1 Einführung

Verkehr gehört zu den größten Wachstumsbranchen unserer Zeit und hat sich in den vergangenen Jahren zu einem der wichtigsten Handlungsfelder der städtischen Politik entwickelt. Vorliegende Prognosen zeigen, dass wir trotz Teilerfolgen im Hinblick auf die Minderung einiger Schadstoffkomponenten auf diesem Pfad der Verkehrsentwicklung noch nicht zukunftsfähig sind.

Für Deutschland wird erwartet, dass die Verkehrsleistung im Straßenpersonenverkehr bis 2015 um etwa 16 % zunimmt, im Straßengüterverkehr droht sogar ein Wachstum von 60 % (Basisjahr: 1997).1 Im globalen Maßstab ist von einem enormen Nachholbedarf der Entwicklungs- und Schwellenländer auszugehen.

Verkehrsprognosen für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin gehen in eine ähnliche Richtung.2 Danach wird angenommen, dass die Fahrleistung im Straßenverkehr zwischen 1995 und 2010 um mehr als 47 % zunimmt, der Energieverbrauch und der Kohlendioxidausstoß demzufolge um rund ein Viertel. Für den Verkehrslärm werden leichte Zunahmen prognostiziert, bestenfalls keine Verschlechterungen.3 Dabei wird bereits heute an 70 % der Straßenabschnitte im Hauptnetz der gesundheitlich relevante Wert von 65 dB(A) tags überschritten; davon betroffen ist eine hohe Anzahl von Anwohnern.4

In Bezug auf den Schadstoffausstoß ist hingegen für die Komponenten Stickoxide und Kohlenwasserstoffe mit deutlichen Minderungen zu rechnen. Dennoch geht damit die schleichende Degradation der Umweltverhältnisse weiter; denn auch wenn die jährlichen Flussgrößen an Emissionen sinken, nehmen die angehäuften Bestände an Schadstoffen und die Eingriffe in die Umwelt zu, wenn auch langsamer. Gleichzeitig sind kritische Belastungsgrenzen schon seit langem überschritten.

Auch hinsichtlich der Entwicklung der Motorisierung liegen Schätzungen vor. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung rechnet für das Jahr 2004 mit ca. 370 Pkw je 1000 Einwohner5 und für 2015 mit rund 460 Pkw je 1000 Einwohner in Berlin6. Dem steht im Jahr 2000 [Seite 14↓]ein Wert von 352 Pkw je 1000 Einwohner gegenüber.7

Wird bei der Betrachtung des Berliner Verkehrs die aktuelle Situation der Immissionen hervorgehoben, ist festzuhalten, dass der Kfz-Verkehr die lokalen Belastungen bei nahezu allen relevanten Luftschadstoffen bestimmt. Gleichzeitig ist der Kfz-Verkehr hauptverantwortlich für die als Sommer-Smog bezeichneten Episoden erhöhter Ozonbelastung. Handlungsbedarf besteht insbesondere bei verkehrsverursachten Komponenten mit hohem gesundheitsschädlichem Wirkungspotenzial wie Ruß und Benzol. Dabei handelt es sich um kanzerogene Luftschadstoffe, für die es nach vorherrschender wissenschaftlicher Auffassung keine unschädlichen Schwellenkonzentrationen gibt.

In Tab. 1 sind ausgewählte Struktur- und Verkehrsdaten des Landes Berlin zusammengestellt. Die Informationen ermöglichen einen ersten Überblick über die Berliner Gegebenheiten und können für Vergleiche mit anderen Städten herangezogen werden.

Der Aspekt der Reisezeiten im ÖPNV kann neben der in der Tabelle angeführten „durchschnittlichen Reisezeit zu den zentralen Bereichen“ auch als Reisezeitverhältnis ÖPNV/MIV angegeben werden. Ein Verhältnis von 1,0 gilt als sehr gut, von 1,0 bis 1,5 als gut, von 1,5 bis 2,0 als nicht ausreichend und von mehr als 2,0 als ungünstig. Für rund 2,76 Mio. Einwohner, das entspricht 81 % der Berliner Bevölkerung, ist das Reisezeitverhältnis ÖPNV/MIV gut bis sehr gut, für rund 560.000 Einwohner (16,4 % der Berliner Bevölkerung) nicht ausreichend und nur für 1 % der Gesamtbevölkerung ungünstig.8

Die Verkehrsbefragung Berlin/Brandenburg der BVG im Jahr 1998 ergab, dass die durchschnittliche Fahrzeit an Werktragen im ÖV 40 Minuten und im MIV 24 Minuten beträgt.9

Die Erschließungsqualität durch den ÖPNV wird in der Tabelle durch den Aspekt „Haltestelleneinzugsbereich“ erfasst. Gemeint ist hier der fußläufige Einzugsbereich der Haltestellen, der (je nach Verkehrsträger) folgende Werte (Luftlinienradius) nicht übersteigt:


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Die unteren Werte der Toleranzbereiche sind in Gebieten mit dichterer Besiedlung bzw. höherer Nutzungsintensität (Innenstadt, Stadtteilzentren, hochverdichtete Wohnsiedlungen) und die oberen Werte in den übrigen Gebieten anzusetzen. Das Stadtgebiet ist entsprechend dieser Definition gut an das öffentliche Personennahverkehrsnetz angeschlossen (siehe Tab. 1).10 Ein Fußweg von 600 m entspricht einer Gehzeit von ca. 10 Minuten. Es sollte aber auch berücksichtigt werden, dass für umsteigewillige Autofahrer der Wechsel zum ÖPNV attraktiv sein muss. Haltestellen sollten ebenso gut zu erreichen sein wie das abgestellte Auto.

Ein weiterer wichtiger Aspekt sind die verunglückten Personen im Verkehr. Obwohl in Berlin seit 1992 ein Rückgang der Verkehrsunfälle mit Personenschäden festzustellen ist, waren im Jahr 2000 noch über 19.500 Verkehrsverletzte (davon 2.181 Schwerverletzte) und 89 Verkehrstote zu beklagen (im Jahr 1999 waren es demgegenüber 103 Verkehrstote). Damit kommen im Straßenverkehr von Berlin statistisch betrachtet bald jede Woche zwei Menschen ums Leben.11

In Berlin sind es vor allem stadtstrukturelle Änderungen, die das Anwachsen des Straßenverkehrs bedingen. Die neuen Gegebenheiten seit 1990 haben zur Veränderung der Stadt- und Raumstruktur geführt. Leistungsfähigere Straßen und neue Regionalexpress-Verbindungen haben die Durchlässigkeit Berlins erhöht. Insbesondere die im Rahmen der Stadt-Rand-Wanderung zu beobachtende Verlagerung von Arbeitsplätzen, Wohnstandorten und großen Einkaufszentren in die (oftmals vom ÖPNV unterdurchschnittlich erschlossenen) stadtnahen Nachbargemeinden in Brandenburg trägt zum Verkehrswachstum bei. Allein im Jahr 1998 hat Berlin über 30.000 Einwohner an das Umland verloren, die allerdings zu einem erheblichen Teil weiterhin in Berlin arbeiten und dadurch die Zahl der Arbeitspendler vergrößern. Allerdings hat die Teilung Berlins auch eine kompakte Stadtstruktur hinterlassen, so dass die Chancen für eine Vermeidung von Verkehr hier größer sind als in anderen Orten. Polyzentralität und eine insgesamt günstige Nutzungsmischung und Nutzungsdichte sind eine gute Voraussetzung, um „Zwangsmobilität“ zu vermeiden. So bleiben 50 % der Fahrten im Stadtgebiet unter 5 km, eine Distanz, auf der das Fahrrad durchaus konkurrenzfähig zu anderen Verkehrsmitteln ist.12 Fast ein Drittel aller Wege in der Stadt werden heute schon zu Fuß oder mit dem Fahrrad erledigt, gleichzeitig verfügen etwa 48 % aller Berliner Haushalte nicht über einen eigenen Pkw.13


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Die spätestens seit der Rio-Konferenz 1992 formulierte Forderung nach einer nachhaltigen Entwicklung berührt in besonderer Weise die Fragen nach einer stadtverträglicheren Abwicklung des Verkehrs und nach praktikablen Umsetzungskonzepten. Umwelt- und Gesundheitsaspekte, aber auch Fragen nach einem gerechten Zugang zu den gesellschaftlichen Ressourcen rücken dabei in den Mittelpunkt. Bis heute liegt in Berlin keine gesamtstädtische Lokale Agenda 21 vor, die diese Gesichtspunkte thematisiert.

Die folgenden erkenntnisleitenden Fragen nehmen diese Problematik auf und stehen im Zentrum der Arbeit:

Zur Beantwortung der Fragen wurde folgende Gliederung gewählt:

Im zweiten Kapitel wird herausgearbeitet, wie das Konzept der nachhaltigen Entwicklung in einen strategischen Ansatz integriert werden kann, um ein geplantes Vorgehen zu erreichen. Dabei werden Aspekte der so genannten strategischen Nachhaltigkeitsplanung, wie sie von politikwissenschaftlicher Seite formuliert werden, einbezogen. Hierzu gehören die Formulierung mittel- und langfristiger Ziele, eine breite Beteiligung der relevanten Akteure und Berichtspflichten über erzielte Verbesserungen. Diese Grundelemente werden in ein Verfahrensschema eingebunden, welches das Gerüst der Arbeit bildet.


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Im dritten Kapitel erfolgt eine umfassende Analyse des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage einer breiten Literaturauswertung. Dabei wird zwischen konsensualen und kontroversen Konzeptelementen unterschieden und zu einer eigenen Position gefunden.

Zur Beschreibung des Handlungsfelds Verkehr werden dann systemtheoretische Überlegungen angestellt (Kapitel 4). Sie helfen, das System Verkehr in einen übergeordneten Kontext einzuordnen, die Komplexität übersichtlich zu machen und relevante Wechselbeziehungen in Bezug auf Nachhaltigkeit zu erkennen.

Indikatoren, die an den Zielen einer nachhaltige Entwicklung ausgerichtet sind, bilden die grundlegenden Elemente einer Nachhaltigkeitsstrategie. Für die Entwicklung von Nachhaltigkeitsindikatoren gibt es zurzeit aber kein standardisiertes Verfahren; deshalb kommt exemplarischen Arbeiten wie der vorliegenden ein besonderes Gewicht zu. In Kapitel 5 wird zunächst die Bedeutung und das Verständnis von Indikatoren herausgearbeitet. In Kapitel 6 werden dann im Rahmen einer vergleichenden Analyse von verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitsstudien nationale und internationale Arbeiten zu verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitsindikatoren herangezogen und so ein weites Spektrum an Ansichten, Wissen und Erfahrungen erschlossen und aufgearbeitet. In den Studien identifizierte Inkonsistenzen helfen methodisch problematische Aspekte zu vermeiden.

In Kapitel 7 wird im Sinne des Top-Down-Verfahrens aufbauend auf den erarbeiteten Grundlagen eine schrittweise und lokalspezifische Operationalisierung und Konkretisierung von Nachhaltigkeit im Verkehr durchgeführt. Neben einem Leitbild und Leitlinien wird auch ein Satz wohl begründeter Indikatoren entwickelt. Gleichzeitig werden unter Einbeziehung einer Fülle von gutachterlichen Empfehlungen indikatorenbezogene Qualitäts- und Handlungsziele für eine nachhaltige Entwicklung im Verkehr erarbeitet. Darüber hinaus wird eine anschauliche Darstellungsweise für die einzelnen Indikatoren vorgestellt, in der die wichtigen Aspekte berlinspezifisch zusammengefasst werden. Diese so genannten Indikatorenprofile stellen die Grundlage für das erwähnte Monitoring dar. Abschließend wird aufgezeigt, in welche berlinspezifischen Planungs- und Agenda 21-Prozesse die erarbeiteten Grundlagen einfließen könnten.

Das Ziel der Arbeit ist erreicht, wenn in dem Such- und Lernprozess einer nachhaltigen Entwicklung, der als ein permanenter, iterativer Verbesserungsprozess zu verstehen ist, Impulse und Anregungen für eine verkehrsbezogene Nachhaltigkeitsstrategie gegeben werden, und damit der Agenda-Prozess forciert und konsistenter gemacht wird. Das Instrument der Nachhaltigkeitsstrategie trägt dazu bei, Aspekte zur Erklärung und Lösung der gegenwärtigen Verkehrsprobleme zu identifizieren, die Zielerreichung von Maßnahmen zu überprüfen und Schwächen bisheriger Planung zu überwinden.

Tab. 1: Berliner Struktur- und Verkehrsdaten im Überblick

Ausgewählte Strukturdaten 14

Fläche

889 km²

Größte Ausdehnung

Ost/West-Richtung: 45 km, Nord/Süd-Richtung: 38 km

Einwohnerzahl (Stand 2000)

3,38 Mio. (engerer Verflechtungsraum: 4,3 Mio EW)

City (Gebiet innerhalb des S-Bahnrings)

Fläche: 98,2 km²; EW: 1,12 Mio.; Bev.dichte: 11.400 EW/km² 15

Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (Stand 2000)

1.139. 096

Studenten; Hochschulen (Stand 2000)

133.599; 17

Gäste pro Jahr (Stand 2000)

5 Mio.

Ausgewählte Verkehrsdaten 16

Bestand an Pkw und Kombi (Stand 2000)

1.191.994

Motorisierung (Pkw u. Kombi je 1000 EW) (Stand 2000)

352

ÖPNV

Linienzahl; Streckenlänge; Haltestellen

(Stand 1999)

Verkehrsnetz U-Bahn: 9 Linien; 143 km; 170 U-Bahnhöfe

Verkehrsnetz S-Bahn: 14 Linien; 246 km; 132 S-Bahnhöfe

Verkehrsnetz Straßenbahn: 28 Linien; 182 km; 367 Haltestellen

Verkehrsnetz Omnibus: 163 Linien; 1261 km; 2706 Haltestellen

Modal Split (Anteil in % am Verkehrsaufkommen [Wege] im Personenverkehr)

(Stand 1996)

Groß: ÖV : MIV : nicht-motorisierter Verkehr = 27 : 37 : 34

Klassisch: ÖV : MIV = 43 : 57

Verunglückte Personen im Straßenverkehr (Stand 2000)

Insgesamt: 19.547;

Getötete: 89; Schwerverletzte: 2.181; Leichtverletzte: 17.277

Verkehrsaufkommen pro Person

Rund 3 Fahrten und Wege/Tag

Verkehrsaufkommen im gesamten

Personenverkehr

(Stand 1998)

11,5 Mio. Fahrten und Wege/Tag, davon

42 % Arbeits-, Geschäfts- und Ausbildungswege

58 % Gelegenheitsverkehr (Einkauf, Freizeit, Sonstiges)

Erschließungsqualität

97 % der Flächen im Stadtgebiet werden durch „Haltestellen­einzugsbereiche“ des ÖPNV abgedeckt

Durchschnittl. Reisezeiten im ÖPNV zu den Zentrumsbereichen Mitte und Zoo

Innerhalb des S-Bahnrings: max. 30-40 Min.

Weitere Stadtgeb.: 50-60 Min., Stadtrand teilweise über 70 Min.

Median der Reiseweite

50 % der Fahrten im Stadtgebiet bleiben unter fünf Kilometer

Daten (außer „City“) aus Statistisches Landesamt(Hrsg.): Statistisches Jahrbuch Berlin 2001. Berlin 2001. Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie (Hrsg.), 1998., S. 9. Kenngrößen „Pkw-Bestand“, „Motorisierung“, „Verunglückte im Straßenverkehr“ aus: Statistisches Landesamt(Hrsg.) (2001); Kengrößen „ÖPNV“, „Verkehrsaufkommen“, „Erschließungsqualität“, „Reisezeiten“ aus: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2001b); „Modal-Split“ aus: Projektgruppe StEP Verkehr (2001), S. 30; „Distanzen“ aus Abgeordnetenhaus von Berlin (Hrsg.) (1999), S. 241.


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Fußnoten und Endnoten

1 Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.): Verkehrsbericht 2000. Berlin 2000.

2 Der engere Verflechtungsraum ist eine genau festgelegte Raumkategorie im gemeinsamen Planungsraum Brandenburg-Berlin. Er entspricht der Kernstadt Berlin und dem am stärksten mit der Metropole verflochtenen angrenzenden Brandenburger Umland.

3 Petersen, R.: Umweltgerechte Raumordnung. Perspektiven einer integrierten Verkehrsplanung in Berlin und Brandenburg. In: Stadtforum NO. 34, Februar 1999, S. 50 f.

4 Vgl. lärmbezogene Angaben in Kapitel 7.2.

5 Siehe Senatsverwaltung für Stadtentwicklung: Nahverkehrsplan des Landes Berlin. Fortschreibung 2000/2001 und 2004. Berlin 2001, S. II-10.

6 Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: Region Berlin: Langfristig mehr Verkehr, aber weniger Fahrgäste in Bussen und Bahnen. In: DIW Wochenbericht 14/98, Berlin 1998, S. 258-263.

7 Vgl. detaillierte Angaben in Kapitel 7.2. Im Rahmen der als Nachhaltigkeitsindikatoren herausgearbeiteten Kenngrößen finden sich dort auch zahlreiche weitere Daten zur Berliner Verkehrsentwicklung.

8 Vgl. Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2001), S. II-8 und III-2.

9 Berliner Verkehrsbetriebe: Ergebnisse der Verkehrsbefragung Berlin/Brandenburg 1998. Unveröffentlichtes Handout zur V/D-Runde am 11.06.1999.

10 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2001), S. II-8 und III-1.

11 Vgl. detaillierte Angaben in Kapitel 7.2.

12 Vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin (Hrsg.): Zukunftsfähiges Berlin. Bericht der Enquetekommission „Zukunftsfähiges Berlin“ – 13. Wahlperiode. Berlin 1999, S. 241.

13 Vgl. Blümel, H., Kunst, F.: Berlin in Bewegung. Neun Ausblicke auf eine stadttaugliche Mobilitätspolitik. In: Stadtforum No. 34 ,1999, S. 28.

14 Daten (außer „City“) aus Statistisches Landesamt(Hrsg.): Statistisches Jahrbuch Berlin 2001. Berlin 2001.

15 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie (Hrsg.), 1998., S. 9.

16 Kenngrößen „Pkw-Bestand“, „Motorisierung“, „Verunglückte im Straßenverkehr“ aus: Statistisches Landesamt(Hrsg.) (2001); Kengrößen „ÖPNV“, „Verkehrsaufkommen“, „Erschließungsqualität“, „Reisezeiten“ aus: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2001b); „Modal-Split“ aus: Projektgruppe StEP Verkehr (2001), S. 30; „Distanzen“ aus Abgeordnetenhaus von Berlin (Hrsg.) (1999), S. 241.



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20.11.2003