Beckers, Peter: Kulturelle Aspekte bezirklicher Verwaltungstransformation Einflüsse von Handlungsorientierungen in der DDR-Stadtbezirksverwaltung auf Verlauf und Stand der Integration Ost-Berliner Bezirksverwaltungen in das Land Berlin im Zeitraum von 1989 bis 1995


Kapitel 6. Kulturelle Einflüsse der Stadtbezirksverwaltung auf Verlauf und Stand bezirklicher Verwaltungstransformation

6.1. Einfluß früherer Orientierungsmuster auf differierende Handlungspräferenzen in der Sozial- und Jugendverwaltung

Beim Aufbau der Sozial- und Jugendverwaltung wurde überwiegend auf Personal zurückgegriffen, das bereits in der Verwaltung des Rates des Stadtbezirks tätig war. Dieses Altpersonal dominiert mit etwa zwei Dritteln gegenüber einem Drittel Neupersonal die personelle Zusammensetzung des Verwaltungspersonals in den Ämtern Jug VIII und Soz III der Bezirksverwaltungen von Weißensee und Friedrichshain. Personal aus der West-Berliner Verwaltung wurde vor allem bei der Besetzung von Leitungsstellen (Amtsleiter, leitender Fachbeamter) berücksichtigt. Ihr Anteil am Leitungspersonal der Abteilungen Jugend und Soziales beträgt etwa ein Drittel. Bezogen auf die Gesamtzahl der Beschäftigten, also einschließlich der Sachbearbeiter, ist der Anteil des Westpersonals in den untersuchten Ämtern gering.

Auch beim Leitungspersonal besteht eine quantitative Dominanz des Ostpersonals, insbesondere des Altpersonals. Wie das Neupersonal übt es seine gegenwärtige Stelle in der Sozial- und Jugendverwaltung seit der Ämterbildung zwischen Juli 1990 und Januar 1991 aus, so daß es zum Zeitpunkt der Befragung über eine etwa dreijährige


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Erfahrung in der Bezirksverwaltung verfügt. Das Altpersonal ist durchschnittlich 41 Jahre alt. Es war 15 Jahre in der Stadtbezirksverwaltung tätig, wo seine berufsspezifische Sozialisation erfolgte.

Das Neupersonal ist im Durchschnitt 39 Jahr alt und trat als Verwaltungsneuling in die Stadtbezirksverwaltung ein, nachdem es etwa 14 Jahre in Kombinaten, Betrieben und weiteren Einrichtungen der DDR beschäftigt. Seine Einstellungen und Meinungen konnten nicht durch die Tätigkeit in der Stadtbezirksverwaltung geprägt werden. Daher überrascht in der Analyse der Antwortverteilungen die geringe Divergenz von Einstellungen und Meinungen des Alt- und Neupersonals, die auch in anderen Studien festgestellt wurde<422>.

Geringe Divergenzen bestehen beispielsweise in der vom Neupersonal präferierten Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß. So ist seine Zustimmung zu Typisierungen ausgeprägter, die eher einem aktiven Rollenverständnis von Verwaltung bei der Lösung gesellschaftlicher Probleme entsprechen, und geringer bei Merkmalen des vollzugsorientierten Tätigkeitsverständnisses. Beim Neupersonal ist das Wissen um die Dynamik gesellschaftlicher Beziehungen und Anforderungen an Verwaltungshandeln stärker vohanden, während beim Altpersonal ein statisches Verständnis von Verwaltung dominiert, dessen Umweltbeziehungen relativ konstant und planbar sind.

Diese Unterschiede setzen sich auch im Tätigkeitsverständnis fort, so daß das Neupersonal weniger zu einer Vorgabenorientierung neigt als das Altpersonal. Solche Divergenzen waren durch die unterschiedliche berufliche Sozialisation von Alt- und Neupersonal zu erwarten. Doch überraschen die insgesamt eher geringfügigen signifikanten Unterschiede in den Einstellungen und Meinungen der Untersuchungsgruppe Ostpersonal. Sie belegen eine hohe Kongruenz der Orientierungsmuster von Alt- und Neupersonal, obwohl sie eine unterschiedliche berufliche Sozialisation erfahren haben. Dieses Ergebnis ist durch zwei zentrale Einflüsse begründet:

Erstens strukturierte das hierarchisch-zentralistische SED-Leitungs- und Organisationsprinzip des "demokratischen" Zentralismus gesellschaftliche Beziehungen in einer Weise, daß relativ homogene institutionelle Rahmenbedingungen für Verwaltungen, Betriebe und Einrichtungen bestanden. Ähnlich der Vorstellung vom DDR-


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Gesamtbetrieb unterlagen die Beschäftigten in Staat und Wirtschaft konvergenten Einflüssen, so daß sich eine "Einheitskultur" ausbildete und keine für West-deutschland typische sektorspezifische Kulturdifferenzierung bestand<423>.

Zweitens besteht die Möglichkeit, daß die außergewöhnlichen Bedingungen der Verwaltungs- und Systemtransformation eine gemeinschaftliche "bürokratische Sozialisation" (Bosetzky/Heinrich 1994) befördert haben. Der Ämteraufbau führte zur Bildung neuer "Bürogemeinschaften" (Bosetzky 1988), so daß sich eine De- und Institutionalisierung im Sinne des Auftauens alter Denk- und Wahrnehmungsmuster und sukzessive Einfrierens neuer, gemeinsam als "richtig" gedeuteter Handlungspräferenzen stattfand. Die Folge wäre eine Ännaherung der Einstellungen und Meinungen von Alt- und Neupersonal.

Zusammen mit der gemeinsamen Sozialisation im sozialistischen Gesellschaftssystem begründen diese beiden Einflüsse, warum in der Untersuchung signifikante Differenzen in der Antwortverteilung weniger zwischen Alt- und Neupersonal als vielmehr zwischen Ost- und Westpersonal bestehen. Ihre divergierenden Einstellungen werden durch unterschiedliche Handlungspräferenzen verdeutlicht, die in nachfolgener Übersicht 21 dargestellt werden.

Die Handlungspräferenzen des Westpersonal belegen Orientierungen, die für das Personal in öffentlichen Verwaltungen westdeutscher Prägung typisch sind. Die Problemorientierung wird anhand präferierter Typisierungen des beruflichen Rollenverständnisses sichtbar, weil es im Zusammenhang mit dem allgemeinen Verständnis von Verwaltung im politischen Prozeß steht.

Das Westpersonal begreift seine Rolle bzw. die von Verwaltung als aktiver Gestalter gesellschaftlicher Beziehungen (Vermittler, Bürgeranwalt) und charakterisiert sich als professionellen Fachmann (Experte). Gerade weil es die Fachkompetenz von Parteien als nicht besonders hoch einschätzt<424>, sieht es sich geradezu aufgefordert, sein Fachwissen nicht nur zum effizienten Vollzug politischer Programme zu nutzen (Umsetzer politischer Vorgaben), sondern die Parteipolitik auf Probleme im Fachgebiet aufmerksam zu machen und Lösungen zu initiieren (Initiator). Um diese Rolle


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ausüben zu können, ist der Kontakt zu Gremien und Repräsentanten bezirklicher Politik erforderlich. Sie wird beim Westpersonal auch durch die Intensität der Kommunikationsbeziehungen und Parteimitgliedschaften belegt. Allerdings führt die präferierte Beteiligung an der Phase der Politikformulierung nicht zur Parteiorientierung. Im Vordergrund des Rollenverständnisses steht die Rechtsbindung im Verwaltungshandeln (Rechtsanwender) und Fachorientierung (Experte), während Typisierungen abgelehnt werden, die auf Klientel- oder Parteiinteressen hinweisen (Anwalt organisierter Interessen, Parteipolitiker).

Übersicht 21: Handlungspräferenzen in Ost- und West-Berliner Bezirks-verwaltungen

Orientierungsbezug

Handlungspräferenzen

Ostpersonal

Westpersonal

politischer Prozeß

Beteiligung an der Lösung gesellschaftlicher Probleme durch aktive Mitwirkung an der Ausgestaltung politischer Programme in der Phase des Politikvollzugs

Beteiligung an der Lösung gesellschaftlicher Proble-me durch aktive Mitwirkung an der Formulierung von Verwaltungspolitik

Parteipolitik

Bewahrung von Distanz zu politischen Parteien und zum Parteiensystem bei Betonung eigener Fachlichkeit

Zusammenarbeit mit politi-schen Parteien und Einbrin-gung fachlicher Kompetenzen in die Parteipolitik

Aufgabenwahrnehmung

Delegation von Verantwortung für Verwaltungshandeln auf die Gruppe/Vor-gesetzten

Übernahme von Eigenverantwortung für Verwaltungshandeln

Die Merkmale, mit denen das Westpersonal Anforderungen an die Ausübung einer Leitungs- und Sachbearbeiterposition benennt, belegen eine Präferenz zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung (Gestaltungs- und Entscheidungsfreiräume, Fähigkeit zum eigenverantwortlichem Handeln). Auch bei den präferierten Entscheidungskriterien besteht eine Dominanz von aufgaben- gegenüber vorgabenorientierten Kriterien (gerechte Einzelentscheidungen, Handlungsspielräume gegenüber strikte Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und Weisung des Vorgesetzten). Diese Typisierungen spiegeln eine Präferenz zur Übernahme von Verantwortung und eigenständi-


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gen Problemlösungen wider. Sie sind zentrales Merkmal der Aufgabenorientierung.

Die Handlungsorientierungen des Westpersonal belegen die Nähe zum Bild des politischen Beamten, obwohl die Aufgaben der Befragten in der Sozial- und Jugendverwaltung der West-Berliner Bezirksverwaltung nur schwerlich mit denen in Bundes- und Ministerialverwaltungen vergleichbar sind. Vermutlich wird die Gemeinsamkeit grundlegender Einstellungen und Orientierungen in Bundes-, Landes- und Bezirksverwaltungen durch die Primär- und Sekundärsozialisation in der bundesrepublikanischen Gesellschaft begünstigt. Zur hohen Konvergenz der Einstellungen von Leitungspersonal und Sachbearbeitern in der Untersuchungsgruppe Westpersonal<425> trägt auch die Homogenität ihrer beruflichen Werdegänge bei.

Die Handlungspräferenzen des Ostpersonals machen die Nähe zum Orientierungsmuster der Jugendfürsorger im Referat Jugendhilfe deutlich. Der Anteil von Jugendfürsorgern in der Gruppe Altpersonal beträgt 26 Prozent<426>. Signifikante Abweichungen ihrer Antwortverteilung zum verbleibenden Altpersonal bestehen nicht, so daß eine differenzierte Darstellung seiner Einstellungen und Präferenzen in der Untersuchung unterblieb.

Ein Merkmal dieses Musters war die aktive Vollzugsorientierung. Sie entsprach nicht der instrumentell-passiven Orientierung des Personals beim Vollzug der SED-Politik, wie sie die SED-Strukturprinzipien forderte. Vielmehr bedufte es die gesellschaftliche Entwicklung der DDR, daß die spezifischen örtlichen Bedingungen bei der Umsetzung politischer Direktiven und Gesetze eine Berücksichtigung erfuhren. Daher räumten SED-Führung und Gesetze den örtlichen Ebenen von Partei und Verwaltung einen relativ weitgefaßten Handlungsspielraum ein. Seine Ausgestaltung vollzog weniger die örtliche SED-Gliederung, als vielmehr die Verwaltung mit ihrem Fachwissen.

Eine weiteres Merkmal der Jugendfürsorger war ihre Fachorientierung. Sie stellt ein paradoxes Ergebnis der SED-Partei- und Kaderpolitik dar, weil sich das Rollenverständnis der Jugendfürsorger primär durch Abgrenzung zum negativen Image des Parteipolitikers entwickelte, dem die Fachkompetenz geradezu abgesprochen wurde. Dieses berufliche Selbstverständnis war vom Elitedenken geprägt, nachdem es vor allem die Fachlichkeit der Verwaltung war, die einen wirksamen Beitrag zur Bewäl-


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tigung jugendfürsorgerischen Probleme erbrachte oder zumindest hätte erbringen können. SED-Führungsanspruch und "demokratischer" Zentralismus räumten die Beteiligung der Jugendhilfe an der Politikformulierung kaum ein, so daß sich Elitedenken und Distanz zur SED-Politik noch erhöhten.

Das Verhältnis zur Aufgabenwahrnehmung wurde von der Weisungsmacht des Vorgesetzten und die Bindung an die Beschlüsse der Jugendhilfeorgane bestimmt. Die Wahrnehmung des Ermessens bei der Bewertung des Sachverhalts und über die zu treffenden jugendfürsorgerischen Maßnahmen war nicht Aufgabe des Jugendfürsorgers, sondern an die Weisungen des Referatsleiters und an die im Kollektiv der Jugendhilfeorgane gefaßten Beschlüsse gebunden. Sie erforderte eine Orientierung an Vorgaben des Vorgesetzten und besonders an Beschlüsse der Jugendhilfeorgane, wie die Rekonstruktion belegt. Obwohl die kooperativ-partizipative Beteiligung von Betrieben, gesellschaftlichen Organisationen und Einrichtungen zur Bewältigung jugendfürsorgerischer Problemlagen erforderlich war, förderten bildungspolitische Ideale der SED-Jugendpolitik und weitreichende Eingriffsrechte in die elterliche Erziehungsgewalt ein paternalistisches Fürsorgedenken im Umgang mit Eltern, Kindern und Jugendlichen. Hierzu haben auch die geringfügigen Abwehrrechte der Eltern beigetragen.

Der Vorgabenorientierung entspricht auch die Orientierung der Jugendhilfeorgane an die rechtlichen Regeln des Jugendhilferechts, obgleich parteipolitische Eingriffe stattfanden. Sie wurden über die Weisungslinie durchgesetzt und führten zu Regelverletzungen, was die Interviewaussagen in der Rekonstruktion belegen. Für den normativen Ordnungsrahmen des Jugendhilferechts war eine geringe Regelungsdichte typisch. Aber dort, wo materielle und verfahrensrechtliche Regelungen bestanden, bestimmten sie das alltägliche Verwaltungshandeln.

Die Nähe zu Orientierungsmustern der Jugendfürsorger wird in der vom Ostpersonal präferierten Rollenverständnis sichtbar. Ähnlich wie das Westpersonal begreift es sich auch als Gestalter gesellschaftlicher Beziehungen (Bürgeranwalt, Interessenvermittler). Doch wird diese Seite des Rollenverständnisses vielmehr von eher passiven, am legalistischen Gesetzesvollzug orientierten Charakterisierungen ergänzt, als dies beim Westpersonal der Fall ist (Rechtsanwender, Repräsentant des Staates). Sie stehen im Einklang mit der vergleichsweise geringen Bedeutung, die auf die Problemorientierung verweisen (Experte, Initiator).


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Die Anwortverteilung weiterer Typisierungen<427> belegen, daß es sich in seinem Rollenverständnis eher dem Wohl seines Klientels in der Sozial- und Jugendverwaltung als dem durch Regierungsparteien repräsentierten Mehrheitswillen verpflichtet sieht. Solche Merkmale entsprechen dem Selbstverständnis als eines Repräsentanten des Gemeinwohls. Dieses Wohl wird nicht durch das demokratische Mehrheitsprinzip bestimmt, worauf bereits im skizzierten Rollenverständnis des klassischen Beamten hingewiesen wurde<428>.

Die Interessen des Klientels sollen in den politischen Prozeß eingebracht werden. Doch wird - wie beim Westpersonal auch - die Fachkompetenz von Parteien eher als gering eingeschätzt<429>. Während das Westpersonal daraus die Konsequenz zieht, sich aktiv in die Politikformulierung einzubringen, findet dieses Engagement beim Ostpersonal nicht statt. Denn seine Fachorientierung<430> gründet auf der Abgrenzung zum Parteiensystem. Eine Beteiligung an der Formulierung von bezirklicher Verwaltungspolitik, in denen das Ostpersonal seine Fachkompetenz einbringen könnte, findet kaum statt. Das wird auch durch die im Vergleich zum Westpersonal ausgeprägte Distanz zu Repräsentanten bezirklicher Politik und den geringen Parteienpräferenzen belegt. Hierdurch wird die Problemlösekompetenz der Parteien geschwächt, was zur Folge hat, daß die Distanz des Ostpersonals zum Parteiensystem erhalten bleibt und sein elitäres Rollenverständnis bestärkt wird. Das berufliche Selbst-verständnis der Jugendfürsorger setzt sich in dem des Personals in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen fort.

Als Anforderung an die Ausübung einer Leitungsposititon dominiert - wie beim Westpersonal - die Sachkompetenz, auf deren Bedeutung bereits in den vorangegangenen Charaktierisierungen zum Rollenverständnis hingewiesen wurde. Allerdings werden Typisierungen besonders bestont, die auf ein vorgabenorientiertes Tätigkeitsverständnis hinweisen (Dialogbereitschaft, Bereitschaft mit starker Hand und genauen Vorgaben leiten zu können).


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Die Bedeutung der Dialogbereitschaft verdeutlicht den vom Ostpersonal präferierten Mitarbeiter-Vorgesetzten-Dialog, der eine konsultative Beteiligung der Untergebenen bei der Bestimmung über die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung durch den Vorgesetzten beinhaltet. Im Unterschied zu Gestaltungs- und Entscheidungsfreiräumen beinhaltet der Dialog, das die Veranwortung für das Verwaltungshandeln der Vorgesetzte zumindest mitträgt. Die Präferenz für eine konsultative Beteiligung an den Handlungsvorgaben wird auch durch die Typisierung bei der Frage nach den Anforderungen an den "guten Verwaltungsmitarbeiter" belegt. Hier betont das Altpersonal die Bereitschaft zu kritschem Mitdenken und Widerspruch. Diese Nennung verweist im Zusammenhang mit dem Dialog ebenfalls auf das konsultative Verständnis der Vorgabenbestimmung. Allerdings benennt das Neupersonal im Unterschied zum Altpersonal weitaus häufiger das Merkmal Fähigkeit zum eigenverantwortlichen Handeln.

Diese Antwortverteilung belegt, daß das konsultative, vorgabenorientierte Tätigkeitsverständnis in der Gruppe Ostpersonal stark unterschiedlich verteilt ist: Das Altpersonal räumt den Freiräumen eine ebenso hohe Bedeutung ein wie der Dialogbereitschaft, betont aber auch die starke Hand und genaue Vorgaben. Andererseits präferiert es aber auch besonders die Bereitschaft zu kritischem Mitdenken und Widerspruch an die Ausübung einer Sachbearbeiterposition. Im Unterschied zum Altpersonal dominiert beim Neupersonal die Fähigkeit zum eigenverantwortlichen Handeln, während es bei der Ausübung einer Leitungsposition die Dialogbereitschaft gegenüber anderen Typisierungen deutlich bevorzugt<431>.

Nicht nur zwischen, sondern auch innerhalb der Gruppen Alt- und Neupersonal bestehen signifikante Abweichungen im Tätigkeitsverständnis: Während ein Teil zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung neigt, besteht beim anderen, größeren Teil die Neigung zur Vorgabenorientierung. Möglicherweise hat die beinahe dreijährige Tätigkeit in der Bezirksverwaltung dazu geführt, daß sich bei einem Teil des Ostpersonals die Vorgabenorientierung zur Aufgabenorientierung gewandelt hat<432>. Auf diese Interpretion verweisen auch Interviewaussagen, die im Zusammenhang mit der FHVR-Studie geführt wurden, wofür die nachfolgende Interviewaussage eines leitenden Fachbeamten zitiert wird, der aus der West-Berliner in die Ost-


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Berliner Bezirksverwaltung wechselte<433>:

"Was mir auf Anhieb einfällt, ist der sehr lachse Umgang mit Verantwortlichkeiten. Was mir auch noch einfällt, ist das oftmalige Warten (der Mitarbeiter, d. Verf.) auf Anweisungen von eins höher, von oben. (...). Es ist häufig bei mir so angekommen: 'Ich trage Dir den Sachverhalt vor, und Du sagst mir dann wie ich entscheiden soll'. Ich habe mir das ungefähr ein Jahr gefallen lassen (...). Bis ich dann aber langsam und sachte den Spieß umgedreht habe und sagte: 'Entschuldigung, dafür werden Sie gut genug bezahlt, strengen Sie ihren Kopf an. Ich bin gern bereit, den Sachverhalt mit Ihnen zu erörtern, aber den Lösungsvorschlag müssen Sie schon selbst mitbringen'. Irgendwann haben sie dann gesehen, daß sie selber entscheiden können (...). Wenn ich es begründen kann, kann ich im Sozialhilferecht fast alles machen, aber ein paar Spielregeln gehören dazu, die mußten erstmal gelernt werden".

Die für die Stadtbezirksverwaltung typische Vorgabenorientierung ist im Wandel begriffen, so daß im Vergleich zum Westpersonal ein uneinheitliches, polarisiertes Bild präferierter Aufgabenwahrnehmung besteht.

Differierende Typisierungen des Rollen- und Aufgabenverständnisses von West- und Ostpersonal sowie die hohe Kontinuität von Handlungsorientierungen in der Stadtbezirksverwaltung belegen, daß die Herausbildung einer ostspezifischen Verwaltungskultur in hohem Maße von den früheren Denk- und Wahrnehmungsmustern beeinflußt wird. Es sind aber auch erste Anzeichen einer Ost/West-Annäherung bei den unmittelbar tätigkeitsbezogenen Orientierungen zu erkennen. Diese Annäherung verläuft vor dem Hintergrund der DDR-Verwaltungserfahrung nicht unproblematisch, wie im nachfolgenden Abschnitt deutlich wird.

6.2. Einfluß früherer beruflicher Sozialisation auf die Akzeptanz institutioneller Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns

Unmittelbar nach der Grenzöffnung am 9. November 1989 wurde der Demokratisierungsprozeß auch in den Ost-Berliner Stadtbezirksverwaltungen augenscheinlich. Durch die DDR-Kommunalwahl demokratisch legitimiert, wählten die Bezirksverordnetenversammlungen im Sommer 1990 die neuen Bezirksamtsmitglieder. Von den alten Ratsmitgliedern oder Leitern von Fachorganen und Abteilungen gelangte anscheinend kaum jemand in das Bezirksamt. Der Wechsel der alten Funktionseliten


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wurde von Neulingen in Politik und Verwaltung vollzogen. Sie begannen sich erst im Herbst 1989 politisch zu engagieren und verfügten bei ihrer Wahl in das Bezirksamts kaum über Verwaltungserfahrung. Der anschließende Umbau der Verwaltungsstruktur war bereits im Frühjahr 1991 weitgehend abgeschlossen.

Die Berliner Gesetzeslage erforderte eine einheitliche Organisationsstruktur der Berliner Bezirksverwaltungen, so daß zwischenzeitlich weiterbestehende Unterschiede bis zu den Berliner Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen im Jahre 1992 nach dem Muster der West-Bezirke eingeebnet wurden. Im Jahre 1993 verfügten die Ost-Berliner Bezirke über nahezu identische Organisationsstrukturen. Nachfolgende Übersicht 22 verdeutlicht den bisherigen Verlauf der Phasen bezirklicher Verwaltungstransformation.

Übersicht 22: Phasen bezirklicher Transformation

Verlauf

Zeitraum

Bezug zu veränderten Rahmenbedingungen

Orientierungs-phase

Winter 1989 bis Sommer 1990

Orientierung an West-Berliner Bezirksverwaltun-gen und Vorbereitung des Verwaltungsumbaus

Konstituierungs-phase

Sommer 1990 bis Frühjahr 1993

Verwaltungsumbau, Übernahme der Verfassung von Berlin und weitere Anpassung der Ver-waltungsstruktur an das Muster West-Berliner Bezirksverwaltungen

Konsolidierungs-phase

Ab Frühjahr 1993

Ende der personellen Verwaltungshilfe und weitgehender Abschluß des transformations-bedingten Lernprozesses durch Erwerb einer relativen Hand-lungssicherheit

Die Orientierungsphase setzte bereits unmittelbar nach der "Wende" ein. Im Kontext der sich abzeichenden Einheit Deutschlands und mit Hilfe der Bezirkspartnerschaften bereitete das Leitungspersonal noch unter dem Rat des Stadtbezirks den Verwaltungsumbau vor. Dabei orientierte es sich bereits an der West-Berliner Verwaltungsstruktur. Der einsetzende Umbau der Stadtbezirksverwaltung nach dem West-Berliner Muster und die weitgehende Übernahme ihrer verwaltungsrechtlichen Regelungen markiert den Beginn der Konstituierungsphase. Die zunehmende Handlungssicherheit im Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen und das Ende der personellen Verwaltungshilfe bestimmt den Eintritt in die Konsolidierungsphase. Seitdem nehmen die Ost-Berliner Bezirksverwaltungen ihre Aufgaben im Sinne bezirklicher Selbstverwaltung eigenständig wahr.


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Durch den Transfer der West-Berliner Verwaltungsorganisation wurden zugleich auch ihre Defizite übertragen, die bereits seit dem Jahre 1984 offenkundig sind <434>. Sie sind eine Ursache für die in der Untersuchung festgestellte Kritik des Westpersonals an seinen Arbeits- und Handlungsbedingungen in den Sozial- und Jugendverwaltungen. Die Defizite der West-Berliner Verwaltungsorganisation ließen zusammen mit den vielfältigen transformationsbedingten Lern- und Anpassungsleistungen, der Entwertung früheren Wissens und der Neuformierung sozialer Beziehungen eine ähnliche Kritik beim Ostpersonal erwarten.

Diese Annahme hat sich in der Befragung bestätigt. Allerdings gelangen Ost- und Westpersonal zu unterschiedlichen Bewertungen in den Gründen ihrer Arbeits- und Handlungssituation<435>. Beim Westpersonal dominiert die Vorstellung, daß die unzureichende Ressourcenausstattung die Probleme im Arbeitsbereich verursachen. Als vorrangiges Hindernis bei Problemlösungen werden vor allem Finanzmittel und Fachpersonal benannt. Die Organisationsprobleme in der eigenen Verwaltung sehen sie vor allem durch pauschale Kürzungen und das Führungsverhalten ihrer Vorgesetzten begründet. In den genannten Beispielen äußerte das Westpersonal vergleichsweise geringe Kritik an den institutionellen Rahmenbedingungen seines Verwaltungshandelns wie Organisationsstruktur und verwaltungsrechtliche Regelungen.

Das Ostpersonal gelangt zu einer ähnlichen Beurteilung seiner Arbeits- und Handlungssituation wie das Westpersonal. Es benennt vor allem die Antwortmöglichkeit Organisationsprobleme in der eigenen Verwaltung. In der offen gehaltenen Fragestellung Beispiele werden zwar auch transformationsspezifische Gründe genannt, doch dominierenen Ausagen, die eine umfassende Bürokratiekritik belegen. Bei einer ähnlichen Problemwahrnehmung gelangen Ost- und Westpersonal zu einer unterschiedlichen Problembewertung: Beim Westpersonal sind es die unzureichenden Ressourcen, die diese Probleme verursachen, wohingegen es für das Ostpersonal die institutionellen Rahmenbedingungen selbst sind. Die Bürokratiekritik richtet sich besonders gegen die Strukturprinzipien der Verwaltungsorganisation und die Dichte und Komplexität verwaltungsrechtlicher Regelungen.

Hierbei handelt es sich nicht um spezifische Handlungsbedingungen in den Ämter Jug VIII und Soz III, die Aufgaben der Leitungsgewährung nach dem BSHG wahr-


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nehmen. Auch nicht um transformationsbedingte Anlaufschwierigkeiten in den ersten Jahren des Ämteraufbaus. Die Ergebnisse der zwei Jahre später durchgeführten FHVR-Studie belegen am Beispiel der BA-Mitglieder, daß die Reformbedürftigkeit sowohl der Berliner Verwaltung als auch des politischen Systems der Bundesrepublik unterschiedlich eingeschätzt wird. Beide Gruppen stellen ähnliche Probleme fest, gelangen aber zu differierenden Bewertungen der Problemursachen. Vom Ostpersonal werden die bestehenden Prinzipien für rechtsstaatliches Verwaltungshandeln zumindest in dieser Ausprägung nicht akzeptiert. Diese Akzeptanzprobleme verweisen auf eine geringe Legitimität des von West-Berlin übernommenen Rechts- und Verwaltungssystems.

Westle definiert Legitimität als den Grad der freiwilligen Unterstützung bestehender Handlungsstrukturen, wobei sie zwei grundsätzliche Formen unterscheidet<436>: "Spezifische Unterstützung" meint vor allem eine auf die Zufriedenheit mit Leistungen gegründete Legitimität. Sie ist eher als instabil zu beurteilen, weil sie an speziellen Ergebnissen der Strukturen ausgerichtet ist<437>. Im Unterschied hierzu ist "diffuse Unterstützung" weniger von konkreten Leistungen abhängig, denn den Strukturen wird ein Wert "an sich" beigemessen, der sich auf ein Reservoir positiver Einstellungen gründet. Beispielsweise können durch Anerkennung der Prinzipien rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns auch unliebsame Begleiterscheinungen als notwendig hingenommen werden<438>.

Die spezifische Unterstützung definiert Westle als Vorstufe zur diffusen. Diese Annahme wird für die historische Entwicklung der politischen Kultur der Bundesrepublik bestätigt: Festgestellt wurde ein Wandel von einer autoritätsgläubigen Untertanenkultur zu einer demokratischen politischen Kultur westeuropäischer Prägung<439>. In diesem Sinne führte die mit dem "Wirtschaftswunder" einhergehende ökonomische und soziale Zufriedenheit mit den Leistungen der neugegründeten, von der demokratischen Leitidee getragenen politischen Institutionen zu einer dauerhaften und grundsätzlichen, im Wertesystem verankerten Unterstützung.


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Werden solche Grundannahmen auf die ablehnenden Einstellungen des Ostpersonals zu den institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns bezogen, wird eine Legitimitätslücke deutlich: Im Unterschied zum Westpersonal bemißt das Ostpersonal die Rahmenbedingungen vielmehr nach der Effizienz, die sie für ihr Verwaltungshandeln hat. Diese Bemessung erfolgt im Vergleich zur Stadtbezirksverwaltung, wie im Vergleich von Arbeitsklima und Steuerung des Verwaltungshandelns "vor und nach der Wende" augenscheinlich wird. Auch durch Interviews der FHVR-Studie wird belegt, daß das Ostpersonal die Auswirkungen der Prinzipien rechtsstaatlich-demokratischen Verwaltungshandelns nicht anerkennt.

Auf Akzeptanzprobleme stoßen besonders die Dichte verwaltungsrechtlicher Regelungen und die allgemeine Schriftlichkeit von Handlungsanweisungen. Obwohl sie die vom Ostpersonal präferierte Orientierung an Vorgaben erleichtern müßte, steht ihre Vorgabenorientierung nicht im Widerspruch zur Kritik. Erwartet werden rechtlich eingeräumte Handlungsspielräume bei der Aufgabenwahrnehmung, die - ähnlich des weitgefaßten rechtlichen Ordnungsrahmens im Jugendhilferecht - durch mündliche Weisungen und gemeinschaftliche bzw. kollektive Entscheidungsprozesse ausgefüllt werden sollen.

Die Regelorientierung, die für die Jugendfürsorger typisch war, beinhaltete die Anerkennung der rechtlichen Regelungen, ist aber mit dem gegenwärtigten Rechtssystem kaum vergleichbar. Allerdings befördert sie die Einstellung, daß auch in der DDR ein rechtsgebundenes Verwaltungshandeln weitgehend erfolgte, so daß grundlegende Unterschiede zum Rechtsstaat bisher anscheinend nicht erkannt wurden. Im Gegenteil wird die mündliche Weisungspraxis und werden die im DDR-Recht eingeräumten Handlungsspielräume heute erst geschätzt. Auch die Steuerungsregelungen der Verwaltungsorganisation stoßen auf Akzeptanzprobleme, die sich aus dem Vergleich zur Stadtbezirksverwaltung ergeben. Beispielsweise wurde die geringe Arbeitsteilung in der Jugendhilfe durch das geringfügig ausdifferenzierte sozialpädagogische Instrumentarium ermöglicht. Daß die nunmehrige Bewältigung gesellschaftlicher Anforderungen eine ausdifferenziertere, spezialisiertere Arbeitsteilung mit "bürokratischeren" Steuerungsmethoden erfordert, wird zumindest in dieser Ausdifferenzierung nicht anerkannt.

Möglicherweise werden die Akzeptanzprobleme durch die transformationsbedingten Anforderungen an das Ostpersonal gefördert, so daß sich durch Bildung neuer "Bürogemeinschaften" auch deren soziale Integration herstellt und durch Zunahme von Handlungssicherheit im Umgang mit den rechtlichen Regeln auch deren Wertschät-


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zung erfolgt. Die Folge wäre die sukzessive Zunahme zustimmender Einstellungen zu den institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns. Die zunehmende Akzeptanz würde dann zur Schließung der im Vergleich zum Westpersonal bestehenden Legitimitätslücke führen.

Die Orientierungsphase war von einer großen Bereitschaft sowohl des politisch-administrativen als auch administrativen Personals begleitet, Grundzüge der West-Berliner Bezirksverwaltungsorganisation auf die Stadtbezirksverwaltung zu übertragen. Die einsetzende Konstituierungsphase wurde von der hohen Motivation nicht nur der Verwaltungsneulinge im Bezirksamts begleitet, den Umbau der Stadtbezirksverwaltung im Kontext des Demokratisierungs- und Einigungsprozesses mitzugestalten. Die geradezu euphorische Aufbruchstimmung spiegelte sich auch in der Bereitschaft des Ostpersonal wider, die veränderten Rahmenbedingungen durch Lernen zu bewältigen.

Allerdings hat die zunehmende Handlungssicherheit nicht dazu geführt, daß die Akzeptanz gegenüber den veränderten Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns nach Eintritt in die Konsolidierungsphase zugenommen hat. Vielmehr nimmt sie mit zunehmender Handlungssicherheit ab. Hierauf verweisen die skizzierten Aussagen aus der im Jahr 1993 durchgeführten Befragung. Die im Jahr 1995 in den Interviews der FHVR-Studie geäußerten Meinungen zu institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns belegen die Abnahme zustimmender Einstellungen. Die euphorische Aufbruchstimmung der Orientierungs- und anfänglichen Konstituierungsphase ist einer ausgeprägten Bürokratiekritik gewichen, so daß die Akzeptanz gegenüber den veränderten Rahmenbedingungen zweieinhalb Jahre nach Eintritt in die Konsolidierungsphase so gering wie nie zuvor seit der "Wende" in der DDR ist.

Die im Vergleich zum Westpersonal geringere Akzeptanz ist beim Altpersonal vor allem durch die Bewertung der Arbeits- und Handlungssituation im Vergleich zur jenen in der Stadtbezirksverwaltung begründet. Ihre Verwaltungserfahrung hat einerseits zur Bewältigung des transformationsbedingten Lern- und Anpassungsprozesses im Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen beigetragen. Andererseits trägt diese Erfahrung zur geringen Akzeptanz eben dieser Regelungen bei. Sie wird vom Neupersonal geteilt, obwohl es über diese Vorwissen nicht verfügen kann. Das Neupersonal gelangt im Vergleich von Bezirks- und Stadtbezirksverwaltung zu ähnlichen


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Einschätzungen wie das Altpersonal<440>. Anscheinend überträgt es seine beruflichen Erfahrungen in Betrieben, Einrichtungen und Organisationen der DDR auf die angenommenen Handlungs- und Arbeitsbedingungen in der Stadtbezirksverwaltung. Zusammen mit dem Altpersonal wird rückblickend ein Bild von ihr konstruiert, daß geradezu zur Mythenbildung führt.

Der Einfluß der Defizite der Berliner Verwaltungsorganisation hat sicherlich zu der Deutlichkeit beigetragen, mit der die Akzeptanzprobleme belegt werden. Ebenso auch die im Vergleich zu anderen Ämtern bekanntermaßen schwierigeren Arbeitsbedingungen in den Ämtern Soz III und Jug VIII mit den Aufgaben der BSHG-Leistungsgewährung. Doch wird ihre Bürokratiekritik sowohl vom Leitungspersonal in der Sozial- und Jugendverwaltung als auch von den Ost-Berliner Bezirksamtsmitgliedern tendenziell geteilt.

Möglicherweise haben auch die fehlenden Gestaltungsspielräume beim Aufbau der Ost-Berliner Verwaltung die Akzeptanzprobleme begünstigt. Denn im Unterschied zu transformatorischen Spielräumen beim Auf- und Umbau der Landes- und Kommunalverwaltungen<441>, konnte das Ostpersonal seine Gestaltungspräferenzen nicht in die bezirkliche Transformation einbringen. Doch wird auch in anderen Studien zur Kultur und Transformation ostdeutscher Landes- und Kommunalverwaltungen auf Akzeptanzprobleme der neuen institutionellen Rahmenbedingungen beim Ostpersonal hingewiesen<442>. Die Ergebnisse der Untersuchung in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen belegen besonders deutlich eine allgemeine Entwicklungstendenz in ostdeutschen Verwaltungen. Die ablehnenden Einstellungen zu grundlegenden Prinzipien des Verwaltungshandelns drohen vor dem Hintergrund der Mythenbildung ein Bestandteil ostspezifischer Verwaltungskultur zu werden.


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6.3. Resümee und Ausblick

Die differierenden Orientierungsmuster und Handlungspräferenzen des West- und Ostpersonals belegen, daß sich wie in Landes- und Kommunalverwaltungen auch in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen eine ostspezifische Verwaltungskultur herausbildet. Prägnante Unterschiede bestehen in den dominanten Rollenverständnissen. Das Westpersonal begreift sich in seinem Rollenverständnis als aktiven Akteur im politischen Prozeß. Es begünstigt, daß das Personal seine spezialisierte Informations- und Problemlösungskapazitäten in die Formulierung von Politik hineinträgt. Erst diese Beteiligung von Verwaltung im politischen Prozeß ermöglicht es dem politischen System, seine gesellschaftlichen Steuerungs- und Regulierungsfunktionen erfüllen zu können.

Diese nichtformalisierte Anforderung an Verwaltungshandeln findet sich im Rollenverständnis des Ostpersonals nicht wieder. Es begreift sich in seinem beruflichen Selbstverständnis als aktiver Ausgestalter politischer Vorgaben und definiert sein Rollenverständnis in positiver Abgrenzung zum negativen Image des Politikers bzw. von Parteien, die als Repräsentanten eines Gruppen- oder Mehrheitsinteresses gelten. Es verkörpert in seinem Selbstverständnis die an eher fachlich-neutrale Problemlösungen orientierte, über gesellschaftliche Gruppen- oder Mehrheitsinteressen stehende Sachkompetenz, was an das skizzierte Bild des klassischen Bürokraten erinnert. Allerdings ist die Klientelorientierung in der Sozial- und Jugendverwaltung auch beim Ostpersonal ausgeprägt. Sie ist kein Beleg für eine Dienstleistungsorientierung. Vielmehr werden die Klienten als von Parteien vernachlässigte Gruppen gesehen, denen es zu helfen gilt. Hier weisen die Einstellungen und Meinungen der Befragten in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen eine Konvergenz auf.

Im Unterschied zum Westpersonal steht die Rollendefinition über Abgrenzung einem weitergehenden, über die Ausgestaltung der Verwaltungspolitik hinausreichenden Engagements entgegen. Sein Rollenverständnis läßt sich als das eines passiven Akteurs im politischen Prozeß beschreiben. Dieser Befund wird in Studien zur Verwaltungskultur in den neuen Bundesländern bestätigt<443>. Die Distanz des Ostpersonal zur Politik ist ein Merkmal ostspezifischer Verwaltungskultur und begünstigt Effizienzverluste in der Leistungsfähigkeit des politischen Systems in Ostdeutschland.


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Das Rollenverständnis des Altpersonals weist eine hohe Kontinuität zu dem in der Stadtbezirksverwaltung dominierenden auf. Auch Damskis/Möller belegen eine "Rollenrenaissance" in Landesverwaltungen von Brandenburg und Sachsen, bei dem das berufliche Selbstverständnis des ostdeutschen Altpersonal von Rollenprofilen der DDR-Verwaltung geprägt wird<444>. Der anpassende "Paradigmawechsel"<445> wurde bei dieser nichtformalisierten Anforderung an Verwaltungshandeln nicht vollzogen und ist ein Beleg für die langfristige Wirkung wertbestimmter Orientierungen und Einstellungen, wie bereits zu Anfang der Arbeit dargelegt wurde. Diese Prägung setzt sich auch beim Neupersonal fort und bestätigt die Annahme einer dominanten Einheitskultur in Betrieben, Organisationen, Einrichtungen und Verwaltungen der DDR.

Formalisierte Anforderungen an Verwaltungshandeln erzwingen geradezu Verhaltensänderungen, die auch zu Rückwirkungen auf Orientierungen führen<446>. Möglicherweise hat die dezentralisierte Wahrnehmung von Fachverantwortung in der Sozial- und Jugendverwaltung es begünstigt, daß sich die von der früheren Tätigkeit geprägte Vorgabenorientierung sukzessive zur Aufgabenorientierung, wandelt<447>, wie sie beim Westpersonal dominiert. Allerdings findet diese Annäherung nicht bei der Bewertung der institutionellen Rahmenbedingungen statt. Die Erinnerung an die Stadtbezirksverwaltung gleicht beinahe einer Mythenbildung, so daß sich die Bürokratiekritik in einer geringen Akzeptanz gegenüber den Prinzipien organisationalen Handelns niederschlägt. Sie wird zumindest ansatzweise ebenfalls in Studien zum Verlauf ostdeutscher Verwaltungstransformation festgestellt.

Nachdem der Transfer verwaltungsrechtliche Regelungen und Organisationsstrukturen nach Ostdeutschland abgeschlossen ist, wird zunehmend deutlich, daß sich im unkalkulierbaren Zusammenwirken von institutionellen Rahmenbedingungen und verwaltungskulturellen Einflüssen öffentliche Verwaltungen herausbilden, die eine spezifisch ostdeutsche Prägung aufweisen. Akzeptanzprobleme und Rollenrenaissance werden vor allem durch die frühere sozio-kulturelle gesellschaftliche und berufliche Prägungen beeinflußt. Sie begünstigen Effizienzverluste des politischen Systems in Ostdeutschland, so daß Rollendistanz und Legitimitätslücke möglicher-


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weise eine Eigendynamik entwickeln und die verwaltungskulturelle Spaltung in naher Zukunft nicht geschlossen sein wird.

Schröter weist darauf hin, daß die Rückbesinnung auf frühere Werte nicht untypisch für Prozesse des Zusammenwachsen zweier Kulturen ist<448>: Nach einer ersten Phase der Orientierung auf neue Werte folgt ein Phase des Rückschwungs auf alte Werte, woran sich schließlich die Herausbildung eines neuen Wertemusters anschließt. Der kulturelle Verlauf bezirklicher Transformation entspricht bisher diesem Modell. Offen bleibt, wie lange dieser Akkulturationsprozeß andauert und ob dieses Szenario auch für den Sonderfall ostdeutscher Verwaltungstransformation gilt. Zugunsten effizienter und leistungsfähiger Verwaltungen in Ostdeutschland wäre eine Förderung der Akkulturation erstrebenswert<449>.

Gemeinschaftliche Ost/West-Erfahrungen können die Akkulturation beschleunigen, Denn sie tragen dazu bei, daß die soziale Übereinkunft über das wüschenswerte Handeln im Prozeß von De- und Institutionalisierung von den Akteuren gemeinsam ausgebildet wird. Eine solche Gemeinsamkeit liegt in der Bewältigung veränderter Anforderungen an Verwaltungshandeln, wie sie im Neuen Steuerungsmodell beschrieben werden<450>. Sie erfordern in der Bundesrepublik eine reformerische Phase der Verwaltungsmodernisierung<451>.

Die geringe Akzeptanz institutioneller Rahmenbedingungen des Ostpersonals erleichtert eine Reformorientierung<452>. Andererseits könnten die mit Verwaltungsreformen verbundenen Belastungen das Ostpersonal gegenwärtig überfordern<453>. Der erneute Verlust von Handlungssicherheit und das erneute Erlernen von Regeln würde bei noch vorhandenen Unsicherheiten im Umgang mit dem Verwaltungsrecht die Umsetzung von Reformen nachhaltig erschweren. Die Erschöpfung durch die geleistete Transformationsarbeit könnte die Ausbildung einer geradezu reformre-


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sistenten Einstellung des Ostpersonals begünstigen<454>.

Zusammen mit dem Vordringen an bürokratischer Routine und Status-Quo-Identifikationen stehen diese Einflüsse der Chance eines durch geringe Akzeptanz begründeten transformationsspezischen Reformpotentials entgegen. Auf die Dominanz reformresisteter Einflüsse verweist das Mißverhältnis in den Modernisierungsbemühen von Landes- und Kommunalverwaltungen in Ost- und Westdeutschland<455>, so daß sich die verwaltungskulturelle Spaltung mittelfristig eher vertiefen wird. Im Unterschied hierzu finden sich aber in den Berliner Bemühungen um eine Verwaltungsmodernisierung Hinweise, daß die Ost-Bezirke den West-Bezirken in der Verwaltungsreform "Unternehmen Verwaltung Berlin" nicht nachstehen<456>.

Frühe Beobachtungen zur Berliner Verwaltungsmodernisierung, die im Jahre 1995 reformbegleitende Beratungsfirmen machten, deuten auf höheres Engagement der Ost-Bezirke hin. Als mögliche Ursache für dieses Phänomen nennen Unternehmensberater die häufig vom Ostpersonal geäußerte "gewisse Distanz" gegenüber dem "übergestülpten Verwaltungssystem", dessen Defizite inzwischen erkannt wären, so daß nun die Chance bestünde, sie durch die Einführung neuer Strukturen zu überwinden<457>. Auch nach Beobachtungen der Senatsinnenverwaltung im Herbst 1996 sind es vor allem Ost-Berliner Bezirksverwaltungen, die bei der Implementation zentraler Teilbereiche des Reformpakets zu den "Schrittmachern" der Reform gehören: So nennt sie Schöneberg als einzigen der zwölf West-Berliner Bezirke - von den elf Ost-Berliner Bezirken werden immerhin Köpenick, Lichtenberg, Mitte und Weißensee genannt<458>.

Der Grund für die Reformbereitschaft liegt in der besonders reinen Form der Umsetzung des "Blaupausen-Ansatzes"<459>. Er hat die bezirkliche Transformation in weitaus höherem Maße bestimmt, als dies in ostdeutschen Landes-und Kommunalverwaltungen der Fall ist. Daher ist die Legitimitätslücke möglicherweise nur ein Problem in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen, was erklärt, warum die Bereitschaft zur Reform


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so deutlich vorhanden ist. Aber vielleicht ist Berlin als "Werkstatt der Einheit" der gesamtdeutschen Entwicklung auch nur einen kleinen Schritt voraus.

Fußnoten:
<422>

Siehe Damskis/Möller (1997), Berg/Nagelschmidt (1995), Beckers/Jonas (1997), Wollmann/-Berg (1994).

<423>

Zu dieser Annahme siehe Reichardt (1996: 318) und Damskis/Möller (1997: 125) mit weiteren Nachweisen.

<424>

Die Einstellungen zur BVV verweisen auf eine geringe Wertschätzung der Problemlöse-kompetenz von Parteien. Siehe Beckers/Jonas 1994a..

<425>

Zu Unterschieden siehe Beckers/Jonas 1994a.

<426>

Der Anteil von Jugendfürsorgern an der Gruppe Ostpersonal beträgt 16 Prozent.

<427>

Gemeint ist die vergleichsweise häufige Typisierung als Staatsrepräsentanten und die geringere als Umsetzer politischer Vorgaben sowie als Fürsprecher breiter gesellschaftlicher Gruppen.

<428>

Siehe Kapitel I.

<429>

Siehe Beckers/Jonas 1994a.

<430>

Rollentypisierungen als Partei- oder organisierter Interessenvertreter (Parteipolitiker, Anwalt organisierter Interessen) werden wie beim Westpersonal deutlich abgelehnt.

<431>

Eine nach Leitungspersonal und Sachbeabrieter differenzierte Auswertung gelangt zum selben Ergebnis. Siehe Beckers/Jonas 1994a.

<432>

Zu dieser Annahme siehe auch die Interpretation der Befragungsergebnisse bei Damskis/Möller 1997: 152ff.

<433>

Siehe Beckers/Jonas 1997: 44.

<434>

Siehe Reichard/Röber (1993), Reichard (1993a) und Enquete-Kommission (1984).

<435>

Siehe auch Beckers/Jonas 1997 und 1994a.

<436>

Siehe Westle 1989: 59ff.

<437>

Die Effizienz beispielsweise eines politischen Systems ist daher ein Faktor für seine Legitimi-tät. Siehe Gabriel 1994: 103ff.

<438>

Siehe Luhmanns "Institutionalisierung der Legitimität" (1993: 27ff.), bei dem das Prinzip wichtiger ist als das Ergebnis.

<439>

Zur politischen Kulturforschung siehe Schröter (1995: 15ff.) und Greiffenhagen/-Greiffenhagen (1993: 105 ff.).

<440>

Das Neupersonal schätzt die Kritikbereitschaft gegenüber Anweisungen und den kollegialen Umgang mit dem Vorgesetzten als heute ebenso ausgeprägt wie in der Stadtbezirksverwaltung ein. Das Altpersonal stellt auch hier eine Verschlechtung fest. Siehe Tabelle 20 im Tabellen-anhang.

<441>

Siehe Eisen (1997), Wollmann (1996 und 1995a/b) und Seibel (1996).

<442>

Siehe Damskis/Möller (1997), Rogas u.a. (1997), Schöne/Rogas (1996), Berg/Nagelschmidt (1995), Schöne/Rößler (1994), und Grunow/Wohlfahrt (1993).

<443>

Siehe beispielsweise die "Rollendistanz" ostdeutschen Personals bei Damskis/Möller 1997: 152).

<444>

Siehe a.a.O.: 152f.

<445>

Siehe Wollmann (1991a/1996b)und Wollmann/Jaedicke (1993).

<446>

Siehe Kapitel I. Zum Abbau von Dissonanzen durch Einstellungsänderungen siehe die "Theorie der kognitiven Dissonanz" (Festinger 1978: 256ff.), aber auch Windolf 1981: 20ff.

<447>

Siehe zu dieser Feststellung auch die ähnlichen Ergebnisse von Damskis/Möller 1997.

<448>

Siehe Schröter (1995) und Reichard/Schröter (1993).

<449>

Zu Beispielen solcher Förderung siehe Reichard (1996) und Reichard/Schröter (1993).

<450>

Siehe zum Neuen Steuerungsmodell die KGSt-Berichte (1996/1995/1993), Reichard (1994), Budäus (1994) und Naschold (1994).

<451>

Siehe zur Verwaltungsmodernisierung die Beiträge in Reichard/Wollmann (1996).

<452>

Zu dieser Annahme siehe Beckers/Jonas 1997 und 1996a/b. Zur Diskussion möglicher ost-deutscher Verwaltungsentwicklung nach der Einheit siehe Reichard/Röber 1993.

<453>

Zu solchen Anforderungen siehe Kieser/Kubicek (1992: 125) und Aregger (1976: 178ff.).

<454>

Siehe Reichard (1996), Beckers/Jonas (1996b) und Reichard/Röber (1993)..

<455>

Siehe Reichard 1996: 312f.

<456>

Siehe Berlin Unternehmen Verwaltung 1995.

<457>

"Diejenigen, die powern, sind meist die Beamten im Osten. Und diejenigen, die mauern, kommen oft aus dem Westen" (Bürsch 1995: 19).

<458>

Siehe direkt 11/96: 3.

<459>

Siehe Reichard/Röber 1993.


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