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3  Begrifflichkeiten der Staatsgrenze

Staatsgrenzen bestimmen allein aufgrund ihrer rechtlichen Funktion Zugehörigkeit und Identität von Bevölkerungen und Staaten. Sie sind zudem mit einem hohen politischen Symbolwert ausgestattet, der zur Inszenierung von staatlichen Souveränitätsbekenntnissen eingesetzt werden kann. Staatsgrenzen werden mit außen- und innenpolitischen Aufgaben und Zielen identifiziert und spiegeln den Stand der zwischenstaatlichen Beziehungen wider. Als juristische wie geographische Orte, an denen außenpolitische Richtlinien umgesetzt werden, geben sie Auskunft über die Bandbreite der grenzüberschreitenden Politik und der hieran beteiligten Akteure. Indem Staatsgrenzen Subjekte völkerrechtlicher Souveränität voneinander abgrenzen, werden sie zum Kontaktpunkt, an dem Staaten entweder kooperieren oder sich voneinander distanzieren (Prescott 1987). Vergleichbare Auswirkungen können Staatsgrenzen im vertikalen Bezug haben. Unterschiedliche Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenzen führen zu potenziellen Interessenkonflikten zwischen den politischen Ebenen aufgrund der unterschiedlichen, mit der Staatsgrenze verbundenen Ziele.

In der historischen Entwicklung definierte der Begriff Grenze zunächst weniger eine klare Begrenzung denn einen geographischen Raum: In einem Grenzsaum oder -gürtel überlappten sich zwei oder mehr Herrschaftsbereiche (Black 1994). Oft war dieser Saum unbewohnbar oder ein schwer zugängliches Gebiet, das sich den Menschen als vermeintlich natürliche Grenze präsentierte: Gebirge, große Seen, Sümpfe oder Steppen (Schneider 1993). Ein Grenzsaum galt als Gebiet mit hoher Konfliktwahrscheinlichkeit und fungierte häufig als Pufferzone, in der zwischenstaatliche Territorialstreitigkeiten ausgetragen wurden. Mit Entwicklung der modernen Staaten, als historischer Ausgangspunkt gilt der Frieden von Westfalen 1648, wurden klare Begrenzungen notwendig, anhand derer sich Territorien und Souveränitätsgebiete zuordnen ließen. Diese linearen Begrenzungen – theoretisch vom Erdmittelpunkt bis zur Weltraumgrenze reichend – wurden vertraglich festgehalten. Grenzsteine und -pfosten markierten Hoheitsbereiche und wurden sichtbarer Ausdruck eines neuen Staatsverständnisses (Fiedler 1993). Durch ihre stabilisierende Funktion trugen Grenzen zur Etablierung des modernen Staates bei (zur Entwicklung internationaler Grenzen siehe Prescott 1987; Duchacek 1986). Gerade in der theoretischen Diskussion um die Bedeutung dezentraler grenzüberschreitender Kooperation steht die überlappende und damit gleichzeitig verbindende Funktion von Grenzräumen erneut im Mittelpunkt.

3.1 Staatsgrenzen in der völkerrechtlichen Definition

Internationale Staatsgrenzen sind juristische Trenngrößen, die insbesondere drei im Völkerrecht maßgebliche Merkmale eines Staates definieren: Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt. Staatsgrenzen markieren das Gebiet, in dem ein Staat territoriale Souveränität, also absolute Verfügungsgewalt besitzt (Seidl-Hohenveldern 1997). Dieses Prädikat ist eng mit der Gebietshoheit verknüpft, dem Recht, auf diesem Gebiet tatsächliche Befehlsgewalt auszuüben1 : „Political boundaries represent the areal limit of the political organization of territory “ (Knight 1991: xvii ).

Die durch eine Staatsgrenze ausgedrückte Souveränität des Staates entfaltet seine rechtliche Wirkung als Unabhängigkeit nach außen (Randelzhofer 1987). Völkerrechtlich wird ein Staat durch seine Staatsgrenzen von anderen Staaten, Territorialitäten und Hoheitsgebieten abgetrennt (Fiedler 1993) und erhält als politische Einheit erst durch die Staatsgrenze


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internationalen Status (Ajomo 1989), womit das Prinzip der gegenseitigen Nichteinmischung in innere Angelegenheiten verbunden ist. Der Staat verfügt über keine andere rechtliche Autorität als die durch das internationale Recht legitimierte (Isensee 1987). Durch Staatsgrenzen getrennte politische Einheiten gelten im Völkerrecht als formell gleichberechtigte Parteien. Dem einzelnen Staat übergeordnete Souveränitäten können nur nach Entscheidung der Staatengemeinschaft konstituiert werden, staatliche Befugnisse können ausschließlich vertraglich übertragen werden.2

Staatsgrenzen sind auch nach innen Ausdruck der Herrschaftsgewalt, d. h. der legitimen physischen Gewaltsamkeit (Isensee 1987). Sie definieren den Geltungsbereich innerstaatlicher Rechtsordnungen mit vertikaler Kompetenzverteilung und begrenzen den Aktionsradius öffentlicher Aufgabenträger. Jede grenzüberschreitende Aktivität3 verlangt bi- oder multilaterale Absprachen und Regelungen, für die spezielle Akteure zuständig sind. Völkerrechtssubjekte sind in erster Linie die autorisierten Vertreter der Zentralregierung. Der Handlungsspielraum für subnationale Aufgabenträger hängt von den in der Verfassung festgelegten Strukturen des Föderalismus sowie vom Willen der Zentralregierung ab, bestimmte Hoheitsrechte auf andere Aufgabenträger oder Institutionen zu übertragen.

Staatsgrenzen formalisieren Staatsbevölkerungen. Indem Menschen ausschließlich in ihrer völkerrechtlichen Eigenschaft wahrgenommen werden (Fiedler 1993), spielen ethnische, sozio-kulturelle oder sprachliche Gemeinschaften im Völkerrecht keine Rolle. Auch wenn die tradierten Zugehörigkeiten für die Bevölkerung eine enorme Bedeutung haben, finden diese keinen juristischen oder politischen Ausdruck. Aufgrund dieser formalen juristischen nationalen Zuordnung qua Staatsgrenze wird ein beträchtliches Konfliktpotenzial konstituiert, das als innerstaatlicher oder internationaler Konflikt sichtbar werden kann.4 Auch jenseits aggressiver Konfliktbereitschaft eines separatistischen Regionalismus (Keating 1988) haben solche Gemeinsamkeiten im Sinne des Neo-Institutionalismus große Bedeutung für die Grenzregion und die Fähigkeit zur dezentralen grenzüberschreitende Kooperation.

3.2 Staatsgrenzen als Ausdruck staatlicher Aufgaben und zwischenstaatlicher Beziehungen

Sicherheit5 zu gewährleisten und zu erzeugen ist Grundlage und Legitimation für die Existenz von Staaten (Czempiel 1991). Bis heute legitimiert sich der Staat durch die Verteidigung gegen Bedrohungen (Brown 1992) von innen6 wie von außen. Der Schlüssel


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zur Konsolidierung des Territorialstaates liegt in seiner Fähigkeit, die Bevölkerung innerhalb der Grenzen zu schützen (Connolly 1993). Die Sicherung bzw. der Zugewinn von Macht und der Erhalt der territorialen Integrität sind damit politische Voraussetzung für die Existenz von Staaten (Knight 1991). Als äußere Sicherheitsprobleme erster Priorität gelten Eingriffe, die die Entschlussfähigkeit der Regierungen und Parlamente, die Entwicklung und Entfaltung der Gesellschaften und die Existenz der Staaten bedrohen (Lutz 1991). Für grenzüberschreitende Politik haben Absprachen und Regelungen Vorrang, die das Überleben des Staates als Ganzes betreffen. In der Gegenwart umfasst staatliche Außenpolitik nicht nur bilaterale Vereinbarungen, sondern die Mitarbeit in bzw. das Verhältnis zu multi-, supra- und internationalen Organisationen. Dadurch sind Konflikte in Grenzräumen und Grenzregionen zunehmend militärisch befriedet worden, werden allerdings weiterhin als Pufferzonen unterschiedlicher politischer wie ökonomischer Leitideen und Integrationsvorstellungen in Anspruch genommen.

Die Richtlinien zur Bestimmung staatlicher Sicherheitsinteressen sind geschichlichen Umgestaltungen ausgesetzt und haben sich im Laufe der Zeit erweitert. In Abgrenzung zur klassischen Definition als Abwehr kriegerischer Angriffe mit dem Nationalstaat als Bezugspunkt des internationalen Systems definiert Joetze moderne Sicherheitspolitik wie folgt: „Die Gesamtheit der Politiken, welche die konkreten und präsenten Gefahren für die Existenz oder für die vitalen Interessen eines Staates und seiner Gesellschaft abzuwenden bezwecken “ (Joetze 1999). Diese Definition umfasst Politikfelder, die sowohl der traditionellen Innen- wie Außenpolitik zugerechnet werden können. Die Wahrnehmung von nationalen Sicherheitsinteressen nimmt eine politische Sonderstellung ein und wird als originäre und prioritäre Aufgabe staatlicher Politiksetzung und –ausübung verstanden. Viele neue Politikfelder sind als Reaktion auf die Folgen der internationalen Globalisierung entstanden. Als neue Aufgaben der Sicherheitspolitik sind der internationale Terrorismus, Schmuggel, das organisierte Verbrechen, der Drogen- und Waffenhandel, aber auch die Nutzung knapper Umweltressourcen sowie funktionale Verteilungsfragen, zum Beispiel des Wassers, zu nennen. Zudem gehören auch die Stabilisierung internationaler Finanzverfassungen, die internationale Wirtschaftspolitik oder Vereinbarungen über grenzübergreifende Handelsaktivitäten zu den heutigen Anforderungen . Sicherheitspolitik und damit Grenzpolitik in einer globalisierten Welt beinhaltet immer auch einen Stabilitätstransfer, der zum Beispiel die Randgebiete der NAFTA wie auch die der EU betrifft. Damit wird grenzüberschreitende Kooperation nicht nur zur wirtschaftlichen Stabilisierung oder Förderung strukturschwacher Wirtschaftsgebiete wichtig, sondern insbesondere zum Aufbau von politisch stabilen Strukturen. Die Verbesserung dezentraler grenzüberschreitender Kooperation wird auch im Sinne staatlicher Sicherheitsbedürfnisse eine immer notwendigere Aufgabe von Politik.

Ungesteuerte und unkontrollierbare Integrationsprozesse wie die der Globalisierung haben andere Auswirkungen auf Staatsgrenzen als vertraglich gestaltete und normierte Intergrationsverläufe. Sowohl in den Mitgliedsstaaten der EU als auch des NAFTA-Raumes sind Überschneidungen beider Intergrationsmuster zu beobachten. Während die Globalisierung die staatliche Souveränität und Herrschaft über Staatsgrenzen teilweise konterkariert, weisen die kontrollierten Integrationsbemühungen den Staatsgrenzen klare Aufgaben- und Funktionsbestimmungen zu. Die Einengung staatlicher Souveränität durch die ökonomische Globalisierung wirkt sich nicht auf die völkerrechtlich definierte außenpolitische Unabhängigkeit der Staaten aus. Globalisierung bedeutet nicht nur Transparenz von Staatsgrenzen für den ökonomischen Austausch, sondern führt auch zu einem neuen staatlichen Regelungsbedarf mit Auswirkungen auf die Staatsgrenze.


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3.3  Symbolische Bedeutung von Staatsgrenzen

Parallel zur Formalisierung durch Staatsgrenzen gibt es die Tendenz von Staaten, „an ihren Grenzen hoheitliche Merkmale ihrer Differenzierung zu bündeln “ (Haubrichs 1993: 11) und damit verschiedene Machtbereiche sichtbar zu machen (Devetar 1995), nicht zuletzt deshalb, um die Identifikation der Bevölkerung mit dem Staat, dessen zentralen Entscheidungsträgern und Politiken zu fördern. Um diese Überlegung zu begründen, wird die These herangezogen, dass nationalstaatliche Identität aus nationalen Symbolen entsteht bzw. durch diese befördert wird sowie darüber hinaus eine gesellschaftliche Akzeptanz für staatliche Symbolcharaktere besteht. „As Gellner has pointed out, nations can only be defined in terms of the specifically modern imperative of nationalism which states that cultural and political boundaries ought to coincide“ (Gellner 1983, hier Bauböck 1997). In diesem Sinn definiert Branthwaite als entscheidende psychologische Basis für die Aufrechterhaltung staatlicher Unabhängigkeit das kontinuierliche Zugehörigkeitsgefühl der Bevölkerung. Dieses „attachment “ bestehe aus der kulturellen Identität und dem Erlebnis von nationalen Symbolen der Staatlichkeit: „[...] where national identity centers around the state as a political entity with sovereignty, power and authority over the people. (The) state (is) believed to function to provide security and to advance the national interest of the people” (Branthwaite 1988: 46).

Die faktische Relevanz einer Staatsgrenze für die Bevölkerung ist von der politischen Funktion abhängig, die ihr ein Staat zuweist. Diese politische Funktion wird umso sichtbarer und für die Bevölkerung als Reglementierung spürbarer, je stärker die Staatsgrenze von der Zentralmacht als Symbol und Instrument für den Erhalt von Souveränität und zur Durchsetzung politischer Ziele instrumentalisiert wird (Clement 1996) bzw. Eck- und Endpunkte staatlicher Identitäten charakterisiert (Anderson 1996). Symbolische Grenzpolitik wird vor allem dann verfolgt, wenn sich politische Entscheidungsträger in der Ausübung ihrer Machtbefugnisse bedroht fühlen. Ein Anlass zur Intervention kann zum Beispiel in den staatsgrenzenverändernden Einflüssen der Globalisierung gegeben sein. Nach dem Prinzip der territorial democracy beanspruchen Zentralregierungen als Reaktion auf zunehmende politische und ökonomische Integrationen und internationalen Austausch ein „Monopol für die Identitätsbildung “ (Connolly 1995: 135), indem sie verstärkt Gefahrenpotenziale für die Bevölkerung, Sicherheitsrisiken und neue Aufgaben der staatlichen Ordnung definieren. Die Staatsgrenze wird als Symbol staatlicher Souveränität zur Demonstration von Kontrolle und Macht benutzt.

Durch die Betonung der nationalstaatlichen Identität als Mittel zum Machterhalt wird die Funktion einer Staatsgrenze über die traditionellen außen- und sicherheitspolitischen Aufgaben hinaus erweitert. Die politische und symbolische Funktion der Staatsgrenze kann anhand des tatsächlichen Erscheinungsbildes interpretiert werden, je nachdem, ob sie zum Beispiel als Mauer, Einbahnstraße oder Super-Highway definiert wird. Oft wird auf den ersten Blick die außenpolitische Ideologie eines Staates an der Gestaltung der Grenzen bzw. Grenzposten deutlich; besteht eine aggressive oder feindselige Einstellung gegenüber dem Nachbarn, so kann sich dies zum Beispiel in Gestalt von Todesstreifen und Selbstschussanlagen dokumentieren (wie entlang der ehemaligen innerdeutschen Grenze zwischen der DDR und der BRD); andererseits kann die Gestaltung der Staatsgrenze auch Ausdruck der friedlichen Koexistenz von Staaten sein (die Ziele der europäischen Integration werden zum Beispiel durch nicht besetzte Grenzanlagen demonstriert). Die Symbolik einer Staatsgrenze kann lang anhaltende Erinnerungen auslösen, die selbst dann, wenn diese bereits abgeschafft oder verändert wurden, weiterhin lebendig bleiben. In einer Analyse der früheren deutsch-deutschen Grenze stellt Buchholz fest, dass zwar die physische Grenze über Nacht niedergerissen werden konnte, aber Phobien und mentale Mauern hinterlassen habe, die sich über Jahrzehnte der Separation beider deutscher Staaten


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angesammelt haben (Buchholz 1994). Im Sinne einer weiterführenden Regionalforschung sind in Bezug auf die Funktion von Staatsgrenzen die mental maps nicht in jedem Fall identisch mit den geographical maps oder political maps.

3.4 Staatsgrenzen als Determinanten für grenzüberschreitende Kooperation

Aus den obigen Ausführungen zeichnen sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Untersuchung folgende Schlussfolgerungen ab: Völkerrechtlich lassen sich keine „natürlichen“ Staatsgrenzen ableiten, ebenso können „natürliche“ Funktionen und Aufgaben von Staatsgrenzen nicht identifiziert werden. Funktion und Aufgabe von Staatsgrenzen werden vielmehr von den politischen Entscheidungsträgern definiert und determinieren letztendlich Form und Inhalt der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation.

Neben der Gewährleistung nationaler Sicherheit gewinnt ein anderer Schwerpunkt staatlicher Grenzpolitik immer mehr an Bedeutung, nämlich die Sicherung und Steigerung der Wohlfahrt (Kohler-Koch 1994). Unter Wohlfahrt fällt „nicht nur materielles Wohlergehen, wie es sich in Lebensstandard und Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen, z.B. im Sozialbereich ausdrückt “, sondern auch „die allgemeine gesellschaftlich-politische Entfaltungsmöglichkeit der Staatsbürger und ihrer Gruppierungen “ (Seidelmann 1994: 43). Dieser Zusammenhang von Wohlfahrt und Entfaltung individueller Entwicklungschancen steht in einem engen Verhältnis zum Stand der zwischenstaatlichen Beziehungen. Je positiver sich das Verhältnis zwischen Staaten entwickelt, desto mehr Bedeutung werden Thematiken wie die Steigerung der Lebensqualität, Leistungsfähigkeit und Wohlfahrtssicherung erlangen. Wohlfahrtssteigerung ist somit unmittelbar mit der Qualität grenzüberschreitender Kooperation verknüpft: Als Wissens- und Ressourcequelle trägt die grenzüberschreitende Kooperation zur Steigerung des Lebensstandards in der Grenzregion bei.7 Der enge Bezug zur Wohlfahrtssteigerung wird besonders deutlich, wenn dezentrale grenzüberschreitende Kooperation als Modernisierungsstrategie verstanden wird, die nicht nur zur Befriedigung lokaler und regionaler Bedürfnisse eingesetzt wird, sondern umgekehrt auch den übergeordneten Zielen staatlicher Außenpolitik zur Steigerung der Wohlfahrt entspricht. Diese wohlfahrtsstaatliche Dimension spielt eine wichtige Rolle, insofern sich hier neue Handlungsräume für subnationale Akteure ergeben: Zentralregierungen können ihren Alleinvertretungsanspruch nicht mehr mit dem Primat staatssouveränitätssichernder Politik begründen.

Transkontinentale Einflüsse bilden eine weitere institutionelle Ebene, auf die Grenzakteure ihr politisches Handeln ausrichten. Diese können potenziell im Widerspruch stehen zu den durch nationalstaatliche Akteure definierten Grenzaufgaben und –funktionen. Die Gleichzeitigkeit weltweiter Integration durch Globalisierung über Landesgrenzen hinweg mit der von Nationalstaaten verteidigten Herrschaft über die Staatsgrenzen unterstreicht den Dualismus aus Verbindendem und Trennendem, der sich an Staatsgrenzen manifestiert. Die Globalisierung führt zu einer zunehmenden Aktivität nichtstaatlicher Organisationen, um die durch die Globalisierung unwirksam werdenden staatlichen Aktivitäten auszugleichen. Damit kommt eine neue politische Dimension ins Spiel und eröffnet die Perspektive, neue grenzüberschreitende Zivilgesellschaften zu gründen.


Fußnoten und Endnoten

1  Es sei denn, diese Hoheitsrechte wurden per Vertrag auf andere Einrichtungen oder Staaten übertragen .

2  Eine solche Willensbekundung drückt sich z. B. in der Gründung der Vereinten Nationen aus .

3  Hier wird zunächst von einem historisch-institutionellen Verständnis von Außenpolitik ausgegangen. Diese unterliegt der Kompetenz der Zentralakteure und gilt als Summe aller Maßnahmen einer Regierung gegenüber anderen, die in ihrer Gesamtheit ein Beziehungsmuster konstituieren (Seidelmann 1994: 42). Ein umfassenderes Verständnis von Außenpolitik im Sinne „transnationaler Politik“ inklusive der unterschiedlichen subnationalen Akteure wird weiter unten eingeführt.

4  Die Auswirkungen der kolonialen Grenzziehung en in Afrika und deren Folgen – generationenlange Widerstände gegen eine solche , die persönlichen Zugehörigkeiten negierende Verstaatlichung – hat Asiwaju untersucht (Asiwaju 1986; Asiwaju 1989). Kulturelle oder ethnische Konflikte beeinflussen weltweit kriegerische Auseinandersetzungen.

5  Es besteht eine Hierarchie sicherheitspolitischer Fragen. Diese stuft sich von der existentiellen Frage militärischer Angriffe ab zu Fragen der Sicherung der Lebensqualität und Wirtschaftsproduktion. An dieser Stelle erfolgt keine umfassende Analyse der internationalen Sicherheit und der Veränderungen der internationalen Sicherheitspolitik (siehe dazu u.a. Woyke 1995). Ebenso wenig wird das Poten z ial von Nationalstaaten diskutiert, unter globalisierten Bedingungen innere Sicherheit stiften zu können ( s iehe hierzu Joetze 1999 oder in Bezug auf Terrorismus und Innere Sicherheit Glaeßner 2001).

6  Staatsgrenzen-relevante Politik betrifft neben außenpolitischen Thematiken auch immer innenpolitische Aspekte. Zum einen werden das staatliche Gewaltmonopol sowie die Kompetenzhierarchien und politische Steuerungsmechanismen durch die Staatsgrenze definiert und abgegrenzt. Zum anderen spielen Staatsgrenzen eine Rolle für die Abwehr von Gefahren für Individuen und den Erhalt der bestehenden politischen, sozialen und wirtschaftlichen Ordnungen als Bestandteile der inneren Sicherheit (Schmidt 1991: 248).

7  Siehe hierzu die unter Kap. 2.1. aufgelisteten Ziele und Themenkataloge der AGEG und des Europarates.



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12.01.2004