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1  Einleitung

1.1 Vorstellung des Themas

1.1.1 Signifikanz von Grenzregionen

Stellenwert und Bedeutung von Grenzregionen werden in der allgemeinen öffentlichen Diskussion und auch im wissenschaftlichen Diskurs mit den unterschiedlichsten Etiketten belegt: es ist die Rede von „Brücke zwischen den Nationen“, „Drehscheibe der Völkerverständigung“ und „Wohlstandsgrenze“ , beschworen wird aber auch das „Ende der zivilisierten Welt“. Diese Bewertungen reflektieren Interpretationsmuster, die in der Diskussion gleichgewichtig nebeneinander bestehen. So werden Grenzregionen an der Peripherie der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) oder von Nordamerika einerseits als abschreckende Beispiele für die negativen Folgen von offenen Grenzen diskutiert – hier dominieren die Themen Menschenschmuggel, Drogen, Kriminalität und Armut -, andererseits werden Grenzregionen ebenso selbstverständlich als Symbol einer neuen Qualität der zwischenstaatlichen Beziehungen und als Ausdruck guter Nachbarschaft bezeichnet. Grenzregionen werden verstärkt unter dem Aspekt der ökonomischen Integration von Wirtschaftsräumen diskutiert. Dem ökonomischen Interesse an einem komplikationslosen Austausch von materiellen Waren und/oder Dienstleistungen zur Maximierung des Handelsvolumens steht als potentielle Barriere die Schnittstelle der zwischenstaatlichen Grenzen entgegen. Politische Entscheidungen über die Förderung oder Einschränkung von regionalen Infrastrukturmaßnahmen in Grenzgebieten können sich wesentlich auf die Außenhandelsbilanz eines Staates auswirken (Wright/Howard 1996).

Grenzregionen reflektieren politische und ökonomische Entwicklungslinien, die in der Regel nicht synchron und harmonisch verlaufen; diese sind vielfach in ihren Ausprägungen nicht aufeinander abgestimmt und entwickeln sich diskontinuierlich. Hinsichtlich Aufgabe und Funktion von Staatsgrenzen besteht ein grundsätzlicher Dualismus aus gleichzeitig Trennendem und Verbindendem. „Political boundaries in short are locations [...] that may separate or may link, but must often accomplish both functions at one and the same time“ (Knight 1991: xviii). Grenzregionen stehen und entwickeln sich im Spannungsfeld des freien und integrativen Austausches zwischen benachbarten Ländern und der Wahrnehmung von hoheitsstaatlichen Aufgaben, die eine beschränkende Wirkung haben. Die Balance „facilitating versus controlling“ als bestimmendes Moment von Grenzregionen ist abhängig von der Gestaltung und Steuerung der staatlichen Politik, die für die Rahmenbedingungen des grenzüberschreitenden Austausches verantwortlich ist.

Neben den äußeren Faktoren werden Grenzregionen durch funktionale Gemeinsamkeiten geprägt: Die diesseits und jenseits der Staatsgrenze liegenden Grenzräume fungieren als multinationale räumliche Einheiten (Beyerlin 1988), die auf interne Absprachen, Vereinbarungen und Koalitionen angewiesen sind. Die bereits durch die bloße Existenz von Staatsgrenzen bedingten Aufgaben und Funktionen erfordern die Bereitschaft zur grenzüberschreitenden Kooperation: „The interdependent development of neighboring border regions require local and regional transborder corporation in order to address effectively social, economic, and environmental problems that spill over international boundaries “ (Hansen 1986: 31). Die zwischenstaatliche Kooperation ist mit der Erwartung verbunden, bestehende Disparitäten und Disharmonien, die durch die Differenzen bezüglich der jeweiligen Wirtschafts-, Sozial-, Kultur- und Rechtsordnung bestehen, kontinuierlich abzubauen und einander anzugleichen (Beyerlin 1988). Art, Umfang und Qualität der Kooperation in Grenzregionen sind ferner von übergreifenden nationalstaatlichen und transkontinentalen Einflüssen abhängig: „(Border regions are) lying on both sides of a given binational boundary which enjoy functional interaction with one another as with each of the sovereign states or nations in contact. They are zones in which cultures, politics and economic arrangements of the interrelated nation states interpenetrate and mingle“ (Ajomo


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1989: 39). Die Struktur der Kooperation wird durch den Dualismus aus potenzieller Abgrenzung und Distanz einerseits – hier sind die unterschiedlichen Rechtssysteme, voneinander abweichende politische und ökonomische Rahmenbedingungen sowie nationalstaatliche Interessen und Ziele zu nennen – und potenzieller Verbundenheit und Nähe andererseits – gemeinsam gewachsene Identitäten jenseits nationalstaatlicher Zugehörigkeit, gemeinsame Ziele und Aufgaben, projektgerichtete Koalitionen - bestimmt. Während sich die gemeinsamen Positionen vor allem aus der grenzregionalen Nachbarschaft herleiten lassen, sind die Abgrenzungen mit politisch-administrativen Vorgaben sowie übergeordneten nationalstaatlichen Interessen und Strategien assoziiert.

Grenzüberschreitende Kooperationen reflektieren neben lokalen und regionalen Thematiken dominante Makrotrends, die sich auf Meso- und Mikroebene auswirken und neue vertikale Integrationsstrukturen schaffen, wodurch Grenzregionen zu „politikwissenschaftlichen Epizentren“ werden, die sich zur Erforschung von innerstaatlichen und intranationalen Integrationsprozessen sowie politischen und ökonomischen Interdependenzen hervorragend eignen. Fragen nach den Möglichkeiten und Grenzen moderner politisch-administrativer Steuerung und nach dem Zusammenhang von politischen und ökonomischen Einflüssen auf die Lebensbedingungen der Bevölkerung in den Grenzregionen stehen im Mittelpunkt der Forschung.

1.1.2 Die veränderte Wahrnehmung von Grenzregionen

Traditionell wurden Grenzregionen als Defizit-Gebiete (Groß 1994) identifiziert. In der regionalpolitischen1 Strukturdebatte wurden strukturelle Defizite von Grenzregionen auf das fehlende Hinterland, die eingeschränkte Möglichkeit der Akquisition von Arbeitskräften, den mangelnden Zugang zu Rohstoffen, die monostrukturelle Besiedlung und durch eine unzureichende Infrastruktur zurückgeführt (Wittenbrock 1993); die asymmetrische regionale Entwicklung verfestigte zudem die periphere Lage der Grenzregionen im Vergleich zur gesamtstaatlichen Entwicklung. Die zögerliche Industrieansiedlung wurde als Indiz für die politischen und militärischen Vorbehalte der staatlichen Zentren gegenüber den Grenzregionen interpretiert. Grenzregionen galten als Problemzonen und politische Stiefkinder nationalstaatlicher Prioritäten.2Bezogen auf die internationalen Beziehungen wurden Grenzregionen vor allem mit gewaltsamen Konflikten in Verbindung gebracht: „Distance from the center of the power and the vast circumference of the realm make the peripheries increasingly difficult to integrate economically and politically and to defend against hostile outsiders“ (Brown 1992: 22). Die Existenz von Grenzregionen und Grenzbewohnern wurde - wie ein Zitat aus dem frühen 20. Jahrhundert zeigt - als ein den Staat bedrohendes nationales Souveränitäts- und Sicherheitsproblem wahrgenommen: „Frontiers are, indeed, the razor’s edge on which hangs suspended the modern issues of peace, war, or life and death of nations ” (Lord Curzon 1907, zitiert in Asiwaju 1990: 19). Die Bedrohung der staatlichen Ordnung, so wurde interpretiert, resultiere aus Mangel an vaterländischer Treue und Loyalität, die aus dem Gefühl der permanten Missachtung geboren sei: „The patriotic loyalty of borderlands can never be taken for granted “ (Friedman 1996: 4). Aus diesen Überlegungen wurde die These abgeleitet, dass der innere


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Zusammenhalt und die Solidarität von Grenzbewohnern stärker ausgeprägt sei als dies für die Bindung der Grenzräume an ihre jeweiligen Zentren der Fall sei.

Dieses traditionelle Verständnis von der Bedeutung der Grenzregionen und ihrer Bewohner hat sich wesentlich verändert . Eine große Anzahl von neueren Untersuchungen arbeitet inzwischen das verbindende Element von Grenzregionen und subnationalen Kontakten heraus: „In an era of international peace and cooperation, the issues of significance in a borderland are no longer drawn on national lines but more on local and regional interest across the boundary “ (Minghi 1991: 28). Damit treten lokale und regionale Akteure und Politikfelder als integrative Momente der transnationalen Beziehungen verstärkt in den Mittelpunkt der Diskussion. Diese Entwicklung wird durch zahlreiche Studien der Europäischen Union gefördert und begleitet, die sich mit administrativen Verfahrensregeln und Abläufen in den Grenzregionen selbst beschäftigen. Die zunehmende Bedeutung der Grenzregionen in der Außenwahrnehmung korrespondiert mit dem wachsenden Selbstbewusstsein der Bewohner, ihre Ziele und Interessen selbstbestimmt wahrzunehmen. Innerhalb der Europäischen Union bezeichnen sich Grenzregionen selbst inzwischen als wirtschaftliche Ballungszentren (Briner 1986). Auch entlang der US-mexikanischen Grenze verstehen sich die Grenzregionen immer mehr als Innovationsträger; ihre politischen und ökonomischen Konzepte beanspruchen inzwischen Modellcharakter für moderne Politikansätze in Nordamerika (dieses neue Selbstverständnis drückt sich bereits im Titel einer grenzregionalen Publikation aus: Sonora and Arizona: A Blueprint for the Future, Howard 1999).

Die Beschränkung auf regionale Fragestellungen hat zur Folge, dass häufig nach wie vor existierende Abhängigkeitsverhältnisse ausgeklammert oder sogar ignoriert werden. Diese gilt besonders für Untersuchungen, die Grenzregionen als eigenständige und in ihren Entscheidungen unabhängige Akteure innerhalb der internationalen Beziehungen verstehen. Es wird vorausgesetzt, dass die regionalen Akteure ihre Rolle in der Beziehung zu internationalen Organisationen, Nationalstaaten, Sub-Regionen, Städten und Non-Governmental-Oorganizations (NGO) selbstbestimmt beeinflussen könnten. Die aus der Globalisierung resultierenden staatlichen Steuerungsverluste führten zu einer politischen Stärkung der Regionen: Economic changes „are providing regions with the means to redefine international relations in their own best interest “ (Joenniemi 1996: 53). Als eigenständige Akteure innerhalb der internationalen Beziehungen seien sie langfristig in der Lage, Politikentscheidungen, die sich gegen ihre Eigeninteressen richten, zu verhindern (Minghi 1991). Anhand der Analyse ökonomischer Integrationsprozesse wird die These vertreten, Koalitionen in Grenzregionen könnten sich als „neue ökonomische Einheiten“ jenseits politischer Einflüsse formieren: „To some extent, these new economic regions are outside the control of existing political and administrative institutional arrangements “ (Keating/Loughling 1997: 2). In einem solchen Szenario würden „global regimes“ das Prinzip der nationalstaatlichen Souveränität in Zukunft obsolet machen und die Aufgaben von Staatsgrenzen als politische Institutionen grundlegend verändern: “Frontiers will take on some of the character of boundaries between states in federal systems ” (Anderson 1996:37). Wenn man von der Annahme ausgeht, dass der ökonomische Austausch langfristig Priorität vor politischen Abgrenzungen bekomme, so werden sich in Zukunft auch die Funktionen von Staatsgrenzen verändern müssen; statt als „visible function“ würden sie zum „set of cultural, economic and political interactions and processes occuring in space “ (Rumley 1991: 4). Blatter stellt die Frage nach der „Entgrenzung der Staatenwelt”, die durch das „Verschwimmen“ bisheriger nationalstaatlicher Grenzen aufgrund von grenzüberschreitenden Vernetzungen unterschiedlicher Akteure charakterisiert sei (Blatter 1998: 3).

In diesem Sinn orientiert sich ein relevanter Teil der aktuellen Grenzlandforschung an dem vermuteten „Paradigmenwechsel“ (Papademetriou/Waller Meyers 2001: 2) hinsichtlich


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Funktion und Handlungsablauf politischer Systeme und der Dynamik zwischen Politik und Wirtschaft. Dieser Forschungsansatz birgt allerdings die Gefahr der normativen Verengung. Das angesprochene Konfliktpotenzial zwischen Zentrum und Peripherie besteht in der Praxis weiter – trotz einer quantitativen und qualitativen Zunahme dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen: „A common phenomenon in cross-border negotiations is that the main dispute is not across the national border but between the different governments on one side of the border “ (Blatter 1997: 162). Damit vernachlässigt ein solcher Forschungsansatz die bestehende Abhängigkeit lokaler und regionaler Akteure von nationalstaatlichen Entscheidungen und den einschränkenden Funktionen von Staatsgrenzen: „None of the above developments has reduced the significance of sovereign statehood as the fundamental way in which the world is politically organized “ (Jackson/James 1993: 6). Politisch-administrative Hierarchien gelten weiterhin als Haupthindernis für die Formalisierung grenzüberschreitender Kooperation: „The major obstacle for establishing cross-border relations is in fact due to the traditional rules of state sovereignty embodied in international law principles, which considerably impede direct cooperation between regional and/or local authorities on either side of the border“ (Ercman 1987: 23).

Tatsächlich werden Aufgabe und Funktion von Staatsgrenzen auch heute nicht primär durch ökonomische Kriterien definiert: Vielmehr stellen Clement/Ganster/Sweedler unter den Bedingungen der „New Economy“ eine zunehmende Komplexität der Aufgaben und Funktionen von Staatsgrenzen fest: „The main point is here that the emerging new economy – characterized by increased globalization and openness – has diminished, but not eliminated, the impacts of economic borders, but political borders still remain, impeding the regionalization of decision-making“ (Clement/Ganster/Sweedler 1999: 249). Tatsächlich spiegelt nationalstaatliche Grenzpolitik auch in Zeiten ökonomischer Integration und Globalisierung den Steuerungswillen der Politik wider. Anstelle des vorausgesagten „Paradigmenwechsels“ haben Papademetriou/Waller MEYERS in westlichen Industrienationen seit Ende des Kalten Krieges eine Steigerung staatlicher Regulierungsaktivitäten in Bezug auf die Grenzpolitik festgestellt: „The state seems to have ‚come back in’ with a vengeance “ (Papademetriou/Waller Meyers 2001: 3). Globalisierungsbewegungen haben nicht zur prognostizierten Liberalisierung der Grenzfunktionen geführt, sondern im Gegenteil zu einer Verschärfung staatlicher Regulierung, die innenpolitisch motiviert ist (Andreas 1998) und häufig starken Symbolcharakter besitzt (Witt 2001). Der Einfluss nationalstaatlicher Entscheidungen kann zu kontraproduktiven Entwicklungen führen, wenn gleichzeitig der freie ökonomische Austausch über Grenzen zunimmt und die politische Kontrolle des Grenzverkehrs erhöht wird. Die Funktion von Grenzregionen und die Form der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation konstituiert sich in einem differenzierten – oder widersprüchlichen – Spannungsfeld von regionalen, nationalen und transkontinentalen Politikansätzen (Morhard 1995).

Die These von Stoddard , wonach die grenzregionale „kleine Außenpolitik“ relativ unabhängig von den Thematiken der „großen Außenpolitik“ existieren kann (Stoddard 1986), ist anzuzweifeln, vor allem unter dem Aspekt zunehmender komplexer Interdependenzen. Die Trennung zwischen „high politics“ staatlicher Akteure und „low politics“ subnationaler Akteure wird in dem Maße aufgehoben, in dem sich nationalstaatliche und lokale Aufgaben und Interessen vermischen und ehemals lediglich regionale Belange zu übergreifenden Sicherheitsfragen werden (Duchacek 1986). Dies führt zu „more complex relations between the jurisdictions “ (Briner 1986: 52). und führt zu Abhängigkeitsbeziehungen zwischen verschiedenen zwischenstaatlichen Thematiken (Nassmacher 1991) und den jeweils bestehenden Allianzen. Diese problembeladenen und


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konfliktreichen Beziehungen werden in der Grenzlandforschung häufig vernachlässigt.3 Besonders in der vergleichenden Forschung ist kein Ansatz zu erkennen, der die jenseits von informellen Vernetzungen und institutionalisierten Förderprogrammen nach wie vor existierenden Konfliktpotenziale zwischen den Ebenen sowie die fördernden und blockierenden Einflüsse auf die Grenzregion aufzeigt und kenntlich macht. Bestehende Konfliktlinien und damit die eingeschränkten Möglichkeiten der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation werden erst sichtbar, wenn das Politikfeld ausgeweitet und ins Verhältnis gesetzt wird zur Gesamtheit der zwischenstaatlichen Beziehungen.

1.1.3 Erkenntnisinteresse dieser Untersuchung

Die bloße Existenz dezentraler grenzüberschreitender Kooperation sagt noch nichts über ihre Reichweite oder Dauer aus: „Cross-border initiatives may either be a passing phase, or part of a wider change which will make cooperation an increasingly important element in the operations of the authorities involved“ (Reid/Church 1998: 178). Darüber hinaus ist sie auch kein Garant für eine langfristig integrative Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen: „Apparently the mere existance of a joint-border structure or binational organization does little for problem solving unless the essential powers of problem resolution are also included in its mandate and recognized by both nations“ (Stoddard 1986: 65). Der langfristige Effekt grenzüberschreitender Kooperationen ist offen und vor allem von den Dynamiken zwischen den verschiedenen Ebenen abhängig: „From a long-term perspective, the consequences of this activity seem to be dependent on whether the border regions are able to develop their own specific identities and functional spheres in relation to national interests and other divisions“ (Eskelinen/Liikanen/Oksa 1999: 3). Um zu verstehen, wie sich eine dezentrale grenzüberschreitende Kooperation innerhalb der konfliktreichen Interessen gestaltet und welchen Stellenwert sie einnimmt, helfen traditionelle Untersuchungsansätze, die auf eine Integrationslogik verzichten: „Such an attempt requires that the traditional use of the state-centric paradigm be combined with insights of comparative politics in general and comparative federalism in particular“ (Duchacek 1988: 4). Um diesen Vorgaben zu entsprechen, müssen staatliche Regulierungen, Kontrollfunktionen (Jansen 1991) und politische Interessen berücksichtigt werden, die sich einer aus dem Neoinstitutionalismus kommenden Forderung verpflichtet fühlen: „Bringing the state back in“ (Hasse/Krücken 1999). Damit müssen auch Ansätze aus der traditionellen Wahrnehmung von Grenzregionen berücksichtigt werden.

Die Handlungsfreiräume der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation und die Berücksichtigung der Interessen der beteiligten Grenzakteuren in den zwischenstaatlichen Beziehungen sind von verschiedenen institutionellen Rahmenbedingungen abhängig. Entscheidenden Einfluss haben sowohl die Dynamiken der transkontinentalen Integrationsprozesse als auch die von den nationalen Regierungen gestalteten zwischenstaatlichen Beziehungen. Um diese Handlungsspielräume angemessen zu untersuchen, ist es nicht ausreichend, die formalen Strukturen der Kooperation, die auf zwischenstaatlicher oder transkontinentaler Ebene etabliert sind, zu analysieren. Vielmehr müssen die von Grenzforschern festgestellten Interessenunterschiede (Herzog 1996) zwischen den politischen Akteuren kenntlich gemacht werden, um hieraus entstehende


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Barrieren und neue Möglichkeiten für dezentrale Kooperationen und eine Veränderung der politischen Entscheidungsmechanismen aufzuzeigen.

Um einen Blick in die „Black-Box “ (Frensch 1996: 9) grenzüberschreitender Kooperation in der Dynamik zwischen dezentraler Kooperation sowie übergeordneten politischen und ökonomischen Einflüssen zu tun, wird in dieser Untersuchung an Fragestellungen ausgewählter politischer Geographen angeknüpft. Diese haben sich vornehmlich mit Dynamiken zwischenstaatlicher Beziehungen und ihren Auswirkungen auf dezentrale grenzüberschreitende Kooperationen beschäftigt und die daraus entstehenden Konfliktlinien thematisiert. In diesem Zusammenhang hat House 1981 einen wegweisenden Untersuchungsansatz entwickelt, wonach sich der Kooperationsgrad der zwischenstaatlichen Beziehungen und die innerhalb der Grenzregion mögliche Form der Kooperation gegenseitig beeinflussen (House 1981; darauf bezogen Minghi 1994): Je größer die Entfremdung zwischen zwei Staaten ausgeprägt sei, also kompetitive oder feindselige Haltungen der nationalstaatlichen Akteure die Außen- und Sicherheitspolitik bestimmen, desto ausschließlicher werden binationale Kontakte von den Zentren aus gesteuert und wahrgenommen; entsprechend eingeschränkt sei der Aktionsradius und die Reichweite der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation. Im Umkehrschluss leitet HOUSE aus dieser These ab: Je freundschaftlicher die Beziehungen zwischen zwei Staaten gestaltet seien, also kooperativ-solidarische Zielsetzungen auf gesamtstaatlicher Ebene vorherrschen, desto eher sei es regionalen und lokalen Akteuren möglich, umfassend zwischenstaatlich zu agieren. Zudem führen freundschaftliche Beziehungen zu multiplen Formen zwischenstaatlicher Kontakte – zwischen regionalen Akteuren, zwischen regionalen und lokalen, zwischen regionalen und nationalstaatlichen sowie auch zwischen nationalstaatlichen und lokalen Akteuren (House 1981).

Auch Duchacek beschäftigt sich mit der Dynamik zwischen grenzregionalen Kontakten und der Gesamtheit zwischenstaatlicher Beziehungen. Er wählt im Unterschied zu HOUSE eine andere Perspektive und geht davon aus, dass bilaterale Beziehungen durch die erfolgreiche Kooperation grenzregionaler Akteure entscheidend beeinflusst werden können (Duchacek 1986; Duchacek 1988). Sein Forschungsansatz stellt die Reichweite von „transnational regimes“ in den Mittelpunkt. Die Betonung des wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnisses steht auch bei Bailley im Vordergrund. Am Beispiel dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen zwischen Frankreich und der Schweiz stellt er als Resultat eine stärker kooperativ ausgerichtete Grenzpolitik der staatlichen Akteure fest: „The appearance of daily cross-border relations has obliged governments to progressively reconsider the part played by the frontier “ (Bailley 1988: 190). Grenzregionale Akteure, so argumentiert Bailley weiter, besetzen durch ihre Politik eine Nische, die innerhalb der Gesamtheit der zwischenstaatlichen Beziehungen bis dato unterentwickelt vorhanden gewesen sei, die weitreichende Veränderungen bewirken könne. Selbst bei kompetitiv geprägten bilateralen Beziehungen können nach Duchacek neue Spielräume für dezentrale grenzüberschreitende Kooperationen entstehen, indem sie aufgrund ihrer internen Verbundenheit eine neue Qualität in die bilateralen Beziehungen einführen, die den Bundesakteuren nicht zur Verfügung stehe. Dagegen könne eine positive Gestaltung der bilateralen Beziehungen eine abnehmende Intensität dezentraler Kooperationen zu Folge haben, da mit wachsender Übereinstimmung der Politik auf nationalstaatlicher Ebene regionale Absprachen an Bedeutung verlören (Duchacek 1988).

In dieser Studie wird versucht, im Rückgriff auf die Definitionen von Knight und Ajomo, die Relevanz der Staatsgrenze als dominante Einflussvariable für die Entwicklung von Grenzregionen und grenzüberschreitenden Koalitionen neu zu bestimmen. Staatsgrenzen sind naturgemäß mit staatlichen Aufgaben und Funktionen verbunden, die weit über den subnationalen Kompetenzrahmen hinausreichen und wesentlichen Einfluss auf die Grenzregionen haben. Staatsgrenzen definieren nicht nur politisch-administrative


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Kompetenzen, Souveränitätsgebiete, Territorien und Staatsverständnisse (Fiedler 1993), sondern repräsentieren auch unterschiedliche Leitideen und drücken nicht zuletzt die tatsächlichen Interessen der beteiligten Akteure aus. Erscheinungsbild, Aufgabenstellung und Funktionsweise der Staatsgrenzen werden durch unterschiedlichste Facetten der Außenpolitik und internationale Ereignisse bestimmt, die wiederum – neben dem aktuellen Status der Grenzregionen – inhaltliche Thematiken und Formen dezentraler Kooperation immer wieder neu definieren. Damit konstituiert sich zwischen Staatsgrenzen und dezentraler grenzüberschreitender Kooperation ein Abhängigkeitsverhältnis, das bestehende Konfliktlinien widerspiegelt: „Border images are shaped by federal foreign policies and determined by the overlying concept of continental integration. In that sense transboundary cooperation is a reflection of present border problems, border functions, and border images“ (Witt 2001: 167).

1.1.4 Fallstudien

Diese Studie untersucht regionale Kooperationen entlang der deutsch-polnischen sowie der US-mexikanischen Grenze innerhalb der jeweiligen zwischenstaatlichen Beziehungen. Im Mittelpunkt steht zum einen die Grenzregion zwischen dem Bundesland Brandenburg und der polnischen Wojewodschaft Lebuser Land (Lubuski) um die Städte Frankfurt/Oder und Slubice, zum anderen die Grenzregion zwischen dem amerikanischen Bundesstaat Arizona und dem mexikanischen Staat Sonora um die Zwillingsgrenzstädte Nogales/Nogales und Douglas/Aqua Prieta.4 In beiden ausgewählten Grenzregionen wird der grenzüberschreitenden Kooperation sowohl von den Grenzakteuren selbst als auch von Akteuren auf Makroebene eine wesentliche Bedeutung zugewiesen. Ausgangspunkt sind die in beiden Grenzregionen existierenden dezentralen grenzüberschreitenden Kooperationen. Durch Initiativen der lokalen und regionalen Grenzakteure ist es jeweils zur Institutionalisierung und Formalisierung der Kooperationen gekommen, die in ihren Zielen und Inhalten weitgehend übereinstimmen.5 Entlang der deutsch-polnischen Grenze werden die Aktivitäten auf kommunaler Ebene durch die Euroregion Pro Europa Viadrina koordiniert; zwischen Arizona und Sonora sind hierfür die Schwesterorganisationen Arizona-Mexico Commission und Comisión Sonora Arizona verantwortlich. Zwischen beiden Grenzregionen bestehen seit Jahren kontinuierliche Kontakte, in denen sich Grenzakteure über „best practice“ Modelle informieren und eine große Schnittmenge an Gemeinsamkeiten sowohl hinsichtlich regionaler Aufgaben als auch bezüglich Interessenkonflikte mit übergeordneten Entscheidungsträgern festgestellt haben.6

Über diese Gemeinsamkeiten hinaus bietet sich eine vergleichende Studie aus verschiedenen Gründen an: Beide Grenzregionen sind von Heterogenitäten zwischen den jeweiligen Grenzräumen geprägt. Anders als entlang der EU-Binnengrenzen ist die deutsch-


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polnische Grenzregion durch stark unterschiedliche politisch-administrative, ökonomische sowie sozio-kulturelle Rahmenbedingungen bestimmt. Sie gilt zumindest in der Außenwahrnehmung als „Randzone“ und nationales Sicherheitsrisiko hinsichtlich Grenzkriminalität sowie Migrationsbewegungen. Beide Aspekte gelten ebenso entlang der US-mexikanischen Grenze. Sowohl die US-mexikanische als auch die deutsch-polnische Grenzregion haben im vergangenen Jahrzehnt erheblich an Bedeutung für den zwischenstaatlichen und transkontinentalen Handelsaustausch gewonnen. In beiden Fällen bestehen dezidierte nationalstaatliche Interessen bezüglich des grenzüberschreitenden Austausches. Zudem haben transkontinentale Integrationsprojekte – im Rahmen der Europäischen Union (EU) bzw. der Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA) –, jeweils wesentlichen Einfluß auf die Grenzfunktionen. Funktion und Aufgabe der Staatsgrenze werden in beiden Grenzregionen sowohl von regionalpolitisch integrativen wie von elementaren Sicherheitsfragen beherrscht. Die Grenz- und Sicherheitspolitik übt in beiden Fällen einen entscheidenden Einfluss auf die dezentrale grenzüberschreitende Kooperation aus. Sowohl in Europa als auch in Nordamerika sind gegenwärtig bezüglich der Funktion und Aufgabe von Staatsgrenzen als primäre Einflussvariablen auf die Qualität der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation parallel integrative wie zunehmend blockierende Tendenzen feststellbar. In beiden Grenzregionen bestehen Spannungen und Konflikte, die auf den zunehmenden politischen und ökonomischen Integrationsdruck zurückgeführt werden können. Die Folgen der Integration haben politische Steuerungsmechanismen verändert, was Einfluß auf die Zugangsmöglichkeiten grenzregionaler Akteure und Koalitionen zu innerstaatlichen Entscheidungsstrukturen hat.

Während sich die Variablen, die auf die Grenzregion wirken, ähneln, ist deren Ausprägung in vielerlei Hinsicht verschieden. Das betrifft das Mass an kooperativer bzw. kompetitiver Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen, den Grad an politischer bzw. ökonomischer Vernetzung, die Tiefe und Breite der angestrebten Integration auf transkontinentaler Ebene sowie die historische Entwicklung. Gerade diese Unterschiede erlauben eine Bewertung der Einflüsse der unterschiedlichen Variablen in ihrer Auswirkung auf die grenzüberschreitende Kooperationsbildung. Zudem kann dadurch die interessierende Dynamik zwischen lokal-regionalem grenzüberschreitenden Austausch, nationalstaatlichen Interessen und transkontinentalen Konzepten spezifisch benannt und in ihrer jeweiligen Relevanz herausgearbeitet werden. Dies gilt auch für Einflüsse auf die Koalitionsfähigkeit der Grenzakteure wie z.B. die historische Entwicklung sowie die sozio-kulturelle Vertrautheit. Gerade weil sich hier die Ausgangssituationen unterscheiden, kann deren Bedeutung jenseits externer Einflüsse auf die Koalitionsfähigkeit festgestellt werden.

Der Schwerpunkt der Studie liegt jeweils auf den Entwicklungen in den USA sowie in der Bundesrepublik Deutschland. Vorrecherchen haben gezeigt, dass in beiden Grenzregionen die Hauptimpulse zur Dezentralisierung der zwischenstaatlichen Beziehungen vor allem von den erheblich föderaler und pluralistischer strukturierten Staaten der USA und der Bundesrepublik ausgegangen sind. So sind zum Beispiel auf polnischer Seite nur Verwaltungseinheiten zur Mitgliedschaft in den Euroregionen legitimiert, so dass polnische Kommunen bis heute eine stärkere Einbeziehung in den europäischen Prozess der Integration fordern, der von der polnischen Regierung in Warschau behindert wird (Emlargement Weekly 2001). Die stärkere Zentralisierung der Entscheidungsstrukturen lässt sich auch am Beispiel der Handhabung der PHARE-Programme nachvollziehen (Morhard 2001). Eine ähnliche Situation ist entlang der US-mexikanischen Grenze zu beobachten. Dort wird ebenfalls berichtet, dass erst die auf US-Initiative eingeleitete Dezentralisierung von zwischenstaatlichen Umweltprogrammen die Integration kommunaler Akteure vor Ort in die Entscheidungsprozesse ermöglicht hat. Die Mitglieder der mexikanischen Grenzkoalition, der Sonora Arizona Comision, bestehen vorwiegend aus staatlichen Akteuren.


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Da diese Untersuchung nicht die Situationen innerhalb der Grenzregion als Voraussetzung für die Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Koalitionen in den Mittelpunkt rückt, sondern auf die Dynamiken zwischen grenzregionalen, nationalstaatlichen und transkontinentalen Einflüssen abhebt, ist eine Einengung auf den bundesrepublikanischen bzw. US-amerikanischen Rahmen angebracht. Diese Einschränkung bedeutet selbstverständlich nicht, dass auf die Evaluierung zwischenstaatlicher Verträge oder Abkommen inklusive der hierin festgelegten Zusammensetzung der Akteure beiderseits der Grenze verzichtet wird. Insbesondere in der Diskussion um Aufgabe und Funktion der Staatsgrenze sowie hinsichtlich der dominanten Leitbilder wird jedoch vornehmlich auf amerikanische und deutsche Initiativen eingegangen. Diese Studie untersucht die grenzregionalen Situationen am Ende der 1999er Jahre, historische Entwicklungen werden berücksichtigt, soweit diese ausschlaggend sind für das Verständnis der Phänomene.7

1.1.5 Forschungsstand zur grenzüberschreitenden Kooperation

Untersuchungen der Integrationsforschung konzentrieren sich auf Themen der freiwilligen Koalitionen in Bereichen, die der innerstaatlichen Kompetenz der Grenzakteure entsprechen; es stehen nicht klassische Träger von Außenbeziehungen im Mittelpunkt des Interesses, sondern dezentrale juristische Personen, die eigenverantwortlich Selbstverwaltungsaufgaben im grenzüberschreitenden Bezug übernehmen (Kettwig 1994: 38). Besondere Aufmerksamkeit wird lokalen und regionalen Einflüssen gewidmet, die sich fördernd bzw. blockierend auf die Bildung von Kooperationen auswirken (Scott 1996a; Blatter 1997; Ercman 1987). Ein anderer Forschungsansatz der Intergrationsforschung bezieht sich auf unterschiedliche Strategien zur Etablierung dezentraler Kooperation; dies beinhaltet sowohl die beteiligten Akteursebenen und –sektoren als auch die horizontalen und vertikalen Partnerschaften (Beck 1997). Daneben interessieren Fragen nach den internen Ursachen einer fortschreitenden Institutionalisierung (Blatter 1998) und dem Zusammenhang zwischen Institutionalisierungsform und Politikproduktion (Minghi 1991; Herzog 1986; Wolters 1994; Cochran 1994), wobei der komparatistische Aspekt vermehrt in den Vordergrund tritt (Scott 1996; Scott 1996a; Scott/Collins 1997). Auch prozessuale Fragen werden aus grenzregionaler Sicht thematisiert: Wie kann die Lösung von bestehenden Defiziten in politisches Handeln umgesetzt werden, welche Akteure sind beteiligt und welche Akteurskonstellationen versprechen größtmögliche Effizienz und Effektivität (Asiwaju 1990; Grundy-Warr 1990).

Nur wenige Untersuchungen verfolgen Fragen nach politischen Einflüssen und gegenseitigen Abhängigkeiten jenseits eines grenzregionalen Bezuges (Morhard 2001: 27). Die Variablen Macht und politische Abhängigkeiten werden zumeist im Zusammenhang mit Lösungsmodellen fürstaatliche Grenzstreitigkeiten diskutiert (Asiwaju 1989; Adejuyigbe 1989; Ajomo 1989; Grundy-Warr 1990; Grundy-Warr 1994; Rumley/Minghi 1991). Zwar gibt es vergleichende Studien zu den Einflüssen der Bundespolitik auf die Entwicklung in Grenzregionen (Andreas 1998; Bigo 1996; Black 1994), allerdings fehlt hier der Bezug zur Kooperationsfähigkeit der subnationalen Akteure. Vergleiche zwischen der Europäischen Union und NAFTA sind vornehmlich auf Handel und Marktentwicklung (Enders 1996) ausgerichtet oder stellen den Bezug zu bundesstaatlichen Organisationsformen (Kaiser 1998) her. In jüngeren Untersuchungen stehen die Themen wirtschaftlicher Austausch und staatliche Souveränität als Einflussfaktoren auf Grenzregionen im Mittelpunkt (Clement/Ganster/Sweedler 1999; Papademetriou/Waller


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Meyers 2001). Neuere, spezifische Vergleiche untersuchen Kooperationsfunktionen von internationalen Grenzregionen im Verhältnis zu politikfeldspezifischen Einzelfragen wie Umweltpolitik (Roch/Scott/Ziegler 1998; Blatter 1998) oder Raumplanung (Gradus/Lithwick 1996; Scott/Sweedler/Ganster/Eberwein 1996). Weitere Vergleiche thematisieren die Dynamik zwischen politischen Impulsen und bestehenden kulturellen Unterschieden in Grenzräumen (Silvers 1998).

1.1.5.1 Untersuchungsansätze zur deutsch-polnischen Grenze

Die europäische Grenzlandforschung ist seit Ende des Zweiten Weltkrieges durch die europäische Integration geprägt (Strassoldo 1989: 384). Vor allem seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages hat die Regionen- und Regionalforschung im Rahmen der intereuropäischen Kooperation neue Forschungsrelevanz erhalten (Bullmann 1994; Groß 1994; Hausmann 1996; Hesse 1996; Hrbek; Weynand 1994). Dabei wird zum einen untersucht, inwiefern das geflügelte Wort vom „Europa der Regionen“ Wirklichkeit ist oder wird (P. Anderson 1994). Zum anderen wird die Rolle grenzüberschreitender Kooperationen für die politische und ökonomische Integration der EU-Mitgliedsstaaten und als Vorbereitung auf den EU-Beitritt der osteuropäischen Staaten thematisiert (Müller-Graf 1997; Troeger-Weiß 1995). Kritische Bewertungen interpretieren Kooperationsbewegungen als Folge der europäischen Förderpolitik strukturschwacher Regionen (finanzielle Förderprogramme) und des nationalen Handlungsdruckes (Scott 1996b; Scott/Collins 1997): „In many cases, cross-border cooperative networks are designed mainly for the exchange of knowledge and information, but a growing number were developed either to increase resources mainly via EU programes, or to synchronize policy implementation “ (Reid/Church 1998: 177).

Innerhalb der Europa-Forschung werden Fragen nach Integrationsgrad, Instrumenten und Strukturen der Politik der Europäischen Union diskutiert; dabei stehen neben der Reichweite der europäischen Regionalpolitik (Bachtler 1997) die Beziehungen zwischen der Brüsseler Regionalpolitik und den regionalen und lokalen Netzwerken (Cappellin/Batey 1993) im Mittelpunkt. Gegenstand der Forschung ist hierbei auch die veränderte Position der deutschen Bundesländer angesichts der Dynamik der bundesrepublikanischen Föderalismusentwicklung und der zunehmenden Europäisierung von Politikfeldern (Abromeit/Wurm 1996; Andersen 1996). Vor allem regionalpolitische Akteure beklagen einen Bedeutungsverlust der Bundesländer zu Gunsten der nationalen Exekutiven und der Europäischen Kommission in Brüssel (Männle 1997). Andere Ansätze, die auf die Grenzlandforschung übertragen werden, beschäftigen sich mit den beteiligten Akteuren jenseits von politischen Entscheidungsträgern (Algieri/Rometsch 1994) und dem Zusammenhang von transnationaler Integration und institutioneller Differenzierung (Bach 1994).

Traditionell wird die Forschung zur dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation in Europa von Geographen und Juristen bestimmt. Die Rechtswissenschaft thematisiert verfassungsrechtliche Fragen kommunaler Außenpolitik, häufig im übergreifenden nationalen und internationalen Vergleich (Beyerlin 1988; Fiedler 1993; Heberlein 1989; Meyberg 1990; Oehm 1982). Ansonsten werden Raumordnungspolitiken im Hinblick auf eine ungleichgewichtige Strukturentwicklung (Groß 1994; Wittenbrock 1993) sowie neue regionalpolitische Ziele und Steuerungsinstrumente diskutiert (Ante 1991). Als Schwerpunkte dieser Diskussionen waren und sind weiterhin „klassische“ Kooperationsformen entlang der deutsch-niederländischen Grenze und zwischen Deutschland, Frankreich und der Schweiz zu nennen (siehe hierzu u.a. Briner 1986, Drobek


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1992, Haubrichs 1993, Späth 1988, Bailly 1988, aber auch Riedel 1993, Maillat 1988, Leimgruber 1991).8

Untersuchungen speziell des deutsch-polnischen Grenzraumes beziehen sich vornehmlich auf einzelne regionale und lokale Kooperationsformen und Ideen (Gruchman/Walk 1996). Analog zum Schwerpunkt der Europa-Forschung stehen raumplanerische Aspekte (Scott 1996), rechtliche Fragen (Kettwig 1994) und wirtschaftliche Entwicklungschancen (Boßan 1998; Höhner 1996) im Vordergrund. Insgesamt fehlen breiter angelegte, über die punktuelle Analyse der Förderinstrumente (Jaedicke/Schwab 1999; Schwab 1997) und der europäischen Zielsetzungen zur Regionalentwicklung (Groß/Schmitt-Egner 1994; Malchus 1996) hinausgehende Evaluierungen. Lediglich einzelne Veröffentlichungen aus der Region selbst9 thematisieren historische Entwicklungen (Rutowska 1996; Przybylski 1996) und daraus abgeleitete psychologische Einstellungen der Grenzbewohner (Lisiecki 1996), die in Beziehung gesetzt werden zu Perspektiven der ökonomischen und politisch-administrativen Kooperation (Schultz/Nothnagle 1996). Die Zusammenhänge zwischen regionaler Kooperation und ökonomischen Interessen sowie der geplanten EU-Erweiterung finden selten Berücksichtigung (Krätke 1998). Dasselbe Defizit lässt sich für die Beziehung zwischen der Region und dem Bund feststellen.10 Erste umfassende Studien zur deutsch-polnischen Grenzregion konzentrieren sich auf die Darstellung der Anregungen und Initiativen, die von Seiten der deutschen Bundesregierung und der Europäischen Kommission ausgegangen sind (Scott 1996, Scott/Collins 1997), insofern sie zur Integration des deutsch-polnischen Grenzraumes beitragen und der Ausrichtung der Grenzakteure auf die nationalen und europäischen Politiken entsprechen (Morhard 2001).

Dass in der Forschung zur US-mexikanischen Grenzregion die Dokumentation der ökonomischen Entwicklung und ihre Auswirkungen den größten Raum einnehmen, während entsprechende Studien bezüglich der deutsch-polnischen Grenze weitgehend fehlen, ist u.a. auf das unterschiedliche Niveau der wirtschaftlichen Integration zurückzuführen. Allerdings haben ökonomische Einflüsse entlang der deutsch-polnischen Grenze großen Einfluss auf die Kooperationsbereitschaft der Akteure, wie öffentliche Diskussionen über die Einführung von polnischen Sonderwirtschaftszonen gezeigt haben (Konferenz der Friedrich-Ebert-Stiftung 23-25. Oktober 1997). Allerdings wird dieser Zusammenhang nur von wenigen – meist in der Grenzregion selbst ansässigen – Akteuren thematisiert (Krätke/Heeg/Stein 1997; Urban-Wigleb 1996).

1.1.5.2 Untersuchungsansätze zur US-mexikanischen Grenze

Im Mittelpunkt der Forschung zur US-mexikanischen Grenze stehen Auswirkungen der ökonomischen Integration Nordamerikas auf die U.S.-mexikanische Grenze (Baker 1992; Conklin 1997) unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten (Duran/Gonzalez 1998; Wilkie/Smith 1998) und nationaler Identitäten (Shapiro/Alker 1997); Industrialisierung,


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Urbanisierung und Bevölkerungsentwicklung (Canales 1999; Peach/Williams 1999) werden als primäre Einflüsse auf die US-mexikanische Grenzregion diskutiert. Die Maquiladora-Industrie im Norden Mexikos (Altamirano 1992; Kiy/Wirth 1998; Williams 1996) wird als grenzüberschreitende Gesundheitsgefährung der Bevölkerung aufgrund einer weitgehend ungeregelten Wirtschaftsentwicklung thematisiert (Bruhn/Brandon 1997; Orihuela/Kiy 1998). Weitere Themen, die mit der Problematik von Grenzregionen verbunden sind, beschäftigen sich mit Menschenrechtsverletzungen (Behar 1993; Seltzer 1998) sowie mit dem Anstieg der Todesfälle als Folge staatlicher Migrationspolitik (Conover 1987; Eschbach/Hagan/Rodriguez/Hernandez-Leon/Bailey 1998).11

Die Mehrzahl der Analysen subnationaler Kooperationen beziehen sich auf Kooperationen zwischen so genannten „twin-cities“. Als Ausgangspunkt wird die Kooperation zwischen Individuen genommen (Rodrigues/Hagan 2001), wobei der prinzipiell informelle Charakter hervorgehoben wird (Herzog 1996; Martinez 1992; Martinez 1996a). „Best-Practice“-Ansätze sind weiter gefasst und untersuchen kulturelle, ökonomische, soziale und politische Kontakte. Dabei wird eine besondere Nähe und Vielzahl sozio-kultureller Kontakte als Bestandteil einer spezifischen „border culture“ festgestellt (Martinez 1996). Allerdings können nicht alle Untersuchungen zu diesem Thema ein tatsächliches Interesse an der Ausbildung langfristiger Koalitionen, die Einfluss auf Entscheidungsstrukturen haben, beobachten. Entlang der Arizona-Sonora-Grenze und zwischen Kalifornien und Baja California kann de Castillo auf kommunaler Ebene nur zögerliche grenzüberschreitende Kontakte finden (de Castillo 2001). Er führt diese Entwicklung auf die explosive Wirtschaftsentwicklung in Verbindung mit einer schnell wachsenden und stark fluktuierenden Akteurszahl aus dem Privatsektor und auf die heterogenen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen, die zwischen den USA und Mexiko bestehen, zurück.12 Auch Blatter vermisst zwischen San Diego/Tijuana personale Vernetzungen jenseits formeller, struktureller Organisationen und stellt eine „typische Instabilität der subnationalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit entlang der U.S.-mexikanischen Grenze “ fest (Blatter 1998: 242). Im Gegensatz zu Autoren wie Martinez , Herzog oder Ganster thematisiert er die „deutliche Unterordnung grenzüberschreitender Bindungen gegenüber binnenorientierten Bindungen “ (Blatter 1998: 245).

Partizipatorische Untersuchungsansätze mit lokalen und regionalen Bezügen sind zumeist einzelfallspezifisch auf Infrastrukturprojekte bezogen. Hier geht es hauptsächlich um Pilotprojekte für kommunale Wasserversorgungs- und Aufbereitungsanlagen (Brown/Gonzalez/Kamp/Land 1994; Coronado/Kourous 1999). Im Gegensatz zur Tradition in Europa (Maier 1996; Troeger-Weiß 1996) wird in Nordamerika die dezentrale grenzüberschreitende Kooperation bisher nicht mit den ansonsten breit diskutierten Devolutions- und Regionalisierungstendenzen in Verbindung gebracht (Conlan 1998; Hanson 1998; Staeheli/Kodras/Flint 1997); dies gilt sowohl für den kommunalen (Morgan/Egland 1996) als auch einzelstaatlichen Rahmen (Elling 1999; Ferejohn/Weingast 1997; Gunlicks 1998). Lokale Vernetzungen werden als Reaktion auf negative


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Globalisierungseffekte gewertet, die zum Beispiel in Form von grenzüberschreitenden Kooperationen von NGOs im Gesundheitssektor (Hotaling 1999; Zabin 1996) auftreten.

Für die US-mexikanische Grenzregion fehlt bislang eine umfassende Analyse von Leitideen und Politikzielen binationaler Beziehungen, die Auswirkungen auf den lokalen und regionalen Raum haben. Gegenwärtig wird lediglich der Einfluß einer stringenter werdenden Bundesgrenzpolitik auf die Lebensbedingungen der Bevölkerung in der Grenzregion untersucht (Andreas 1997; Andreas 1998; Dunn 1996); die zunehmende Militarisierung der US-mexikanischen Grenze (Barry 1994; Barry/Browne/Sims 1994; Solis 1998) steht hier im Mittelpunkt. Erstmals haben Papademetriou/Waller Meyers eine umfassende Studie über die globalen Auswirkungen und Einfüsse der amerikanischen bundesstaatlichen Politik auf die Grenzregion vorgelegt und leiten aus ihren Ergebnissen die Forderung nach einer differenzierteren Bundesgrenzpolitik ab, die sowohl den Integrationsbedürfnissen Nordamerikas und als auch den regionalen Bedürfnissen entspricht (Papademetriou/Waller Meyers 2001).

Ein typisches Merkmal der Forschung zur US-mexikanischen Grenze ist das Selbstverständnis der Wissenschaftler, die sich neben der theoretischen Aufarbeitung zugleich aktiv an der Lösung von Problemen in Grenzgebieten beteiligen:13 Die wissenschaftliche Grenzlandforschung wird als anerkanntes Element der grenzüberschreitenden Kooperation verstanden (Asiwaju 1989: ix ).14 Dieses Engagement drückt die zentrale Bedeutung von Kommunikation und Informationsaustausch innerhalb der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation entlang der US-mexikanischen Grenze aus (siehe dazu Denman/Caudillo 1996: „NGO’s, Public Participation and Cross-Border Relations“). Das Internet ist mittlerweile zur wichtigsten Plattform der Kommunikation geworden. Dieses Medium fehlt entlang der deutsch-polnischen Grenze noch weitgehend15 und kann durch europäische Informationen nur bedingt ersetzt werden.16 Diese unterschiedliche Situation begründet sich zum Teil durch den Einfluss und die Bedeutung von NGOs: Während sich zahlreiche NGOs mit den Lebensbedingungen entlang der US-mexikanischen Grenze (vor allem zwischen Kalifornien und Baja California) beschäftigen, gibt es kaum NGOs, die in der deutsch-polnischen Grenzregion aktiv sind.

1.1.6 Theorieansätze zu Integrationsprozessen

Sowohl die jüngere Europa-Forschung als auch die Forschung über Internationale Beziehungen haben sich von Ein-Theorien-Modellen verabschiedet und gehen davon aus,


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dass parallel verlaufende Entwicklungen nur durch eine Verknüpfung unterschiedlicher Theorien und Ansätze systematisiert und in die Breite der Theoriebildung eingebunden werden können (Moravcsik 1997a). Im Folgenden werden daher Ansätze berücksichtigt, die für vergleichende Studien die erforderliche Offenheit und Transparenz gewährleisten. Zur Entwicklungslogik von Integrationsprozessen liefern der Neofunktionalismus und der Neorealismus bzw. der Intergouvernementalismus fundamentale Erklärungen. Beide Ansätze befassen sich mit den unterschiedlichen Dimensionen politischer und ökonomischer Integration sowie mit souveränitätssichernden Politikfeldern. Die Überlappung von Innen- und Außenpolitik als Ausdruck komplexer Interdependenzen ist ebenfalls typisch für die Thematiken der grenzüberschreitenden Kooperation. Zudem werden hier die Dynamiken zwischen politischer und ökonomischer Integration bezüglich Steuerfähigkeiten und -mechanismen thematisiert und darüber hinaus auf die Analyse von Globalisierungseffekten angewendet. Aufgrund der besonderen Bedeutung sozio-kultureller Ursprünge und Werte für die grenzüberschreitende Vernetzung wird der Neo-Institutionalismus als Ansatz im Sinn einer intervenierenden Variable berücksichtigt. Der Netzwerkansatz betont den Grundgedanken der Kooperation, nämlich das Sich-gegenseitig-in-Rechnung-stellen von Akteuren, was bei grenzüberscheitenden horizontalen und vertikalen Kooperationen von besonderer Bedeutung ist.

1.1.6.1 Neofunktionalismus

Der Neofunktionalismus bezieht sich auf Integrationserfolge der Europäischen Gemeinschaft und beschäftigt sich mit der veränderten Ausrichtung politisch-administrativer Akteure, die nicht mehr nur auf staatlicher Ebene operieren, sondern inzwischen vermehrt mit supranationalen oder internationalen Organisationen interagieren. Internationale Organisationen übernehmen hierbei zunehmend globale Steuerfunktionen, die das bisherige staatliche Kräftegleichgewicht ablösen. Nach Haas entwickeln derartige Kooperationen eine spezifische Eigendynamik zwischen den Politikfeldern; als Konsequenz unterstellt er Spill-Over-Effekte von einem Politikfeld zum nächsten (Schumann 2000). Eine konstruktive Kooperation könne, so führt Haas aus, allerdings nur dann die gewünschten Ergebnisse produzieren, wenn die Kooperation verstetigt und auf weitere Bereiche ausgedehnt werde. In einer ersten Annahme geht er davon aus, dass Akteure nur dann Maßnahmen zur Integration und Kooperation unterstützen, wenn diese mit einer Wohlfahrtssteigerung verbunden seien. Als zweite Annahme postuliert er, dass Integration zunächst im wirtschaftlichen Bereich beginnen müsse, da hier die Wohlfahrtssteigerung konkret und früher messbar sei; nach einer erfolgreichen wirtschaftlichen Integration könne dann der Prozess der politischen Integration eingeleitet werden. Haas unterscheidet in seiner Theorie zwischen „high“ und „low“ politics; so werde im Bereich der „high“ politics, die zum Beispiel Politikfelder mit nationalstaatlichen Sicherheitsinteressen besetzen, Kooperationen oder Spill-Over-Effekte häufig durch die Akteure der staatlichen Organe blockiert. HAAS beschreibt das Phänomen, dass Akteure eines integrierten Politikfeldes ihre Loyalitäten und Aktivitäten auf die neue Ebene ausrichten und sich an deren dominanten Akteuren orientieren, um die eigenen Einflussmöglichkeiten zu erhöhen und letztendlich ihre Ziele zu erreichen. Es werden neue Koalitionen gebildet und Interessenvertretungen eingegangen, indem kommunale/regionale Akteure Kooperationen mit der supranationalen Ebene eingehen oder Verbände ihre Interessen beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) einklagen. Auf diese Weise wird Integration nicht primär als Antwort auf belastende Probleme und Defizite verstanden, sondern über den Aktivismus von entscheidungsrelevanten Akteuren konstituiert, die neue Organisationsstrukturen für die Durchsetzung ihrer Ziele einsetzen. Der kontinuierliche Integrationsprozess ist davon abhängig, wie befriedigend und erfolgreich neue kooperative Organisationen einzelne


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Akteure vertreten. Der Neofunktionalismus geht von eigenständigen Handlungsspielräumen aus, die durch Integrationsprozesse geschaffen werden und neue Entscheidungsebenen bilden. In Projektion auf die Europäische Union wird damit die zunehmende Ausweitung der supranationalen Ebenen prognostiziert. Der Neofunktionalismus interpretiert Struktur- und Prozesseinflüsse als unabhängige Variablen des Integrationsprozesses und betont den Zusammenhang zwischen politischem Handeln und sozialen, ökonomischen sowie gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Im Ergebnis wird sich eine Zunahme von internationalen und transnationalen Kooperationen beobachten lassen, die ein Netzwerk internationaler Organisationen bilden, das sowohl von den Bürgern als auch von den Eliten zunehmend anerkannt werden wird.

Der Neofunktionalismus geht von einer pluralistischen Gesellschaft aus, wobei in Abhebung vom Funktionalismus die Kooperationsbereitschaft nicht durch allgemeine Anerkennung getragen wird; vielmehr richten einzelne politische und/oder gesellschaftlich relevante Akteure aufgrund von Kosten-Nutzen-Kalkülen ihre Loyalitäten auf kooperative Gremien aus (Kohler-Koch/Schmidberger 1996). In Bezug auf den Erfolg oder Misserfolg der europäischen Integration wird vor allem dem Verhalten der politischen Akteure große Bedeutung beigemessen. Im Unterschied zum Neorealismus setzt der Neofunktionalismus Lernprozesse und Veränderungen voraus (Schumann 2000), sodass supranationale Prozesse in letzter Konsequenz auch Veränderungen der Wertvorstellungen und einen Wandel der Interessen nach sich ziehen. Die Integrationslogik des Neofunktionalismus lässt sich auf zwei Annahmen zurückführen: Zum einen auf die Steigerung der Leistungsfähigkeit kooperativer Organisationen, zum anderen auf die Lernfähigkeit relevanter politischer Entscheidungsträger.

1.1.6.2 Realistische und neorealistische Ansätze, liberaler Intergouvernementalismus

Der Neorealismus und insbesondere der Intergouvernementalismus von Moravcsik sind aus der Kritik am Neo-Funktionalismus und der defizitären Entwicklung der europäischen Integration entstanden. Beide führen die Europäisierung von Themenfeldern auf die unveränderte Dominanz von Regierungen innerhalb der Entscheidungsstrukturen zurück. Verlauf und Inhalt der europäischen Integration werden wesentlich von Regierungsakteuren bestimmt, die einseitig lediglich ihre eigenen Interessen respektive die Interessen ihres Landes vertreten. Ein Automatismus der europäischen Integration wird ausgeschlossen.

Der Politische Realismus geht auf Morgenthau zurück und gründet sich auf folgende Argumentationen: Staaten dominieren die internationale Politik, zwischenstaatliche Beziehungen bilden den Mittelpunkt der internationalen Beziehungen (Zürn 1994). Schlüsselfaktoren für das Verhalten von Staaten sind Machtfragen; das außenpolitische Verhalten eines Staates und seiner Vertreter orientiert sich am Ziel der Machterweiterung oder zumindest -erhaltung.17 Die Teilnahme an internationalen und zwischenstaatlichen Organisationen sowie die Formen der Kooperation dienen der Machtsicherung und sind nicht Ausdruck neuer internationaler Normen der Kooperation. Ein Wertewandel wird ausgeschlossen. Aus systemtheoretischer Sicht prägen die Beziehungen der Staaten untereinander das Verhalten der Staaten innerhalb einer anarchischen Umwelt, die keine international anerkannten Normen und Werte kennt (Waltz 1979 in Zürn 1994). Aufgrund der Machtsicherung gilt das Primat der Außenpolitik, dem sich die Gestaltung der Innenpolitik unterordnet. Die Grundidee des Politischen Realismus kann auf drei klassische


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Schlüsselbegriffe zurückgeführt werden: Staatszentrismus, Rationalität, Machterhalt (Röbel 1999).

Im Gegensatz zum Politischen Realismus wird innerhalb der neorealistischen Schule staatliche Machtausübung in erster Linie als Mittel zur Selbstbehauptung denn als Zweck politischen Handels definiert (nach Kindermann 1986). Die Hauptmotivation zur Bejahung oder Verneinung von Integrationsanstrengungen wird von den Sicherheitsinteressen des Staates abhängig gemacht, wobei diese nicht allein als Antwort auf klassische militärische Aggressionen definiert werden, sondern sich ebenso auf innerstaatliche Problemfelder wie beispielsweise die ökonomische Leistungsfähigkeit des Landes erstrecken. Zudem wird der Zwang zur staatlichen Anpassung an dominante gesellschaftliche Kräfte thematisiert, die sowohl das Primat der Außenpolitik als auch die Geschlossenheit des Staates in Frage stellen. Dabei interessiert die Frage, inwieweit innerstaatliche Strukturen und Einflüsse die nationalen Interessen mitbestimmen (Bulmer 1983 in Pollack 2000). Es treten erstmals zwei Ebenen in den Vordergrund: Die Rolle der staatlichen Akteure im innerstaatlichen Entscheidungsprozess und das Verhalten der Staaten untereinander.18 Vor allem Moravcsik betont diese Strukturen. Ausgangspunkt der Integration sind seiner Auffassung nach ökonomische Interdependenzen, die durch policy-Koordinierung handhabbar gemacht werden sollen. Er sieht Regierungsverhalten zum einen erklärt durch innenpolitische Interessen und Kräftekonstellationen, zum anderen durch Elemente und Aspekte der zwischenstaatlichen Verhandlungssituation auf internationaler Ebene (Schumann 2000). Dabei wird ein Unwillen staatlicher Akteure vorausgesetzt, Einflüsse und Kompetenzen an andere gesellschaftliche oder subnationale Akteure abzugeben. Diese Haltung wird als Schlüsselfaktor für die Integrationsentwicklung angesehen.19

Aus neorealistischer Perspektive kombiniert die europäische Integration unterschiedliche Elemente, dennoch bleibt nach Hoffmann die besondere Bedeutung der Staaten für die Entwicklung der europäischen Einheit bestehen: „States are seen as the gatekeepers between their states and Europe “ (Hoffmann 1966 in Pollack 2000). Die Bereitschaft zur stärkeren Kooperation wird aus einem Verlust der staatlichen Souveränität in Bezug auf die Erfüllung essenzieller Fragen der Sicherheit und Unverletzlichkeit der Grenzen erklärt, wodurch wachsende Interdependenzen der internationale Systeme die Staaten zu einer mehr oder weniger ausgeprägten Kooperation zwingen. Die Einbindung in internationale Allianzen sei die einzige Möglichkeit, das langfristige Überleben der Staaten zu garantieren. Zudem würden Staaten rational entscheiden, wenn sie zum Beispiel EU-Institutionen fördern und auf ihre eigenstaatliche Souveränität teilweise verzichten, da diese freiwillige Selbstbeschränkung sie langfristig wiederum stärken würde. So werden durch die Europäisierung von Politikfeldern innerstaatliche föderale Strukturen entwertet: „Hier wird argumentiert, dass diese Umverteilung im allgemeinen einen Machtzuwachs für die staatliche Exekutive mit sich bringt, indem sie ihr erlaubt, die Zügel, die ihre durch Parlamente, Interessengruppen oder andere gesellschaftliche Akteure angelegt werden, zu lockern. Diese Verschiebungen im Einfluss auf den innenpolitischen Prozess wirken wiederum auf die internationale Kooperation zurück ” (Moravcsik 1997: 219). Im Rückschluss werden durch die Europäisierung die an den Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure begünstigt und mit Vorrechten ausgestattet, was in der Folge zur Bildung von „Exekutivkartellen“ führe, die wiederum die formale Mitwirkung anderer Akteure an Entscheidungsprozessen entsprechend einschränke. Das daraus resultierende „Demokratiedefizit“ könne daher nicht als ein zufälliges Merkmal der Europäisierung von


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Entscheidungen betrachtet werden, sondern müsse als „ein wesentlicher Bestand ihres institutionellen Designs “ (Moravcsik 1997: 221) interpretiert werden. Moravcsik gibt allerdings zu bedenken, dass durch die Außenpolitisierung ehemals innenpolitischer Politikfelder neue Handlungsmöglichkeiten für innerstaatliche Akteure geschaffen werden.

Die europäische und internationale Integration wird aus der Perspektive der Neorealisten von den politischen Repräsentanten der mächtigsten Mitgliedsstaaten bestimmt und kontrolliert und führt somit nicht zu Spill-over-Effekten auf andere Politikfelder. Es kann daher nicht überraschen, wenn den Aktivitäten der supranationalen Institutionen sowie den gesellschaftlichen oder subnationalen Akteuren für die Entwicklung der europäischen Einheit kein besonderes Verdienst zugesprochen wird (Pollack 2000). Aus neorealistischer Sichtweise wird die Dominanz der jeweiligen nationalen Regierung durch die Auswirkungen der komplexen Interdependenzen des internationalen Systems zusätzlich verstärkt: „Entgegen der Erwartung einer stärkeren Horizontalisierung und Schwächung des Staates durch die Diffusion des Regierens auf unterschiedliche Ebenen wird gezeigt, wie sich durch das Zusammenspiel bestimmter politischer Handlungsressourcen mit den durch internationale Institutionen eröffneten strategischen Möglichkeiten die innerstaatliche Machtverteilung zugunsten der Regierungen verschiebt “ (Wolf 1997: 11).

1.1.6.3 Interdependenztheorie

Ausgangspunkt der Interdependenztheorie ist die Aussage, dass die internationale Politik durch zunehmende komplexe Interdependenzen grundlegend und dauerhaft verändert wird. Die zunehmende Bedeutung transnationaler Austauschprozesse verstärkt die gegenseitige Instabilität der Staaten im internationalen Politiksystem. Daher müssen die Regierungen bei der Formulierung ihrer Politiken die Interessen der anderen berücksichtigen, was wiederum die Kommunikation und die Informationsdichte intensiviert; Prozesse der Abstimmung und Koordination werden verstärkt und neue Formen der Kooperation (etwa zwischen Bürokraten) entwickelt. „Komplexe Interdependenzen“ bestehen zum einen aufgrund der Inter- und Transnationalisierung von Aufgabenfeldern und zum anderen in der Entwicklung neuer Strategien zur Lösung von interdependenten und internationalen Problemen. Staatliches Handeln wird den Anforderungen, die von innen und außen entstehen, entsprechen müssen: zum einen durch den Zwang zur Abstimmung, zum anderen durch die Zunahme transnationaler Akteure.

Intensive Kooperationen können zwar zur Konvergenz nationaler Interessen führen, garantieren diese allerdings nicht; Interessenkonflikte können weiterhin existieren und durch Kooperationsversuche sogar noch verschärft werden. Die Interdependenzmethodik konzentriert sich auf das hieraus entstehende Zusammenspiel der verschiedenen Ebenen und beteiligten Akteure. Die Interdependenztheorie versteht nach Schumann Integration „als dynamischen Prozeß, der in seinem Verlauf die Rahmenbedingungen für Kooperation verändert. “ Integration wird als offener Prozess betrachtet, dessen Entwicklung durch Sachfragen und Kräftekonstellationen beeinflusst werde; das kann aber auch bedeuten, „[...] dass Integration einen widersprüchlichen Prozeß bilden kann, der gleichzeitig durch Fortschritte auf einigen Feldern, durch Stagnation, Konflikte und Rückschläge in anderen gekennzeichnet ist “ (Schumann 2000).

Die Grundaussagen der Interdependenztheorien widersprechen den Grundannahmen des Neorealismus, der von der dominanten Position der Staaten respektive Regierungen im internationalen Politiksystem überzeugt ist. Stattdessen wird vielmehr den nichtstaatlichen Akteuren eine große Bedeutung innerhalb der internationalen Politik zugesprochen, darüber


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hinaus die Trennung in der Bedeutungshierarchie zwischen „high“ politics und „low“ politics aufgehoben sowie die Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik (Kohler-Koch 1996). Nach Keohane/Nye setzen sich komplexe Interdependenzen aus multiplen Kontakten und Austauschmöglichkeiten zwischen den Gesellschaften und Staaten zusammen, an denen nicht mehr nur ausschließlich politische Akteure teilnehmen. Klassische Themen der Außenpolitik, wie zum Beispiel militärische Bedrohungsszenarien, werden irrelevant zwischen Staaten, die durch hohe Interdependenzen verbunden seien (Keohane/Nye 2000). Interdependenzen werden als intervenierende Variablen zwischen Machterhalt als unabhängige Variable und den Ergebnissen des politischen Prozesses als abhängige Variable dargestellt.

Interdependenztheoretische Ansätze stellen die autonome Steuerungsfähigkeit von Staaten (externe und interne Souveränität) in Frage. Globalisierung20 integriert ökonomische Räume und entkoppelt sie teilweise von den Entscheidungen nationalstaatlicher Politik, was augenfällig im Prozess der ökonomischen Integration deutlich wird. Globalisierung verstanden als Vereinheitlichung bestimmter Prozesse und als politischer Steuerungsverlust schafft für den Privatsektor „exit-out“-Optionen außerhalb staatlicher Regulierungen. Politische Akteure werden daher gezwungen, die Interessen von privaten Akteuren stärker als bisher in die politischen Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Es resultiert darausder Zwang zur Kooperation sowohl in klassischen außenpolitischen als auch in innerstaatlichen Politikfeldern: „Während bisher die externe Souveränität der Staaten das konstitutive Prinzip und der wesentliche Gegenstand internationaler Politik waren, wird nun die Frage, wie die interne Souveränität der Staaten durch kollektives Handeln im internationalen System gestärkt, bzw. wiederhergestellt werden kann, zunehmend zu einem entscheidenden Zukunftsthema “ (Messner 1998). Nach Messner können drei Handlungsoptionen unterschieden werden, wie Staaten auf Steuerungsverluste reagieren: 1. defensive Maßnahmen setzen auf Abschottung des Staates, um die bedrohte Souveränität wiederherzustellen, 2. offensive Maßnahmen versuchen, die Stellung des eigenen Staates im Alleingang zu verbessern, zum Beispiel durch Steuersenkungen oder nationale Strategien zur Klimaänderung, 3. als erfolgsversprechendste Maßnahme sieht Messner die konsequente Integration von Entscheidungsstrukturen auf europäischer oder internationaler Ebene an. Hier muss allerdings kritisch gefragt werden, wie die im staatlichen Zusammenhang entwickelten demokratischen Steuerungsinstrumente im globalen Zusammenhang gesichert werden können. Die zukünftige Funktion von Staaten wird unter diesen Bedingungen von den Fähigkeiten zur Strukturbildung, der Aufnahmebereitschaft für neue Lösungsmöglichkeiten und den Verzicht auf unilaterale Lösungen definiert (Messner 2001).

Auch Keohane/Nye weisen auf die Möglichkeit hin, dass die Entflechtung politischer Entscheidungen zu neuen nationalstaatlichen Steuerungsversuchen führen könnte. Die zunehmende Abhängigkeit von regierungsfremden Gremien oder Organisationen steigere die Verunsicherung, die unter Umständen individuell motivierte, unkoordinierte Aktivitäten auf nationaler und regionaler Ebene provozieren könnte: „There will be continual competition between increased complexity and uncertainty, and efforts by govenments,


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market participants, and others to comprehend and manage these increasingly complex interconnected systems“ (Keohane/Nye 2000: 113).

1.1.6.4 Ableitungen aus der Netzwerktheorie zur Funktionsweise und Zusammensetzung von Verhandlungssystemen als politische Steuerungsinstrumente

Der Forschungsansatz der Netzwerkanalyse stellt Strukturen der Kooperation in den Mittelpunkt (Jansen 1991), die als objektive Handlungsbedingungen der beteiligten Akteure gelten (Schubert 1998). Koalitionsbildung wird als Ausweg aus der Ineffizienz politisch-administrativer Hierarchien und der daraus resultierenden Reformunfähigkeit betrachtet (Scharpf 1992). Es wird zwischen einem institutionalisierten Zwang zur Kooperation und freiwilligen Kooperationen unterschieden (Jansen 1995). Statt prinzipielle Aussagen zur Integrationslogik zu treffen, beschränken sich die Untersuchungen, die sich vor allem der europäischen Integrationsbewegung verpflichtet fühlen, auf einzelne Politikfelder, da eine Segmentierung der Entscheidungsprozesse zwischen Politikfeldern unterstellt wird (Pappi 1995a).21 Eine klare methodische Trennung zwischen Staat und Gesellschaft wird im Ansatz der Netzwerktheorie aufgehoben.22 Dieses Theorem korrespondiert mit Annahmen aus der Interdependenzforschung, wonach transnationale Politik auch von gesellschaftlichen Kräften und subnationalen Akteuren betrieben wird. Allerdings gibt es keine einheitliche Beurteilung von staatlichen Einflüssen auf die Verhandlungssysteme. Während Marin/Mayntz den politisch-administrativen Institutionen und Hierarchien weiterhin eine große Bedeutung für die politische Gestaltung attestiert, weist König auf die Bedeutung der informellen Einflussfaktoren hin: „Diese Abkehr von der reinen Institutionenanalyse hat zum Primat eines ‘informellen’ Modells geführt, mit dem die Relevanz nicht-institutioneller Einflussressourcen und informeller politischer Strukturen in einzelnen Politikbereichen hervorgehoben wird “ (König 1994: 160). Generell treten im Sinn eines „konsensuellen“ Modells Verhandlungen und Vereinbarungen an die Stelle von majoritären oder hierarchischen Entscheidungen (Scharpf 1992), ohne dass angenommen wird, Netzwerke könnten sämtliche Funktionen formaler Institutionen übernehmen oder ersetzen (Benz 1995a).23

Die Mehrzahl der Untersuchungen beschäftigt sich mit den Akteuren, die am Verhandlungssystem beteiligt sind. Als Prämisse gilt die jeweilige Orientierung an- und untereinander, Akteure müssen sich gegenseitig in Rechnung stellen (Kappelhoff 1995). Neben der wechselseitigen Abhängigkeit der Akteure untereinander wird in Netzwerken „eine Einschränkung von individueller politischer Handlungskompetenz auf jeder der Ebenen “ (Wienholtz 1995: 177) angenommen, wenngleich sich allerdings zugleich die Entscheidungs- und Handlungsspielräume der Akteure ausweiten, da jeder Akteur des Netzwerkes Zugriff auf die Spezialisierungskompetenzen aller Partner besitzt (Wolff/Neuburger 1995). Verhandlungsprozesse, die im Rahmen von Netzwerken durchgeführt werden, verändern sowohl die Natur von Entscheidungsprozessen als auch die


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Verhaltensweisen der Akteure (König 1994). Netzwerke können Akteure dabei unterstützen, Zugang zu neuen Politikarenen zu erhalten, Informationen zu sammeln, Einfluss zu nehmen, politische Entscheidungen abzustimmen, durchzusetzen und zu legitimieren (Jansen/Schubert 1995). Jenseits konkreter Absprachen geht es den Akteuren um die Etablierung von Informations- und Austauschforen, um die Problemperzeption übergeordneter Ebenen zu beeinflussen (Zintl 1992).

1.1.6.5 Neo-Institutionalismus

Im Mittelpunkt der Institutionentheorie steht die Annahme: „Institutions matter“. Sie beeinflussen Politikergebnisse, indem nicht mehr allein rational-choice-Verhalten ausschlaggebend ist, sondern Vertrauen und Werte eine entscheidende Rolle spielen. Nach Scott/Meyer sind drei Einflussvariablen für die spezifischen Ausformungen von Organisationen verantwortlich: 1. die spezifischen Umweltbedingungen, 2. die von außen kommende Strukturierung und 3. die institutionellen Vorstellungen und Erwartungshaltungen (Scott/Meyer 1994). Die Mitgliedschaft in einer Institution wird zur entscheidenden intervenierenden Variable zwischen den Präferenzen der Akteure und dem Politikergebnis. Während moderne Organisationen dem Prinzip des Zweckhandelns unterworfen sind, verkörpern Institutionen nicht nur rationale Organisationsprinzipien - wie vom Intergouvernementalismus unterstellt wird -, „sondern sind soziale Gebilde, deren Dauerhaftigkeit und Stabilität tiefer begründet “ sei als in anderen Organisationen (Werner 1997: 30). Vor allem der soziologische Institutionalismus bezieht auch kulturelle Parameter in die Institutionenanalyse mit ein, wobei es vor allem um Lerndiskurse, Ideen und Werte geht. Hasse/Krücken vertreten die These, dass Regulative wie Traditionen, Ideale oder Grundüberzeugungen einen ebenso entscheidenden Einfluss auf die Einstellung und das Verhalten von Akteuren haben wie formale Vorgaben. Rechtliche Normen werden nicht eingehalten, wenn sie den Grundüberzeugungen der Akteure widersprechen (Hasse/Krücken 1999).

Die vom Neo-Institutionalismus betonte Bedeutung von Werten bietet eine Erklärungsvariable, die den Netzwerk- und Verhandlungsansatz ergänzt. Im Unterschied zur policy-Netzwerkanalyse werden existierende Werte und Normen in die Bewertung des Verhaltens der Akteure einbezogen: „.[...] the current institutional structure of a policy field has to be regarded as the result of historical course setting, it is no longer sufficient to look at policy outcomes simply from the perspective of pressure group activity or to expect that socially rooted demands have an immediate and undiluted impact on public policies“ (Döhler 191: 237). Die von Netzwerkanalysten aufgezeigten Interaktionen innerhalb eines Systems werden von Neo-Institutionalisten auf institutionelle Rahmenbedingungen zurückgeführt, die als Erklärungsmuster für die spezifischen Verhaltensweisen der Akteure jenseits ihres jeweiligen Eigeninteresses dienen. Im Unterschied zum Neofunktionalismus geht es hier nicht um Werte, die im Prozess der Integration „erlernt“ worden sind, sondern um bereits existierende und akzeptierte Wertvorstellungen, die in das Netzwerk eingebracht werden. Die Variable Institutionalismus wird als mögliche Erklärung für die von Netzwerkanalysten festgestellte Abschottungstendenz von Netzwerken gesehen (resistance to change). Etablierte Netzwerke tendieren dazu, sich gegenüber neuen Akteuren und Einflüssen zu verschließen (Jansen 1991). Diese strukturelle Inflexibilität wird auf die Bedeutung des etablierten belief systems zurückgeführt: „Policy networks achieve stability through interactive routines which cannot be overturned straight away because often they form the basis for cooperative relations between the actors and already the problem perception is taking place under the influence of belief systems and cognitive maps structured by the network“ (Döhler 1991: 238). Eine Öffnung der Netzwerke ist nur dann


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erfolgreich, insofern alte Wertesysteme durch neue ersetzt werden, die bessere Möglichkeiten der Interaktion anbieten und eine stärkere Assoziationskraft aufweisen. In diesem Sinne werden neue Organisationsstrukturen in dem Maße angenommen, indem sie den institutionellen Voraussetzungen entsprechen. Nedelmann warnt vor den Gefahren einer kurzatmigen Übertragung von organisatorischen Strukturen, ohne das soziale Umfeld, in dem diese ihre Aufgaben zu erfüllen haben, zu berücksichtigen: „Je größer die Diskrepanz zwischen den importierten politischen Einrichtungen und der Entwicklung der Sozialstruktur, desto größer die Wahrscheinlichkeit, dass die tranferierten Institutionen schwach ausgebildet bleiben “ (Nedelmann 1995: 32).

1.2 Aufbau der Arbeit und methodischer Ansatz

Als Teil der Einleitung wird das Thema dezentraler Kooperation als Handlungsfeld der Politik unter Berücksichtigung der Fragestellungen nach Motivation, Interessenkonflikten, Kompetenzen sowie blockierenden und fördernden Einflüssen grundlegend behandelt. Anschließend wird die Bedeutung von Staatsgrenzen in ihrer Wirkung auf grenzüberschreitende Kooperation erörtert, wobei der Schwerpunkt der Ausführungen auf den unterschiedlichen Funktionen und Aufgaben sowie der bestehenden Reglementierung nationalstaatlicher Sicherheitspolitik liegt.

Der erste Teil der empirischen Untersuchung beginnt mit eine Operationalisierung der grundlegenden Variablen. Dazu gehören die auf nationalstaatlicher und transkontinentaler Ebene entwickelten Leitbilder. Hier werden Prinzipien und Philosophien vorgestellt, die entscheidenden Einfluss auf die Gestaltung der Außenpolitik der Bundesrepublik in den Beziehungen zu Polen bzw. auf die Ausrichtung der US-Politik im Verhältnis zu Mexiko sowie die zwischenstaatlichen Beziehungen haben. Ein wesentlicher Aspekt der Fallstudie wird sich auf die transkontinentalen Einflüsse konzentrieren; Ausgangspunkt werden die Inhalte und Ziele der EU bzw. NAFTA als transkontinentale Integrationsideen sein, ihre Auswirkungen auf Staatsgrenzen und auf die dezentrale grenzüberschreitende Kooperation.24 Außerdem werden Aspekte der politischen Regierungssysteme der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika diskutiert. Im Mittelpunkt stehen Fragen zur Struktur der Bundesstaatlichkeit, dem Verhältnis zwischen Bund, Einzelstaat und Kommunen sowie Aufgabenteilung, Finanzierungsmodelle Zugang der beteiligten Akteure zu den Entscheidungsprozessen sowie die politische Kultur. Im zweiten Kapitel stehen die Ausgangssituationen in den Grenzregion als entscheidende Variable für die Ausbildung grenzüberschreitender Koalitionen im Mittelpunkt. Dabei konzentrieren sich die Ausführungen jeweils auf die deutsche bzw. amerikanische Seite . Es wird vor allem auf die Geschichte der Entstehung der Grenzen eingegangen, der politische Aufbau der Grenzregionen und die ökonomischen Rahmenbedingungen dargestellt sowie die infrastrukturellen Determinanten bestimmt. Aufgrund der bereits angesprochenen Bedeutung von sozio-kulturellen Ursprüngen, Einstellungen und Werten für die dezentrale grenzüberschreitende Kooperation wird diesen Themen, insbesondere in Anbetracht der geschichtlichen Ursprünge und Entwicklungen, besondere Aufmerksamkeit geschenkt.

Aufbauend auf der Bestimmung dieser Variablen werden im dritten Kapitel zwischenstaatliche Kooperationsansätze, soweit sie außerhalb der unmittelbaren dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation liegen, untersucht. Um die Relevanz der Staatsgrenzen in den unterschiedlichen Themenkomplexen zu verdeutlichen und die jeweiligen Steuerungsmechanismen und deren Auswirkungen auf grenzüberschreitende Kooperation


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zu würdigen, wird nach Politikfeldern unterschieden. An erster Stelle stehen sicherheitsrelevante Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenze. Dabei geht es um Fragen zur inneren und äußeren Sicherheit im Sinne der klassischen Grenzpolitik. Es werden Hauptthematiken und Strategien diskutiert hinsichtlich der existierenden Kooperationsbereitschaft bzw. kompetitiver Strategien. Die Gestaltung dieser Aufgabenfelder der Politik hat direktesten Einfluss auf die lokale Situation in der Grenzregion, indem sie die Dynamik aus „facilitating versus controlling“ definiert. Das Politikfeld Staatsgrenze wird erweitert durch die Politikfelder Umwelt, Infrastruktur und regionale Wirtschaftspolitik. Hier liegt der Untersuchungsschwerpunkt jeweils auf dem Aspekt der Dezentralisierung der Politikfelder durch Beteiligung grenzregionaler Akteure im nationalen als auch im zwischenstaatlichen Bezug. Diese drei Politikfelder werden von den grenzüberschreitenden Akteuren selbst als Kerninteressen definiert, weil sie zumindest teilweise in ursprünglich kommunaler und regionaler Kompetenz liegen. Der Bereich Kultur sowie die projektbezogene Förderung regionaler Identitäten werden vernachlässigt, da diese ohne politisch-administrative Abstimmungen auf regionaler Ebene verwirklicht werden können. In diesem Kapitel stehen vor allem formalisierte Kooperationsformen im Vordergrund.

Hieran schließt sich im vierten Kapitel eine Analyse der Auswirkungen an, die diese Kooperationsansätze auf die Gestaltung der Grenzfunktionen, die Fähigkeit zur Ausbildung grenzüberschreitender Koaliation sowie die Einbeziehung von Grenzakteuren in die zwischenstaatlichen Beziehungen haben. Hier werden Fragen nach Spill-Over-Effekten, der möglichen Harmonisierung vormals getrennter innen- bzw. außenpolitischer Thematiken und der Einbeziehung verschiedenster transnationaler Akteure untersucht. Dabei werden die unterschiedlichen zwischenstaatlichen Kooperationsstrategien – sowohl im Sicherheitsbereich als auch in den Politikfeldern Umwelt, Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung – bezüglich ihrer Auswirkung auf die Grenzregion und die Grenzakteure thematisiert. Die Evaluation der gewählten Strategien erfolgt soweit möglich aus grenzregionaler Sicht. Dieses Kapitel verzichtet auf eine vergleichende Gegenüberstellungen der Entwicklung, da sich die jeweiligen Einflüsse jeweils auf die spezifischen Ausformungen in jeder Grenzregion beziehen.

Im fünften Kapitel werden die in den Grenzregionen existierenden Kooperationen untersucht. Dazu gehören sowohl die formalisiertender Euroregion Pro Europa Viadrina und der Arizona-Mexico Commission wie weitere dezentrale Kontakte innerhalb der Grenzregion. Unterschieden wird zwischen Kooperationsanstrengungen, die von der staatlich-regionalen Ebene (initiiert durch das Bundesland Brandenburg und den US-Einzelstaat Arizona) ausgehen sowie die der kommunalen Ebene (initiiert durch die Stadt Frankfurt/Oder und die Kommunen Nogales, Arizona und Douglas). Hieran schließt sich ein Überblick über mögliche Mehrebenenaktivitäten der Grenzakteure an.

Die Endanalyse knüpft vor allem an das vierte Kapitel an, das die Brücke schlägt zwischen der Ausgestaltung der zwischenstaatlichen und transkontinentalen Leitbilder, den Kooperationsansätzen in den verschiedenen Politikfeldern und den dezentralen grenzüberschreitenden Koalitionen. Dabei werden in der Auswertung in Anlehnung an die Forschungsergebnisse von House und Duchacek Form und Inhalt der dezentralen Kooperationen in Beziehung gesetzt zu den zwischenstaatlichen und transkontinentalen Strategien. Hier werden vor allem grundlegende Schwierigkeiten und mögliche Chancen grenzregionaler Aktivitäten aufgezeigt, langfristigen Zugang zu innerstaatlichen und zwischenstaatlichen Entscheidungsprozessen zu erhalten sowie die hieraus zu erwartenden Veränderungen der politischen Steuerungsmechanismen. Angelehnt wird diese Analyse an die vorgestellten Theorieansätze zu Integrationsprozessen.


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Hinsichtlich der Methodik ist zwischen der vornehmlich auf wissenschaftlichen Veröffentlichungen der Grenzlandforschung, der Regionalpolitik und Föderalismusforschung basierenden theoretischen Einführung und der Analyse der Fallstudien zu unterscheiden. Die empirische Untersuchung basiert auf einer Auswertung der einschlägigen Veröffentlichungen in Bezug auf die angesprochenen Fragestellungen. Dazu gehören Gesetze, Verordnungen, offizielle Dokumente, Stellungnahmen sowie Konferenzberichte. Um die Bandbreite der Informationen zu vergrößern, wurde zudem auf unveröffentlichtes Material im Sinne von Positionspapieren oder internen Evaluationen zurückgegriffen. Gerade entlang der US-mexikanischen Grenze geben zudem Internet-Veröffentlichungen von NGOs oder wissenschaftlichen Einrichtungen entscheidende Hinweise auf akute Entwicklungen. Ähnliches gilt – in beiden Fällen – für Zeitungsveröffentlichungen aus der direkten Grenzregion.

Außerdem wurden Interviews mit Experten geführt, die in direkter Weise an den grenzregionalen Entwicklungen beteiligt waren. Die Befragung wurde im Zeitraum 1998/1999 in der deutsch-polnischen Grenzregion sowie während eines viermonatigen Forschungsaufenthaltes in Washington und Arizona 1999/2000 in der US-mexikanischen Grenzregion durchgeführt. Interviewt wurden in erster Linie Vertreter der Euroregion bzw. der ‚Arizona-Mexico-Commission’, Entscheidungsträger des Landes Brandenburg bzw. des Staates Arizona sowie der jeweiligen Bundesebenen. Zudem wurden Wissenschaftler sowie externe Berater in die Interviews einbezogen. Die Technik basierte auf nicht-standardisierten mündlichen Interviews sowie offenen Fragen, um den Befragten die Chance zu geben, eigene Schwerpunkte und Inhalte zu setzen. Damit sollte die Gefahr einer zu engen Begrenzung der Thematik bzw. der falschen Schwerpunktsetzung in der Phase der Feldforschung vermieden werden. Den Interviewten wurden anhand eines Leitfadens spezielle Fragen vorgelegt, die durch eigene Anregungen und Vertiefungen ergänzt werden konnten25 .

1.3 Thesen

Vorüberlegung: Die dezentrale Zusammenarbeit der Grenzakteure ist abhängig von den institutionellen Vorgaben seitens der ihnen übergeordneten politischen Ebenen. Dominante Einflüsse stellen die auf nationalstaatlicher Ebene entwickelten Leitbilder, die jeweiligen Rechtsordnungen sowie die transkontinentalen Integrationskonzeptionen dar. Damit orientieren sich Inhalte und Strukturen der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit nicht ausschliesslich an den Ausgangssituationen in der Grenzregion. Vielmehr kommt es zu einer wechselseitigen Beeinflussung, die über Tiefe und Intensität der grenzüberschreitenden Koalitionen entscheidet.

These 1. Die Gestaltung der grenzüberschreitenden Kooperationen ist in Strukturen und Inhalten abhängig von der Gesamtverfassung der zwischenstaatlichen und transkontinentalen Beziehungen. In der Praxis bedeutet dies, dass von Grenzakteuren kritisierte Defizite im bilateralen bzw. supra- oder internationalen Verhältnis in der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation thematisiert werden, letztendlich aber nicht gelöst werden können.


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These 2. Im Rückgriff auf den Neo-Institutionalismus können sich Konflikte ergeben aus den in den Grenzregionen bestehenden Wertvorstellungen und den von übergeordneter Stelle unterstützten Organisationsformen der grenzüberschreitenden Kooperation.

These 3. Auch vor dem Hintergrund integrativ gestalteter zwischenstaatlicher Beziehungen spielen sicherheitspolitische Überlegungen weiterhin eine dominante Rolle in der Gestaltung der Grenzfunktionen. Damit entscheiden die – in der Regel von nationalstaatlichen Akteuren – definierten Grenzpolitiken und Sicherheitsstrategien in erster Linie über die Möglichkeiten dezentraler Kontakte. Integrative ‚Spill-Over’-Effekte aus anderen – möglicherweise im zwischenstaatlichen bzw. transkontinentalen Rahmen kooperativ gestalteten Politikfeldern – sind hier nicht zu erwarten.

These 4. Für die Grenzregionen ergibt sich aus der Diskrepanz zwischen der Gestaltung der Sicherheitspolitik und eher integrativ gestalteten Politikfeldern ein Kompetenzzuwachs, der ihnen neue Handlungsmöglichkeiten jenseits der subnationalen Ebene eröffnet.


Fußnoten und Endnoten

1  Die Bedeutung von Regionen und Regionalisierung innerhalb eines partizipierenden Politikansatzes (Keating 1988) wird hier nicht vertieft ; s iehe hierzu Veröffentlichungen zur europäischen Entwicklung (Bullmann 1994; Hingel 1993; Hesse 1996; Harvie 1994) und zur regionalen Rolle in den USA (Hanson 1998; Staeheli/Kodras/Flint 1997).

2  Dies steht in Verbindung mit der These der Binnen-Kolonialisierung von Regionen (Keating 1988 nach Gramsci 1978), die in letzter Konsequenz separatistische Autonomiebewegungen von Grenzregionen befördert.

3  Morhard hat am Beispiel der Literatur zur deutsch-polnischen Grenze untersucht, dass von insgesamt 261 zwischen 1991-1998 veröffentlichten Aufsätzen sich nur 3 mit diesem Dreiecksverhältnis beschäftigen. Der Löwenanteil der Veröffentlichungen diskutiert die politisch-institutionelle Kooperationsform der Euroregion, die bestehenden Wirtschaftsbeziehungen in der Grenzregion und die europäische Förderungspraxis innerhalb der europäischen Raumordung (Morhard 2001: 24-25).

4  Dass zwei Kommunen entlang der US-mexikanischen Grenze ausgesucht wurden, ist durch die mangelnde Informationslage begründet. Die Situation Frankfurt/Oder-Slubice ist besser dokumentiert.

5  Im Gründungsvertrag der deutsch-polnischen Euroregion Pro Europa Viadrina sind als Hauptziele festgeschrieben: Ausbildung eines gut nachbarschaftliche n Verhältnis ses zwischen Deutschen und Polen , Festigung der regionale n Identität und Entwicklung eine r grenzüberschreitende n Wirtschaftsregion . Diese Hauptziele sind in die Idee und Umsetzung der europäischen Einheit eingebettet (Euroregion Pro Europa Viadrina 1999). Die Arizona-Mexiko-Commission will die Integration zwischen den Einzelstaaten und die grenzüberschreitende Identität durch eine bessere Nutzung menschlicher, wirtschaftlicher und kultureller Ressourcen verstärken. Um diese Ziele zu erreichen, will die Kommission Verwaltung, Politik und Privatsektor beraten (Arzona-Mexico Commission Memoria 1989: 8) .

6  Erste Kontakte wurden auf Konferenzreisen 1996 und 1997 geknüpft . Mittlerweile bestehen Verbindungen zwischen den Universitäten sowie zwischen den WTC s , der Euroregion und der Arizona-Mexico Commission. Derzeit wird ein Projekt geplant, um neue Sicherheitstechnologie n für die Arizona-Sonora-Grenze auch entlang der deutsch-polnischen Grenze testen zu können (Scott/Sokol/Witt 1997).

7  Damit bleiben die unter US-Präsident Bush initiierten Projekte zur Verbesserung der US-mexikanischen Beziehungen und erste Ansätze zur Entwicklung einer gemeinsamen US-mexikanischen Migrationspolitik unberücksichtigt (siehe hierzu Witt 2001a).

8  Analog zur historischen Entwicklung existieren kaum Untersuchungen über Kooperationen über den so genannten Eisernen Vorhang hinweg oder hinsichtlich regionaler Kooperationen zwischen Staaten des Warschauer Paktes (Kruszewski 1986, Duchaceck 1986). Erörterungen solcher Fragen wurden rückwirkend veröffentlicht und fokussieren auf die Dominanz der Hauptstädte, die (semi-)eigenständige regionale Kontakte nicht zugelassen hätten (Schultz 1996, Pal 1991, Kaczynski 1992). Jede Form der grenzüberschreitenden Kooperation zwischen den „sozialistischen Bruderstaaten“ war streng reguliert und auf seine gesamtpolitische Außenwirkung ausgerichtet (Jajesniak-Quast/Stoklosa 2000).

9  Vornehmlich stammen diese Studien aus der Universität Pro Europa Viadrina in Frankfurt/Oder.

10  Allerdings spielt die Grenzregion auch in Veröffentlichung en zum zwischenstaatlichen Verhältnis kaum eine Rolle (Bingen 1997; Mildenberger 2001a), obwohl grenzüberschreitende Zusammenh ä ng e völkerrechtlich verbindlich als tragender Teil der gut nachbarschaftlichen deutsch-polnischen Beziehungen definiert wurde.

11  (Post-)NAFTA-Untersuchungen jenseits der Globalisierungsdebatte fokussieren auf Evaluationen der Organisationen NADBank und BECC und thematisieren Akteursbeteiligungen (Browne 1996) sowie Aufbau und Funktion (Faulkner 1997; Hale 1996). Erste Untersuchungen fallen hinsichtlich Qualität und Quantität der Förderinstrument e für die Grenzregion negativ aus (Hinojosa-Ojeda 1996; Millman 1997). Weiterführend werden die Unterschiede von prä-und post-NAFTA-Organisationen mit Blick auf Struktur und Reichweite (Sprouse/Mumme 1997) thematisier t , wobei eine langfristig e Öffnung der Organisationen und größere Transparenz prognostiziert werden (Milich/Varady 1998).

12  Die Untersuchung von de Castillo zu Arizona/Sonora konzentriert sich ausschließlich auf die kommunale Ebene mit Schwerpunkt auf d ie Probleme der mexikanischen Grenzgemeinden. Die auf der Ebene der Einzelstaaten bestehende Grenzkooperation zwischen den Schwesterorganisationen Arizona-Mexico-Commission und Comision Sonora Arizona wird in seiner Untersuchung kaum thematisiert. Damit werden – nach Auffassung der Autorin der vorliegenden Arbeit – die wichtigsten Impulsgeber für subnationale grenzüberschreitende Kooperation in dieser Region vernachlässigt.

13  Umweltschützer und Menschenrechtsaktivisten sind z um B eispiel mit Publikationen wie borderlines verbunden (www.zianet.com/irc1/bordline/). Naminews wird von dem Think Tank The Northamerican Institute produziert, in dem sich u. a. John Wirth (Wirth 1996) für eine Förderung der politischen und kulturellen Integration Nordamerikas einsetzt (www.northamericaninstitute.org/naminews).

14  D er Einflu s s aktiv Beteiligter auf die Forschung scheint höher zu sein als dies für die europäische Wissenschafts-Community festzustellen ist. Europäische Aktivisten beschränken sich vornehmlich auf Analysen i n Bezug auf Funktion und Ziel der Euroregionen (siehe dazu Malchus 1996; Briner 1986; Gabbe 1997).

15  Positive Ausnahme sind die Internet-Seiten der Deutsch-Polnischen Gesellschaft Brandenburg, die ihre zweisprachige Publikation transodra , die sowohl Pressespiegel wie kritisches Medium deutsch-polnischer Entwicklungen ist, ins Netz stellt (www.dpg-brandenburg.de/transodra_main.htm). Aufgrund fehlender finanzieller Mittel hat die Euroregion Pro Europa Viadrina zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieser Arbeit noch nicht einmal eine inhaltliche Übersichtsseite ins Internet realisieren können (www.euroregion-viadrina.de).

16  Die Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen präsentiert umfassende Dokumentationen der grenzregionalen Kooperationsformen, Ziele und Inhalte (www.aebr-ageg.de/ageg/htm/agge0200.htm). Als Beratungsstelle der Kommission befindet sich die AGEG jedoch in einer anderen Situation als eine grenzregionale NGO. Dies gilt ebenso für Informationen von Eur o p ap olitikern oder dem AdR.

17  Staaten werden als ganzheitlich rational handelnde Akteure verstanden, die die Kosten alt e rnativer Handlungsmöglichkeiten kalkulieren und ihren Nutzen maximieren wollen.

18  An dieses 2-Ebenen-Modell mit Einfluss privater Interessen auf staatliche Politikformulierung schließt sich Moravcsiks Liberalismustheorie der Internationalen Beziehungen an.

19  Als Beispiele gelten intergouvernementale Vertragsverhandlungen, Veto-Möglichkeiten innerhalb des Europäischen Rates oder Ministerrates und die Betonung nationalstaatlicher Kompetenzsetzung vor allem in souveränitätssichernden Thematiken wie der Innere n Sicherheit oder Migration und Asylpolitik.

20  In der Abgrenzung zu komplexen Interdependenzen definieren Keohane/Nye den heutigen „globalism “ als „state of the world involving networks of interdependence at multicontinental distances ” (Keohane/Nye 2000: 105). Die Verbindung wird durch verschiedenste Ströme und Verbindungen hergestellt, die multidimensionale Netzwerke herstellen (Interdependenzen sind damit Teil der Globalisierung) , z udem definieren sie „globalism“ als welt- und kontinentumspannend, was geographische Entfernungen als Einflu ss variable auf Austauschprozesse weitgehend obsolet macht. Globalism ist danach ein altes Phänomen in neuer Intensität. Als wichtigste neue Merkmale gelten die größere Dichte der Netzwerke, die gesteigerte institutionelle Reaktionsgeschwindigkeit und erweitetere transnationale Interaktionen. Vor allem die institutionelle Dimension – wie schnell sich ein System und seine Teile ändern und anpassen können – bringt eine neue Qualität mit sich , wodurch sich die Dimension der gegenseitigen Abhängigkeit verändert .

21  Dies wird besonders durch Untersuchungen zur Europäisierung von Aufgabenfeldern bestätigt (Kohler-Koch 1994).

22  Dies korrespondiert mit Annahmen aus der Integrationsforschung und mit neueren Überlegungen der Internationalen Beziehungen, die im Sinne der transnationalen Politik auch gesellschaftliche Kräfte und subnationale Akteure zu den Akteuren der internationalen oder transnationalen Beziehungen rechnen.

23  Ein Ausgangspunkt der Methodik ist die Annahme, dass sich die Funktionsmodi moderner Staaten verändern. Als neue staatliche Aufgaben nennt Hartmann Orientierungs-, Organisations- Vermittlungs- und Moderationsfunktionen. Die mit diesen neuen Aufgaben verbundenen Probleme lassen sich durch standardisierte Lösungen und abstrakte Regelungen zunehmend weniger in den Griff bekommen (Hartmann 1994: 22).

24  Ein genereller Vergleich bezüglich der Integrationslogiken und –unterschiedlichkeiten zwischen EU und NAFTA kann hier nicht geleistet werden ; s iehe dazu u.a. Kaiser 1998.

25  Den Interviewpartnern wurde Anonymität zugesichert. Die Interviewaufzeichnungen inklusive Namen und Tätigkeit der Befragten sind im Besitz der Autorin.



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12.01.2004