen Prozeß gesellschaftlicher Problemverarbeitung der Bundesrepublik entspricht diese Vorstellung von Gewaltenteilung nur noch begrenzt. Besonders die ihr zugrundeliegende gedankliche Trennung von staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre ist ungeeignet, die an das Verwaltungshandeln gestellten gesellschaftlichen Anforderungen adäquat erfassen zu können<46>. Sie werden von der hohen Vernetzung und Ausdifferenzierung staatlicher und gesellschaftlicher Handlungsbeziehungen bestimmt, die in ihrer Vielschichtigkeit und Interdependenz nur noch schwer zu erfassen sind. Die Vernetzung von Staat und Gesellschaft beispielsweise im "Dritten Sektor"<47> verdeutlicht sich in Entwicklungen, die sich in Begriffen wie "Subsidiaritätsprinzip", "Public-Private Partnership"<48>, "Mixed


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Economy"<49>, "Korporatismus", "Koproduktion"<50> und "Politikverflechtung"<51> widerspiegeln. Die effiziente Steuerung solcher komplexen Gesellschaften erfordert zunehmend die Kooperation des Staates mit seinem gesellschaftlichen Umfeld<52>. Auch die Reduktion nichtintendierter Folgewirkungen bedingt die Mitwirkung gesellschaftlicher Akteure bei der Entwicklung und Umsetzung politischer Programme. Dabei treten autoritäre hinter partizipativ-kooperativen Steuerungsformen zurück<53>: Motivation, Kommunikation, Akzeptanz und Dialogfähigkeit sind zentrale Schlüsselwörter des kooperativen Staates<54>. Diese Entwicklung hat zu einer Reihe grundlegender, gesellschaftlicher Anforderungen an Orientierungen des Verwaltungspersonals geführt, die einander bedingen und auch analytisch nur mühsam differenziert betrachtet werden können. Sie sind in nachfolgender Übersicht 1 dargestellt.

Die idealtypische Problemorientierung des Verwaltungspersonals entspricht der geforderten Funktion von Verwaltung im politischen Prozeß. Die Steuerung komplexer Gesellschaften bedingt ein hohes Maß spezialisierter Informations- und Problemlösungskapazitäten, über das die Legislative nicht verfügt<55>. Hierdurch fallen der Verwaltung zunehmend Funktionen in allen Phasen des Policy-Making-Prozesses zu, worauf seit den achtziger Jahren die Implementationsforschung aufmerksam macht<56>. Daher ist es erforderlich, daß das Verwaltungspersonal seine Kompetenzen in die Phasen des politischen Prozesses einbringt, also auf gesellschaftliche Problemlagen aufmerksam macht, Lösungsvorschläge entwickelt sowie sich an der Evaluierung und ziel- oder ergebnisbezogenen Umsetzung politischer Programme beteiligt<57>. In diesem Kontext spricht Gerhard Banner von der Entwicklung zur "politischen Verwaltung"<58> Renate Mayntz von der "Politisierung der Bürokratie"<59>


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und Thomas Ellwein von der "Vermischung" politischer und administrativer Funktionen<60>. Die wertbestimmte Poblemorientierung begünstigt es, daß das Verwaltungspersonal seine fachlichen Kompetenzen auch in die Phase der Politikformulierung einbringt.

Übersicht 1: Orientierungen in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung

Orientierungs-bezug

Orientierungs-muster

Orientierungsmerkmal

politischer Prozeß

Problemorientierung

Einbringung fachlicher Kompeten-zen in die Phase der Politikformulierung

Parteipolitik

Fachorientierung

Selbstkoordination anhand den Stan-dards professioneller Fachlichkeit

Aufgaben-wahrnehmung

Aufgaben-orientierung

eigenständige Problemlösung und Übernahme von Verantwortung

Verwaltungs-umwelt

Umweltorientierung

partizipativ-kooperative Beteiligung gesellschaftlicher Akteure bei Pro-blemlösungen

Verwaltungs-recht

Rechtsorientierung

Rechtsbindung des Verwaltungshan-delns bei problemorientierter Wahr-nehmung eingeräumten Ermessens

Die Fachorientierung beinhaltet die Selbstkoordination des Verwaltungspersonals an Standards professioneller Fachlichkeit. Die Funktion der Exekutive im politischen Prozeß erfordert eine hohe Interaktion zwischen politischen Parteien und Verwaltung, die durch Parteimitgliedschaften gefördert wird. Um parteipolitischer Ämterpatronage<61> bei der Stellenbesetzung entgegenwirken, die Loyalität der Verwaltung bei Regierungswechseln<62> erhalten und parteipolitische Neutralität<63> im Verwaltungshandeln gewährleisten zu können, ist die ethische Selbstbindung des Verwaltungspersonals eine grundlegende Anforderung an Verwaltungshandeln. Die Krite-


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rien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung<64> dienen nicht allein dem Zweck, die Fachkompetenz der Verwaltung zu sichern, sondern auch dazu, den öffentlichen Zugang in den Staatsdienst zu ermöglichen. Eine wertbestimmte Fachorientierung des Personals begünstigt ein Verhältnis zu politischen Parteien, bei dem die Standards professioneller Fachlichkeit im Verwaltungshandeln auch im Konfliktfall erhalten bleiben<65>.

Die idealtypische Aufgabenorientierung verweist auf die Bereitschaft des Personals, Verantwortung zu übernehmen und Verwaltungsaufgaben eigenständig zu erfüllen. Die Gesellschaftsentwicklung hat zum Anwachsen öffentlicher Aufgaben geführt, deren effziente Bewältigung sich bereits auf die Verwaltungsorganisation ausgewirkt hat, aber auch weiterhin auswirkt. So wurden beispielsweise überwiegend Schluß-zeichnungsbefugnisse für die Fachverantwortung dezentralisiert und Leitungsaufgaben von Kontrollfunktionen entlastet. Effizientes Verwaltungshandeln bedarf zunehmend auch der Dezentralisierung nicht nur der Fach-, sondern auch der Ressourcenverantwortung. Die dezentralisierte Kompetenzverteilung erfordert aber schon heute, daß auch das Verwaltungspersonal unterhalb der Amtsleiterebene auf der Grundlage einer professionellen Verwaltungsausbildung ihm übertragene Aufgaben relativ eigenständig erfüllt<66>. Eine wertbestimmte Aufgabenorientierung begünstigt diese dezentrale Kompetenzverteilung<67>.

Die Umweltorientierung erleichtert die partizipativ-kooperative Beteiligung gesellschaftlicher Akteure bei Problemlösungen. Diese Beteiligung ist notwendig, um die Kompetenzen der Akteure in die Bewältigung gesellschaftlicher Probleme einbeziehen zu können. Die "Außenorientierung von Verwaltung"<68> beschränkt sich nicht nur auf das organisierte gesellschaftliche Umfeld. Denn auch die als "Koproduktion" bezeichnete aktive Mitwirkung des Bürgers bei der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben setzt eine partnerschaftliche Beziehung zwischen Verwaltung und Bürger voraus, wie sie mit Begriffen der "Dienstleistungsverwaltung" oder "bürgernahen Verwaltung" konzeptionell beschrieben wird<69>. Wertbestimmte Umweltorientierung för-


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dert solches Verwaltungs-handeln.

Die Rechtsorientierung beinhaltet die Rechtsbindung des Verwaltungshandelns bei problemorientierter Wahrnehmung des eingeräumten Ermessens. Die ergebnis- oder zielorientierte Umsetzung politischer Programme erfordern Aushandlungsprozesse des "bargainings"<70> durch die Verwaltung, um beispielsweise bei differierenden Investoreninteressen und kommunalen Interessen zu konsensfähigen Lösungen in beiderseitigem Nutzen zu gelangen. Bargaining-Prozesse führen im Verwaltungshandeln nicht selten dazu, daß die Durchsetzung gesetzlicher Normen zugunsten der Herbeiführung konsenfähiger Lösungen zurücktritt, so daß ein potentielles Spannungsverhältnis zwischen demokratischer Legitimität und legalistischer Rechtsstaatlichkeit deutlich wird<71>. Um solche Spannungen zu vermindern, werden in Gesetze gegossene politische Programme nicht selten mit unbestimmten Rechtsbegriffen versehen, so daß die Gesetzeskonkretisierung häufig von den Gerichten<72> oder die Ausgestaltung des eingeräumten Ermessens in der Praxis des Verwaltungshandelns<73> selbst vorgenommen werden muß. Damit das rechtlich eingeräumte Ermessen ausgeschöpft werden kann, ohne daß es hierbei zu rechtswidrigen Verwaltungsentscheidungen kommt, ist ein hohes Maß an Sicherheit im Umgang mit den verwaltungsrechtlichen Regelungen notwendig. Wertbestimmte Rechtsorientierung erleichtert ein Verwaltungshandeln, in dem das rechtlich eingeräumte Ermessen aktiv zur Problemlösung genutzt wird, ohne die Rechtsnormen zu verletzen.

Dieser analytischen Differenzierung idealtypischer Handlungsorientierungen in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung kommt das Bild (Image) vom "politischen Beamten"<74> am nächsten. Empirische Studien der Verwaltungskultur-Forschung kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, daß das Personal in Ministerialverwaltungen westdeutscher Prägung eher dem Bild vom politischen statt klassischen Beamten entspricht<75>.


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2.3. Strukturelle Einflüsse auf Handlungsorientierungen in der DDR-Verwaltung

2.3.1. Einflüsse der SED-Strukturprinzipien

Die SED-Strukturprinzipien leiteten sich aus ihrem umfassenden Führungsanspruch in Staat und Gesellschaft ab. Er wurde von der SED auf der Grundlage der zentralen Aussage des Marxismus-Leninismus legitimiert, demzufolge die Entwicklung zur klassenlosen Gesellschaft des Kommunismus ein zwangsläufiges Endstadium der menschlichen Entwicklungsgeschichte sei<76>. Daher könne nur eine zum Kommunismus führende Politik für sich in Anspruch nehmen, auf kürzestem Wege die Gesellschaft von Unterdrückung und Entfremdung zu befreien. Um dieses Ziel zu erreichen, bedürfe es der Führung der SED und eines zentralistischen Leitungs- und Organisationsprinzips, das bereits von Lenin entwickelt wurde.

Lenins Überlegungen basierten auf der machtpolitischen Frage, wie angesichts der vor- und nachrevolutionären Situation in Rußland der Übergang vom Kapitalismus zum Kommunismus gesteuert zu vollziehen sei. Er stützte sich dabei insbesondere auf die Aussage im Marxismus, daß der Übergang zum Kommunismus der Diktatur des Proletariats bedürfe<77>, da die Bevölkerungsmehrheit noch den Rudimenten der kapitalistischen Gesellschaftsformation verhaftet sei. Die Definitionsmacht darüber, was fortschrittliche Politik sei, könne nicht dem Mehrheitsprinzip unterworfen werden, so daß unter diesen Bedingungen der gesteuerte Übergang zum Kommunismus eine Partei neuen Typus erfordere. Diese Partei habe die Funktion, die marxistische Lehre "wissenschaftlich" weiterzuentwickeln und auf dieser Grundlage die Gesellschaft in den Kommunismus zu führen. Diese Aufgabe könne nur durch eine marxistisch geschulte, den revolutionären politischen Zielen verpflichtete kommunistische Parteiavantgarde vollzogen werden.

Im Ergebnis verfügte die leninsche Partei neuen Typus über eine zentralistisch-hierarchische Steuerungsstruktur, an deren Spitze eine zahlenmäßig relativ kleine, auf bedingungslosen Gehorsam und Disziplin verpflichtete Gruppe von Berufsrevolutionären stand<78>. Dieser Struktur entspricht das Leitungs- und Organisationsprinzip


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des "demokratischen" Zentralismus, das die Transformation des Parteiwillens der Parteispitze zur Parteibasis sicherstellen sollte. Dieses Prinzip mutierte schließlich zum Steuerungsmodell für das Gesellschaftssystem der Sowjetunion und wurde in seinen wesentlichen Elementen in die SBZ exportiert, so daß der Umbau der SED zur Partei neuen Typus bereits vor der Gründung der DDR abgeschlossen war<79>.

Kandidatenauswahl durch die höheren Parteigliederungen und Verbindlichkeit ihrer Beschlüsse für die nachgeordneten Parteiorgane, eine straffe Parteidisziplin im Sinne von Befehl und Gehorsam sowie das Prinzip der Unterordnung waren Merkmale des "demokratischen" Zentralismus<80> in der Partei. Die zentralen Direktiven zur Steuerung der Gesellschaft wurden im SED-Politbüro entschieden<81>. Den hierarchisch jeweils untergeordneten Parteigliederungen fiel vor allem die Aufgabe zu, sie den örtlichen Bedingungen ihres Wirkungskreises anzupassen und ihre Umsetzung sicherzustellen<82>. Alle hierzu notwendigen Aktivitäten in Partei und Gesellschaft wurden als "demokratische" Zustimmung zur Politik des Politbüros gewertet. Im sozialistischen Demokratieverständnis dienten Mehrheiten nicht zur Bestimmung des gesellschaftlichen Interesses, sondern vor allem dazu, am Grad der Unterstützung und Zustimmung zur Politik des Politbüros den bewußtseinsmäßigen Entwicklungsstand der Parteimitglieder und der Bevölkerung auf dem Weg zum Kommunismus zu messen<83>.

Ein solches Demokratieverständnis sah einen Wechsel der Regierungspartei nicht vor und es konnte dem SED-Führungsanspruch ein Verfassungsrang eingeräumt werden<84>. Diesem totalitären Anspruch hatten sich alle Bereiche in der DDR unterzuordnen. Legislative, Exekutive und Judikative sollten lediglich dem Zweck dienen, die diktatorische Gesellschaftssteuerung des SED-Politbüros arbeitsteilig organisieren zu können, ähnlich der Vorstellung von einem DDR-"Gesamtbetrieb"<85>.


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Die grundlegenden Maßnahmen, die zur Sicherung und Umsetzung des umfassenden Führungsanspruch der SED in Staat und Gesellschaft dienen sollten, werden im wei-teren Verlauf dieser Arbeit als SED-Strukturprinzipien bezeichnet.

Der Staats- und Verwaltungsaufbau der DDR gliederte sich in die Bezirke als obere, unmittelbar den obersten DDR-Staatsorganen untergeordnete Ebene (14 Bezirke zuzüglich des Bezirkes Berlin), in Kreise und Stadtkreise als mittlere, unmittelbar den Bezirksorganen untergeordnete Ebene (216 Kreise oder Stadtkreise zuzüglich der elf Stadtbezirke Ost-Berlins) und in 7562 kreisangehörige Städte und Gemeinden als untere, unmittelbar den Kreisen und Stadtkreisen untergeordnete Ebene. Jede örtliche Ebene verfügte über eine Volksvertretung (Bezirkstage, Kreistage, Gemeindevertretungen u.a.m.) sowie über staatliche Organe wie die Räte mit ihren Verwaltungsbereichen (Fachorgane, nachgeordnete Einrichtungen, Betriebe u.a.m.)<86>.

Die SED betrachtete die Verwaltung als ihr Hauptinstrument zum gesellschaftlichen Vollzug ihrer Parteiprogramme. Um der Verwaltung auch spezifische und regionale Problemlösungen zu ermöglichen, aber dabei die Dominanz des Parteiwillens sicherstellen zu können, verfügten Verwaltung und Partei über nahezu spiegelbildliche Organisationsstrukturen<87>. Um hierbei die Anleitung und Kontrolle der Verwaltung durch die SED-Parteigliederungen erleichtern zu können, wurden 1952 die fünf Länderverwaltungen aufgelöst und durch die Bezirke ersetzt und die 132 Landkreise beinahe verdoppelt<88>. Die kleineren Verwaltungsterritorien sollten vor allem die wirksame Anleitung und Kontrolle der staatlichen Organe in den Gemeinden durch die SED und die Machteinheit von Partei und Staat organisatorisch erleichtern.

Die Anleitung des Verwaltungshandelns in den Bezirken und Kreisen sollte sich durch die Orientierung des Verwaltungspersonals auch an den SED-Beschlüssen der Parteigliederungen vollziehen<89>. Zur Verwaltungskontrolle verfügten die Parteimitglieder über weitreichende Informations- und Auskunftsrechte gegenüber der Verwaltung. Die SED-Mitglieder im Staatsapparat waren ihren Parteigliederungen


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unmittelbar rechenschaftspflichtig<90>. Die Besetzung von Leitungsstellen, insbesondere die Personalauswahl für die Besetzung von Positionen und Funktionen, welche den Nomenklaturordnungen zugeordnet waren, unterlag der SED-Kaderpolitik. So war die Wahl beispielsweise von Bürgermeistern und Stadträten durch die örtlichen Volksvertretungen waren eine rein formale Angelegenheit<91>.

Als Kader wurden die Inhaber herrschaftstechnisch relevanter Positionen und Funktionen bezeichnet, deren Auswahl, Ausbildung, Erprobung und beruflicher Einsatz einer bewußten Planung unterliegen<92>. Die SED-Kaderpolitik diente dem Zweck, die Machteinheit von Partei und Staat personalpolitisch abzusichern. Kader sollten sich "dauerhaft und aus Überzeugung den Beschlüssen der Partei unterwerfen" (Neugebauer 1978: 183). "Nicht sachliches 'Messen' einer fachlichen Leistung, sondern das 'Ermessen' im Lichte der revolutionären Ziele" (Schröter 1995: 65) sollten die Orientierung des Verwaltungspersonals bestimmen. Nicht fachliche, sondern partei- und gesellschaftspolitische Eignungskriterien bestimmten SED-Kaderauswahl und -planung. Bei Stellenbesetzungen in der Verwaltung sollten im Konfliktfall an professioneller Fachlichkeit orientierte Auswahlkriteren gegenüber denen an parteipolitischer Loyalität zurücktreten<93>.

Die Umsetzung des Parteiwillens im Verwaltungshandeln sollte auch gegenüber der Handlungsorientierung an verwaltungsrechtlichen Regelungen dominieren. Denn der Klassencharakter des bürgerlichen Rechtsstaates und somit auch die Trennung von Gemeinschafts- und Individualinteressen war nach Auffassung der SED im Sozialismus der DDR bereits überwunden<94>. Aus der SED-definierten Interessenharmonie wurde die rechtsphilosophische Folgerung abgeleitet, daß sozialistisches Recht im Dienste der klassenlosen Gesellschaft unter Führung der SED prinzipiell nicht gegen schützenswerte Einzelinteressen gerichtet sein könne und staatliche Macht begrenzende Abwehr- und Schutzrechte überflüssig seien<95>. An die Stelle des Gleichheitsgrundsatzes der positivistischen Rechtsphilosophie trat die Einzelfallgerechtigkeit


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durch sozialistische Parteilichkeit bei der Rechtsanwendung<96>. Nicht die Gleichheit vor dem Gesetz, sondern die parteiliche Handlungsorientierung im jeweiligen Einzelfall sollte die entscheidende Vollzugsbindung des Verwaltungshandelns bilden<97>, "was in der These gipfelte, 'zunächst ist politisch zu entscheiden, dann erst juristisch" (Pohl 1991a: 238)<98>. Instrumentelles Rechtsverständnis, fehlende fachliche Regelqualifikation und Kaderpolitik begünstigten nur rudimentäre materiell- und verfahrensrechtliche Kenntnisse des Verwaltungspersonals<99> und eine geradezu "nihilistische Haltung" (Schulze 1991f: 231) zum Recht.

Die marxistisch-leninistische Logik einer umfassend zu planenden Gesellschaftsentwicklung bedingte ein in sich geschlossenes Leitungssystem, in dem möglichst alle in der Gesellschaft zu treffenden Entscheidungen zur Erreichung des antizipierten Zieles miteinander koordiniert und zentral entschieden werden sollten<100>. Die "örtlichen Organe der sozialistischen Staatsmacht" (§ 1 (1) GöV) sollten vor allem als "Vollstrecker der Einheit von Beschlußfassung, Durchführung und Kontrolle zentraler Leitlinien" (Bernet 1990: 17) dienen. Zu diesem Zweck wurde das bereits in der Partei etablierte Leitungs- und Organisationsprinzip des "demokratischen" Zentralismus auf die DDR-Verwaltung übertragen. Allerdings konnte auf effizienten und effektiven Ressourceneinsatz nicht verzichtet werden, so daß spezifische und regionale Besonderheiten es erforderten, den örtlichen Ebenen abgestufte Handlungsspielräume zur vollziehend-verfügenden Umsetzung der zentralen Direktiven einzuräumen<101>.

Die Entscheidungskompetenzen der örtlichen Ebenen wurden 1957<102>, 1961<103>, 1973<104> und zuletzt im Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen und ihrer Organe


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(GöV) von 1985<105> geregelt. Hiernach galt, daß die örtlichen Ebenen in eigener Verantwortung über alle Angelegenheiten, die ihr Territorium und seine Bürger betreffen, selbst entscheiden konnten<106>. Einerseits wurden ihnen zwar rechtsetzende Befugnisse übertragent<107>, andererseits verfügten die jeweils übergeordneten Verwaltungsebenen über beinahe uneingeschränkte Weisungsrechte<108>. Mit ihrer Hilfe konnten Beschlüsse untergeordneter Ebenen aufgehoben, verändert oder ersetzt werden<109>, so daß ein über die Fachaufsicht weit hinausgehendes "Subordinationsgefüge von Befehl und Gehorsam" (König 1991: 33) entstand. Da die örtlichen Volksvertretungen als "Abstimmungsmaschinen" (Glaeßner 1989: 181) ohnehin kaum Einfluß auf Verwaltungsentscheidungen ausübten und sie nur in relativ wenigen Fällen auf Ratsbeschlüsse zurückzuführen waren, ist Bley zuzustimmen, daß es - unter Einbeziehung der zentralen Rolle des Bürgermeisters<110> - vor allem das Weisungsrecht der Leiter war, welches das Verwaltungshandeln steuerte<111>.

Als Leiter wurden Mitarbeiter in der Staatsverwaltung bezeichnet, die ihre Funktion durch Berufung oder (formale) Wahl durch die örtliche Volksvertretung erhielten<112> wie beispielsweise Bürgermeister und Stadträte. Sie leiteten ihren Fachbereich nach dem Prinzip der Einzelleitung, das besagte, daß der Leiter für die Erfüllung des Planes in seinem Fachbereich allein verantwortlich war. Zu diesem Zweck wurden ihm Handlungskompetenzen sowohl bei der Verwendung der seinem Verwaltungsbereich aus dem Staatshaushalt global zugewiesenen Haushaltsmittel als auch in der Personalwirtschaft eingeräumt. Das Prinzip der Einzelleitung fügte sich in eine Organisationsstruktur der DDR-Verwaltung ein, die ähnlich einem Baukastensystem aus relativ kleinen, überschaubaren und organisatorisch in sich abgeschlossenen Einheiten mit geringer Arbeitsteilung und Leitungstiefe bestand<113>.


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Das häufig mündlich ausgeübte Weisungsrecht<114> richtete sich an den hierarchischen Über- und Unterstellungsverhältnissen der Leiter aus. Jeder Leiter konnte im Rahmen seines Aufgabenbereichs beinahe unbegrenzt Weisungen erteilen. Andererseits war der Leiter des ihm überstellten Fachressorts auf der übergeordneten Ebene der Staatsverwaltung berechtigt, seinerseits durch Einzelweisungen unmittelbar in die Einzelleitung eingreifen zu können. Die Vielfältigkeit der Weisungslinien wurde im Prinzip der doppelten Unterstellung der Fachorgane<115> besonders deutlich. Sie besagte erstens, daß der Leiter dem entsprechenden Fachbereich auf der übergeordneten Ebene unterstellt war und zweitens, daß für ihn auch die Beschlüsse des örtlichen Rats verbindlich waren<116>. Schulze weist darauf hin, daß es vor allem die Weisungslinien der Fachbereiche waren, die das Verwaltungshandeln der jeweils untergeordneten Leiter bestimmte<117>. Den skizzierten SED-Strukturprinzipien entsprachen idealtypische Handlungsorientierungen des Verwaltungspersonals, wie sie in nachfolgender Übersicht 2 dargestellt werden.

Übersicht 2: Anforderungen der SED-Strukturprinzipien an Handlungs-orientierungen

Orientierungsbezug

Orientierungsmuster

politischer Prozeß

passive Vollzugsorientierung

Parteipolitik

Parteiorientierung

Aufgabenwahrnehmung

Weisungsorientierung

Verwaltungsumwelt

Binnenorientierung

Verwaltungsrecht

rechtsinstrumentelle Orientierung

Die Vermutung einer passiven Vollzugsorientierung des Personals begründet sich durch das Verständnis von Verwaltung im politischen Prozeß. Die SED-Strukturprinzipien reduzierten die Beteiligung von Verwaltung auf eine den Parteiwillen


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vollziehend-verfügende Funktion. Gesellschaftliche Problemlösungen unterlagen dem zentralistischen Prinzip. Sie waren die Aufgabe der SED und vor allem des SED-Politbüros. Die Beteiligung des Verwaltungspersonals an der Politikformulierung war unerwünscht. Die Umsetzung politischer Programme sollte möglichst passiv, also durch die Verwaltung ungebrochen vollzogen werden.

Die Parteiorientierung des Personals leitet sich aus der SED-Kaderpolitik im Staatsapparat ab. Die Folge war die Nachrangigkeit professioneller Fachlichkeit gegenüber parteipolitischen Erwägungen sowohl bei der Personalrekrutierung und -beförderung als auch im Verwaltungshandeln. Sie behinderte die fachliche Selbstkoordination des Personals und begünstigte eine eher den Parteiwillen antizipierende Orientierung. Eine Weisungsorientierung begründet sich aus dem zentralistischen Organisations- und Leitungsprinzip. Das Weisungsrecht übergeordneter Ebenen setzte sich in der Binnenorganisation der DDR-Verwaltung fort. Zentralistisches Prinzip und beinahe uneingeschränktes Weisungsrecht begünstigten die Orientierung des Personals an Vorgaben bei der Art und Weise des Aufgabenvollzugs. Sie förderten eine geringe Bereitschaft zur eigenständigen Problemlösung und Übernahme von Verantwortung bei der Aufgabenwahrnehmung.

Die Annahme einer Binnenorientierung bestimmt sich durch die arbeitsteilige Organisation gesellschaftlicher Beziehungen ähnlich eines DDR-Gesamtbetriebes, aus der instrumentellen Funktion von Verwaltung und der fehlenden Selbstorganisation der Gesellschaft beispielsweise im Sinne eines Subsidiaritätsprinzips. Diese Merkmale des SED-Strukturprinzips standen der partizipativ-kooperativen Beteiligung der Verwaltungsumwelt bei Problemlösungen entgegen. Sie begünstigten auch passive Vollzugs- sowie Weisungsorientierungen im Verwaltungshandeln<118>. Die Vermutung einer rechtsinstrumentellen Orientierung leitet sich aus der Nachrangigkeit von Rechtsnormen gegenüber (wechselnden) parteipolitischen Vorgaben ab. Sozialistische Einzelfallgerechtigkeit und instrumentelles Rechtsverständnis standen der Ausbildung des Rechts als einem verbindlichen, stabilen Ordnungsrahmen entgegen. Diese Merkmale des SED-Strukturprinzips ermöglichten eine geringe Rechtsbindung im Verwaltungshandeln.

Dieses Orientierungsmuster unterscheidet sich grundlegend von dem in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung. Die Herstellung gemeinsamer ost- und


32

westdeutschen Verwaltungskulturen würde einen paradigmatischer Wechsel der Orientierungsmuster des früheren DDR-Verwaltungspersonals erfordern<119>. Allerdings wirkten die SED-Strukturprinzipien nicht ungebrochen auf die Internalisierung entsprechender Handlungsorientierungen ein. Sie wurden auch von Anforderungen beeinflußt, die komplexe Gesellschaften an Verwaltungshandeln stellen.

2.3.2. Einflüsse der DDR-Gesellschaftsentwicklung auf Handlungsorientierungen

Die SED-Strukturprinzipien waren zur Steuerung komplexer Gesellschaften ungeeignet. Ludz stellte daher bereits in den sechziger Jahren die Frage, ob die Steuerungsanforderungen ausdifferenzierter und spezialisierter Industriegesellschaften nicht auch in der DDR dazu führen würden, daß die SED im Sinne des "konsultativen Autoritarismus" zunehmend auf naturwissenschaftlich-technisches Fachwissen und dezentrale Handlungskompetenzen bei der Lösung gesellschaftlicher Probleme angewiesen wäre<120>.

Diese komplexen Gesellschaften inhärente Entwicklung könnte faktisch in der DDR dazu geführt haben, daß erstens das zentralistische Strukturprinzip deutlich relativiert wurde<121>: Während das SED-Politbüro die Grundsatzentscheidungen fällte, waren es die jeweiligen SED-Parteigliederungen, welche die politischen Programme ausgestalteten, in dem sie sie in einem abgestuften Prozeß den fachspezifischen und regionalen Implementationsbedingungen anpaßten. Zweitens könnte die Bedeutung fachlicher Kompetenzen zu einem Funktionszuwachs der Verwaltung im politischen Prozeß geführt haben, so daß sie ihre instrumentelle Funktion verlor. Hier anknüpfend stellt Neugebauer fest, daß die DDR-Verwaltung nicht nur organisatorisch eine relative Autonomie gegenüber der SED hatte<122>. Insbesondere durch ihre enge personelle Verknüpfung mit der SED hätte der Funktionszuwachs der DDR-Verwaltung vielmehr in den siebziger Jahren dazu geführt, daß die Verwaltung unmittelbaren Einfluß auf die SED-Politik nehmen konnte<123> und in den achtziger Jahren zum dominie-


33

renden Akteur im politischen Prozeß wurde<124>.

Angesichts der Forschungslage zur DDR-Verwaltung bleibt unklar, wieweit der Einfluß der Verwaltung auf die Politik der SED reichte. Beispielsweise macht König auf Probleme naturwissenschaftlich-technischer Verwaltungsbereiche noch unmittelbar vor der "Wende" aufmerksam, ihre Fachkompetenz erfolgreich in die SED-Politik hineintragen zu können<125>. Auch mußte der Verwaltungseinfluß dort seine Grenzen finden, wo er einen Konflikt zur historischen Mission der SED hervorgerufen hätte<126>. Es wird aber deutlich, daß die DDR-Verwaltung keine ausschließlich instrumentelle Funktion im politischen Prozeß ausübte. Die idealtypische Annahme einer passiven Vollzugsorientierung ist daher anscheinend ungeeignet, die sich aus realtypischen gesellschaftlichen Anforderungen bestimmende Orientierung des Personals in der DDR-Verwaltung hinreichend zu beschreiben.

Möglicherweise haben Funktionszuwachs und relative Autonomie auch begünstigt, daß sich die Parteiorientierung zugunsten einer an Standards professioneller Fachlichkeit ausgerichteten Selbstkoordination wandelte. Dieser Wandel könnte durch die bereits in den sechziger Jahren festgestellte Wende in der SED-Kaderpolitik gefördert worden sein. Sie führte zu einer stärkeren Berücksichtigung fachlicher Kriterien bei der Kaderauswahl<127>. Der ideale Kader sollte nicht nur politisch-ideologische SED-Konformität, sondern auch herausragendes Fachwissen in sich vereinigen. Allerdings gelang es der SED nicht, dieses Ziel zu erfüllen. Das ging zu Lasten der Fachlichkeit. Sie wurde zwar zur wichtigen Ergänzung, "jedoch nicht zum Ersatz für (formale) Parteitreue und die offenbarte ideologische Überzeugung" (Schröter 1995: 100). Die unzureichende fachliche Qualifikation des Personals blieb ein ungelöstes Problem der DDR-Verwaltung.

Auch die rechtsinstrumentelle Orientierung wurde von den Anforderungen gesellschaftlicher Entwicklung beeinflußt. Das instrumentelle Rechtsverständnis war ein Merkmal der SED-Strukturprinzipien. Allerdings ist ein stabiler, sich durch Beständigkeit und Verbindlichkeit seiner Rechtsgrundsätze bestimmender Ordnungsrahmens unverzichtbar, um die Handlungsbeziehungen in komplexen Gesellschaften


34

steuern zu können<128>. Denn "willkürliche Einzelbefehle oder stets dem politischen Kalkül unterworfene Normen reichten (...) bei weitem nicht mehr aus, obwohl auch diese Vorgehensweisen weiter zur DDR-Realität gehörten" (Schröter 1995: 95).

Die SED versuchte diese Anforderung zu bewältigen, indem sie seit den siebziger Jahren von ihrem ausschließlich instrumentellen Rechtsverständnis abzurücken versuchte<129>. Ein Ergebnis dieser Bemühungen war das Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR (GöV) aus dem Jahr 1985<130>. Das Gesetz sollte dazu beitragen, die Beziehungen sowie die Verteilung von Aufgaben und Kompetenzen der örtlichen Volksvertretungen und ihrer Organe in einen rechtlichen Ordnungsrahmen einzubinden, was aber nur unzureichend gelang. Das Eingabengesetz von 1975<131> und das im Dezember 1988 verabschiedete Nachprüfbarkeitsgesetz<132> machen die tendenzielle Abkehr vom instrumentellen Rechtsverständnis deutlich<133>. Besonders durch Einführung des gerichtlichen Verwaltungsrechtschutzes sollte auch die Bedeutung des Rechts für das Verwaltungshandeln betont<134> und die "genaue Einhaltung und Durchsetzung der geltenden Rechtsnormen durch alle Staatsorgane, staatliche Einrichtungen, Betriebe, Genossenschaften, Organisationen und Bürger" (Rechtslexikon 1988: 98) gewährleistet werden<135>.

Allerdings räumten die für jedes Gesetz gesondert festgelegten verfahrensrechtlichen Bestimmungen den örtlichen Ebenen häufig ein vergleichsweise weiträumiges Ermessen in der Rechtsanwendung ein<136>. Möglicherweise sollte es den örtlichen Ebenen der SED-Parteigliederungen ermöglichen, die fachspezifischen und regionalen Problemlagen bei der Implementation politischer Programme zu berücksichtigen, ohne gegen das Recht zu verstoßen. Auf diese Weise würde der prinzipielle Widerspruch gemildert, der dem Bemühen um die Entwicklung eines stabilen Ordnungsrahmens einerseits und dem Primat des instrumentellen Charakter sozialisti-


35

schen Rechts anderseits immanent ist.

Das skizzierte Verhältnis von Staatsapparat und Partei weist darauf hin, daß der Einfluß der DDR-Verwaltung auf die Ausgestaltung des Ermessens gegenüber dem der SED als nicht gering einzuschätzen ist. Es stellt sich die Frage, welche abgestuften strukturellen Handlungsspielräume die übergeordnete Ebene der DDR-Verwaltung ihrer jeweils untergeordneten einräumte. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß das Prinzip hierarchisch-zentralistischer Steuerung durch die Weisungslinie vollzogen wurde<137>. Hier kam den vertikalen Leiterbeziehungen eine besondere Bedeutung zu, weil sie über das Weisungsrecht unmittelbar in das Verwaltungshandeln untergeordneter Ebenen eingreifen konnten.

Die zentrale Bedeutung des Weisungsrechts zur Steuerung des Verwaltungshandelns könnte dazu geführt haben, daß das sich aus dezentralen Verantwortlichkeiten und zentraler Steuerung ergebende strukturelle Spannungsverhältnis<138> des "demokratischen" Zentralismus gemildert wurde: Erstens konnte die Ausgestaltung des weitreichend eingeräumten Ermessens durch die Verwaltung zur Berücksichtigung der Anforderungen spezieller und regionaler Problemlösungen dienen, ohne gegen die Rechtsnormen verstoßen zu müssen. Zweitens konnte das zentralistische Prinzip eingehalten werden, weil die übergeordenten Leiter in die Problemlösung eingebunden waren. Gerade die mündliche Weisungspraxis begünstigte, daß sich die Steuerung des Verwaltungshandelns in nicht unerheblichem Maße auf die Ebene der interpersonellen Kommunikation der Leiter verlagerte. "Willkürlich dem jeweiligen ideologischen Komment und unkalkulierbaren persönlich-politischen Konstellationen" (Berking/Neckel 1992: 155) verhaftete, wenig transparente Entscheidungsprozesse waren die Folge. Vermutlich setzten sie sich in der Einzelleitung der Fachbereiche fort und begünstigten die bereits skizzierte Weisungsorientierung des Verwaltungspersonals bei der Aufgabenwahrnehmung.

Allerdings bedingte das Prinzip der Einzelleitung die Verantwortung der Leiter zur Planerfüllung. Wenn die Steuerung des Verwaltungshandelns aber vorwiegend durch interpersonelle Kommunikation vertikaler Leiterbeziehungen vollzogen wurde und die SED-Parteigliederungen ihre Kontrollfunktion nicht erfüllen konnten, dann ist das Fehlen eines transparenten Kontrollrahmens offenkundig und war zentrale Steuerung


36

des organisierten DDR-Gesamtbetriebes durch die SED-Strukturprinzipien kaum möglich. Die unflexiblen Regelungen einer gesamtgesellschaftlichen Zentralsteuerung wurden durch persönliche Beziehungsgeflechte gemildert und zum Teil von ihnen ersetzt<139>. Die Planerfüllung bedurfte nunmehr des Aufbaus informeller Netzwerke mit Organisationen und Betrieben der Verwaltungsumwelt<140>. Diese informelle Seite des Verwaltungshandelns, mit "dichten Netzwerken klientelistischer Beziehungen, wo Loyalität und ideologische Zugeständnisse getauscht wurden" (Berking/Neckel 1992: 155), nahm anscheinend einen Umfang an, daß geradezu von einer "zweiten Wirklichkeit" (Wollmann 1993: 29) gesprochen werden kann, die zwischen "Ideologie und Alltag" (Wagner 1991) existierte. Diese zweite Wirklichkeit relativiert die Annahme einer Binnenorientierung des Verwaltungspersonals zur Umwelt erheblich.

Die vorhergehende Skizze machte deutlich, daß auch die SED auf die komplexen Ge-sellschaften inhärente Anforderungen an Verwaltungshandeln reagieren mußte. Die SED-Strukturprinzipien konnten nicht ungebrochen auf die Denk- und Wahrnehmungsmuster des Verwaltungspersonals wirken, so daß zweifelhaft bleibt, welche Verwaltungskultur die Ausgangslage bezirklicher Transformation bestimmte. Um weitere Hinweise zu vorherrschenden Handlungsorientierungen in Ost-Berliner Stadtbezirksverwaltungen zu erhalten, werden im nachfolgenden Kapitel realtypische Anforderungen an Verwaltungshandeln beispielhaft rekonstruiert.


Fußnoten:
<20>

Zu kulturanthropolischen Ansätzen einer Institutionentheorie siehe Waschkuhn (1987) und Göhler (1987b).

<21>

Siehe Elias 1992: 65ff. und 312ff.

<22>

Siehe Berger/Luckmann 1977: 13ff.

<23>

Siehe Klages/Hippler/Herbert 1992.

<24>

Siehe March (1990a/c) und Berger/Luckmann (1977)

<25>

Siehe Parsons (1985: 12ff.) und Luhmann (1984: 15ff.).

<26>

Siehe Göhler (1987b: 17) und Greven (1983: 515).

<27>

Siehe Göhler 1987b: 18.

<28>

Die Organisationsstruktur bestimmt sich durch Parameter wie Spezialisierung, Standardisierung, Zentralisierung, Formalisierung und Konfiguration. Siehe hierzu Kie-ser/Kubicek (1992: 67ff.) und Hill/Fehlbaum/Ulrich (1989: 141ff.).

<29>

Zur Bedeutung informeller Anforderungen für das Handeln siehe auch Kieser/Kubicek (1992: 449ff.) und Wollnik (1995).

<30>

Siehe Ellwein 1993: 31f. Sie werden im nachfolgenden Abschnitt 2 dieses Kapitels be-schrieben.

<31>

Siehe Damskis/Möller (1997: 14f.) und Schröter (1995: 34ff.).

<32>

Zu dieser Definition siehe auch Jann (1983: 23ff). und ausführlich Schröter (1995).

<33>

Zur Definition von Einstellung siehe Kapitel IV, Abschnitt 1.

<34>

Zum Einfluß von Verwaltungskultur auf die Implementation politischer Programme siehe Jann (1983), aber auch Hellstern/Wollmann (1984), Mayntz (1983), Wollmann (1980) und Schmid/Treiber (1975).

<35>

Zu den staatsphilosophischen Begründungen siehe Maihofer 1984: 177ff.

<36>

Siehe Art. 20 GG.

<37>

Siehe Art. 30, 37, 83 und 84 bis 90 GG.

<38>

Siehe Art. 28 (2) GG. Schmidt-Eichstaedt (1993: 106) schätzt, daß bis zu 80 Prozent aller aus-führungsbedürftigen Gesetze durch die Kommunen vollzogen werden.

<39>

Siehe Art. 1 und 19, 20, 28, 71, 92 bis 96, 99, 100, 103 und 104 GG.

<40>

Siehe Art. 72 GG.

<41>

Siehe Heyde (1984: 1201f.) und Art. 97 und 98 GG.

<42>

Zum politischen Prozeß des Policy-Making siehe insbesondere Jann (1984), aber auch Wind-hoff-Héritier (1987) und Mayntz (1983: 475ff.).

<43>

Siehe Art. 1 bis 19 und 79 (3) GG.

<44>

Siehe Art. 20 GG.

<45>

Siehe Putnam (1976) und Steinkämper (1974).

<46>

Siehe Ellwein ( 1993: 31f., 1982: 11ff.) und Hesse (1987b: 191ff.).

<47>

Siehe Reichard 1988: 363ff.

<48>

Siehe Mayer 1993: 440ff.

<49>

Siehe Püttner 1993: 211ff.

<50>

Siehe Grunow 1982: 239ff.

<51>

Siehe Benz/Scharpf/Zintl 1992.

<52>

Siehe Hesse 1987a: 27.

<53>

Siehe Eisen/Seibel (1995) und Hartwich (1986: 14f.).

<54>

Siehe Voigt (1995) und Hesse (1987b: 208).

<55>

Siehe Scharpf 1973: 18.

<56>

Siehe Hellstern/Wollmann (1984) und Ellwein/Hesse (1992: 350).

<57>

Siehe Hesse/Ellwein (1992: 314) und Jann (1988).

<58>

Siehe Banner 1982: 26

<59>

Siehe Mayntz 1983: 475.

<60>

Siehe Ellwein 1983: 363.

<61>

Zum Problem parteipolitischer Ämterpatronage siehe v. Armin 1995: 133ff.

<62>

Siehe Wollmann 1991b: 547ff.) und Jaedicke/Wollmann (1991b: 420ff.).

<63>

Siehe Derlien (1991: 254ff.) und Isensee (1984: 1150ff.).

<64>

Siehe Art. 33 und 36 GG.

<65>

Siehe Ellwein/Hesse 1992: 317f. und 350ff.

<66>

Siehe Lück/Miller 1990: 192.

<67>

Siehe Maas/Schüller 1990.

<68>

Siehe Wollmann 1991: 556ff.

<69>

Siehe Grunow 1982: 239ff.

<70>

Siehe Scharpf (1988: 71) und Wollmann (1980: 28).

<71>

Siehe Herzog (1991: 31) und Mayntz (1982: 84).

<72>

Siehe Maas (1992: 17ff.) am Beispiel des Sozialgesetzbuches.

<73>

Siehe Beckers/Müller/Wollmann (1993) und Wollmann (1985) am Beispiel der Anwendung des Baurechts.

<74>

Siehe Putnam (1976) und Steinkämper (1974).

<75>

Siehe Schröter (1995, 1992) Derlien/Mayntz (1988) Putnam (1976), Steinkämper (1974) und Ellwein/Zoll (1973).

<76>

Ein derart monoideistischer Wahrheitsanspruch stellt für Hannah Arendt (1991: 703ff.) eine zentrale Quelle totalitärer Herrschaft dar.

<77>

Siehe Kosing 1987: 476.

<78>

Zur Partei neuen Typs siehe das Schaubild bei Glaeßner 1989: 97ff.

<79>

Siehe Hermann Weber 1989: 47ff. und 173ff.

<80>

Siehe Glaeßner 1977: 89.

<81>

Siehe Glaeßner 1989: 152.

<82>

Siehe das Schaubild bei Behr 1985: 80.

<83>

Siehe Waldrich 1980: 149.

<84>

Siehe Art. 1. DDR-Verfassung.

<85>

Siehe Berg/Nagelschmidt 1995: 14ff.

<86>

Siehe das Schaubild zum Verwaltungsaufbau im Handbuch der DDR 1985: 225.

<87>

Siehe die Schaubilder bei Glaeßner (1989: 191) und Behr (1985: 75).

<88>

Siehe Länderauflösungsgesetz 1952. Schuster (1985: 22ff.) weist darauf hin, daß es de facto gegen die bis 1968 gültige DDR-Verfassung verstieß.

<89>

Siehe Schulze (1991a: 58) und Neugebauer (1978: 28). Zu diesem Zweck waren auch in Berliner Stadtbezirken die Stadtbezirksbürgermeister zugleich Mitglied des SED-Kreis-sekretariates (siehe Beckers 1991).

<90>

Siehe Schulze (1991a: 56f.), der darauf hinweist, daß 1988 fast jedes fünfte der 2.324.995 SED-Mitglieder im Staatsapparat tätig war.

<91>

Siehe Schulze (1991d: 136), Hauschild (1991a: 223ff.), Neugebauer (1978: 154ff.) und für den Berliner Stadtbezirk Friedrichshain Beckers (1991).

<92>

Siehe Glaeßner 1977: 18.

<93>

Zu den Kriterien der Kaderauswahl und -entwicklung siehe auch Schulze (1991e: 157ff.)

<94>

Siehe Westen 1985: 31ff.

<95>

Siehe Pohl 1991a: 235ff.

<96>

Siehe Schulze 1991f: 221

<97>

Siehe Funke 1991: 13.

<98>

Zu diesem Zweck wurde auch die Sonderstellung der Leiter und Mitarbeiter staatlicher Organe eingeführt, für die eine besondere Bindung an SED-Beschlüsse galt. Siehe Mitarbeiter-verordnung (1969) und Unverhau (1983: 33ff.).

<99>

Siehe zum Beispiel König (1991: 20ff.), Pohl (1991a: 238) und Bley (1991: 235f.).

<100>

Siehe Hauschild 1991a: 114ff.

<101>

Siehe Petzold (1989: 17f.), Bartsch (1991: 109ff.) und Hauschild (1991a: 75).

<102>

Siehe Volkskammer-Beschluß 1957.

<103>

Zu den neugefaßten Ordnungen der Bezirks- und Kreistage sowie Stadtver-ordnetenversammlungen und Gemeindevertretungen von 1961 siehe Hauschild 1991a: 74, Fußn. 9.

<104>

Siehe GöV 1973.

<105>

Siehe GöV 1985.

<106>

Siehe (§ 1 Abs. 1 GöV 1985. Dieses Recht galt auch für die kollektive Leitung der örtlichen Staatsverwaltung durch die Räte. Siehe § 9 (3) GöV (1985) und Petzold (1989: 53ff.).

<107>

Siehe § 7 Abs. 2 GöV (1985) und Petzold (1989: 45ff.).

<108>

Siehe Schulze (1991a: 45ff.), Hauschild (1991a: 38ff.) und Wietstruck (1989: 753f.).

<109>

Siehe § 7 Abs. 2 GöV 1985.

<110>

Siehe Bartsch 1991: 124f.

<111>

Siehe Bley 1991: 249f.

<112>

Siehe Verwaltungslehrbuch 1988: 80ff.

<113>

Siehe Bartsch 1991: 117ff.

<114>

Für die örtlichen Organe des Staatsapparates siehe § 11 GöV 1985. Zum Weisungsrecht der Leiter siehe das Schaubild bei Schulze 1991d: 145.

<115>

Siehe § 11 (3) GöV 1985 und Petzold (1989: 62ff.).

<116>

Disziplinarisch unterstanden die Leiter dem Vorsitzenden (Bürgermeister) des Rates.

<117>

Siehe Schulze 1991d: 139.

<118>

Siehe Bernet/Lecheler 1991: 33ff., die auf eine paternalistische Einstellung des DDR-Verwaltungspersonals zum Klientel verweisen.

<119>

Siehe Wiesenthal (1995), Wollmann/Jaedicke (1993) und Wollmann(1991a/b).

<120>

Siehe Ludz 1968: 5f.

<121>

Siehe a.a.O.: 32f. und 324ff.

<122>

Zur relativen Autonomie der Staatsverwaltung siehe Neugebauer 1978: 205.

<123>

Siehe a.a.O.: 190ff.

<124>

Siehe Neugebauer 1985: 1270ff.

<125>

Siehe König 1991: 32.

<126>

Siehe Schroeder/Staadt (1994: 312ff.) und Weber (1989: 465 und 482).

<127>

Siehe Glaeßner 1977: 223.

<128>

Siehe Hauschild 1991a: 107f.

<129>

Siehe Funke (1991: 14), Hauschild (1991a: 107ff.) und Willke (1980: 457).

<130>

Siehe GöV 1985.

<131>

Zum Eingabengesetz von 1975 siehe Pohl (1991b: 263ff.) und Hauschild 1991a: 135ff.).

<132>

Siehe Nachprüfbarkeitsgesetz 1988, das erst im Juli 1989 in Kraft trat.

<133>

Siehe Bernet (1990: 409ff.) und Pohl (1991b: 269ff.).

<134>

Siehe Hauschild (1991a: 137f.), Pohl (1991a/b), Schulze (1991f) und Bley (1991).

<135>

Siehe ebenso Verwaltungsrecht-Lehrbuch (1988: 28f.) und Staatsrecht-Lehrbuch (1984: 378).

<136>

Siehe Bley 1991.

<137>

Zum Prinzip der doppelten Unterstellung der Fachbereiche siehe Abschnitt 3.1. in diesem Kapitel.

<138>

Siehe Hauschild 1991a: 105 und 127.

<139>

Siehe Berg/Nagelschmidt 1995: 16f.

<140>

Siehe Wollmann/Jaedicke (1993: 104), Wollmann (1991: 249), Melzer (1991: 331), Bernet/Lecheler (1990: 44ff.) und am Beispiel des Ost-Berliner Stadtbezirks Friedrichshain Beckers (1991).


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