5 Die Reglementierenden

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Die Berliner Senatsverwaltung für Inneres und Sport, insbesondere aber die Ausländerbehörde, waren indirekt schon mehrmals Thema auf den vorangegangenen Seiten. Die Ausländerbehörde war in den Beschreibungen der Lebenswelten der Bosnierinnen und Bosnier präsent, weil sie hier ihre Duldungen verlängern mussten und durch sie mit Abschiebungen zu rechnen hatten. Die Senatsverwaltung für Inneres war Verhandlungspartner der Psy-Vertreterinnen und -Vertreter. Meine Ausführungen bleiben aufgrund weniger Quellen eher kurz. Es bleibt eine Spurensuche, denn die Ausländerbehörde selbst trat bis in die 2000er Jahre nie aktiv in die Öffentlichkeit. Da ich nur bei der Senatsverwaltung für Inneres einen Gesprächspartner fand, kann ich die Behördenpraxis nur vermittelt über einen weiteren Akteur darstellen. Ich gehe im ersten Teil auf die allgemeinen Umstände der Aufnahme und der Rückführung bosnischer Flüchtlinge in Berlin ein und dann auf die Traumatisierten als spezielle Gruppe unter den Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina.

5.1 Bosnische Flüchtlinge als logistische und finanzielle Herausforderung für das Land Berlin

Die Berliner Ausländerbehörde war die größte Ausländerbehörde bundesweit und weist im Vergleich zu anderen Bundesländern einige Besonderheiten auf, die mit zwei strukturellen Gegebenheiten zusammenhingen. Einerseits fielen in Berlin kommunale und Landesebene zusammen, wie auch in den Stadtstaaten Hamburg und Bremen. Andererseits war Berlin besonders von der Wiedervereinigung gefordert. Jahrzehntelang war die Stadt geteilt und beide Teile entwickelten sich in vielerlei Hinsicht unterschiedlich. Der westliche Stadtteil war vor der Wende ein Zentrum für alternative und politisch links stehende Menschen und Gruppierungen und gleichzeitig eine kapitalistische Enklave innerhalb der DDR. Mit der Wende wurde Berlin zum einzigen Bundesland, das den ehemaligen Osten und Westen in sich vereint. Beide Teile mussten aneinander angeglichen bzw. der Ostteil dem Westteil ähnlich strukturiert werden. Die zuvor unablässig fließenden Subventionen aus Westdeutschland wurden eingestellt und der Berliner Arbeitsmarkt geriet durch ehemalige DDR-Bürger, die ihre alten Arbeitsstellen verloren hatten und/oder von höheren Verdienstmöglichkeiten im Westteil der Stadt angezogen wurden, unter großen Druck. Im Ostteil gab es eine Vielzahl „abzuwickelnder“ Betriebe und Immobilien – insgesamt mehr Konkursmasse als Kapital. In der Konsequenz war Berlin seit Beginn der 1990er Jahre geprägt von finanziellen Engpässen, hoher Arbeitslosigkeit und einer Vielzahl von Neu- und Umstrukturierungen. Diese Zusammenhänge müssen bei der Betrachtung der Aufnahme bosnischer Bürgerkriegsflüchtlinge in Berlin berücksichtigt werden, die genau in dieser Umstrukturierungszeit die Berliner Innenverwaltung vor weitere Herausforderungen stellte.

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Sehr detailliert schilderte Thomas Hohlfeld (2008) die Geschehnisse der 1990er und 2000er Jahre im bundesdeutschen Zusammenhang allgemein und in Bezug auf die bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge in Berlin im Speziellen. Er trug umfassendes Material zusammen, dem er leider durch seine Polemik gegen die Senatsverwaltung für Inneres (und Sport) und die Ausländerbehörde seine wissenschaftliche Überzeugungskraft nahm. In seinem sehr langen Kapitel E beschäftigte er sich eingehend mit der Praxis der Berliner Ausländerbehörde aus der Sicht von Flüchtlingsunterstützerinnen und -unterstützern. Ich fasse die wichtigsten Entwicklungen zusammen, um einen Eindruck von der Akteurslogik zu vermitteln. Dazu nutze ich Dokumente aus den Akten der Senatsverwaltung für Inneres, das von Hohlfeld gesammelte Datenmaterial und seine Beschreibungen, wo sie mir belastbar erscheinen, und ergänze sie durch eigene Beobachtungen und die Gespräche mit Herrn Hampel und Frau Professor John.

Herr Hampel war Referent für aufenthaltsrechtliche Fragen der Berliner Senatsverwaltung für Inneres. Die Ausländerbehörde war eine nachgeordnete Behörde der Senatsverwaltung für Inneres, stellte aber eine eigene Abteilung des Landeseinwohneramtes (LEA) dar, das seit 2005 zum Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) fusionierte und die Weisungen der Senatsverwaltung umsetzte. Das Gespräch war mit 30 Minuten eher kurz und vor allem durch die Worte „das weiß ich nicht mehr genau, das müsste ich nachschauen“ geprägt, obwohl meine Fragen Herrn Hampel bereits vor dem Interviewtermin vorlagen. Zwei Jahre später ermöglichte er mir zu Nachrecherchezwecken den Einblick in die Akten der Senatsverwaltung für Inneres zu „Bosnien und Herzegowina“199, wodurch ich einige meiner Thesen absichern konnte, aber auch noch vielfältiges neues Material fand. Daneben kam es zu einem weiteren Gespräch mit Herrn Hampel, das erneut meinen Eindruck bestätigte, dass „die Bosnier“ für die Senatsverwaltung für Inneres schon fast vergessen waren und nur die „Kehrtwende“ im Hinblick auf die Anerkennung von Traumatisierungen von einer restriktiven zu einer generösen Praxis in Erinnerung blieb. Eher unkonkret verlief auch das Gespräch mit der ehemaligen Ausländerbeauftragten Frau Professor John. Beide Gespräche illustrieren, dass die bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge nur eins von unzähligen Themen auf der politischen Agenda der Berliner Politik in den 1990er Jahren waren. Sitzungsprotokolle parlamentarischer Debatten, Kleine Anfragen und ihre Beantwortungen unterstützen diese Beobachtung.

In den politischen Auseinandersetzungen über die bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge und ihre Aufnahme lassen sich zwei widersprüchliche Haltungen finden. Vor allem während des Krieges im ehemaligen Jugoslawien ging es um die Unterstützung für die Überlebenden. Deshalb erhielten ab 1993 die Frauenberatungsstelle der Arbeiterwohlfahrt und der Südost-Europa Kultur e. V. Gelder für psycho-soziale Hilfen und Selbsthilfeprojekte. Doch frühzeitig gab es auch Stimmen, die vor der Aufnahme von zu vielen Flüchtlingen warnten, denn mit ihrer wachsenden Zahl waren die Unterbringungskapazitäten der Sozialämter in der Stadt schnell ausgeschöpft. So lehnte die Senatorin für Soziales, Frau Stahmer, in einer Parlamentsdebatte eine zusätzliche Aufnahme von Flüchtlingen aus Bosnien im Rahmen einer humanitären Aktion bereits im November 1992 mit folgenden Argumenten ab:

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Wir haben zur Zeit 30 000 Flüchtlinge in Notunterkünften in der Stadt. Wir bekommen jeden Monat etwa 1800 neue Flüchtlinge dazu, wovon etwa 600 bis 700 auch ohne eine besondere humanitäre Aktion aus Bosnien und dem ehemaligen Jugoslawien kommen. Ich glaube nicht, daß wir diesen Flüchtlingen in dieser Stadt noch eine Perspektive bieten können, die der Menschenwürde, die wir alle einfordern, entspricht, wenn wir sie in noch mehr Turnhallen und ähnlichem unterbringen würden. Wir haben einfach keine zusätzliche Unterbringungskapazität in dieser Stadt mehr, die dem Problem gerecht werden könnte. (Abgeordnetenhaus Berlin, 12.11.1992: 3153D)

Die Bereitstellung von Wohnraum war ein Problem für die Sozialämter, die für die Unterbringung von Obdachlosen zuständig waren, zu denen auch Flüchtlinge, die nicht bei Verwandten und Freunden unterkommen konnten,200 zählten. Der Anteil bosnischer Flüchtlinge stieg im Verlauf von vier Jahren auf fast ein Prozent der Berliner Wohnbevölkerung, der Anteil jugoslawischer Flüchtlinge insgesamt lag noch höher. Auch die Ausländerbehörde war mit dem Zustrom der Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien überfordert, denn sie litt an Personalmangel, einer schlechten räumlichen Infrastruktur und fehlenden Mitteln für Dolmetscherinnen und Dolmetscher. So war bis zum 15.10.1992 nur ein Dolmetscher insgesamt 45 Stunden im Einsatz. Wenn die von Frau Stahmer genannte Neuregistrierung von 1.800 Flüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien monatlich zugrunde gelegt wird, wäre seit Kriegsbeginn in Bosnien-Herzegowina (April 1992) dieser eine Dolmetscher bei der Anmeldung von mindestens 10.800 Flüchtlingen beteiligt bzw. in Anbetracht der wenigen Arbeitsstunden eher nicht beteiligt gewesen.201 Die Einsatzzeiten des Dolmetschers sollten erhöht werden, hieß es im Plenarprotokoll weiter, in dem es um „Menschenunwürdige Zustände am Waterloo-Ufer“ ging (Abgeordnetenhaus Berlin 15.10.1992: 3059C).

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Eine Beschreibung dieser Zustände lieferte Thomas Hohlfeld (2008: 441 ff.) in seinem Kapitel über die Außenstelle der Ausländerbehörde am Waterloo-Ufer, wo sich das „Sondersachgebiet Jugoslawien-Flüchtlinge“ befand. Um eine Duldung zu erhalten oder sie zu verlängern, übernachteten Flüchtlinge vor dem Gebäude, um am Folgetag an die Reihe zu kommen. Das Chaos wurde durch die Duldungsvergabe zu einem bundesweit festgelegten Stichtag verstärkt, was die erneute Vorsprache alle sechs Monate erforderte, denn für diesen Zeitraum wurden die Duldungen anfänglich ausgegeben. Wegen dieser Stichtagsregelung war die Behörde jeweils im März und September mit der Verlängerung der Duldungen für bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge beschäftigt (Hohlfeld 2008: 442); bei 30.000 Flüchtlingen war dies eine außerordentliche Arbeitsbelastung, die die Nerven von Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern sowie von Flüchtlingen gleichermaßen strapazierte. Eine räumliche Entspannung trat ein, als das „Sondersachgebiet Jugoslawien-Flüchtlinge“ vom Provisorium am Waterloo-Ufer im März 1994 in einen Ostberliner Plattenbau in Hohenschönhausen umzog (Hohlfeld 2008: 445 f.). Dieses Gebäude wurde bis 2001 genutzt (LABO 2001: 17).

Meine Einsicht in die Akten der Senatsverwaltung für Inneres aus den ersten 16 Monaten nach Kriegsende (Januar 1996 bis April 1997) zeigte, dass die schnelle Rückkehr der bosnischen Flüchtlinge nach Kriegsende das primäre Interesse der Senatsverwaltung für Inneres war. So versandte die Ausländerbehörde bereits im Januar ’96 an alle bosnischen Flüchtlinge prophylaktisch Duldungsaufhebungen und machte sie darauf aufmerksam, dass sie zurückkehren könnten, denn der Krieg sei vorbei. Dies wurde bundesweit scharf kritisiert, da die Innenministerkonferenz noch kein genaues Vorgehen beschlossen hatte, noch kein Rücknahmeabkommen mit der bosnischen Regierung existierte (Sonnenberg 1996) und eine Rückkehr auf dem Landweg wegen fehlender Transitvisa noch gar nicht möglich war.

Daneben gelang es ersten Flüchtlingen in Berlin, eine Aufenthaltsbefugnis durch das Verwaltungsgericht zugesprochen zu bekommen. Wie in der Fußnote 95 auf S.  ausgeführt, hätten die Bosnierinnen und Bosnier während der Kriegsjahre eine Aufenthaltsbefugnis erhalten können. Dieser Aufenthaltstitel wurde zwar für Flüchtlinge eingeführt, aber nicht für die Bosnierinnen und Bosnier, die erste Gruppe, auf die das geänderte Gesetz hätte Anwendung finden können, genutzt. An der Jahreswende 1995/96 wurden die ersten Klagen verhandelt und vom Berliner Verwaltungsgericht zugunsten der Flüchtlinge entschieden, sodass ihnen eine Aufenthaltsbefugnis hätte ausgestellt werden müssen. Die Ausländerbehörde erteilte sie trotzdem nicht, was gesetzwidrig war und deshalb hohe Wellen in der Lokalpresse (Scheub 1996a/b) schlug und auch in den Akten der Senatsverwaltung für Inneres seine Spuren hinterließ.204

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Den Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, die den Bosnierinnen und Bosniern eine Aufenthaltsbefugnis zugesprochen hatten, wurde auf Anordnung der Berliner Senatsverwaltung für Inneres durch die Ausländerbehörde widersprochen und Verfahren am Oberverwaltungsgericht (OVG) angestrengt. In einem Fall wurde „bedauerlicherweise [die] Beschwerdefrist ungenutzt versehentlich verstreichen [ge]lassen“, so eine Aktennotiz der Ausländerbehörde, um der Senatsverwaltung für Inneres über den Vorgang zu informieren. Im Klartext: es wurde kein Verfahren am Oberverwaltungsgericht angestrengt, aber auch keine Aufenthaltsbefugnis erteilt. Auch war der Verbleib der Ausländerakte der betroffenen Familie unklar. Diese wurde von der Senatsverwaltung für Inneres bei der Ausländerbehörde angefordert, dort aber war sie nicht aufzufinden. Klärung brachte ein Anruf beim Verwaltungsgericht: „Die Ausländerakten der Familie X. befinden sich nach fernmündlicher Auskunft von Herrn RiVG Y. zur Zeit beim OVG [anonymisiert, A. W.].“ Wieso die Akte sich bereits beim Oberverwaltungsgericht befand, obwohl es aufgrund eines versäumten Widerspruchsverfahrens noch gar nicht zuständig war, bleibt unklar. Es zeigt aber ausschnittartig die bürokratischen Mühlen, in die die Flüchtlinge gerieten und mit deren Abläufen sich selbst die Mühlenbetreibenden nicht mehr richtig auszukennen schienen.

So konnten wegen der wachsenden Zahl der Vorgänge (Grenzübertrittsbescheinigungen, Passeinzugsbescheinigungen, Vignetten für Orientierungsreisen, Widersprüche in Verwaltungsgerichtsverfahren, Anträge auf Aufenthaltsbefugnisse, Ermittlung von Herkunftsregionen und -orten, später auch Abschiebevorbereitungen und die normale Duldungsverlängerung) nicht mehr alle Vorsprechenden eines Tages bedient und Fristen aus Kapazitätsgründen nicht eingehalten werden. Schreiben der Ausländerbehörde in der Akte der Senatsverwaltung für Inneres dokumentierten dies. Ich führe hier drei Beispiele aus dem Jahr 1996 auf, als die Rückkehr beginnen sollte:

Am 24.06.1996 wurde aus der Ausländerbehörde Sachgebiet IV B 34 (Bürgerkriegsflüchtlinge) in Bezug auf die Widerspruchsbearbeitung der Ausreiseaufforderungen205 an die Berliner Senatsverwaltung für Inneres mitgeteilt, dass

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[…] seit der Praxis, Abschiebungsandrohungen auszuhändigen, von Beginn des Jahres an bis zum 18.06.1996 [sind] 6.207 Widersprüche, von denen 4.028 gleichzeitig Aufenthaltsbefugnisanträge enthalten, eingegangen. Im Juli wird das Publikum zur Duldungsverlängerung vorsprechen, das entgegen ursprünglicher Absicht weiterhin geduldet wird […] Angesichts der genannten Vielzahl der Vorgänge würden wir es begrüßen, wenn Mitarbeiter Ihres Hauses unmittelbar zur Widerspruchsbearbeitung in unserer Dienststelle […] tätig werden könnten.206

Hier werden der Aufwand und die Überforderung deutlich. Circa 30.000 bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge mussten ab Juli 1996 ihre Duldung verlängern und alle, die zur ersten Rückführungsphase zählten, hatten auch schon eine Abschiebungsandrohung erhalten, gegen die viele einen Widerspruch einlegten. „Entgegen ursprünglicher Absicht“ musste ihnen allen die Duldung verlängert werden, denn sie konnten bis zum Juli 1996 noch nicht auf dem Landweg zurückkehren, da die Transitabkommen erst ab Juli in Kraft traten (vgl. Fußnote 203). Und sie konnten auch nicht abgeschoben werden, da es noch kein Rücknahmeabkommen mit Bosnien-Herzegowina gab. Die erste Rückkehrphase verzögerte sich. Gleichzeitig sollte ihnen „aus Kostengründen“ die Versagung einer Aufenthaltsbefugnis „ausgehändigt“ werden, wenn sie eine beantragt hatten.207 Die „prophylaktischen“ Abschiebungsandrohungen wurden noch – ohne die Kosten zu scheuen – an alle Flüchtlinge zuvor per Post versandt. Mit dem Aushändigen der Ablehnungen der Anträge auf eine Aufenthaltsbefugnis verkomplizierten sich die Abläufe, die Duldungen konnten nicht einfach verlängert werden: Es musste erst festgestellt werden, ob ein Widerspruch eingereicht wurde und dann ein Unterschied gemacht zwischen einem normalen Widerspruch und einem Widerspruch mit Aufenthaltsbefugnisantrag. Nur in diesem Fall sollte eine Ablehnung ausgehändigt werden.

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Die letzte Frage des Briefes lässt auch erahnen, wie kurzfristig in dieser Zeit agiert wurde:

Hinsichtlich der genannen [sic] Publikumsvorsprachen ab Juli des Jahres bitten wir um Mitteilung, ob Duldungen der die erste Rückführungsphase betreffenden bosnischen Staatsangehörigen für sechs Monate zu verlängern sind. Unsere bestehende Weisung 92 geht noch von einer Rückführung dieses Personenkreises ab 01.07.1996 aus (ebd.).

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Erst eine Woche vor dem ursprünglichen Rückführungsdatum wurde darüber nachgedacht, was nun geschehen soll, da dieses Datum nicht eingehalten werden kann. Diese kurzfristigen Überlegungen und Regelungen führten erneut zu kurzsichtigen Beschlüssen und Weisungen, mit denen es nicht gelang, die Arbeitsabläufe zu entzerren. Um die Duldungsverlängerung ab 1. Juli 1996 überflüssig zu machen, hätten die Bosnierinnen und Bosnier, die damals noch teuren und wenigen Flugplätze (Lufthansa hatte das Flugmonopol für alle Flugverbindungen aus Deutschland nach Bosnien) für ihre Rückkehr buchen müssen, aber selbst deren Kapazität hätte nicht ausgereicht. Es war völlig offensichtlich, dass fast alle bosnischen Flüchtlinge erneut im Juli 1996, als die erste Rückkehrphase beginnen sollte und konnte, wieder auf der Ausländerbehörde vorsprechen mussten. Dass erst eine Woche vor diesem Stichtag darüber nachgedacht wurde, was weiter mit den Bosnierinnen und Bosniern geschehen soll, ob sie noch drei oder sechs Monate eine Duldung erhalten sollen oder nicht und dass die Behörde personelle Unterstützung benötigte, illustriert die Überforderung der Senatsverwaltung für Inneres.

Ab September verschärfte sich der Ton. Bereits zuvor wurden die Bosnierinnen und Bosniern explizit aufgefordert, schnellstens zurückzukehren, doch es gab kein Druckmittel. Am 20.09.1996 gab die Gewerkschaft der Polizei eine Pressemeldung mit der Überschrift „Ohne eine deutliche personelle Verstärkung der Ausländerbehörde im Landeseinwohneramt (LEA) wird es keine kurzfristige Rückführung der bosnischen Kriegsflüchtlinge geben“ heraus.209 Hintergrund war eine Äußerung des Innensenators Jörg Schönbohms, der zufolge Berlin im Oktober 1996 bereits 1.500 Bosnierinnen und Bosnier abschieben könne, wenn keine Rechtsmittel eingelegt würden. Der Vorsitzende der Polizeigewerkschaft erwiderte darauf, dass die meisten Betroffenen zum einen Rechtsmittel einlegen würden, zum anderen die „Beschäftigten in diesem Bereich […] schon jetzt völlig überfordert [sind]“ (ebd.). Diese Überlastung der Behörde reduzierte die Möglichkeiten zur Anwendung ihres letzten Zwangmittels: Einen Aufenthalt durch gewaltsames Entfernen des Ausländers oder der Ausländerin zu beenden. Ohne die Drohung mit einer Abschiebung und einem möglichst hohen Risiko für die Betroffenen, Ziel einer Abschiebung zu werden, waren alle Ankündigungen auf dem Papier weitestgehend nutzlos. Das war auch der Grund, warum das Berliner Verwaltungsgericht den ersten Flüchtlingen Aufenthaltsbefugnisse zusprach. Es gab bis Dezember 1996 keine Abschiebemöglichkeiten nach Bosnien-Herzegowina. Deshalb wurden die meisten Widersprüche gegen einen Duldungsentzug mit einem Antrag auf eine Aufenthaltsbefugnis verbunden, die erteilt werden sollte, wenn eine Rückkehr nicht in absehbarer Zeit erfolgen kann. Anfang und Mitte 1996 war noch nicht klar, wann die Rückkehr im großen Stil beginnen konnte. Aber absehbar schien für die Verwaltung aufgrund ihrer Überforderung schon lange nichts mehr.

Im Dezember wurde eine „Lagebeurteilung für das Sachgebiet IV B 34“ an die Berliner Senatsverwaltung für Inneres übermittelt, in der es hieß:

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Aufgrund der durch die Weisungslage entstehenden vermehrten Vorsprachen (PEB, GÜB) kommt es seit einigen Tagen zu regelmäßigen vorzeitigen Einstellungen der Wartenummernvergabe für denselben Tag. Die Wartenummern werden für die folgenden Tage dergestalt vergeben, daß 50 Nummern je Folgetag verteilt werden. Mittlerweile schließt dieses Verfahren den 17.12.1996 ein.

Das Schreiben stammt vom 09.12.1996, das heißt, dass bereits 400 bosnische Familien oder Einzelpersonen ihren Aufenthalt nicht rechtzeitig verlängern konnten. Wartenummern wurden für acht Tage im Voraus ausgegeben, neue Weisungen hatten hingegen weniger als sechs Tage Vorlauf. Dieses Missverhältnis war den Beteiligten bewusst, doch es gab weder mehr Personal, noch wurde eine Entzerrung des Kundenaufkommens durch die Setzung einer längeren Ausreisefrist vorgenommen. Mit dem Beginn der Ausgabe von Grenzübertrittsbescheinigungen (GÜB), die nur eine Gültigkeit von einem Monat hatten – im Gegensatz zur zumeist sechsmonatigen Geltungsdauer der Duldungen –, versechsfachte sich auch die Anzahl der Vorgänge. Die Passeinzugsbescheinigung (PEB) war ebenfalls nur ein oder zwei Monate gültig und musste danach verlängert werden. Die Behörde drohte unter dieser Belastung zusammenzubrechen (Hohlfeld 2008: 548). Zu dieser Einschätzung kam auch die Ausländerbehörde selbst. So hieß es im besagten Schreiben weiter:

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Eine ordnungsgemäße Bedienung des täglich vorsprechenden Publikums ist somit nicht mehr gewährleistet. […] Vorsorglich wird angemerkt, daß der Bereich Registratur in Kürze nicht mehr in der Lage sein wird, die Fristen zur Übersendung der Vorgänge an das Verwaltungsgericht (4 Wochen) zu wahren. Es gehen, bedingt durch die derzeitige Verwaltungspraxis, in sehr vermehrtem Umfang Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz und Klagen ein […], was zur Rückstandsbildung in der Bearbeitung führt.210

Der letzte Satz war eine für eine nachgeordnete Behörde recht offene Kritik an der „derzeitigen Verwaltungspraxis“, die von der Senatsverwaltung für Inneres zu verantworten war. An dieser Stelle wird klar, dass die Ausländerbehörde durchaus divergierende Standpunkte entwickeln konnte. Trotzdem war sie nur ausführendes Organ und musste weiterhin „Weisung 92“, die sich auf die bosnischen Staatsangehörigen mit Flüchtlingsstatus bezog, anwenden und sie monatlich auffordern, auszureisen, selbst dann, wenn vollkommen klar war, dass es zunächst keine Abschiebungen geben würde und deshalb die Ausstellung von Grenzübertrittsbescheinigungen mit einmonatiger Gültigkeit vollkommen kontraproduktiv war. Abschiebungen wurden erst ab Dezember 1996 mit der Unterzeichnung des Rücknahmeabkommens zwischen Bosnien-Herzegowina und der BRD theoretisch möglich; praktisch jedoch hätten Abschiebungen während der bosnischen Wintermonate die Öffentlichkeit empört. Diese politische Einschätzung war sehr wahrscheinlich der ausschlaggebende Grund, warum die Senatsverwaltung für Inneres zwar seit November 1996 Abschiebungen von mindestens zehn Bosnierinnen und Bosniern vorbereitete, sich dann aber eine Woche vor der ersten Abschiebeaktion aus dem mit Bayern zusammen geplanten Projekt zurückzog.211

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Dass es auf der Ausländerbehörde in diesen Monaten nicht immer ruhig und geordnet zuging, ist nachvollziehbar. Im Rahmen des letzten zitierten Schreibens vom 09.12.1996 ging es auch um „Vorkommnisse am 9.12.96 im Wartecontainer“. Die Wartenden gerieten in „erhebliche Unruhe“, weil sie keine Wartemarken mehr erhielten. Die anwesenden zwei Wachpolizisten forderten Unterstützung an und die eingetroffenen zehn Beamten kamen nach einer halben Stunde zur Einschätzung, dass es keine „‚Ausschreitungen’“ gab.212 Sowohl für die Flüchtlinge als auch für die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter war diese Situation belastend und aufreibend. Dies drückte sich auch in einem hohen Krankenstand innerhalb der Ausländerbehörde aus.213

Mit dem Beginn der Rückführung der bosnischen Flüchtlinge überwarfen sich zudem die Anweisungen, die die Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien betrafen. Die „Weisung 92“ für Staatsangehörige Bosnien-Herzegowinas wuchs zu Beginn des Jahres 1998 auf 17 Seiten an (Hohlfeld 2008: 343). Die Vielschichtigkeit der Sachlagen und Abläufe überforderte am Ende die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter der Ausländerbehörde, die nicht nur für Bosnierinnen und Bosnier, sondern alle Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien zuständig waren. Entscheidungen, die gegen die Weisungen verstießen, beschäftigten in der Folgezeit die Gerichte. 215 Selbst der damalige Staatssekretär räumte die Überlastung der Behörde durch die Komplexität der Vorgänge ein (zitiert in Hohlfeld 2008: 511), was im Jahr 2006 durch eine Neuordnung der Behörde nach Aufenthaltszwecken und Herkunftsregionen verbessert wurde.

In der Konsequenz waren in den 1990er Jahren und Anfang der 2000er Jahre unvollständige, unauffindbare und liegengelassene Ausländerakten in Berlin keine Seltenheit. So habe ich Ähnliches persönlich auf dem Berliner Verwaltungsgericht auch noch im Jahr 2003 erlebt, als es um die Anerkennung der Traumatisierung einer Frau mit einer doppelten Staatsangehörigkeit ging, die ich zur Verhandlung begleitet habe. Sie hatte zum Verhandlungszeitpunkt eine Duldung für die Dauer von sechs Monaten, deren Kopie sich jedoch nicht in der Ausländerakte befand, was den Anwalt der Ausländerbehörde sichtlich überraschte. Er schreckte nicht davor zurück, der Frau Dokumentenfälschung zu unterstellen, konnte aber beim Anblick des Papiers keine Unregelmäßigkeiten entdecken. Die ausgestellte Duldung machte die Abschiebungsvorbereitungen, die die Ausländerbehörde ohne Wissen der Frau betrieb, hinfällig. Der Richter entschied für die Bosnierin und gegen die Ausländerbehörde, sodass eine Aufenthaltsbefugnis ausgestellt werden musste. Hohlfelds Aufzählungen ähnlicher Fälle bestätigen, dass solche Szenen leider keine Seltenheit waren (2008: 828). Viele Flüchtlinge erzählten mir von ähnlichen Erlebnissen mit der Ausländerbehörde, weshalb Termine auf der Behörde für viele mit Angst besetzt waren. Für die meisten verbanden sich mit der Berliner Ausländerbehörde Erinnerungen an eine Mischung aus undurchsichtigen Verfahren und diskreditierender Unterstellungen.

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Neben dem Missverhältnis von Arbeitsaufkommen und Personaldecke waren es fehlende Daten, die eine gestaffelte Rückkehr, wie sie von der Innenministerkonferenz vorgesehen war, in Berlin scheitern ließen. So waren die Herkunftsregionen und ethnischen Zugehörigkeiten für die Rückkehrstaffelung wichtig, wurden aber nicht im Ausländerzentralregister erhoben (Bundestag 28.03.1996: 20 f.). Mit den mangelhaften Daten fehlten auch für den Beschluss der Innenministerkonferenz vom Januar 1996 verlässliche Umsetzungsplanungen. Es gab nur Informationen zu Familien, kinderlosen Ehepaaren und alleinstehenden Personen. Diese statistischen Angaben wären jedoch in Verbindung mit der Herkunftsregion und Volksgruppenzugehörigkeit notwendig gewesen, um ungefähr abschätzen zu können, wann wie viele Bosnierinnen und Bosnier zurückkehren konnten. Berlin konnte auch nicht, wie andere Bundesländer, diese Daten nachträglich erheben, obwohl die Flüchtlinge oft genug persönlich vorsprachen. Der zusätzliche Arbeitsaufwand wurde am Anfang gescheut, später wurde es für unwichtig gehalten, zu wissen, wer woher kommt. Denn mit dem Beginn der zweiten Rückkehrphase im Sommer 1997, sollten sowieso alle Flüchtlinge zurückkehren.

Hier lag ein wichtiger Streitpunkt zwischen Unterstützerinnen und Unterstützern der Flüchtlinge und der Innenverwaltung, der meines Wissens nie konkret erörtert wurde. Innerhalb der ersten Phase sollten Alleinstehenden und Paare ohne Kinder zurückkehren gefolgt von Familien mit Kindern. In der zweiten Phase sollten dann Alte, Kranke, Kriegsdienstverweigerer nach einer Amnestie und Zeugen vor dem Internationalen Gerichtshof in den Haag folgen (vgl. IMK 1996). Während viele Unterstützerinnen und Unterstützer – und auch Flüchtlinge – weiterhin davon ausgingen, dass es zwei Phasen gäbe, war die Innenverwaltung der Meinung, dass ab Sommer 1997 alle zurückkehren müssten. Ursprünglich sollte bis dahin die erste Phase abgeschlossen sein. Das war ohnehin schon ein sehr optimistischer Plan, aber durch die anfängliche Verzögerung der freiwilligen Rückkehr war er illusorisch geworden. Die Staffelung wurde in Berlin im Grunde aufgegeben, weil die erste Phase gleichzeitig mit der zweiten begann. Deshalb schien das Handeln der Verwaltung den Betroffenen unlogisch, denn zum Beispiel wurden nun Familien vor alleinstehenden Personen ausgewiesen.

Das indifferente Vorgehen der Behörde und die pauschale Ausweisung aller Bosnierinnen und Bosnier werden auch im folgenden Beispiel offensichtlich:

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Wie allen bosnischen Flüchtlingen wurde im Februar 1997 auch dem Leiter der Berliner Außenstelle der bosnischen Botschaft, dem Diplomaten Mirza Husić (und mehreren seiner MitarbeiterInnen), die Abschiebung angedroht […] Während die Ausländerbeauftragte John (CDU) den überaus peinlichen Vorfall mit einer ‚Namensverwechslung’ zu erklären versuchte, unterstrichen die Entschuldigungsversuche der Berliner Innenverwaltung unfreiwillig die über den Einzelfall hinausgehende allgemeine Bedeutung des Vorfalls: Aus den Unterlagen sei nicht hervorgegangen, dass es sich bei dem Mann, dem die Abschiebung angedroht wurde, um einen Diplomaten handelte, ließ die Innenverwaltung verlautbaren – und bestätigte hierdurch indirekt, dass die ihr unterstellte Ausländerbehörde in keiner Weise sorgfältig oder einzelfallbezogen vorging (Hohlfeld 2008: 476).

Für diesen Fauxpas waren die räumliche Zersplitterung der einzelnen zuständigen Stellen, die mehrmaligen Umzüge der Behörde, die Vielzahl der Weisungen, die immer wieder und kurzfristig verändert wurden, die stichtagsgebundenen Zeiträume, für die die Duldungen erteilt wurden, die dünne Personaldecke, die Behördenstrukturierung nach Anfangsbuchstaben des Nachnamens (die unterschiedlich häufig vorkommen und häufige Neuordnungen der Zuständigkeiten erforderten) und mit der Rückführung der Flüchtlinge auch der unspezifische, aber hohe Druck, Berlin zu verlassen, verantwortlich. So passierte auch nach dem zweiten Brief mit einer Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung für die meisten Bosnierinnen und Bosnier wieder nichts. Ab März 1997 wurden vereinzelte abgeschoben, darunter auch solche, die Arbeit und Wohnung hatten (Hohlfeld 2008: 550). Drei Monate später, im Juni 1997, fand die erste und einzige große Abschiebungsaktion aus Berlin statt, begleitet von vielen Pannen und großer Kritik seitens der Öffentlichkeit und der Opposition (Hohlfeld 2008: 565).

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Mit ihrem indifferenten Vorgehen schafften die Senatsverwaltung für Inneres und die Ausländerbehörde Angriffsflächen für die Unterstützerinnen und Unterstützer der Flüchtlinge. Die erste Einladung des Bischofs der Berlin-Brandenburgischen Evangelischen Landeskirche an den Runden Tisch trug in der Senatsverwaltung für Inneres den handschriftlichen Vermerk „Nein. Ich habe keine Zeit“. Zusätzlich war die Passage, in dem der Zweck der Zusammenkunft als „Lösungsfindung, die nur gemeinsam mit nicht-staatlichen Stellen möglich ist“, beschrieben wurde, unterstrichen und mit einem Fragezeichen kommentiert. Das verdeutlicht, dass sich die Senatsverwaltung für Inneres in der alleinigen Zuständigkeit sah und Kooperationen mit Nichtregierungsorganisationen (zunächst) nicht für notwendig hielt. Den folgenden Einladungen wurde mit dem Hinweis auf Personalmangel nicht gefolgt, bis sich Kritik aus dem Parlament regte und sich der Runde Tisch auch an die Ständige Innenministerkonferenz wandte, sodass sich am Ende die Innenverwaltung an den Gesprächen doch beteiligte.

Bereits früh forderten die Initiatorinnen und Initiatoren des Runden Tisches einen Dialog und warnten die Innenverwaltung davor, mit übereilten Ausreiseaufforderungen und Abschiebungsandrohungen Panik zu verbreiten, da dies kontraproduktiv wäre. Aber auch nachdem ein Dialog begonnen wurde, waren es vor allem Machtdemonstrationen, mit denen die Ausländerbehörde und die Senatsverwaltung für Inneres versuchten, die Rückkehr der Flüchtlinge zu beschleunigen. Sie waren davon überzeugt, dass nur auf diese Art ihre Ausreise erzwungen würde, da der Sozialhilfebezug das Bleiben für die Flüchtlinge zu attraktiv mache. So erklärt sich auch die Berliner Initiative zur Novellierung des Asylbewerberleistungsgesetzes, mit dem die Leistungen für Flüchtlinge unter Umständen vollständig eingestellt, aber zumindest um 30 Prozent gemindert werden konnten, wie im Abschnitt zur Sozialhilfe (S. 6060) beschrieben wurde. Doch mit den Restriktionen erreichte die Innenverwaltung vor allem, dass die Flüchtlinge zunehmend einfach abwarteten, was mit ihnen geschehen würde, sich an Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte wandten, klagten und weiter abwarteten, da auch das Verwaltungsgericht überlastet war und sich nur langsam durch die Fälle arbeitete. Dieses Abwarten wurde unterstützt durch Psychopharmaka und Psychotherapien, in denen sie sich mit anderen Flüchtlingen über ihre Erfahrungen mit den Behörden und Ämtern austauschten. Genau diese Taktik (Certeau 1988) überforderte wiederum die Behörde, denn alle Flüchtlinge abzuschieben war kapazitätstechnisch nicht möglich. Hohlfeld merkt an, dass Berlin dafür 100 Jahre gebraucht hätte, wenn es in der Geschwindigkeit Abschiebungen fortgesetzt hätte, wie bis dahin (Hohlfeld 2008: 126).

Nach Kriegsende in Bosnien 1995 gab es auf Verwaltungsebene selten einfühlsame Auseinandersetzungen mit der Situation der Flüchtlinge, die eine geordnete Rückkehr ermöglicht hätten oder effektive Rückkehrprogramme entstehen lassen. Frau Professor John erinnerte sich im Gespräch, dass ihr Vorschlag, jeder Flüchtlingsfamilie 10.000 DM für die Rückkehr zu geben, auf Ablehnung stieß, weil dies zu teuer für Berlin würde (vgl. auch Hohlfeld 2008: 139). Dieses Geld hätte vielen einen Start in Bosnien ermöglicht. Doch ein solches Programm war vor dem Hintergrund des ständigen Sparzwangs in der Öffentlichkeit nicht vertretbar gewesen. Auch in der Akte der Senatsverwaltung für Inneres finden sich Briefe empörter Bürgerinnen und Bürger, die eine schnelle(re) Rückkehr und Abschiebungen der Flüchtlinge forderten, weil ihre jugoslawischen Nachbarn laut wären oder es den Bosnierinnen und Bosniern mit der Sozialhilfe besser ginge, als den Deutschen. Am Ende fielen die Kosten für Berlin höher aus, weil die Bosnierinnen und Bosnier nicht so schnell zurückkehrten, wie es von ihnen erwartet wurde. Neben den höheren Kosten für den Berliner Haushalt, aus dem Wohnheimunterbringung, Transferleistungen und Prozesskostenhilfe finanziert wurden, war das Vorgehen für die Flüchtlinge erniedrigend, wie meine Ausführungen zu den Lebenswelten zeigten. Für einige endete diese Zeit in einer bleibenden antizipierten Psychotherapiebedürftigkeit und Tablettenabhängigkeit. Die Behandlung konkreter Diskriminierungserfahrungen, die aus einer kurzsichtigen Verwaltungspraxis resultierte, die ihrerseits aus dem Berliner Sparzwang hervorging, wurde so ins Gesundheitssystem verlagert.

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Während viele Flüchtlinge, die aus Gebieten stammten, in denen sie die Mehrheit stellten, freiwillig und eigenständig ausreisten, blieb der Großteil derjenigen, die in ihren Heimatorten einer Minderheit angehörten, trotz Ausreiseaufforderung weiterhin in Deutschland. Für diese Minderheiten gab es bezeichnenderweise keine konkreten Regelungen in den Rückführungsplänen der Innenministerkonferenz. Auch Herr Hampel bestätigte mir in einem Telefonat, dass bosniakische Flüchtlinge aus der serbischen Teilrepublik nicht per Weisung länger geduldet worden seien. Das lag auch an den fehlenden Daten. Dennoch gab es den Grundsatz, Bosnien nicht weiter zu destabilisieren. Die Flüchtlinge konnten nicht generell zurückkehren, sondern nur bestimmte Gruppen in einzelne Regionen, um die Konflikte nicht wieder aufflammen zu lassen. Die Föderation galt weitestgehend als sicher und rückkehrgeeignet, die serbische Teilrepublik war dies nur für Serbinnen und Serben. Obwohl es keine explizite Regelung gab, wurde darauf geachtet, wer woher kam. Die Minderheiten kehrten ohnehin am zögerlichsten zurück und oftmals nicht, wie es eigentlich laut Daytoner Friedensvertrag möglich sein sollte, in ihre Heimatorte, sondern in Gebiete, wo ihre Volksgruppe die Mehrheit stellt und damit auch die Lokalpolitik bestimmte.

5.2 Die Traumatisierten

Im Zuge der Rückführung wurde auch die Geltendmachung einer Traumatisierung oder anderer Krankheiten wichtig. Allerdings erhielt nur die Posttraumatische Belastungsstörung besondere Aufmerksamkeit von Behördenseite. Weitere körperliche und psychische Krankheiten waren zwar ebenso ein Abschiebungshindernis, wurden jedoch selten anerkannt und rechtfertigten am Ende kein Bleiberecht. Die Traumatisierung war bereits im Beschluss der Ständigen Innenministerkonferenz vom Januar 1996 erstes Kriterium für einen Rückkehraufschub. Als Stichtag des Behandlungsbeginns galt der 16.12.1995 und „traumatisiert“ war noch nicht weiter definiert und auf die Diagnose Posttraumatische Belastungsstörung eingeengt. Am 6. März 1996 wandte sich die Berliner Senatsverwaltung für Inneres an die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales, um in Erfahrung zu bringen, was unter „traumatisiert“ verstanden werden müsse. Die Anfrage lautete:

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Was ist konkret unter dem Begriff „traumatisiert“ zu verstehen; für welchen Sachverhalt steht er?

Rechtfertigt der beschriebene Zustand in jedem Fall den – in der Regel aus öffentlichen Mitteln finanzierten – weiteren Aufenthalt in Deutschland. Wenn nicht, gibt es eine beschreibbare Abgrenzung?

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Fachleute welcher Fachdisziplin sind kompetent, den beschriebenen Zustand im Einzelfall zu bestätigen?

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Welche inhaltlichen Anforderungen könnten an eine solche Bestätigung gestellt werden, um der Ausländerbehörde eine sachliche Ausnahmeentscheidung zu ermöglichen?

Hintergrund dieser Anfrage war die anstehende Sitzung des Ausländerausschusses der Innenministerkonferenz am 13. März 1996 und die Erarbeitung eines Mustererlasses für alle Bundesländer, um eine möglichst einheitliche Rückführungspolitik zu entwickeln. Es standen nur sieben Tage Vorbereitungszeit zur Verfügung. Berlin war zuständig für den TOP 6 „Traumatisierte“ auf der Tagesordnung der Arbeitsgruppe „Rückführung“, die am 27. und 28. März 1996 den Mustererlass erarbeitete. In diesen Mustererlass ging die Antwort der Berliner Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales ein und auch eine parlamentarische Anhörung, die sich auf eine schriftliche Darstellung der Posttraumatischen Belastungsstörung bei Bosnierinnen und Bosniern bezog. Letztere stammte aus dem BZFO, wies auf fehlende Therapieplätze hin und forderte deshalb trotz der Stichtagsregelung im Sinne der Traumatisierten zu entscheiden. In der Folge gingen zwei Definitionen in den Mustererlass ein, die den zu begünstigenden Personenkreis beschreiben sollten. Demnach waren

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Traumatisierte Personen […], die

a) deswegen mindestens seit dem 16. Dezember 1995 in ständiger (fach)ärztlicher Behandlung stehen

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oder

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b) durch Attest eines

niedergelassenen Facharztes,

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Psychologen/Psychotherapeuten,

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Krankenhauses,

sozialpsychiatrischen Dienstes,

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Behandlungszentrums für Folteropfer

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- oder einer speziell benannten Einrichtung zur Beratung oder Unterbringung von traumatisierten Personen

nachweisen, daß sie infolge einer näher beschriebenen posttraumatischen Belastungsstörung psychisch oder physisch in einem Zustand sind, der die Rückreise oder die selbstbestimmte Reintegration in die Lebensverhältnisse des Heimatlandes zur Zeit ausschließt,

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(längstens bis zum Abschluß einer – ggf. unverzüglich aufzunehmenden – Behandlung) [Kursives, A. W.].

In der Vagheit dieses Papiers waren bereits Diskussionen und Aushandlungsprozesse zwischen den Behandelnden und der Innenverwaltung angelegt, auf die ich im folgenden Kapitel genauer eingehen werde. Um als traumatisiert im Sinne des Mustererlasses zu gelten, wurden zwei Gruppen unter a) und b) unterschieden: Entweder war jemand spätestens seit dem Stichtag wegen Traumatisierung in (fach-)ärztlicher Behandlung, wobei sich der (Fach-)Arzt nicht auf die Diagnose Posttraumatische Belastungsstörung beziehen musste, oder jemand konnte ein Attest mit der Diagnose vorweisen und begann sofort, d. h. auch nach dem Stichtag, mit einer Behandlung. Die zweite Möglichkeit öffnete die Definition und untergrub die Stichtagregelung, die den Kreis der potenziellen Nutzerinnen und Nutzer dieser Klausel begrenzen wollte.

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Der Berliner Runde Tisch argumentierte im April 1996 in einem Schreiben an die Innenministerkonferenz nochmals, dass es verkehrt sei, nur solchen Traumatisierten einen Aufschub zu geben, die schon während des Krieges eine Traumatisierung geltend gemacht und eine Therapie begonnen hätten. Es gebe nur wenige Therapieplätze und die Betroffenen müssten zunächst zur Ruhe kommen, um dann später mit einer Therapie zu beginnen. Diese Argumentation setzte sich in Berlin am Ende durch. Die Stichtagregelung wurde 10 Jahre später gänzlich fallengelassen und Herr Hampel beschrieb dies als „Kehrtwende“ der Innenverwaltung im Hinblick auf die Traumatisierten.

Der Ausländerbehörde war von Anfang an klar, dass die Zahlen der Traumatisierten mit der Regelung steigen würden. So hieß es in einem Gesprächsprotokoll vom 13. August 1996, in dem das Vorgehen bei der Anerkennung der Attestierungen zwischen der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales und der Abteilung der Ausländerbehörde für die Bürgerkriegsflüchtlinge (IV B 34) besprochen wurde:

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Hinsichtlich der zu erwartenden Fallzahl traumatisierter Personen liegen dem Landeseinwohneramt keine Anhaltspunkte vor. Bisher bestand wegen der verlängerten Duldungsfristen für die Betroffenen noch keine Notwendigkeit, sich im Rahmen von Anfechtungswidersprüchen auf Traumatisierung zu beziehen. Traumatisierung als Rückführungshindernis spielte nach Angaben des LEA bisher kaum eine Rolle. Es wird mit einem Ansteigen der Fallzahlen gerechnet, sobald keine Duldungen mehr ausgesprochen werden. […] etwa im Februar/März 1997 […].223

Diese Einschätzung war realistisch. Tatsächlich wurden ab 1997 vermehrt Therapiegruppen gegründet und die mit Attesten geltend gemachten Traumatisierungen häufiger. Im weiteren Verlauf des oben protokollierten Gesprächs wurde festgelegt, dass die Atteste von den Ausstellenden verschlossen direkt an die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales, also das Landesgesundheitsamt, geschickt werden sollten. Zwar sah die Ausländerbehörde kein Problem darin, dass sie die Atteste direkt annähmen. „Seitens der SenGesSoz [Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales, A. W.] wurde jedoch darauf hingewiesen, daß gerade in bezug auf die sensiblen Daten bei psychischen Erkrankungen ein besonderer Datenschutz gewährleistet sein müsse. Ferner wird massive öffentliche Kritik befürchtet […]“ (ebd.). Beim Ausarbeiten eines Verwaltungsablaufs für die Geltendmachung einer Traumatisierung wurde die antizipierte öffentliche Meinung berücksichtigt. Unberücksichtigt blieb die Realität auf der Ausländerbehörde, die seit Juli 1996 mit der beginnenden Rückkehr, wie dargestellt, einen sehr komplexen Arbeitsalltag zu bewältigen hatte.

Laut Protokoll wurde weiterhin vereinbart, dass die Betroffenen ein zweisprachiges Merkblatt erhalten sollten, in dem der Ablauf erklärt würde – dies allerdings erst nach Geltendmachung einer Traumatisierung „zur Vermeidung von Mißbrauchsfällen“. Zudem sollten die Ärztinnen und Ärzte durch die Ärztekammer über das Vorgehen informiert werden und das Landesgesundheitsamt Eingangsbestätigungen an die Ausländerbehörde schicken, da bei „entsprechenden Fallzahlen mit einer langen Bearbeitungsdauer zu rechnen“ wäre. Dieses Verfahren wurde nur ein Jahr lang genutzt. Danach wurde die Psychiaterin des Landesgesundheitsamtes, die die Stellungnahmen formal prüfte, pensioniert (Abgeordnetenhaus Berlin 20.05.1998).

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In der Praxis dürfte die direkte Verschickung von Attesten durch die behandelnden Ärztinnen und Ärzte an das Gesundheitsamt eher die Ausnahme gewesen sein. Da die Stellungnahmen von Bosnierinnen und Bosnier bei ihren behandelnden Ärztinnen, Ärzten, Psychologinnen und Psychologen oftmals erst nach Hinweisen ihrer Rechtsanwältinnen bzw. Rechtsanwälte angefragt wurden (vgl. Zitat von Frau Nuhanović auf S. 7171), erhielten sie diese auch ausgehändigt und trugen sie auf die Ausländerbehörde oder die Rechtsanwältin bzw. der Rechtsanwalt reichte sie bei dieser ein. Die Behörde vermerkte die Attestierung in den Akten und leitete sie ans Landesgesundheitsamt zur Prüfung weiter. Allein das Behandlungszentrum für Folteropfer schickte seine Atteste direkt zum Landesgesundheitsamt zur formellen Begutachtung (Hohlfeld 2008: 393). Solange es dieses Vorgehen gab, funktionierte die Anerkennung von Traumatisierungen. Erst mit der später notwendigen erneuten Begutachtung der Flüchtlinge beim Polizeiärztlichen Dienst eskalierte die Situation zwischen den Therapierenden und der regulierenden Senatsverwaltung für Inneres. Darauf gehe ich im nächsten Kapitel genauer ein.

Neben der Diagnose war die Behandlung der Posttraumatischen Belastungsstörung von Bedeutung. Deshalb wurden im auf S. 183183 zitierten ersten Mustererlass zwei Gruppen unterschieden: jene, die a) schon in Therapie waren und jene, die b) eine Therapie brauchten. Die unter Punkt a) genannten Flüchtlinge sollten ihre Therapie abschließen können, die unter Punkt b) genannten sollten umgehend mit einer Behandlung beginnen, da von fehlenden Behandlungsmöglichkeiten in Bosnien ausgegangen wurde. Von den Psy-Vertreterinnen und Vertretern wurde immer die Bedeutung der Psychotherapie unterstrichen, obwohl anfänglich eine „(fach)ärztliche Behandlung“224 als ausreichend galt. Psychiatrische Behandlungsmöglichkeiten existierten in Bosnien, offizielle Stellen bestätigten aber, dass es nicht genügend Therapeutinnen und Therapeuten gab, um alle Traumatisierten psychotherapeutisch zu versorgen. Auch die Reisen Berliner Ärztinnen, Ärzte, Psychologinnen und Psychologen nach Bosnien und der Fachaustausch, der, wie beschrieben, vor allem Weiterbildungscharakter für die bosnischen Kolleginnen und Kollegen hatte, sind vor diesem Hintergrund zu sehen. So reisten mehrere Psychotherapeutinnen und -therapeuten im Jahr 2000 im Rahmen eines Fachaustausches nach Bosnien-Herzegowina (Fachaustausch 2000) und 2004 nach Serbien (Kosova und Sandžak) (BZFO 2004: 7), um sich ein Bild von der psychiatrischen und psychotherapeutischen Versorgung vor Ort zu machen. Im Gespräch mit mir meinte Herr Hampel, dass die Senatsverwaltung für Inneres immer noch auf eine Veröffentlichung der Ergebnisse der letzten Reise warte. Er gehe davon aus, dass Behandlungsmöglichkeiten vorgefunden und deshalb kein Bericht geschrieben wurde. Ein Report, der einräumte, dass es punktuell Behandlungsmöglichkeiten gäbe, hätte die Rechtfertigung eines Aufenthalts wegen mangelnder Behandlungsplätze geschwächt. Nur über die Bosnien-Reise gab es einen Bericht (Michels-Vermeulen 2000) und der wurde argumentativ für die Flüchtlinge eingesetzt. War ein solcher Einsatz nicht möglich, wurde gar nicht erst ein Bericht verfasst; diesen Eindruck gewann die Berliner Senatsverwaltung für Inneres.

Zusammengefasst ist festzustellen, dass die bosnischen Flüchtlinge für die Berliner Innenverwaltung in zweierlei Hinsicht eine Herausforderung darstellten: zum einen mit ihrer Aufnahme, d. h. Unterbringung und Finanzierung des Lebensunterhalts in den Kriegsjahren, und zum anderen mit ihrer Rückführung, die gestaffelt nach Prioritäten in zwei Phasen verlaufen sollte. Beide Herausforderungen wurden nur teilweise bewältigt. In beiden Bereichen gewannen Attestierungen und die Behandlung einer Posttraumatischen Belastungsstörung an Gewicht. Traumatisierung wurde als neues gesellschaftliches Phänomen in den 1990er Jahren in Deutschland bekannter und ihre Operationalisierung in der Diagnose Posttraumatische Belastungsstörung war offensichtlich so logisch und überzeugend, dass sie ohne Hinterfragen eingesetzt wurde, um Ressourcen für Flüchtlinge zu mobilisieren.

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Psy-Vertreterinnen und -Vertreter erhielten als Diagnostizierende und als Expertinnen und Experten die Aufgabe und die Zuständigkeit zugewiesen, sich um die Traumatisierten zu kümmern. Ihrem Kompetenzzuwachs stand ein Kompetenzverlust auf Verwaltungsseite gegenüber, der nicht ohne Weiteres hingenommen wurde. Die Ausländerbehörde war ihrem Auftrag nach für die Regulierung und Verwaltung der ausländischen Bevölkerung im Stadtgebiet zuständig. In den 1990er Jahren und dem Beginn der 2000er Jahre war dieser Auftrag von einer Abwehrhaltung geprägt, insbesondere den Flüchtlingen gegenüber.

Mit dem neuen Zuwanderungsgesetz und einer Umstrukturierung der Behörde, die 2003 begann (LABO 2004: 22), hat sich diese Haltung ein Stück weit gewandelt. 2008 begrüßt die Ausländerbehörde die Besucher ihrer Internetseite mit den Worten „Willkommen – Bienvenue – Welcome – Hoş geldiniz – Добро пожаловать – …“ (ABH 2008c), die Vereinbarung von verbindlichen Terminen war möglich, die ehemaligen Flüchtlinge wurden angeschrieben und erinnert, welche Dokumente bei der nächsten Vorsprache mitzubringen sind. Doch dieser behördliche Klimawandel vollzog sich zu einer Zeit, da sich die Aufenthaltsstreitsachen der bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge erledigt hatten; mit den Worten von Herrn Hampel: „Das mit den Bosniern war ja vor Ewigkeiten.“


Fußnoten und Endnoten

199   Die Akten der Senatsverwaltung für Inneres zum Ausländerrecht waren nach Herkunftsländern geordnet, sodass 1992 auch eine Akte für „Bosnien und Herzegowina“ angelegt wurde.

200   Hier war das beschriebene bosnische „family welfare project“ (vgl. Fußnote 107 auf S. ) wichtig, das Anlaufpunkte und auch eine erste Aufnahme der Flüchtlinge in Berlin sicherte und – zum Verdruss der Behörden – einen nicht enden wollenden Zuzug bosnischer Kriegsflüchtlinge nach Berlin trotz Visumspflicht auslöste.

201   Die Anmeldung erfolgte offensichtlich nur in Ausnahmefällen unter Hinzuziehung des Dolmetschers, so dass Missverständnisse nicht ausgeschlossen werden konnten.

204   Überhaupt füllte sich die Akte der Senatsverwaltung für Inneres zu Bosnien-Herzegowina in diesen Monaten schnell. Im Jahr 1996 hatten bis Mai die einzelnen Monate gemessen in Aktendicke jeweils einen Umfang von 4 cm. Im Jahr 2000 reichte die gleiche Aktendicke für ein halbes Jahr, seit 2006 wird eine Hängeakte geführt, die momentan (November 2008) erst auf zwei Zentimeter angewachsen ist. Hier materialisierte sich Herr Hampels Eindruck, dass die Bosnierinnen und Bosnier für die Verwaltung kein Thema mehr sind, nachdem sie viele Jahre ein zentrales Thema waren.

205   Nachdem erste „prophylaktische“ Ausreiseaufforderungen im Januar 1996 per Post versandt wurden, wurde den Flüchtlingen die zweite „richtige“ bei ihrer Duldungsverlängerung ausgehändigt.

206   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

207   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

209   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

210   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

211   Akte der Senatsverwaltung für Inneres. Die erste Abschiebeaktion aus Bayern (vgl. Fußnote 67, S. ) wurde in der gesamtdeutschen Öffentlichkeit, international und von der bosnischen Regierung stark kritisiert.

212   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

213   Die Senkung des Krankenstandes wurde in einigen Jahresberichten des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO), dessen Teil die Ausländerbehörde war, geplant und dokumentiert. Die Berichte ab 2001 sind online. Im ersten wurde auf den Krankenstand nicht eingegangen. Im zweiten ist zu lesen: „Die Gesundheitsquote des Amtes entwickelt sich – im Ergebnis eines dreijährigen intensiven Prozesses – in Richtung des Landesdurchschnitts der Verwaltung. Sie liegt jedoch weiterhin unter der angestrebten Zielgröße“ (LABO 2002: 26). Im Folgejahr wurde der Krankenstand nicht thematisiert, um dann 2004 zu vermelden, dass er unter dem Durchschnitt von Behörden mit Kundenverkehr lag (LABO 2004: 24).

215   Im Jahr 2001 war die Ausländerbehörde an 1.203 Verwaltungsstreitverfahren beteiligt (LABO 2001: 17) und 2002 an 3.507 Verfahren (LABO 2002: 22). Ein Großteil dieser Verdreifachung ging auf das Konto von Bosnierinnen und Bosniern, die nach dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom November 2000 eine Aufenthaltsbefugnis hätten erhalten müssen, sie aber bis Ende 2002 nicht bekamen und deshalb Gerichtsverfahren anstrengten.

223   Akte der Senatsverwaltung für Inneres.

224   Auch wenn nicht explizit psychiatrische Fachärztinnen und -ärzte genannt wurden, so waren doch Neuropsychiaterinnen und -psychiater, Ärztinnen und Ärzte für Nervenheilkunde und Psychiaterinnen und Psychiater gemeint. Wörtlich genommen wäre jedoch jede niedergelassene Fachärztin bzw. jeder niedergelassene Facharzt, auch beispielsweise Internistinnen und Internisten, gemäß des Mustererlassvorschlags zur Attestierung befähigt. Ich danke A.-K. Zöckler für den Hinweis. Genau genommen waren in der zitierten Formulierung Ärztinnen und Ärzte generell dazu befähigt, Traumatisierungen zu behandeln, da „(fach)ärztlich“ in Klammern gesetzt wurde.



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03.12.2014