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6  Kapitel: Zwischenstaatliche Kooperationsfelder

6.1 Sicherheitspolitische Strategien

6.1.1 Deutsche Sicherheitspolitik in Bezug auf die deutsch-polnische Grenze

Die kooperative Gestaltung der deutschen Sicherheitspolitik bezüglich Polen geht auf ein Politikverständnis zurück, wonach die innere wie äußere Sicherheit der Bundesrepublik nur in Abstimmung mit dem Nachbarstaaten zu erreichen sei; so nannte der frühere Bundesverteidigungsminister Volker Rühe die Kriminalitätsbekämpfung – neben der europäischen Wirtschafts- und Umweltpolitik - als zentrales deutsches Interesse an einer zügigen Erweiterung der Europäischen Union; die bestehenden Sicherheitsrisiken erfordern eine „Europäisierung der Bekämpfungsmaßnahmen“ (CDU-Geschäftsstelle 1999). Auch der SPD-Politiker Günter Verheugen betonte als Staatsminister im Auswärtigen Amt, dass es aus sicherheitspolitischen Gründen keine Alternative zur EU-Osterweiterung gebe: „Weniger Integration der östlichen Nachbarn würde auch weniger Integration in gerade für Deutschland wichtigen Bereichen bedeuten: z.B. beim grenzüberschreitenden Freihandel, bei der Verbrechensbekämpfung, bei gemeinsamen Grenzkontrollen, bei den Kontrollen im Asylbereich, bei der Umsetzung der EU-Normen im Umweltschutzbereich “ (Auswärtiges Amt 1998a). Sicherheitsüberlegungen entlang der Oder-Neiße-Grenze stehen im Zusammenhang mit der Einführung der polnischen Visafreiheit am 8.4.1991, der Änderung des deutschen Asylgesetzes 1993, den mit Polen geschlossenen Rücknahmeabkommen sowie dem Schengen-Abkommen. Polen novelliert zudem im Jahr 2001 sein Ausländergesetz; so wurde die Visa-Freiheit für Aserbaidschan, Georgien, Kasachstan, Kirgisien, Moldawien, Mongolei, Tadschikistan, Turkmenistan und Kuba abgeschafft.1

Durch das Schengen-Abkommen bekräftigt die Bundesregierung, dass Deutschland mit Blick auf die besonderen Migrations- und Kriminalitätsbelastungen der Ostgrenzen hohe Verantwortung für die Sicherheit seiner Schengenpartner trägt (Röben 1996). Die Botschaft des nach der deutschen Wiedervereinigung gegründeten Bundesgrenzschutzpräsidiums Ost2 , die deutsch-polnische Grenze habe die „höchste Sicherheit und grenzpolizeiliche Dichte “ in ganz Westeuropa, sind an die Adresse europäischer Nachbarstaaten gerichtet. An dieses Publikum zielen auch Aussagen des Bundesinnenministers, die deutsche Ostgrenze sei die „bestgesicherte Grenze der Welt “ (Bundesinnenminister Kanther, zitiert in Scherer 1998). Ende der 1990er-Jahre konzentrierte sich die Sicherheitspolitik auf die Bekämpfung undokumentierter Migranten, der organisierten Kriminalität sowie den Aufbau kooperativer Maßnahmen zur Grenzsicherung. Die Sicherheitskonzepte stehen im direkten Zusammenhang mit den Bestimmungen des Schengener Duchführungsabkommens, das zum Beispiel strenge Kontrollen an den Außengrenzen der Schengen-Staaten vorsieht.3

6.1.1.1 Neue Strategie - von der linearen Kontrolle zum Sicherheitsschleier

Die deutsch-polnische Grenze gilt seit der deutschen Wiedervereinigung als sicherheitspolitischer „Brennpunkt “ (Bundesgrenzschutz 1996/1997). An diesem Grenzverlauf werden Mitte der 1990er-Jahre über 80 % aller registrierten Fälle illegaler Einreise dokumentiert (FAZ 30.8.1995, zitiert in efms Migration Report August 1995). Als


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Reaktion wird das Hauptkontingent der Truppen des Bundesgrenzschutzes in der ersten Hälfte der 1990er-Jahre an diese Grenze transferiert und personell aufgestockt. Die Gesamtausgaben des BGS – inklusive Investitionen in Sicherheitstechnologien – steigen von 1989 bis 1995 um 52,3 % auf 2,7 Milliarden DM. Die Personalstärke nimmt im selben Zeitraum um 37 % zu auf 40.100 Sicherheitskräfte (Bundesgrenzschutz 1999). Neben Neueinstellungen wird der BGS durch die Integration ehemaliger NVA-Soldaten und zusätzliche Grenzpolizeiliche Unterstützungskräfte (GUK) verstärkt.4 Zur Zeit verfügt das Grenzschutzpräsidium Ost über 10.200 Mitarbeiter und ist damit die personalstärkste Abteilung des BGS.5 Nach Informationen der ‚Forschungsgruppe Flucht und Migration‘ verdreifachte sich das BGS-Kontingent an der deutschen Ostgrenze seit Beginn der 1990er-Jahre (http://www.nadir.org/nadir/initiativ/kombo/camp/c_read6.htm). Investitionen zur Steigerung der Effizienz der Kontrollfunktionen umfassen Hochtechnologien wie Nachtsichtgeräte, Bewegungsmelder, Infrarotüberwachung sowie Kohlenstoffdioxid-Messgeräte. Daneben werden auf und entlang der Grenzflüsse Patrouillenboote, Hubschrauber und Kleinbusse mit Radargeräten sowie Wärmebildkameras eingesetzt.

1994 wird das BGS-Gesetz novelliert. Seitdem ist es dem Bundesgrenzschutz erlaubt, innerhalb eines Radius von 30 Kilometer von der Grenze entfernt ohne Verdachtsmomente und lageunabhängig erkennungsdienstliche Ermittlungen durchzuführen (Bundesgrenzschutz 1996/1997). Darüber hinaus wird der Sicherheitsschleier sowie die Bahn- und Bahnhofsüberwachung in die Grenzsicherung eingeführt. Gleichzeitig zielt das Gesetz auf eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wie auch horizontal zwischen Deutschland und Polen ab. Im Jahr 1998 erfolgt eine zusätzliche Erweiterung der Befugnisse des Bundesgrenzschutzes; es wird ihm nunmehr gestattet, „verdachtsunabhängige aber lageabhängige Kontrollen des grenzüberschreitenden Reiseverkehrs zur Verhinderung oder Unterbindung der unerlaubten Einreise nicht nur in 30-km-Grenzbereich, sondern auch auf Verkehrsflughäfen und lageabhängig im inländischen Bereich auf dem Gebiet der Bahnanlagen “ durchzuführen (Bundesgrenzschutz 1999).6 Im Mai 1999 wird das Brandenburger Polizeiaufgabengesetz den neuen Bestimmungen angepasst, sodass nun auch die Landespolizei innerhalb des 30-Kilometer-Grenzstreifens verdachts- und ereignisunabhängige Kontrollen durchführen kann, darüber hinaus insbesondere auch in „besonders sicherheitsrelevanten Situationen im restlichen Lande “. Nunmehr ist die gesetzliche Grundlage geschaffen, um auch bei einem Anfangsverdacht landesweit verschärfte Personenkontrollen durchzuführen (Berliner Zeitung 4.3.1999, zitiert in prima 1999). Anfang Juni 1999 wird ein Kooperationsabkommen zwischen der Landespolizei und dem Bundesgrenzschutz unterzeichnet, um gemeinsame Kontrollen, Fahndungen und den Datenaustausch zu koordinieren (BGS 1998).

6.1.1.2 Kooperationsvereinbarungen mit Polen

1993 beginnt der Export deutscher – und damit europäischer – Sicherheitsstrategien nach Polen. An erster Stelle steht das im Zuge der Verschärfung des deutschen Asylrechts 1993 geschlossene Rücknahmeabkommen, das Polen als sicheren Drittstaat definiert. Dieses Rücknahmeabkommen zwischen der Bundesrepublik und Polen wird zum Modell für die


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anderen Schengen-Staaten; es besagt, dass über Polen in die Bundesrepublik Deutschland Einreisende keinen Anspruch auf Asyl haben.7 Die Bundesrepublik stellt Polen technisches Gerät zur Grenzüberwachung zur Verfügung. Weitere bilaterale Abkommen von 1994 und 1995 regeln die polizeiliche Zusammenarbeit, die Kooperation der Grenzschutzbehörden sowie den verstärkten Einsatz deutscher Verbindungsbeamter in Polen. Es sind die ersten Übereinkünfte, die polizeiliche Zusammenarbeit über eine Schengen-Außengrenze hinweg regelt (Grote 1995). Parallel werden regelmäßige Treffen leitender Beamter der Grenzschutzbehörden eingeführt, um die Abfertigungsprozesse zu koordinieren und zu erleichtern.

Auf Grundlage des deutsch-polnischen Abkommens vom 29.7.1992 über die Erleichterung der Grenzabfertigung wird die Zusammenlegung der Grenzabfertigung auf polnischem Gebiet beschlossen, wozu zum Beispiel der Grenzübergang Swiecko II in Slubice gehört. 1998 finanziert die Bundesrepublik ein grenzüberschreitendes Funknetz. Ein Abkommen desselben Jahres zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität ermöglicht es den Sicherheitsbeamten beider Staaten, im Verbund zu ermitteln (FAZ 24.3.1998, zitiert in efms Migration Report März 1998). Weitere Kooperationsvereinbarungen betreffen Grenzabfertigung und Grenzverkehr, die gegenseitige Unterstützung der Zollverwaltungen und den Bau neuer Grenzübergänge (Raible 1997). Seit 1993 besteht die Mitteleuropäische Polizeiakademie, eine Kooperation der nationalen Polizeiausbildung zwischen Deutschland, Polen, Österreich, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn; jährlich finden dreimonatige Ausbildungsveranstaltungen statt. Die Einrichtung einer Polizeiakademie verfolgt das Ziel, die landesspezifischen Systeme besser kennen zu lernen und sich über grenzüberschreitende Kriminalität auszutauschen.

Ein Abkommen aus dem Jahr 1995 führt gemeinsame Streifenpatrouillen auf deutschem wie auf polnischem Hoheitsgebiet ein; als Probebühne für eine Ausweitung auf das gesamte Bundesgebiet dienen Brandenburg und die Wojewodschaft Zielona Gora. Seit 1998 wird hier die ‚grüne Grenze‘ gemeinsam überwacht und die technische Ausrüstung wechselseitig genutzt. Waffen können auf dem jeweils anderen Hoheitsgebiet nicht eingesetzt werden. Mitte 1999 wird anknüpfend ein Abkommen zur Zusammenarbeit der deutschen und der polnischen Polizei im Grenzgebiet unterzeichnet.

Neben der Zusammenarbeit innerhalb der NATO-Strukturen liefern zwei Projekte – das deutsch-dänisch-polnische ‚Korps Nordost‘ und das deutsch-französisch-polnische ‚Weimarer Dreieck‘ – einen weiteren institutionellen Rahmen zur Abstimmung der Militärpolitik zwischen der Bundesrepublik und Polen. Das ‚Korps Nordost‘ institutionalisiert die im Zuge des NATO-Programms ‚PfP‘ zwischen Deutschland, Dänemark und Polen begonnenen militärischen Kooperationen. Am 5.9.1998 wird in Stettin das Übereinkommen zwischen Deutschland, Dänemark und Polen über ein trinationales ‚Korps Nordost‘ (‚Ostseekorps‘) unterzeichnet (Raible 1997). Die Kosten werden dreigeteilt; das Kommando wechselt nach NATO-Kriterien alle drei Jahre zwischen den Partnern. Nach Aussage des damaligen Verteidigungsministers Scharping besteht das Hauptziel des Abkommens in einer Kooperation zur Erhöhung der gemeinsamen Sicherheit (Heller 1999a). Die 50.000 Mann starke Einheit erfüllt heute primär NATO-Aufgaben, weitere Einsatzfelder sind Frieden sichernde Maßnahmen und humanitäre Hilfe. Mit dem ‚Korps Nordost werden erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg deutsche Soldaten in Polen stationiert; Polens Präsident Kwasniewski spricht von einem „Symbol für die Beilegung historischer Streitigkeiten “ (Heller 1999a).


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Seit dem Jahr 1991 besteht das trilaterale ‚Weimarer Dreieck‘; als Schwerpunkt des Beratungsgremiums werden militärpolitische und militärische Fragen genannt (Bundesministerium der Verteidigung o.J.). Das ‚Weimarer Dreieck‘ wird als Ergänzung zu den Kooperationsvereinbarungen der NATO verstanden und damit Teil eines Konzeptes zum Aufbau von Demokratie und sozialer Marktwirtschaft in den MOE-Staaten (siehe Bundesministerium der Verteidigung: Kooperation und Partnerschaft sind seit langem Prinzipien deutscher Sicherheitspolitik (http://www.bmvg.de/sicherheit/kooperationen/download/sivep_multi_partner.txt) ). Tatsächlich geht es in diesem auf deutsche Initiative zurückgehenden informellen Konsultationsgremium auf Minister- und Regierungsebene um die Abstimmung von Sicherheitsinteressen und um die Harmonisierung von Positionen hinsichtlich der Entwicklung Europas (Kühnhardt/Ménudier/Reiter 2000). Das eigentliche Ziel besteht in der Integration der Beziehungen zu Polen in den traditionellen deutsch-französischen „Motor der europäischen Einigung “. Das ‚Weimarer Dreieck‘ stellte den Versuch dar, einen Interessenausgleich herzustellen, da insbesondere Paris zum damaligen Zeitpunkt eine bi- oder unilaterale Anbindung der MOE-Staaten an den osteuropäischen Nachbarn Deutschland fürchtete (Harnisch 2000) und zudem die Notwendigkeit sah, die deutsch-französische Partnerschaft strategisch neu auszurichten.

6.1.1.3 Das Schengen-Übereinkommen

1985 unterzeichnen Frankreich, Belgien, die Niederlande, Luxemburg und die Bundesrepublik das Schengen-Abkommen über den schrittweisen Abbau von Personenkontrollen entlang ihrer Binnengrenzen. Das 1990 geschlossene Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens (‚Schengen II‘) konkretisiert die Zusammenarbeit und den Ausbau neuer Kontrollmaßnahmen entlang der Außengrenze als Ausgleich für den Wegfall von Grenzkontrollen.8 Das Schengen-Übereinkommen verstärkt die Zusammenarbeit und Ausbildung der nationalen und regionalen Sicherheitskräfte und Polizeieinheiten zwischen den Schengen-Mitgliedsstaaten. In den Binnen-Grenzregionen werden Kommunikationslinien installiert sowie Verbindungsbeamte ausgetauscht.

Art und Umfang der Kontrollen an den Außengrenzen beruhen auf einheitlichen Grundsätzen, die „in nationaler Zuständigkeit, nach Maßgabe des nationalen Rechts und unter Berücksichtigung der Interessen aller Vertragsparteien für das Hoheitsgebiet der Vertragsparteien durchgeführt “ werden (Schengen Übereinkommen 1990, Artikel 6 (1)). Hierfür werden Regeln für den Datenaustausch festgelegt, einheitliche Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Drittausländern und ein gemeinsames Schengen-Visum vereinbart. Von besonderer Bedeutung für die Stärkung der externen Kontrollen ist ein elektronisches Fahndungssystem, das Schengen-Informationssystem (SIS), um die Zusammenarbeit der Polizeien zu verbessern. Zu den Kontrollstandards entlang der Außengrenzen gehört, dass alle Personen, die über die Außengrenzen einreisen, auf ihre Identität überprüft werden müssen. Drittausländer unterliegen einer Personenkontrolle, die neben der Überprüfung ihrer Papiere (Einreise, Aufenthalt, Arbeitsaufnahme, Ausreise) auch die „fahndungstechnische Überprüfung sowie die Abwehr von Gefahren für die nationale Sicherheit und die öffentliche Ordnung der


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Vertragsparteien “ umfasst (Schengen-Übereinkommen 1990, Art. 6 (2a)); dazu gehört die Kontrolle von Flugreisenden, die in Binnenflüge umsteigen. Die Außengrenzen werden auch außerhalb der Grenzübergangsstellen nach einem gemeinsamen Kontrollstandard geschützt. Die Vertragsparteien verpflichten sich, Personal zur Gewährleistung dieser Kontrollen zur Verfügung zu stellen.

Die deutsch-polnischen und europäischen Sicherheitskonzepte sind eng miteinander verflochten, was sich zum Beispiel in der ‚Konferenz über die regionale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität‘ im Jahr 1994 ausdrückte. Neben den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union nahmen an dieser Konferenz Bulgarien, Polen, Rumänien, die Tschechische Republik, die Slowakische Republik und Ungarn teil. Es wird eine Intensivierung der operativen Zusammenarbeit, des Informationsaustausches und der Koordination der Beratungs-, Ausstattungs- und Ausbildungshilfe vereinbart (Raible 1997). Seit 1999 leitet das Nürnberger Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ein EU-Projekt, um die Beitrittskandidaten bei der Ausgestaltung des Asylverfahrens nach westeuropäischem Vorbild zu unterstützen (dpa 22.2.1999, zitiert in efms Migration Report Februar 1999). Um die osteuropäischen Beitrittskandidaten in die EU-Politik vom ‚Raum des Rechts, der Freiheit und der Sicherheit‘ sowie den bestehenden Schengen-‚acquis‘ einzuführen, wurde 1999 eine Konferenz einberufen, um die Rechtsvorschriften der Beitrittskandidaten inklusive ihrer Verwaltungen und der Justiz den Normen der Europäischen Union im Bereich des Asylrechtes anzupassen (Bulletin 1/2 –1999, Länder Mitteleuropas (1/18), Strategie zur Vorbereitung des Beitritts). Eine zusätzliche Konferenz zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens und der Korruption wird geplant, um die Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden zu verbessern. Darüber hinaus werden die Programme OCTOPUS I (1996-1998) und OCTOPUS II (1999-2000), die die Ausbildung der Polizei in den Beitrittsstaaten zum Inhalt haben, aufgelegt.


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6.1.2 US-Sicherheitspolitik in Bezug auf die US-mexikanische Grenze

Die Sicherheitspolitik der USA in den 1990er-Jahren militarisierte den Grenzverlauf zu Mexiko. Noch im Jahr 1998 vertrat Clinton s Drogenzar Barry R. McCaffrey öffentlich die Auffassung, dass der Bau eines Schutzwalls die bestmögliche Option für die Sicherheit der amerikanischen Nation darstelle, wenn dieser auch weniger aus elektrischen Grenzzäunen bestehe als durch den Einsatz modernster Technologie bewerkstelligt werden solle, „a seamless curtain of electricity – information and technology “ (McCaffrey 1998). Diese Auffassung drückt das konservative amerikanische Verständnis von Sicherheit aus, das nicht von den Leitideen Kooperation und Integration bestimmt wird. Obwohl in jüngerer Zeit auch binationale Steuerungsmechanismen zur Abstimmung nationaler Sicherheitspolitiken entwickelt worden sind, repräsentiert die US-Grenze sowohl für Washington wie auch für Mexiko den Ort, um unilateral hoheitsstaatliche Politik und nationalstaatliche Sicherheitsinteressen umzusetzen (Green 1998). Für Washington gehört zur Politik der Durchsetzung von amerikanischen Interessen auch der mögliche Einsatz von Militär, der mit der Bedrohung der nationalen Sicherheit begründet wird; so argumentiert denn auch der demokratische Abgeordnete Jim Traficant : „Our country is being invaded, and what better way to quell this invasion and protect our national security than utilizing the U.S. military “ (policy.com 1998).

6.1.2.1  „War on Drugs“

Seit Mitte der 1970er-Jahre bekannt wurde, dass Mexiko als Hauptimporteur für das in den USA konsumierte Heroin gilt, übte Washington nachhaltigen politischen Druck auf Mexiko-Stadt aus. Dennoch nahm die Bedeutung von Mexiko als Import- und Transitland für den amerikanischen Drogenmarkt – auch bedingt durch US-Maßnahmen gegen kolumbianische Drogenhändler und -produzenten9 – kontinuierlich zu: Das ‚U.S. State Department‘ geht gegenwärtig davon aus, dass in Mexiko 20-30 % des in den USA konsumierten Heroins und 70 % des konsumierten Marihuanas produziert werden und rund 60 % des Kokains für den US-Markt über Mexiko ins Land gelangen (U.S. CRS 2000). 1984 nannte Präsident Reagan in einer Erklärung zur inneren Sicherheit erstmals den internationalen Drogenschmuggel ein nationales Sicherheitsrisiko für die Vereinigten Staaten; er rief den ‚war on drugs‘ aus, dem sich seitdem alle nachfolgenden amerikanischen Präsidenten verpflichtet fühlen. Dieser ‚war on drugs‘ wird in der Regel unilateral von den USA geführt und ist mit strengen Sanktionen gegen die drogenproduzierenden und –importierenden Staaten verbunden. Reagan erteilte dem US-Verteidigungsministerium erstmals die Erlaubnis, Maßnahmen zur Anti-Drogen-Bekämpfung auszuarbeiten (Astorga 1999) und den Einsatz von Spezialtruppen vorzubereiten. Das Ausmaß der Investitionen in Personal und Technik, die auch zur Sicherung der Grenzregion eingesetzt worden sind, lassen sich an folgenden Zahlen ablesen: Das Bundesbudget für den Drogenkampf stieg von 1980 bis 1996 von 1,5 Milliarden Dollar auf 14,6 Milliarden Dollar, 70 % davon wurden für die Strafverfolgung ausgegeben (Andreas 1997). Das Zollbudget für die Südwest-Grenze stieg von 1993 bis 1998 um 72 %, die Zahl der Drogenfahnder von 1990 bis 1998 um 37 % (McCaffrey 1998).


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Bei der Planung und Durchführung der amerikanischen Maßnahmen zur Bekämpfung des Drogenhandels wird in Kauf genommen, dass mexikanische Hoheitsrechte verletzt werden. So ermittelten in der ‚Operation Casablanca‘ US-Drogenfahnder 1998 verdeckt auf mexikanischem Hoheitsgebiet gegen Geldwäscher unter der Federführung der US-Zollbehörden.10 Weder das US-Außenministerium noch mexikanische Behörden waren im Vorfeld über die Aktion informiert (Golden 1998a). In der öffentlichen amerikanischen Diskussion galt damals die ‚Operation Casablanca‘ als schlagender Beweis für das Ausmaß an Korruption und Geldwäsche in Mexiko und führte zu heftigen Verstimmungen zwischen den Regierungen; eine mexikanische Oppositionszeitung notierte: „The U.S. has undermined compliance with the principles of equality, respect, and bilateral cooperation “ (La Jornada in U.S. Information Agency 1998); die Antwort des mexikanischen Präsidenten Zedillo wurde wie folgt überliefert: „President Zedillo replied it was a violation of bilateral agreements and sovereignty, and added that he would try to have the U.S.A. agents extradited for trial in Mexico “ (Astorga 1999).

6.1.2.2 Immigrationspolitik zwischen Grenzsicherung und Politikgestaltung

Das gegenwärtige Konzept zur Sicherung der Grenze wird 1994/1995 als ‚Border Patrol Program‘ verabschiedet. Das Schwerpunkt des Programms liegt in der Modernisierung der technischen Ausstattung sowie in einer strengeren Kontrolle des Grenzverlaufes unter dem Leitwort „prevention through deterrence “ („Prävention durch Abschreckung“): „Elevating the risk of apprehension to a level so high that prospective illegal entrants would consider it futile to attempt to enter the U.S. illegally ” (U.S. INS o.J.). Es werden Kontrollposten an den Brennpunkten illegaler Grenzübertritte zusammengezogen, unabhängig davon, ob es sich um reguläre Grenzübergänge oder die ‚grüne Grenze‘ handelt, mit dem Ziel, die Grenzübertritte besser zu kontrollieren, ohne den legalen Grenzverkehr zu behindern. Für die Brennpunkte werden jeweils individuelle, mehrjährige Planungen entwickelt; dazu gehören ‘Operation Gatekeeper’ in San Diego, Kalifornien; ‘Operation Hold the Line’ in El Paso, Texas; ‘Operation Rio Grande’in McAllen, New Mexico, sowie ‘Operation Safeguard’ in Tucson, Arizona11 . Zur technologischen Ausstattung gehören Infrarot- und Nachtsichtgeräte, Erdsensoren, Überwachungskameras, Flutlichter sowie ein automatisches Fingerabdruck-Erkennungssystem; als Hindernisse werden zudem in spezifischen Bereichen der Grenze Mauern oder Zäune errichtet sowie auch neue Zugänge zur Grenze gebaut. Der Etat des Bundesgrenzschutzes INS wird kontinuierlich erhöht; die Zahl der Grenzschützer steigerte sich bis 2001 um jährlich 1.000 Personen; das INS-Budget verdreifachte sich nahezu im Vergleich zu 1993 bis 2000 auf 4,3 Milliarden Dollar (CRS 2000).

Während die technische, personelle und finanzielle Ausweitung der Aktivitäten des INS und die regelmäßig veröffentlichten Zahlen über aufgegriffene undokumentierte Immigranten der Öffentlichkeit das Gefühl vermitteln sollen, dass ein effektiver Grenzschutz besteht, wird der ebenfalls seit 1996 gesetzlich verankerten Strafverfolgung von Arbeitgebern, die undokumentierte Arbeiter beschäftigen, erheblich weniger juristische wie publizistische Aufmerksamkeit geschenkt (Barry/Browne/Sims 1994). Diese Zurückhaltung scheint den Bedürfnissen der amerikanischen Unternehmen und hier insbesondere der landwirtschaftlichen Betriebe geschuldet, die sich darauf eingestellt haben,


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kurzzeitig verfügbare, flexible und billige – wenn auch undokumentierte – Arbeitskräfte anwerben zu können.I

n der Praxis werden so gut wie keine flächendeckenden Kontrollen und Strafverfolgungen von Arbeitgebern durchgeführt. Während das INS-Budget in den vergangenen 5 Jahren auf knapp 4 Milliarden Dollar zur Sicherung der Grenze angestiegen ist, gibt es kaum Haushaltsmittel für Kontrollen im Binnenraum der USA – obwohl nach INS-Schätzungen rund 40 % der im Land befindlichen undokumentierten Migranten legal einreisen (Branigin 1999) und ihr illegaler Status somit durch Kontrolle der Arbeitspapiere leicht feststellbar wäre. Für diese Politik gibt es politische Gründe: „According to INS insiders, neither the Democrats nor the Republicans have demonstrated the political will to seriously reduce the illegal work force, in large part because key constituencies oppose such efforts“ (Branigin 1999). Gegen die Bedürfnisse und Wünsche der amerikanischen Wirtschaft scheint sich kein politisches Konzept durchsetzen zu können; so wird ein hochrangiger INS-Mitarbeiter mit den Worten zitiert: „No one has stepped up the plate when it comes to interior enforcement. The border is easy money politically. But the interior is a political minefield “ (Branigin 1999). Auch HULL, die republikanische12 Gouverneurin von Arizona, stellte das Missverhältnis zwischen der Politik in Washington und den Folgen für die lokale und regionale Wirtschaft fest: „The United States federal government has created a situation where it is far easier to cross the border in an undocumented, uncontrolled, and unmeasured fashion than it is to create a legitimate labor supply that can be managed and controlled“ (Hull 1999: 33). Der streng konservative republikanische Abgeordnete Lamar S. Smith aus Texas – langjähriger Vorsitzender des ‘Subcommittee Immigration & Claims’ im ‘U.S. House of Representatives’ – verknüpfte sogar die ‘Erfolge der amerikanischen Grenzpolitik’ mit der Botschaft: „If you don’t get caught entering the United States, we’ll look the other way so you can stay“ (Branigin 1999).

6.1.2.3 Tatsächliche und symbolische Aufrüstung der US-mexikanischen Grenze

Die Grenze zwischen den USA und Mexiko kann als primärer ‚battle ground‘ des ‚war on drugs‘ und als Bollwerk gegen undokumentierte Migranten beschrieben werden. In Verbindung mit der kontinuierlichen Verschärfung der US-Immigrationsgesetzgebung entwickelte sich die Grenze auf amerikanischer Seite zum einem Ort der Mobilisierung von staatlicher Gewalt. Der Grenzforscher Timothy Dunn spricht sogar von einer schleichenden Militarisierung, die als Kriegsführung anzusehen sei (Dunn 1996); Peter Andreas kommt zum Ergebnis, dass an speziellen Grenzabschnitten eine ‚High-intensity doctrine‘ zu beobachten sei (Andreas 1998), die auf das ‚Border Patrol Program‘ unter Präsident CLINTON zurückgeht. Hinzu kommt eine einseitige Darstellung der Grenzregion als krimineller Brennpunkt. Komplexe Interdependenzen wie Migrationsbewegungen werden als rein nationalstaatliche Sicherheitsprobleme definiert, denen nur durch eine Aufstockung und Verschärfung der Grenzsicherheit zu begegnen sei: „The implication of these portrayals is that vigorous law enforcement and even military measures are necesarry policy responses to such security threats “ (Dunn 1996: 31) Es werden Gesetze verschärft und verabschiedet, die ausdrücklich den Einsatz des US-Militärs zur Einhaltung und Durchsetzung der Immigrations- und Zollgesetzgebung gestatten (Dunn 1996). Zwischen 1994 und 1995 beginnt verstärkt die Stationierung von Einheiten der US-Armee in den Grenzregionen, zunächst in Kalifornien, später entlang des gesamten Grenzverlaufs zu Mexiko. Öffentliche Diskussionen über den Sinn und Zweck dieser militärischen Mobilisierung gab es zunächst nicht; Mexiko war im Vorfeld der Aktionen nicht informiert


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worden; erst nach der irrtümlichen Erschießung eines Schafhirten im Jahr 1997 durch US-Soldaten rückte diese Praxis ins Bewusstsein der Öffentlichkeit und in die Kritik (Andreas 1998).

Auf den ersten Blick ist die Grenze auf amerikanischer Seite durch strenge Sicherheitsmaßnahmen, modernste Grenzanlagen und stetige Kontrollen geprägt; dazu gehört die Präsenz bewaffneter Grenzbeamter, regelmäßige Auto- und Hubschrauberpatrouillen und die Verwendung modernster elektronischer Hilfsmittel. Bereits der erste visuelle Eindruck in Grenzgemeinden wie Nogales, Arizona, ist das eines Landes, das bedroht zu sein scheint und sich gegen feindliche Angriffe und Einflüsse abschirmt. Grenzexperten analysieren die Handlungs- und Denkweise der Sicherheitskräfte als zunehmend militärisch, was neben einem rigorosen Durchgreifen auch die Taktiken, Sprache und die technische Ausrüstung betrifft und zu einer Isolation der Grenzschützer von den kommunalen Akteuren beiträgt (Papademetriou 1998). Die symbolische wie reale „Mauer zwischen zwei Gesellschaftssystemen“ (Barry 1994: 4) konterkariert den normalen Alltag eines ständig wachsenden Grenzverkehrs sowie der multiplen sozialen Kontakte in der Region: „The cold formality of the external border […] with its customhouses, its contrasts, its police, its bridges, and all its multiple manifestations of the ability to impose separation and control the movement of undesirable people and goods, contrasts with the millions of Mexicans and Central Americans who skip across the border with no one’s permission“ (Zuniga 1998: 51). Nach HARVEY wird damit eine Politik verfolgt, die die Staatsgrenze als “unstable edges ” des Staates kennzeichnet: „The border as a strategic place that is always in danger and under constant tension “ (Harvey 1985, hier in Saint-Germanin 1998: 61).

6.1.2.4 Kooperationsvereinbarungen mit Mexiko im Sicherheitsbereich

Trotz der beschriebenen Entwicklungen existieren auch Mechanismen der Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik zwischen den USA und Mexiko. In den 1960er-Jahren stellt das US-Militär erstmals Ausrüstung und Gerät zur Vernichtung von Drogenplantagen zur Verfügung – ohne selbst vor Ort daran teilzunehmen. Die nach Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages unter Präsident Salinas begonnene und unter Zedillo fortgesetzte politische Öffnung wird von amerikanischer Regierungsseite zum Anlass einer engeren Zusammenarbeit im Bereich der Drogenprävention genommen. Vor allem die Bereitschaft Mexikos, den Zustand der Korruption in zahlreichen staatlichen Institutionen öffentlich einzuräumen, Gesetze gegen Geldwäsche zu verschärfen und erstmals amerikanische Untersuchungen auf mexikanischem Staatsgebiet zu erlauben, ist in Washington positiv vermerkt worden (U.S. State Department 1999).

Im Jahr 1995 schlägt die US-Regierung militärische Kooperationen vor (Astorga 1999). Ein Jahr später werden die ersten 1.000 mexikanischen Soldaten in Spezialcamps der US-Armee ausgebildet. Es wird technische Hilfe angeboten und erste Gespräche über Rechtsabkommen und Sicherheitspartnerschaften geführt, die in den folgenden Jahren zu konkreten Ergebnissen führen: 1997 werden die ‚Declaration of the U.S.-Mexico Alliance Against Drugs‘ und das ‚U.S.-Mexico Bi-National Drug Threat Assessment‘ unterzeichnet; 1998 wird die ‚U.S.-Mexico Bi-National Drug Strategy‘ entwickelt (U.S. State Department 1999), der Schwerpunkt der Zusammenarbeit wird auf die Bekämpfung des Drogenhandels und der Drogenprävention gelegt. Als Teil der Strategie wird die ‚U.S.-Mexico High Level Contact Group on Narcotics‘ gegründet.

Des Weiteren wird die gegenseitige Auslieferung von Delinquenten (Drogenvergehen) vereinbart sowie eine ‚Bilateral Border Task Force‘ gegründet (Davidow 1997). Diese


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widmet sich der gemeinsamen Strafverfolgung grenzüberschreitender Kriminalität – ohne allerdings rechtsverbindliche Verfahren einzuschließen; es geht um die Abstimmung und den Austausch von Informationen. Nachdem sich Mexiko jahrelang geweigert hatte, US-Untersuchungen über Korruptionsfälle in mexikanischen Behörden zu erlauben, wurde 1998 erstmals ein hochrangiger, in Mexiko inhaftierter Drogenkurier aus mexikanischen Regierungskreisen den US-Behörden als Zeuge und zu weiteren Ermittlungen zur Verfügung gestellt (Golden 1998a). Die bisher medienwirksamste Zusammenarbeit mit US-Behörden auf mexikanischem Hoheitsgebiet fand Ende 1999 im Zusammenhang mit Leichenfunden auf mehreren, mit der Drogenmafia in Verbindung gebrachten ‚Haciendas‘ in der Nähe von Cd. Juarez im mexikanischen Staat Chihuahua statt (Dillon/Yardley 1999). Untersucht wurde der Verbleib von knapp 200 Menschen, davon 22 Amerikaner, die nach Verhaftungen durch die mexikanische Bundes- oder Chihuahua-Staatspolizei verschwunden waren;13 mexikanische Ermittler forderten explizit die Anwesenheit amerikanischer Zollfahnder an.

Auch im Bereich Migration existieren erste Mechanismen der Zusammenarbeit. Im Jahr 1996 wird im Rahmen der ‚Binational Commission‘ der Schutz von Nichtstaatsangehörigen vereinbart. Ein neu gegründeter ‚Border Liaison Mechanism‘, der dezentral entlang der Grenze eingerichtet wird, soll für einen Dialog zwischen Grenzschützern und Grenzbevölkerung sorgen; sie stehen unter Federführung der jeweilige Konsuln beiderseits der Grenze und sind eine Koordinationsstelle für alle mit der Grenzsicherung beschäftigten Ebenen unter Einbeziehung der lokalen politischen Akteure und Entscheidungsträger. Die Kooperationsbereitschaft wird Ende der 1990er-Jahre unterstrichen durch die Einführung einer ‚Border Safety Campaign‘ mit dem Ziel, die Anzahl der Todesfälle entlang der Grenze zu reduzieren. Das Programm besteht aus drei Elementen: Prävention, Such- und Rettungsaktionen und Identifikation der Gefundenen (U.S. INS 2000). In diesem Zusammenhang sichert Washington erstmals zu, jedes ‚unlawful behavior ‘ seitens der amerikanischen Grenzschützern zu verfolgen und die binationalen Kontakte zu verstärken (CRS 2000: 10). Die Dringlichkeit dieser Maßnahmen betont Doris Meissner , INS-Commission unter Präsident Clinton : „Protecting our borders include the obligation to protect lives ”; von 1998 bis März 2000 sind rund 2.000 Migranten aus lebensbedrohlichen Situationen gerettet worden.


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6.1.3 Zusammenfassung und Analyse der Sicherheitspolitiken

6.1.3.1 Deutsch-polnische Grenze

In der Gestaltung der Sicherheitspolitik spielen deutsch-polnische Kooperationen sowohl in der Planung wie in der Implementierung eine bedeutende Rolle, dies gilt insbesondere auch für die Sicherung der deutsch-polnischen Grenze. Eingerahmt und bestimmt werden diese Politiken durch die europäischen Vorgaben zur Grenzpolitik; dazu gehören an erster Stelle Grenzsicherung und -kontrolle, aber auch – als flankierende Maßnahmen – polizeiliche Ermittlungen und Strategien der Kriminalitätsbekämpfung sowie gemeinsame Militärprojekte. Diese Politik zielt nicht nur darauf ab, die seit Anfang der 1990er-Jahre steigende Zahl an undokumentierten Grenzübertritten zu begrenzen, sondern verfolgt auch das Ziel, die seit der deutschen Wiedervereinigung bestehende ‚europäische Grenze‘ zu Polen in das Schengen-Abkommen zu integrieren.

Die deutsch-polnische Grenze ist seit der deutschen Wiedervereinigung ein ‚sicherheitspolitischer Brennpunkt‘, was durch ihre Funktion als EU-Außengrenze bedingt ist, wodurch die Sicherheitskonzepte im Zusammenhang mit der europäischen Integration stehen. Ausgangspunkt ist die politische Erkenntnis, dass allein eine abgestimmte Sicherheitspolitik die innere wie äußere Sicherheit der Bundesrepublik gewährleisten kann; dies gilt sowohl für die europäische Integration wie auch die Zusammenarbeit mit Polen; beides soll durch die EU-Osterweiterung integriert werden. Es wird eine kooperative Gestaltung der hoheitsstaatlichen Sicherheitspolitik angestrebt, bei der Polen als strategischer Partner mit gleicher Interessenlage anerkannt wird. Diese Zusammenarbeit bedeutet zwar keine integrative Gestaltung der Grenzfunktionen und -aufgaben – das Schengen-Abkommen bedingt die Betonung des trennenden Elementes –, hat aber nicht zu einer überhöhten Symbolik der Grenze als Trennlinien zwischen der Bundesrepublik und Polen geführt. Die Grenze markiert vielmehr die Trennlinie zwischen der EU und Polen, damit sind die Funktionen und Aufgaben übertragbar und nicht spezifisch für diese Grenze, zudem schließt die Betonung des ‚trennenden‘ Elementes nicht die gemeinsame Gestaltung und Überwachung der Sicherheitsstrategien entlang der Grenze in Vorbereitung auf die EU-Osterweiterung aus.

Die sicherheitspolitische Strategie entlang der deutsch-polnischen Grenze ist durch zwei Entwicklungsphasen, von denen die erste weniger auf die Abstimmung mit Polen als vielmehr auf eigene Sicherheitsbedürfnisse und die der EU-Mitgliedsstaaten abzielt, gekennzeichnet. Nach der deutschen Wiedervereinigung (Polen wird zur EU-Außengrenze) steht zunächst der Ausbau der Grenzsicherung und die technologische wie personelle Aufrüstung auf deutscher Seite im Vordergrund; in Verbindung mit Gesetzesänderungen hinsichtlich des Aufgabenbereiches des BGS sowie der polizeilichen Kooperation wird die Grenzregion sicherheitspolitisch neu definiert. Das traditionelle Prinzip der linearen Grenzsicherung wird durch die integrierte Grenzraumkontrolle abgelöst, was Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenze verändern. Die neue Sicherheitskonzeption führt entlang der Oder-Neiße-Grenze zu einer Ausweitung der Kontrollrechte, womit der Grenzraum zu einer Hochsicherheitszone mit eingeschränkten Bürgerrechten wird. Die Grenzsicherung und Kontrollfunktion seit dem Schengen-Abkommen verlagert sich von der Binnengrenze weg zunächst auf die Außengrenze, dann auf die Grenzregion und schließlich auf ausgesuchte Punkte des gesamten Bundesgebietes. Aufgrund der Verschiebung der Kontrollzonen und damit faktisch der Staatsgrenzen kann von einer sicherheitspolitischen ‚Grenzregionalisierung‘ des Staatsgebietes gesprochen werden. Die Landesgesetze wurden entsprechend angepasst und ausgeweitet.


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Mit der Verschärfung der deutschen Asylgesetzgebung und bilateralen Rücknahmeabkommen beginnt die zweite Entwicklungsphase der zunehmenden Kooperation, in der deutsche Sicherheitsstandards nach Polen exportiert werden und das sicherheitspolitische Verhältnis Polens zu seinen Nachbarn prägen. Deutsche und europäische Politik setzen den Maßstab für Polens Kontrollstandards. Nach offizieller Lesart soll durch die Kooperation vermieden werden, eine ‚elektronische Mauer‘ nach Polen aufbauen zu müssen. Erstmals wird polizeiliche Zusammenarbeit über eine Schengen-Außengrenze hinweg geregelt. Eine Besonderheit bildet das Abkommen über die gemeinsamen Grenzpatrouillen und Streifen auf dem jeweils anderen Hoheitsgebiet, was einen großen Vertrauensbonus zwischen den Regierungen voraussetzt. Damit bekommt die Grenze trotz ihres trennenden Charakters eine verbindende Funktion zwischen den Sicherheitskräften. Die zahlreichen Kooperationen haben zu einer Abstimmung und Kooperation in den Sicherheitsstrategien geführt, jedoch nicht zu einer Verbesserung der Kooperation – hinsichtlich des Baus neuer Grenzanlagen oder der Reduzierung der Wartezeiten – beigetragen.

6.1.3.2 US-mexikanische Grenze

Um die Sicherheit der Grenze zu Mexiko zu gewährleisten, entwickelte Washington eine Strategie, die auf einem traditionellen Souveränitätsverständnis beruht. Das Konzept von Sicherheit wird nahezu ohne Rücksicht auf den Nachbarn unilateral entlang der US-mexikanischen Staatsgrenze konsequent verwirklicht. Die amerikanischen Strategien orientieren sich weniger an übergeordneten geopolitischen Zielen oder integrativen Konzepten des Ausgleichs von Interessen denn an konkreten Problemfeldern. Im Mittelpunkt stehen die Thematiken Drogenschmuggel und Migration. Zur Grenzsicherung werden auch militärische Kräfte eingesetzt. Die unilaterale Gestaltung der Beziehungen zu Mexiko geht so weit, dass bei verdeckten Ermittlungen im mexikanischen Teil der Grenzregion Hoheitsrechte verletzt werden. Als Legitimation werden amerikanische Interessen sowie die mexikanische Korruption angeführt, was eigenverantwortliche Aktionen auch ohne Kooperation des Nachbarstaates rechtfertige.

In der Sicherheitspolitik gegen undokumentierte Migration sollen der grenzüberschreitende Handel und die legalen Grenzübertritte möglichst wenig behindert werden. Ziel der mehrjährigen Programme ist es, die Zahl der undokumentierten Grenzübergänge zu reduzieren (INS geht in der ersten Phase aufgrund der verstärkten Kontrollen von steigenden Aufgriffen nicht regulärer Migranten aus; in der nächsten Phase wird erwartet, dass die verstärkte Präsenz zu sinkenden Zahlen führt). Die Grenzsicherung steht im Zusammenhang mit der Ausrichtung der amerikanischen Migrationspolitik (wie im Kapitel über die US-mexikanischen Leitideen dokumentiert). Unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise Anfang der 1990er-Jahre stieg der Druck auf die US-Regierung, undokumentierte Migration in die USA zu verringern. Unter Präsident Clinton wurde versucht, die Grenzsicherung und -kontrolle sukzessive zu verschärfen, wodurch sich die Migrationspfade in zunehmend unbewohntes Gebiet verlagerten, was in Arizona mit einer Reihe von Todesfällen verbunden war. Parallel dazu verabschiedete die republikanische Mehrheit im US-Kongress Gesetze, die die Ansprüche und Rechte undokumentierter – aber auch legaler – Migranten in den USA einschränkten, um so die Anziehungskraft der Vereinigten Staaten zu verringern. Sanktionen und Kontrollen von Arbeitgebern, die undokumentierte Arbeiter beschäftigten, wurden verschärft. Während die erste Strategie auf Blockade und Abschottung setzte, sollte die zweite abschreckend wirken. In der Umsetzung dieser politischen Bestimmungen sind in der Praxis hinsichtlich der Migration entlang der Grenze und im Inneren der USA große Differenzen festzustellen. Der innenpolitische Druck


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verlagerte die rigorose Anwendung der Gesetze fast ausschließlich an die Grenze, während im Binnenraum der USA die undokumentierten Migranten relativ unbehelligt, wenn auch ohne einklagbare Bürgerrechte, existieren konnten. Letztendlich ist durch die Sicherheitspolitik der Amerikaner die ‚trennende‘ Funktion der Staatsgrenze erheblich verstärkt worden.

Die kontinuierliche Verschärfung der amerikanischen Immigrationsgesetze in Verbindung mit den Maßnahmen zur Bekämpfung des Drogenhandels hat zu einer Militarisierung der Grenze auf der amerikanischen Seite geführt. Auf den ersten Blick ist die Grenze durch strenge Sicherheitsmaßnahmen, modernste Grenzanlagen und stetige Kontrollen geprägt. Entlang der Grenze wurde im Verlauf der letzten 10 Jahre eine elektronische wie auch faktische Mauer gebaut. Trotz dieses massiven Aufgebots an Sicherheitstechnik und Personal konnte jedoch weder der Drogenhandel wesentlich eingeschränkt noch die Migration verhindert werden.

Bestehende zwischenstaatliche Kontakte im Sicherheitsbereich stehen am Anfang und sind rechtlich nicht bindend.

6.1.3.3 Vergleich

Die Bestimmung der Grenzpolitik und die praktischen Resultate dieser Politik sind in Deutschland und den USA durch gegensätzliche Prägungen gekennzeichnet. Aus unterschiedlichen Gründen ist es in beiden Staaten zu einer Verschärfung der Trennlinie zwischen Polen bzw. Mexiko gekommen – die deutsche Wiedervereinigung führte zu einem Ausbau der Sicherungsmaßnahmen an der deutsch-polnischen Grenze, während die Amerikaner zur Bekämpfung des Drogenhandels und der undokumentierten Migration ihre Grenzsicherung erheblich ausbaute –, allerdings unterscheiden sich die gewählten Sicherheitsstrategien entscheidend.

Die Bundesrepublik betrachtet Polen als Sicherheitspartner mit einer übereinstimmenden Interessenlage hinsichtlich der Grenzsicherung, Mexiko wird dagegen von den USA als ‚unsicherer Kandidat‘ verstanden, dem bezüglich der Thematiken Migration und Drogen eigene Interessen bzw. Korruption unterstellt werden. Mexikanische Staatsbürger stehen als potenzielle Migranten im amerikanischen Blickfeld, während Polen aufgrund der Visafreiheit zumindest entlang der deutsch-polnischen Grenze keine Zielgruppe als undokumentierte Migranten darstellen. Dies gilt jedoch nicht für potenzielle Schleppertätigkeiten, bei denen sie ins Visier der Grenzschützer geraten und damit auch in der Grenzbevölkerung als Sicherheitsrisiko betrachtet werden. Während der polnische Staat sukzessive bundesdeutsche (und europäische) Sicherheitspolitiken durch die eigene Rechtssprechung reflektiert (Rücknahmeabkommen) bzw. übernommen hat (Veränderung der Visa- und Asylpolitik), verzichten die USA auf jede Form der zwischenstaatlichen Abstimmung über ihre Sicherheitskonzepte; stattdessen werden im Alleingang das Grenzgebiet betreffende Maßnahmen durchgeführt, die auch militärische Aktionen ohne vorherige Information der mexikanischen Behörden beinhalten. Damit werden nicht nur die sicherheitspolitischen Abstimmungen unterminiert, die Gesamtheit des zwischenstaatlichen Verhältnisses wird beschädigt.

Entlang der deutsch-polnischen Grenze wird eine Zunahme an Kooperationsstrategien realisiert, die u.a. auch dazu dienen, Polen hinsichtlich der Grenzsicherung an den europäischen Standard anzupassen, und auch elementare Souveränitätsfragen, wie die Zuständigkeiten von Grenzschützern auf fremdem Hoheitsgebiet, betreffen. Dagegen


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setzt Washington weiterhin und zunehmend auf traditionelle Mechanismen der Grenzsicherung, die sich an klassischen Bedrohungsszenarien und -strategien orientieren, die letztendlich die Bedeutung der Staatsgrenze im Bereich der Sicherheitspolitik auf das abwehrende Element reduzieren.


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6.2  Zwischenstaatliche Kooperationen in den Politikfeldern Infrastruktur, Umwelt und Regionalplanung14

6.2.1 Deutsch-Polnische Grenzregion

6.2.1.1 Deutsch-Polnische Regierungskommission für Regionale und Grenznahe Zusammenarbeit

Die auf den deutsch-polnischenVertrag von 1991 zurückgehende Deutsch-Polnische Regierungskommission für regionale und grenznahe Zusammenarbeit verfolgt das Ziel, lokale und regionale Interessen und Kompetenzen in die transnationalen Kontakte einzubinden. In der Regierungskommission soll Einverständnis zwischen den politischen Ebenen erzielt werden, um den Anliegen der Grenzakteure im zwischenstaatlichen Diskurs Aufmerksamkeit zu verschaffen. Die Kommission ist als Netzwerk konzipiert und hat keine Übertragung von Hoheitsrechten zum Inhalt: „Laut Satzung beschließt die Regierungskommission Empfehlungen im Konsens, hat aber darüber hinaus keine Beschlußkompetenz “ (Morhard 2001: 107). Die Kommission verfügt über keine eigenen Finanzmittel.

Folgende Themen stehen im Mittelpunkt der Kommissionsarbeit: Grenzüberschreitende Fragen sowie Förderung der Kontakte zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Stellen in der Grenzregion, Koordinierung der Akteure für eine erweiterte Zusammenarbeit über den unmittelbaren Grenzbereich hinaus, Förderung der Kontakte auf regionaler Ebene sowie Koordination der grenznahen und regionalen Zusammenarbeit, Initiativen zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den Staaten und Öffentlichkeitsarbeit (siehe Morhard 2001 sowie Informationen der Staatskanzlei Thüringen: (http://www.thueringen.de/de/ontothetop.html#tsk/tskb/ausschuss/content.html) ).

Unter dem Dach der Kommission bestehen vier Unterauschüsse:

Ausschuss für grenznahe Fragen15 ;

Ausschuss für interregionale Zusammenarbeit;

Deutsch-Polnischer Programmierungs- und Begleitausschuss PHARE/CBC-INTERREG16 ;

Ausschuß für Raumordnung17 .

Empfehlungen werden an die verantwortlichen staatlichen Stellen weitergeleitet. In der Bundesrepublik sind dies das Bundeskanzleramt, Auswärtige Amt, Bundesministerium des Inneren sowie die betroffenen Ressorts. Auf Bundesseite fungiert das Auswärtige Amt als Delegationsleiter der Kommission – daneben sind das Innen- sowie Bauministerium beteiligt. Als Sekretariate der Kommission und ihrer Ausschüsse werden das Auswärtige Amt für die Bundesebene, die Länder für die Landesebene sowie für die kommunale Ebene der Städte- und Gemeindetag benannt. Die Kommission wird auf Arbeitsebene durch hohe und gehobene Beamte besetzt. Die Unterausschüsse treffen sich in der Regel zweimal jährlich, während die Kommission lediglich einmal pro Jahr tagt. Die Ausschüsse werden durch die jeweiligen Fachressorts der Länderministerien besetzt,18 zudem beteiligen sich der Städte- und Gemeindetag. Seitens des Bundes nimmt das Auswärtige Amt an sämtlichen Treffen teil.


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Auf Vorschlag der Deutsch-Polnischen Regierungskommission wurde 1994 die Deutsch-Polnische Wirtschaftsförderungsgesellschaft TWG gegründet (für Informationen siehe Website http://www.twg.pl/index_deutsch.html). Hauptsitz der Gesellschaft ist Gorzow (Landsberg/Warte), regionale Kontaktbüros bestehen in Berlin, Dresden, Schwerin, Zielona Gora (Grünberg), Jelenia Gora (Hirschberg) und Stettin. Die TWG ist eine Gemeinschaftsinitiative zwischen den Bundesländern Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, dem Bund, Warschau und den westlichen Grenzwojewodschaften. Der Jahresetat wird paritätisch getragen und auf deutscher Seite zur Hälfte vom Bund und den Ländern getragen. Die TWG kümmert sich vornehmlich um die Ansiedlung deutscher Unternehmen in Polen, vor allem von KMU im polnischen Teil der Grenzregion. Ziel ist es, unternehmerische Netzwerke zu knüpfen, eine gemeinsame hochwertige Marke und Kollektion zu erstellen und diese auf dem polnischen Markt zu vertreten sowie Kooperationen kleinerer deutscher und polnischer Betriebe zu befördern (Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie des Landes Brandenburg 1999).

6.2.1.2 Raumordnung

Den Zielen des deutsch-polnischen Freundschaftsvertrages entsprechend wurde im Jahr 1992 eine ‚Deutsch-Polnische Raumordnungskommission‘ gebildet. Zu den Themenschwerpunkten gehören Umweltschutz, Verkehrsinfrastruktur und abgestimmte Siedlungspolitik beiderseits der Oder (siehe Informationen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: http://www.bmu.de/fset1024.php ). Ende der 1990er-Jahre wurde die frühere deutsch-polnische Raumordnungskommission als Ausschuss für Raumordnung in die Deutsch-Polnische Regierungskommission integriert, die Konzepte zum Ausbau von Fluss- und Wasserläufen sowie Aufgaben und Grenzen der gewerblichen Nutzung bzw. des Umweltschutzes koordiniert. Der Ausschuss für Raumordnung arbeitet eng mit der auf europäischer Ebene gegründeten ‚Internationalen Kommission zum Schutz der Oder‘ (IKSO) zusammen.

Die Kommission war bei ihrer Gründung 1992 mit dem Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (heute Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen), den Ländern Mecklenburg-Vorpommern, Berlin, Brandenburg und Sachsen sowie mit dem polnischen Ministerium für Raumwirtschaft und die Grenzwojewodschaften assoziiert. Im Auftrag der Kommission wurden 1995 ‚Raumordnerische Leitbilder für den Raum entlang der deutsch-polnischen Grenze‘ ausgearbeitet; außerdem wurde ein Deutsch-Polnisches Handbuch für Planungsbegriffe entwickelt.19

6.2.1.3 Kooperation bei der Öffnung neuer Grenzübergänge

Rechtsgrundlage für die Kooperation bei der Öffnung neuer Grenzübergänge ist das deutsch-polnische Abkommen über Grenzübergänge und Arten des grenzüberschreitenden Verkehrs vom 6.11.1992. Die Verhandlungen über Einzelheiten und Detailfragen werden von einer deutsch-polnischen Expertenkommission für Grenzübergänge geführt. Diese trifft sich ein- bis zweimal jährlich und setzt sich auf deutscher Seite zusammen aus dem Bundesministerium des Innern (Grenzbeauftragter), dem die Verhandlungsführung obliegt; beteiligt sind zudem das Auswärtige Amt, das Bundesfinanzministerium, das


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Bundesverkehrsministerium, Vertreter des Bundesgrenzschutzpräsidiums Ost und Nord sowie Vertreter der Innenministerien der angrenzenden Bundesländer.

In den Anlagen des Regierungsabkommens sind neben bestehenden Grenzübergängen auch vorgesehene neue Übergänge inklusive zuführender Straßen und Brücken festgehalten, um Planungssicherheit zu garantieren. Sobald Einvernehmen über einen neu zu öffnenden Grenzübergang besteht, werden diesbezügliche diplomatische Noten über das Auswärtige Amt ausgetauscht. Anders als bei den alten Übergängen, die teilweise keine gemeinsame Nutzung vorsehen, werden neue Übergänge grundsätzlich mit gemeinsamer Nutzung konzipiert. Aus Sicht des Bundesinnenministeriums bestand bereits Ende der 1990er-Jahre das Problem, die polnische Seite von der Notwendigkeit neuer Übergänge zu überzeugen.

6.2.1.4  Umwelt

Anknüpfend an die Verpflichtung des deutsch-polnischen Freundschaftsvertrages wurde im Jahr 1991 eine Regierungsvereinbarung über die Einrichtung des deutsch-polnischen Umweltrates unterzeichnet (siehe dazu Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: http://www.bmu.de/fset1024.php ). Unter Federführung des Bundesumweltministeriums und unter Beteiligung der Länder Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen sowie der entsprechenden polnischen Akteure inklusive der Grenzwojewodschaften werden auf jährlichen Treffen deutsch-polnische, aber auch internationale Fragen des Umweltschutzes angesprochen; dazu gehört zum Beispiel die Schaffung des grenzüberschreitenden Naturschutzgebietes ‚Internationalpark Unteres Odertal‘, Vorbereitungen zur Übernahme der EU-Konventionen für Umweltverträglichkeitsprüfungen durch Polen, einheitliche Luftüberwachung im Dreiländereck, Maßnahmen der ‚Internationalen Kommission zum Schutz der Elbe und der Oder‘ sowie die Einrichtung bilateraler Kommissionen zu Fragen der Grenzgewässer. Des Weiteren werden im Rahmen der Heranführungsstrategie für die Beitrittsstaaten Twinning-Projekte im Umweltbereich initiiert. Ein weiteres konkretes Ergebnis der Kooperation ist die Planung und Umsetzung der grenzüberschreitenden Kläranlage in Guben/Gubin.

Im Jahr 1996 wird ein ‚Vertrag über die Internationale Kommission zum Schutz der Oder gegen Verunreinigung‘ (IKSO) zwischen Deutschland, Polen, Tschechien und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet, der schließlich 1999 in Kraft trat. IKSO verabschiedet von 1997-2002 Maßnahmen im Bereich Bau bzw. Modernisierung von 86 kommunalen Klär- und 52 Industriekläranlagen (Zu IKSO siehe Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: (http://www.bmu.de/fset1024.php) ); außerdem werden gemeinsame Katastrophenpläne zum Hochwasserschutz ausgearbeitet inklusive eines Bewirtschaftungsplanes, der im Einklang mit den Rahmengesetzgebungen der Europäischen Union steht. Zusammen mit der Deutsch-Polnischen Grenzgewässerkommission20 und im Rahmen des Ausschusses für Raumordnung der Deutsch-Polnischen Regierungskommission wird u.a. der internationale Bewirtschaftungsplan der Oder ausgearbeitet.


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6.2.1.5  Kooperationen unter Einfluss der EU

Aufbau und Zielsetzung der Strukturfonds von 1994-1999

Die europäische Regionalpolitik wird über die Strukturfonds finanziell gefördert, die zum einen Projekte in Zielgebieten, zum anderen Gemeinschaftsinitiativen kofinanzieren. In den Leitlinien der Strukturfonds sind folgende Ziele festgelegt: Auf- und Ausbau wirtschaftlicher und sozialer Strukturen, Infrastruktur im Verkehrs- und Energiewesen, Telekommunikation, Unterstützung von Unternehmen, Aus- und Weiterbildung von Arbeitnehmern sowie die Förderung der Informationsgesellschaft. Für die Förderwürdigkeit von Projekten werden die Merkmale gebietsbezogen, endogen, integriert, basisbezogen, partnerschaftlich und nachhaltig genannt (Europäische Kommission EG-Strukturfonds 1999a).

Für die Umsetzung der Regionalpolitik stehen folgende Strukturfonds zur Verfügung: Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGL), das Finanzinstrument für Fischerei (FIAF) und der Kohäsionsfonds21 . Förderfähige Maßnahmen, die für die Grenzregion in Frage kommen, werden allgemein definiert: EFRE-Maßnahmen betreffen produktive Investitionen zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen, Infrastrukturinvestitionen und Erschließung des endogenen Potenzials der lokalen Entwicklung und KMU; ESF-Maßnahmen dienen der Arbeitsmarktförderung, Chancengleichheit und verstärkte Förderung in den Bereichen Forschung, Wissenschaft und Technologie; EAGFL-Maßnahmen werden für die Verbesserung landwirtschaftlicher Betriebe, Entwicklung ländlicher Infrastruktur, den Tourismussektor sowie für Maßnahmen zur Katastrophenvorbeugung eingesetzt (Europäische Kommission EG-Strukturfonds 1999).

Seit 1993 werden die europäischen Regionen nach sechs Förderprioritäten unterschieden. Als Ziel-1-Gebiete und damit höchster Priorität gelten Regionen mit einem Entwicklungsrückstand, deren Bruttoinlandsprodukt (BIP) unter 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Die Neuen Bundesländer werden dieser Förderkategorie zugeordnet. Die Gemeinschaft übernimmt bis zu 75 % der Projektkosten; die Verteilung der Mittel ist festgeschrieben. Die EU-Mitgliedsstaaten sind für die Finanzkontrolle und Information der Kommission zuständig. In der ersten Förderperiode von 1994-1999 stehen zudem Strukturmittel für 13 Gemeinschaftsinitiativen bereit; dazu gehört die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Rahmen des Programmes INTERREG. Für die Verteilung der Strukturmittel wird auf eine statistische Unterscheidung der Mitgliedsstaaten in drei unterhalb der nationalstaatlichen Ebene angesiedelten Untereinheiten zurückgegriffen. Diese Aufteilung in ‚nomenclature of territorial units for statistics‘ (NUTS) ist unabhängig von den Kompetenzen und Verwaltungsaufgaben der Einheiten innerhalb ihrer Mitgliedsstaaten. So sind NUTS-I-Einheiten die deutschen Bundesländer, NUTS-II-Einheiten die deutschen Regierungsbezirke, Kreise gehören zu den NUTS-III-Einheiten. Ziel-1-Maßnahmen werden auf NUTS-II-Ebene durchgeführt, die Gemeinschaftsinitiative INTERREG II dagegen wird auf NUTS-III-Ebene realisiert.


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Struktur und Prioritätensetzung von INTERREG II (1994-1999)22

Im Jahr 1994 verabschiedet die Kommission die Leitlinien für INTERREG II für den Förderzeitraum von 1994-1999. Als Ziel-1-Regionen haben alle deutschen Regionen entlang der EU-Außengrenze Anspruch auf Fördergelder.

INTERREG II gliedert sich in drei Fördersektoren:

A: grenzüberschreitende Zusammenarbeit;

B: Ausbau der Energienetze;

C: Zusammenarbeit in Raumordnungsfragen (speziell im Bereich Wassermanagement im transeuropäischen Rahmen).

Hierfür werden in den Regionen so genannte ‚Operationelle Programme‘ entwickelt, die den Leitlinien der jeweiligen Strukturfonds entsprechen müssen.23 Diese ‚Operationellen Programme‘ beinhalten sozio-ökonomische Situationsanalysen, Finanzplan, Umsetzungsstrategie sowie Kontrollmaßnahmen. Konkrete Projektlisten sind nicht enthalten, stattdessen müssen langfristige Ziele, Strategie sowie Finanzpläne – inklusive Finanzierungsmöglichkeiten durch private bzw. lokale und regionale Akteure – aufgenommen werden. Anhand dieser Programme überprüft und kontrolliert die Kommission am Ende der Planungsphase (‚Ex-post-Kontrolle durch Kommission‘) die Strukturvorhaben. Die Umsetzung der ‚Operationellen Programme‘ erfolgt über die dezentralen Strukturen des jeweiligen Mitgliedsstaates. INTERREG wird in Form von Pauschalzuweisungen an die förderwürdigen Bundesländer gezahlt. Alle NUTS-III-Gebiete, die entlang innerer oder äußerer Grenzen der Gemeinschaft liegen, sind unter INTERREG II A förderfähig, zudem können Maßnahmen außerhalb des unmittelbaren Grenzgebietes in NUTS-III-Gebieten gefördert werden, die nachgewiesen hohe grenzüberschreitende Aktivitäten aufweisen; entlang der deutsch-polnischen Grenze zählen hierzu insbesondere Barnim, Cottbus, Frankfurt/Oder – beide kreisfrei – Märkisch Oderland, Oder-Spree, Spree-Neiße und Uckermark. Gemäß den Leitlinien zu INTERREG II ist das Interesse der lokalen Bevölkerung und des Umweltschutzes zu berücksichtigen.

Unter INTERREG IIA24 können folgende Maßnahmen gefördert werden: Studien, die im Zusammenhang mit integrierten Entwicklungsplänen für die Grenzregion stehen, Entwicklung und Unterstützung für KMU – vor allem durch grenzüberschreitende Kontakte mit Unternehmen -, Unterstützung des Tourismus, kommunale Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung, kommunale Telekommunikation, Erschließung erneuerbarer Energiequellen, Vermeidung von Umweltverschmutzung, Entwicklung des ländlichen Raumes, Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktivität und Unterstützung grenzüberschreitenden Handels, Gründung und Unterstützung von Handelsorganisationen und grenzüberschreitenden Planungsgruppen, Ausbau der Kommunikationsinfrastruktur, Zusammenarbeit in den Bereichen Bildung und Kultur inklusive Austausch zwischen höheren Ausbildungseinrichtungen in den Bereichen Forschung und Lehre, Beschäftigungsmaßnahmen mit spezieller Förderung von Langzeitarbeitslosen und Benachteiligten, Kooperation im Gesundheitswesen, Maßnahmen in den Bereichen Energie, Telekommunikation und Transport zur Unterstützung der transeuropäischen Netze, spezielle Maßnahmen, um die Schwierigkeiten, die sich aus den Unterschieden in den Rechts- und Verwaltungsstrukturen und der Sprache ergeben, im Sinne einer konstruktiven


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Zusammenarbeit zu überwinden sowie Verhinderung von Schmuggelgeschäften über die Grenze (Europäische Kommission DG Regionalpolitik. Informationen zu INTERREG IIA: (http://www.inforegio.cec.eu.int/wbpro/interregIII/inteII/inteIIa.htm) ).

INTERREG IIB25 finanziert vier Projekte im Bereich der Energienetzwerke und steht für die deutsch-polnische Grenzregion nicht zur Verfügung.

INTERREG IIC ordnet die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in die Ziele der europäischen Raumordnungspolitik ein. Unter INTERREG IIC wird die transnationale Regional- und Raumplanung gefördert, vor allem im Bereich Wassermanagement; es geht dabei um großflächigere Kooperationen transnationaler Natur wie im Ostseeraum, an der sich neben der Bundesrepublik Dänemark, Finnland, Norwegen, Schweden, Polen, Estland, Lettland, Litauen, Russland und Belorusland beteiligen. Innerhalb von INTERREG IIC wird zunächst das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) als Rahmengrundlage einer abgestimmten und nachhaltigen Regional- und Raumplanung entwickelt. Ziele sind die ausgewogene Entwicklung im Gebiet der Gemeinschaft, transnationale Zusammenarbeit mit einheitlicher Rahmengebung für die Gemeinschaft, Mitgliedsstaaten, Regionen und andere Akteure im Bereich der Raumplanung, Verbesserung der Gemeinschaftspolitiken im Bereich der Raumplanung, produktive Zusammenarbeit zwischen Mitgliedsstaaten und Regionen im Wassermanagement ( (http://europa.eu.int/comm/regional_policy/reg_prog/po/prog_664.htm) ).

Neuausrichtung des Programms INTERREG III26

Die Agenda 2000 reformiert die Ausrichtung und Praxis der Regionalpolitik im Einklang mit den Zielen der EU-Osterweiterung. Die Reform reduziert die Förderprioritäten von sechs auf drei Zielregionen und die Gemeinschaftsinitiativen von 13 auf 4.27 Das Prinzip der Partnerschaft soll für die Förderperiode 2000-2006 gestärkt, lokale und regionale Behörden sowie Sozialpartner stärker beteiligt werden (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft 1999, Verordnung (EG) Nr. 120/1999 (27)). Mit Verabschiedung der Agenda 2000 wird die Gemeinschaftsinitiative INTERREG III ausschließlich aus dem EFRE-Fonds finanziert. Der EFRE-Fonds soll als integrierte Regionalstrategie in den Bereichen Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, lokale Beschäftigungsinitiativen inklusive der Bereiche Kultur und Tourismus, Entwicklung lokaler, regionaler und transeuropäischer Netze in verschiedenen Infrastrukturbereichen wie Verkehr, Telekommunikation, Energie, für den Umweltschutz sowie Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt angewendet werden (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft 1999a, Verordnung EG (Nr. 1783/1999 (6)).

In die grenzübergreifende Zusammenarbeit werden erstmals die Bereiche Justiz und Verwaltung aufgenommen (Europäische Kommission DG Regionalpolitik., Informationen zu INTERREG IIIA (http://www.inforegio.cec.eu.int/wbpro/interregIII/abc/voleta_en.htm) ). Die Fördermaßnahmen von INTERREG IIIA und PHARE sind damit weitgehend angeglichen worden. Als weitere Grundsätze wird auf die Schaffung und Intensivierung breit angelegter Partnerschaften einschließlich nicht-politischer Akteure nach dem ‚bottom-


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up-Prinzip’ hingewiesen (Europäische Kommission GD Regionalpolitik. Informationen zu INTERREG IIIA). INTERREG-Mittel werden erstmals auf NUTS-II-Ebene vergeben, um eine angeglichene Entwicklungsplanung zu garantieren.28 Als neue Kategorie wird ein Fonds für Kleinstprojekte eingerichtet; auch PHARE-CBC-Ausgaben bis 300.000 EURO können von dem neu gebildeten ‚Gemischten Kooperationsausschuss‘ genehmigt werden; zudem kann von der Mindesthöhe der INTERREG IIIA-Projekte von 2 Millionen EURO bei „wirklicher grenzübergreifender Zusammenarbeit “ abgewichen werden (Europäische Kommission 2000: 17).


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6.2.2  US-mexikanische Grenzregion

6.2.2.1 International Boundary and Water Commission

Im Jahr 1889 wird die erste Organisation im Umweltbereich zwischen den USA und Mexiko gegründet, die ‚International Boundary Commission‘, um die durch die Markierung der Grenzlinien entstandenen Probleme der Wasserverteilung zu lösen, aus der im Jahr 1944 die ‚International Boundary and Water Commission‘ (IBWC) auf der Grundlage des internationalen Vertrages ‚U.S.-Mexico Water Treaty‘ (1944) hervorgeht. Die bis heute aktive IBWC konzentriert sich traditionell auf Fragen, die mit dem Verlauf der Grenzflüsse zusammenhängen, und versucht, die damit verbundenen Streitigkeiten bezüglich etwaigen Hoheitsansprüchen zu schlichten; zu ihren Aufgaben gehört darüber hinaus die Regelung der Wasserverteilung der Grenzflüsse Rio Grande und Colorado River einschließlich der Überwachung und Planung von Staudämmen, Wasserreservaten sowie Dammbau und Schutz vor Überflutungen. Die IBWC ist keine zwischenstaatliche Institution, sondern besteht aus zwei eigenständigen nationalen Abteilungen, die auf amerikanischer Seite dem ‚U.S. State Department‘ und auf mexikanischer Seite dem ‚Department of Foreign Relations‘ unterstehen.

Die Entscheidungsgewalt der IWBC und ihrer nationalen Abteilungen ist begrenzt; getroffene Regelungen müssen den jeweiligen nationalen Gesetzen entsprechen. Jedes Projekt in ihrem Verantwortungsbereich muss durch die Regierung bestätigt werden, Finanzmittel für die US-IBWC werden vom US-Kongress projektgebunden bewilligt. Hauptaufgabe ist es, geplante Wasserprojekte unterschiedlichster Organisationen und Akteure zu evaluieren, zudem werden Vorschläge für zukünftige Projekte wie Abwasseranlagen, Staudamms oder hydroelektronische Anlagen gemacht (IBWC http://www.ibwc.state.gov/ENVIRONM/environment.htm ). Die Mitarbeiter der Kommission werden hauptsächlich aus dem Ingenieurswesen rekrutiert. Die US-IBWC arbeitet ausschließlich mit amerikanischen Partnern. Horizontale zwischenstaatliche Vernetzungen außerhalb des IWBC bestehen nicht, Diskussionen mit der Öffentlichkeit werden so gut wie nie geführt.

6.2.2.2  La Paz Agreement als Grundlage zwischenstaatlicher Umweltkooperation

Das Umweltabkommen ‚La Paz Agreement‘ zwischen den USA und Mexiko von 1983 bestimmt bis heute die Zielsetzung der grenzüberschreitenden Umweltpolitik. Dort wird erstmals die Ausdehnung der Grenzregion in einem Radius von 100 Kilometer beiderseits der Grenze definiert. Diese Definition hat noch heute Bestand und bildet zum Beispiel die formale Voraussetzung für Projektförderung durch die BECC und NADBank. Kernpunkte des Umweltabkommens sind die gemeinsame Verantwortung für die Lösung bestehender Umweltprobleme und eine Abstimmung zukünftiger Maßnahmen. Ansprechpartner auf amerikanischer Seite ist die Bundesumweltbehörde EPA.29 Die Zusammenarbeit gründet auf der jeweiligen nationalen Gesetzgebung sowie bestehenden bilateralen Verträgen (La Paz Agreement 1983, Artikel 5); es werden allerdings auch kontinuierliche Kooperationen etabliert, so durch die Koordination nationaler Programme, Erhebung und Austausch von Umweltdaten und ‚best-practice-Modellen‘. Erstmals wird ein Mandat bezüglich grenzüberschreitender Umweltprobleme über die Wasserproblematik hinaus ausgesprochen. In der Folge werden auf der Grundlage des ‚La Paz Agreement‘ 6 Arbeitsgruppen mit folgenden Themenschwerpunkten gebildet: Wasserqualität, Luftverschmutzung,


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Abfallbeseitigung, Katastrophenschutz, Verminderung der Umweltverschmutzung und Umsetzung der Gesetzgebung.

Aus dem ‚La Paz Agreement‘ entstand später zunächst der ‚Integrated Border Environmental Plan‘ (IBEP), der sich auf die kooperative Verbesserung der Infrastruktur in der Grenzregion konzentrierte. Im Jahr 1996 trat als zweite Phase des IBEP das Programm ‚Border XXI‘ in Kraft, das als Grundlage für Initiativen zum Schutz der Umwelt entlang der Grenze zwischen den USA und Mexiko bis ins Jahr 2000 konzipiert wurde.

6.2.2.3 Border XXI-Program

Das sich auf 5 Jahre erstreckende Programm ‚Border XXI‘ beinhaltet folgende Zielsetzungen: “To achieve a clean environment, protect public health and natural resources, and encourage sustainable development“ (Border XXI Program 1993, Framework Document, Executive Summary). Es werden erstmals klare Ziele für eine gemeinsame und zwischenstaatliche Umweltpolitik formuliert, die auf die Strategie der Nachhaltigkeit setzt. Das Mandat betrifft die Bereiche Umwelt, natürliche Rohstoffe/Naturschätze, Wassermanagement und Gesundheit. Die bereits aufgrund des ‚La Paz Agreement‘ gegründeten Arbeitsgruppen werden um die Arbeitsgruppen ‚Zugang zu neuen Umweltdaten‘, ‚natürliche Rohstoffe/Naturschätze‘ und ‚environmental health‘ ergänzt. In den nunmehr 9 Arbeitsgruppen werden je nach Schwerpunkt neue Ansätze und Lösungsmöglichkeiten diskutiert, die sich vor allem mit den Themen Wasserzugang und Wasserqualität, Emissionsreduktion, Sonderabfallverklappung, Katastrophenschutz, Abfallreduktion, Gesundheitsrisiken für Kinder durch Pestizide und Erhalt der Tier- und Pflanzenwelt in der Grenzregion beschäftigen. Jede Arbeitsgruppe – mit je 1 amerikanischen und mexikanischen Vorsitzenden – wird damit beauftragt, jährlich Pläne für den jeweiligen Schwerpunkt auszuarbeiten und konkrete Maßnahmen vorzuschlagen.

Um dem Grundsatz der Nachhaltigkeit zu entsprechen, besteht die Aufgabe der Arbeitsgruppen darin, die geplanten langfristigen Umweltziele in konkrete Projekte zu formen, deren Nutzen beweisbar und kontrollierbar ist. Zur Qualitätskontrolle wird auf ein differenziertes System aus Beteiligung von horizontalen und vertikalen Akteuren und vielfältigen Kontrollmechanismen zurückgegriffen. Das Abkommen baut auf drei Grundsätzen der Vernetzung auf, die in den Arbeitsgruppen und Themenbereichen verfolgt werden sollen:

Einbeziehung der Öffentlichkeit in Entwicklung und Umsetzung der Projekte; Aufbau von zusätzlichen Kapazitäten im Umweltbereich, Dezentralisierung des Umweltmanagements in beiden Staaten; Stärkung der Zusammenarbeit zwischen Bundesministerien mit Kompetenzen im Umweltbereich. Diese Maxime gilt sowohl im innerstaatlichen als auch zwischenstaatlichen Bereich (U.S. EPA 1996).

Die Einzelstaaten und Gemeinden entlang der Grenze werden bereits in der Anfangsphase in das Programm einbezogen. Für die Besetzung der verschiedenen Arbeitsgruppen sind folgende Akteure aus beiden Staaten vorgesehen: „Federal, state and local governments, Indian tribes, international institutions, educational centers, nongovernmental organizations, industry organizations, and grass-root community organizations “ (U.S. EPA 1996: 2). Zum Kreis der involvierten Akteure zählt auch das so genannte ‚Good Neighbor Environmental Board‘, eine Lobbygruppe, die lokale und regionale Interessen vertritt; sie wurde im Jahr 1992 unter Beteiligung von Bundesakteuren, der Staaten Arizona, Kalifornien, New Mexiko, Texas, des Privatsektors, von Stämmen, kommunalen


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Hochschulen, Gesundheits- und Umweltexperten und anderen NGOs aus dem Umweltbereich gegründet mit der Absicht, den amerikanischen und mexikanischen Präsidenten sowie die Kongresse über wichtige Themen und Probleme bezüglich Umwelt und Infrastruktur in der Grenzregion zu informieren (siehe Good Neighbor Environmental Board Monthly Round-Up (http://www.epa.gov/ocempage/gneb/roundup/gneb200104round.pdf) ).

Als nationaler Koordinator des US-Programmes fungiert die Bundesumweltbehörde EPA, wobei entsprechend den Themenschwerpunkten die verschiedensten US-Bundesministerien und -behörden betroffen sind, sodass diese letztendlich für die Planung, Durchführung und Kontrolle der Pläne verantwortlich sind. Neben der Entwicklung und Umsetzung konkreter Maßnahmen zum Schutz der Umwelt beinhaltet das ‚Border XXI‘-Programm auch den Aufbau von Kapazitäten; hier geht es vornehmlich um ‚institution building‘, Trainings- und Ausbildungsprogramme, Umweltmanagement und Fragen der öffentlichen Kontrolle. Die Zwischenergebnisse der Arbeitsgruppen werden in allgemein zugänglichen Datenbanken dokumentiert, um die Kommunikationswege und den Informationsaustausch zwischen den Akteuren zu erleichtern. Eine andere Arbeitsgruppe ist während der Umsetzung der Umweltgesetze damit beschäftigt, die Zusammenarbeit mit den beteiligten Einzelstaaten, Kommunen und dem Privatsektor zu kontrollieren; zudem bestehen zahlreiche regionale Arbeitsgruppen, eine davon ist Arizona-Sonora.

6.2.2.4 Verkehrsinfrastruktur

Als Reaktion auf die gestiegenen grenzüberschreitenden Handelsflüsse wird als Teil des US-Verkehrswegesplanes TEA-21 ein Extraposten für den Ausbau und die Finanzierung grenzüberschreitender Verkehrsprojekte veranschlagt. Von 1999 bis 2003 werden insgesamt 140 Millionen US-Dollar jährlich für den Aufbau eines transnationalen Verkehrskorridors von Mexiko bis Kanada (CANAMEX), die Modernisierung der bestehenden Grenzübergänge sowie die Einführung moderner Kommunikationstechnik für eine schnellere und effizientere Grenzabfertigung investiert; der Bund trägt 80 % der Kosten. Für den Ausbau der grenzregionalen Verkehrsinfrastruktur stehen weitere 200 Millionen US-Dollar Bundesgelder für den Ausbau bereits bestehender Grenzübergänge sowie knapp 3,1 Milliarden US-Dollar von den US-Einzelstaaten und dem Bund für den Ausbau von Straßen- und Zuleitungswegen in der Grenzregion bereit (Schneider 2000). Entsprechend den eingesetzten Summen liegt ein Großteil der Verantwortung für ein grenzüberschreitendes Verkehrsnetz auf der lokalen und regionalen Ebene.

Unter der Leitung des ‚U.S. State Department‘ werden zwischenstaatliche infrastrukturelle Angelegenheiten ebenfalls in der ‚U.S.-Mexico Binational Group on Bridges and Border Crossings‘ abgestimmt. Diese Gruppe trifft sich halbjährlich, um zukünftige Grenzübergänge und -brücken sowie die Verkehrsinfrastruktur zu planen (siehe hierzu http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2001/2318.htm); vertreten sind außerdem Akteure der Verkehrs- und Landwirtschaftsministerien, Zollbehörden und des Bundesgrenzschutzes sowie die Mitarbeiter der ‚International Boundary and Water Commission‘; hinzu kommen die Gouverneure von Arizona, Kalifornien, New Mexico and Texas. Die binationale Gruppe verfolgt das Ziel, eine möglichst weitreichende Angleichung der Planung und Umsetzung von neuen Projekten, die Grenzübergänge betreffen, zu gewährleisten: „The purpose of these semi-annual meetings is to discuss proposed bridges and border crossings and their related infrastructure, and to exchange views on policy and technical information. Related issues such as toll roads and other infrastructure projects are discussed, as are operational


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matters involving existing and future crossings and general facilitation of travel between the two countries“ ( (http://www.usinfo.state.gov/regional/ar/mexico/border13.htm) ).

6.2.2.5 Regionalplanung und Wirtschaftsentwicklung

Im Jahr 1997 initiierten die Präsidenten Clinton und Zedillo die sogenannte ‚New Border Vision‘, die erstmals eine Politik formuliert, die über die Thematiken Umwelt und Infrastruktur hinausgeht. Es wird die Absicht erklärt, eine Entwicklung einzuleiten, wodurch die Grenze in Funktion und Aufgabe radikal verändert werden würde; die neue Grenzpolitik soll zu einem „model of bilateral cooperation “ werden (U.S. Department of State 1998). Obgleich die ‚New Border Vision‘ vornehmlich im Sinne einer für die Öffentlichkeit bestimmten Willenserklärung für gut nachbarschaftliche Beziehungen mit Mexiko interpretiert werden muss, enthält sie dennoch neue Qualitäten: So wird den lokalen und regionalen Akteuren eine größere Eigenverantwortung für die Gestaltung der Grenzbeziehungen und der regionalen Wirtschaftsentwicklung zugesprochen; so heißt es im offiziellen Dokument explizit: „They [the presidents] recognized that the border region is unique and that advances there owe much to the efforts and creativity of local citizens and governments “ (U.S. Department of State 1998). In einem ‚Progress Report to the Presidents on the Initiative to Implement a New Border Vision‘ unter Federführung des US-Außenministeriums werden Möglichkeiten für eine positive Entwicklung an der Grenze skizziert; dazu gehört ein grenzüberschreitender Entwicklungsplan zwischen den Zwillingsgemeinden ‚Dos Laredos‘ an der Grenze Texas/Tamaulipas im Rahmen eines ‚Joint Urban Development Program‘, das durch Mittel der amerikanischen EPA zu finanzieren wäre.

Eine weitere Initiative, die eine neue Qualität der Zusammenarbeit in Aussicht stellt, die über die Möglichkeiten der Kooperation im Rahmen des Freihandelsabkommens (NAFTA) hinausgeht, drückt sich in der Bildung einer ‚President’s Interagency Task Force on the Economic Development of the Southwest Border‘ aus, die Anfang 1999 ins Leben gerufen wurde. Diese ‚Executive Order‘ zielt auf eine engere Vernetzung der verschiedenen mit der Grenzfragen beschäftigten Bundesministerien und -behörden ab. Die Initiative umfasst allerdings nur die amerikanische Seite der Grenze und passt ein bereits bestehendes bundesweites Programm für die Entwicklung kleiner und städtischer Gemeinden (das 1993 entwickelte Konzept der ‚Empowerment Zones and Enterprise Community Initiative‘) an die aktuelle Situation an der Grenze an. Ziel ist es, den lokalen Gemeinden zu helfen, sich selbst zu helfen, die Regionalentwicklung anzukurbeln und den Lebensstandard anzuheben. Die ‚Task Force‘ wird zum Informationsaustausch zwischen Bund und Grenzakteuren geschaffen; ein eigenständiges Budget für die Entwicklung neuer Projekte existiert nicht; stattdessen wird angestrebt, die verschiedenen Bundesetats anzugleichen und eine einheitliche Prioritätenliste für Projekte in der Grenzregion zu entwickeln. Treffen der ‚Task Force‘ fanden 1999 und 2000 entlang der gesamten US-mexikanischen Grenze statt; erste Berichte über die Tätigkeit wurden im Winter 1999 veröffentlicht (Informationen über die Executive Order 13122 – Interagency Task Force on The Economic Development of the Southwest Border siehe (http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=1999_register&docid=fr28my99-147.pdf) ).


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6.2.2.6  Kooperationen unter Einfluss des NAFTA-Vertrages30

Trilaterale Zusatzabkommen zum Arbeits- und Umweltrecht

Die ‚Commission for Labor Cooperation‘ (CLC) geht auf das ‚North American Agreement on Labor Cooperation‘ (NAALC) zurück, das als Zusatzabkommen zum NAFTA-Vertrag beschlossen wurde. Darin haben sich die Parteien verpflichtet, ‚high labor standards‘ einzuhalten, diese zu verbessern, transparente und faire Steuerungselemente zur Kontrolle der Standards zu schaffen und die eigenen Gesetze durchzusetzen; bei Nichtbeachtung kann ein unabhängiges Panel Vorschläge zur Verbesserung empfehlen; werden fortgesetzte Verletzungen des Arbeitsrechtes festgestellt, sind Sanktionen möglich; Urteile über Einzelfälle sind nicht gestattet. Die ‚Commission for Labor Cooperation‘ hat eine trilaterale und eine nationale Komponente; auf trilateraler Ebene sitzt dem CLC ein Rat aus Kabinettsmitgliedern der Bundesarbeitsministerien vor. Auf nationaler Ebene wird eine Position auf Regierungsebene geschaffen, das so genannte ‚National Administrative Office‘ (NAO), das in den USA im Bundesarbeitsministerium angesiedelt ist. Das NAO versteht sich als innerstaatlicher Multiplikator und Kontaktstelle; die trilateralen Aktivitäten umfassen technisches Training, Austausch von Expertisen und ‚best practise‘-Beispiele; zudem sind die NAOs Anlaufstelle für Beschwerden von Privatpersonen oder Interessenvertretern, an der sich vor allem Gewerkschaften und NGOs beteiligen.

Unter dem NAALC hat jeder Mitgliedsstaat außerdem zwei beratende Komitees gegründet: Das ‚Governmental Committee‘ besteht aus Mitgliedern der Bundesebene sowie Repräsentanten der Einzelstaaten, Regionen und Kommunen;31 das ‚National Advisory Committee‘ vertritt öffentliche Interessen, explizit die Privatwirtschaft und Gewerkschaften. Das Budget für die CLC wird von den drei Mitgliedsstaaten gemeinsam getragen, während die Kosten der NAO dem einzelstaatlichen Haushalt zufallen. Der jährliche US-Beitrag für die CLC betrug für 1994 und 1995 2 Millionen US-Dollar.

Der unter dem ‚North American Agreement for Environmental Cooperation‘ (NAAEC) gegründeten ‚Commission for Environmental Cooperation‘ (CEC) sitzt ein 3-köpfiger Rat aus Regierungsmitgliedern vor, im Fall der USA die Bundesumweltbehörde ‚Environmental Protection Agency‘ (EPA). Der Rat hat das Recht, Arbeitsgruppen zu einzelnen Themen einzuberufen und Beratung von externen Akteuren, namentlich von nicht staatlichen Organisationen (NGO) und Umweltexperten einzuholen (NAAEC Preamble, Part Three, Commission for Environmental Cooperation, Article 9: Council Structure and Procedures). Die CEC informiert auf Anfrage darüber, inwieweit die Mitgliedsstaaten ihre Umweltgesetze einhalten; zudem kann eine der Parteien beantragen, dass in einem offiziellen Panel über die angeklagte Nichteinhaltung nationaler Umweltgesetze entschieden wird. Hauptaufgabe ist es, der Öffentlichkeit Zugang zu Informationen im Umweltbereich zu verschaffen sowie Entscheidungsprozesse im Umweltbereich für interessierte Akteure und Ebenen zu öffnen (NAAEC Preamble, Part Three, Commission for Environmental Cooperation, Article 9: Council Structure and Procedures). Als weiteres Gremium unter NAAEC besteht ein ‚Joint Public Advisory Committee‘ mit 15 Mitgliedern, jeweils 5 aus einem Land (in einer Zusammenfassung des U.S. Departments of Labor ist hier von ‚15 citizens‘ die Rede, je 5 aus jedem Land, „appointed by the governments “ ( U.S. Department of Labor 1998: 12). Das Komitee ist Beratungsinstanz sowohl für den Rat als auch für das Sekretariat; außerdem können in den Mitgliedsstaaten weitere beratende Gremien für die Arbeit des CEC auf gesellschaftlicher Ebene (NGOs oder Privatpersonen) und auf Regierungsebene (Bundesebene, einzelstaatliche, regionale oder kommunale


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Akteure) gegründet werden. Das gleichteilig von allen drei Mitglieder aufzubringende Budget lag im Jahr 1995 bei 9 Millionen US-Dollar.

Bilaterale executive agreements BECC und NADBank

Zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten und Verbesserung der Umweltbedingungen in der Grenzregion wurde zwischen den USA und Mexiko die Gründung der ‚Border Environment Cooperation Commission‘ (BECC) und der ‚North American Development Bank‘ (NADBank) beschlossen.32 Als ‚executive agreement‘ gehören beide Institutionen nicht zu den offiziellen ‚side agreements‘ des NAFTA-Vertrages.

Die BECC ist binational organisiert und wird durch ein 10-köpfiges Direktorium geleitet, dessen Besetzung wie folgt festgelegt ist: Die jeweiligen Leiter der nationalen Umweltbehörden (EPA und der mexikanische Minister für Sozialentwicklung) sowie die Verantwortlichen der IBWC müssen vertreten sein; die 6 verbleibenden Stellen werden jeweils durch 1 Vertreter der Grenzstaaten, 1 Vertreter der Grenzgemeinden sowie 1 Vertreter der Öffentlichkeit besetzt; der Vorsitz wechselt im Jahresturnus; das Direktorium wählt einen General Manager und seinen Stellvertreter mit eigenem Mitarbeiterstamm. Zur Seite steht dem Direktorium und dem General Manager ein 18-köpfiges Beratungsgremium (‚Advisory Council‘) zur Verfügung. Im ‚Advisory Council‘ repräsentieren 9 amerikanische und 9 mexikanische Vertreter die Interessen der Grenzregion.

Die NADBank wird durch ein 6-köpfiges Direktorium geleitet, das sich paritätisch ausschließlich aus Bundeskabinettsmitgliedern (Finanzen, Außenministerium und Umweltbehörde) zusammensetzt. Die Geschäftsführung wird von einem Manager mit eigenem Mitarbeiterstab übernommen. Als eigener Bereich ist die NADBank ein ‚Community Adjustment and Investment Program‘ (CAIP) unterstellt, das bis zu 10 % des NADBank-Budgets für Serviceleistungen auch außerhalb der Grenzregion zur Verfügung stellen kann. Zwei Komitees wirken als Berater für das CAIP; während das eine Komitee vornehmlich unabhängig von Regierungsinteressen tätig wird und Vorschläge für förderungswürdige Projekte erarbeitet, ist das andere zur Finanzberatung für die Vergabe von CAIP-Krediten mit Regierungsvertretern besetzt. Ein nationaler Ombudsmann wirkt als Multiplikator für die an CAIP-Leistungen interessierte Öffentlichkeit. Die NADBank wurde mit einem Startkapital von 3 Milliarden US-Dollar gegründet, davon sind 2,5 Milliarden US-Dollar als Grundstock und lediglich 450 Millionen US-Dollar zur Finanzierung von Projekten durch NADBank-Kredite vorgesehen; die Kosten werden geteilt, was für Mexiko zu finanziellen Problemen führt.33 10 % der NADBank-Investitionen können in grenzregionale und kommunale Entwicklung investiert werden, bei denen die Grenzakteure Mitspracherecht haben. Primäres Ziel der Aktivitäten der Investitionsbank ist, dass sie nicht als Hauptfinanzier von Projekten auftritt, sondern vor allem auch Türen öffnet für andere Kreditgeber und Investoren.


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6.2.3  Analyse der Zusammenarbeit in den Politikfeldern Infrastruktur, Umwelt und Regionalplanung

6.2.3.1 Deutsch-Polnische Grenzregion

Vertragliche Grundlage und Richtschnur der meisten zwischenstaatlichen Kooperationen in wohlfahrtssteigernden Politikfeldern ist der deutsch-polnische Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 17.6.1991. Die hierüber gegründete Deutsch-Polnische Regierungskommission verfügt über keine eigenständigen Kompetenzen, sondern stellt eine Clearingstelle für Meinungsaustausch und Kommunikation zwischen den beteiligten politischen Ebenen dar. Hauptaufgabe ist es, die deutsch-polnische Situation in Einzelfragen zu analysieren, Defizite festzustellen, Lösungsvorschläge zu erarbeiten und die unterschiedlichen politischen Ebenen zu beraten. Träger politisch-administrativer Kompetenzen werden mit den betroffenen Grenzakteuren verknüpft, um Interessenlagen auszuloten und gemeinsame Positionen zu entwickeln. Auf die nach dem Grundgesetz mögliche Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Institutionen ist bisher verzichtet worden, was als Zeichen einer begrenzenden politischen Integration interpretiert werden kann. Das Auswärtige Amt als klassischer Akteur der zwischenstaatlichen Beziehungen führt dementsprechend die Regie über die Kommission.

Wichtigstes Produkt der Regierungskommission ist die Gründung der deutsch-polnischen Wirtschaftsförderungsgesellschaft, also ein Forum für die Förderung ökonomischer Kooperationen in Bund, Ländern und Wojewodschaften. Allerdings kümmert sich die TWG vornehmlich um die Ansiedlung deutscher Unternehmen in Polen, vor allem von KMU im polnischen Teil der Grenzregion, wodurch sich die Gesellschaft vor allem der Kontaktaufnahme von West nach Ost verpflichtet sieht; ein entsprechendes Gremium für den deutschen Teil der Grenzregion besteht nicht. Die TWG arbeitet mit dem Bundeswirtschaftsministerium im Rahmen des Programms ‚Absatz Ost‘ zusammen mit dem Ziel, für Unternehmen neue Vertriebs-, Absatz- und Kooperationspartner in den MOE-Staaten zu finden. Auch die TWG nimmt somit die Aufgabe einer Clearing- und Kontaktstelle wahr.

Die Aufgaben der ‚Expertenkommission für Grenzübergänge‘ werden durch Spannungen zwischen der Notwendigkeit von Kontrollen und dem Anspruch einer möglichst großen Grenzdurchlässigkeit bestimmt. Während die Grenzkontrollen in der deutsch-polnischen und europäischen Sicherheitsallianz Normalität geworden sind, wird die letztgenannte Aufgabe durch die Installation und Öffnung neuer Grenzübergänge sowie der Bildung neuer ‚Stauvermeidungstaktiken‘ blockiert. Eine integrative Herangehensweise an die neuen Partner soll die Effektivität der Projekte steigern und Alleingänge verhindern. Aufgrund der besonderen Relevanz von Sicherheitskontrollen versus Grenzstaus, die sowohl für die innere und äußere Sicherheit des Staates, die wirtschaftliche Entwicklung und die Lebensqualität in der Grenzregion Bedeutung haben, ist die Expertenkommission ein Politikum. Die Expertenkommission verfügt über Richtlinienkompetenzen, d.h. nach Einigung über einen neuen Grenzübergang können diplomatische Noten ausgetauscht werden; hieran sind die grenznahen Bundesländer über ihre Innenminister beteiligt. Angesichts dieser Konstellation ist auch die zweite Möglichkeit zur Einflussnahme grenzregionaler Akteure auf diesen hoheitsstaatlichen Bereich – neben der Einflussmöglichkeit von Kommunen über die Regierungskommission – als gegeben zu interpretieren; allerdings wird diese Möglichkeit durch das teilweise nicht ausreichend koordinierte Verhalten seitens der Grenzakteure, die keine einheitliche Position finden, beschnitten.


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Ein Großteil der infrastrukturellen Entwicklung auf deutscher Seite der Grenzregion wird über Bund-Länder-Programme gefördert; dies gilt insgesamt für die neuen Länder und ist keine grenzregionale Besonderheit. Allerdings bedingt diese Form der Mischfinanzierung enge vertikale Absprachen über Planung und Umsetzung, die zudem immer auch grenzüberschreitende Auswirkungen haben. Während solche Bund-Länder-Programme die Finanzierung sichern, geben sie gleichzeitig Bundesakteuren Mitspracherecht über die Förderprioritäten und -projekte in der Grenzregion.

Um dem europäischen Solidaritätsgedanken zwischen den politischen Ebenen zu entsprechen, baut die Umsetzung der europäischen Regionalpolitik auf einem partnerschaftlichen Ansatz auf. Es besteht der ausdrückliche politische Wille, dass die subnationalen Akteure in Verbindung mit Kommission und nationalstaatlichen Akteuren in die Entwicklung und Umsetzung der Programme einbezogen werden. Die Kommission setzt zunehmend auf ‚dezentrale Umsetzung‘, bei der neben nationalen vor allem regionale Behörden das Übergewicht haben. Weitgehend unberücksichtigt bleiben in diesem partnerschaftlichen Ansatz nicht-politische subnationale Akteure; zudem beschränkt sich die subnationale Beteiligung zumeist auf die Umsetzung und Überprüfung der Regionalprogramme, nicht aber auf die Planung und Auswahl der Schwerpunkte. Entlang der deutsch-polnischen Grenzregion richtet sich die Förderung vor allem auf den Aufbau fehlender Infrastruktur; hieran orientiert sich auch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit innerhalb der INTERREG-Initiative. In den Gemeinschaftsinitiativen ist seit der Agenda 2000 die grenzüberschreitende Dimension von INTERREG von besonderer Bedeutung, da sie explizit die Vorbereitung auf die EU-Osterweiterung fördert. Pilotprojekte bauen grenzüberschreitende Netzwerke auf, um im Sinne der Vollendung des Binnenmarktes die institutionellen Trennungen innerhalb der Grenzregion zu überwinden.

6.2.3.2 US-mexikanische Grenzregion

Im Bereich Umweltpolitik besteht eine Tradition der Zusammenarbeit zwischen den USA und Mexiko. Primäre Bedeutung hat die Grenzthematik auf die Verteilung der Wasservorräte und die wirtschaftliche Nutzung der Grenzflüsse durch beide Staaten. In jüngerer Zeit wird dabei die Bedeutung von Kooperation für die Grundsätze der gutnachbarschaftlichen Beziehungen und die gemeinsame Verantwortung für die Entwicklung der Grenzregion betont. Aus früheren Lösungsansätzen haben sich Traditionen der Kooperation ausgebildet, aus deren Evaluation neuere Instrumente entstanden sind. In der historischen Abfolge ist eindeutig eine Föderalisierung der Entscheidungsstrukturen und eine Verbreiterung des Akteursrahmens festzustellen. Diese positive Entwicklung findet parallel zur Verschärfung der Umweltprobleme und einer inneramerikanischen Gesellschaftsdebatte statt.

Entscheidend beigetragen zur Öffnung und Verbreiterung des Mandats von Umweltprogrammen hat die Professionalisierung von Umweltorganisationen und NGOs im Vorfeld der NAFTA-Diskussion und ihre seither erheblich gewachsene Vernetzung; hinzu kommt eine öffentliche Diskussion und Kritik an den jeweils bestehenden staatlichen Institutionen, was den Druck zur Weiterentwicklung sicherlich verstärkt hat. Als Konsequenz legt die US-Regierung zunehmend Wert auf die Einbeziehung diverser Akteure und eine möglichst breite Öffentlichkeit; entsprechend beinhalten neue Strategien verstärkt Instrumente zur binationalen wie innerstaatlichen Kooperation und Abstimmung, ohne dass die traditionellen Mechanismen gänzlich aufgegeben würden. So ist die erste Organisation, die sich mit zwischenstaatlichen Wasserthematiken beschäftigt, die im 19. Jahrhundert ins Leben gerufene ‚International Boundary and Water Commission‘ (IBWC)


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bis heute aktiv. Daneben bauen heute zahlreiche binationale Programme auf Mechanismen auf, die nicht nur auf horizontaler Ebene Akteure beider Bundesregierungen einbinden, sondern eine differenzierte vertikale Kooperation verschiedenster Sektoren erlauben. Die Festschreibung kontinuierlicher Kooperationen und Konsultationen ist der größte Qualitätsschritt in der Grenzpolitik. Der ausdrücklich vermerkte Wille zur langfristigen Zusammenarbeit und nachhaltigen Wirkung der getroffenen Maßnahmen wird durch regelmäßige Evaluationen unterstrichen; in jährlichen Berichten wird die Effizienz der Lösungsansätze und der Grad der Umsetzung dokumentiert.

Die trilateralen Zusatzabkommen des NAFTA-Vertrages sind Kooperationsmechanismen zur Lösung von Konflikten im Arbeits- und Umweltrecht, die die Einhaltung der nationalen Standards garantieren sollen. Dies dient sowohl wohlfahrtsstaatlichen Zielen, die vor allem von NGOs und Gewerkschaften vertreten werden, als auch dem Schutz des fairen Wettbewerbs, hat jedoch keine Recht setzenden Kompetenzen und einen eher sekundären Einfluss auf die grenzüberschreitende Vernetzung; g emeinsame Gesetze oder Standards sind nicht vorgesehen. Die im Vorfeld der NAFTA-Unterzeichnung diskutierten infrastrukturellen Nöte der Grenzregion und die bestehenden Umweltprobleme haben nicht zu einer Auflage eines integrierten Umweltprogramms geführt. Alleine BECC und die NADBank sind explizit für die Evaluierung und Finanzierung von Infrastrukturprojekten in der Grenzregion vorgesehen. Projektvorhaben werden durch das BECC evaluiert, erst dann kann eine sachlich begründete Kreditvergabe durch die NADBank erfolgen.

Die Akteursbesetzung des BECCs ist die heterogenste aller unter NAFTA gegründeten Organisationen, nirgendwo sonst ist die Beteiligung subnationaler politischer Ebenen wie Nichtregierungsorganisationen sowohl im Direktorium als auch in den beratenden Gremien vorgeschrieben. Die NADBank ist durch die Struktur ihres Direktoriums als Bundesorganisation erkennbar, ohne ausgesprochen engen Kontakt zu subnationalen Akteuren oder NGOs zu pflegen. Das bei weitem größte Budget innerhalb der unter NAFTA geschaffenen Organisationen wird damit weiterhin durch Bundesregierungsakteure verwaltet. Ein Konflikt mit der Schwesterorganisation BECC, die stark durch subnationale Interessen beeinflusst wird, ist vorgezeichnet.

6.2.3.3 Vergleich

Im Gegensatz zur deutsch-polnischen Grenzregion besteht in der US-mexikanischen Grenzregion keine Institution, die politikfeldübergreifende Strategien für eine abgestimmte Entwicklung der Grenzregion entwickelt. Das breiteste Mandat besteht derzeit durch das Programm ‚Border XXI‘; allerdings umfasst dieses nur in zweiter Linie regionalpolitische Thematiken. Verkehrspolitik oder wirtschaftliche Förderung bleiben aus dem Integrationskonzept ausgeschlossen. Es wirkt sich zudem potenziell negativ auf die Entwicklung aus, dass es keine völkerrechtlich festgeschriebene Mehrebenenansätze gibt, die explizit die Interessenvermittlung der Grenzakteure garantieren und deren Input einfordern. Allerdings fungieren die Strukturen des ‚Border XXI’-Programms als relativ formalisierte Netzwerkstrukturen, die einen kontinuierlichen Einfluss der unterschiedlichen Ebenen und Sektoren garantieren. Die Umweltpolitik stellt den einzigen Bereich dar, in dem sich US-Bundesakteure zur gemeinsamen Entwicklung und Verantwortung für die Grenzregion bekannt haben. Damit übertrifft ‚Border XXI‘ als zwischenstaatliches Programm den Integrationsgrad der NAFTA-Übereinkommen.

Die Bedeutung der Regionalpolitik bestimmt maßgeblich die Unterschiede in Reichweite und Mandat der EU- und NAFTA-Einflüsse auf wohlfahrtsstaatliche Politikfelder. Während


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INTERREG durch einen fest umrissenen Finanzrahmen mit definierten Regeln und Mechanismen für die Projektauswahl, -umsetzung und -kontrolle inklusive einer Mehrebenenbeteiligung gekennzeichnet ist, sind die trinationalen Umwelt- und Arbeitskommissionen unter NAFTA hauptsächlich Mechanismen zur Konfliktlösung. Eigenständige Organisationen zwischen den USA und Mexiko bestehen ausschließlich im zwischenstaatlichen Bereich, was allerdings mit dem Vorteil verbunden ist, dass ihre Entscheidungen ganz auf die spezifischen Bedürfnisse und Bedingungen der Grenzregion abgestimmt werden können, während INTERREG anhand der Erfahrungen der EU-Binnengrenze entwickelt wurde. Anders als die europäische Strukturpolitik und INTERREG sind die NADBank und das BECC nicht Teil einer integrierten und fortschreitenden transkontinentalen Entwicklungsperspektive; damit stehen sie prinzipiell akteursbezogenen Interessen aufgeschlossener gegenüber, ihnen fehlt jedoch die langfristige Perspektive. Art und Umfang der grenznahen Regionalpolitik sind zudem begrenzt, insofern die gewährte Unterstützung ausschließlich über Kredite und Evaluierungen geleistet wird, dagegen stehen der deutsch-polnischen Grenzregion weitreichende Finanzmittel für den Aufbau der Infrastruktur und der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zur Verfügung.


Fußnoten und Endnoten

1  Die Frage der zukünftigen Visa-Regelung für Belarus, Russland und Mazedonien war zum Zeitpunkt dieser Studie noch nicht geklärt (siehe dazu FiFo Ost (http://www.fifoost.org/polen/pl_beitritt_de/node46.php) ).

2  Das Bundesgrenzschutzpräsidium Ost ist in Brandenburg u.a. für das Bundesgrenzschutzam t Frankfurt (Oder) zuständig ; a uf 431,9 Kilometer Grenze werden 31 Grenzübergänge überwacht.

3  D ie Personalstärke des BGS an den deutschen Binnengrenzen w ird seit In-Kraft-Treten des Schengen-Abkommens kontinuierlich reduziert. Als Reaktion auf steigende Zahlen von undokumentierte n Migranten en t lang der Westgrenze bl eibt die Sondereinsatztruppe des BGS gegen illegale Einwanderung an der Grenze zu Frankreich bestehen (SZ 28.3.1995, zitiert in efms Migration Report März 1995).

4  GUK werden seit 1993 eingesetzt ; v on in ganz Deutschland verfügbaren 1 . 200 Kräften sind 1 . 000 entlang der deutsch-polnischen Grenze stationiert.

5  In Frankfurt/Oder sind 2 . 300 Mitarbeiter beschäftigt ( (http://www.bundesgrenzschutz.de/start.htm) ).

6  1999 wurden rund 760.000 solcher Kontrollen durchgeführt. Der BGS nennt 45.000 „Personenfahndungserfolge “ und 7 . 500 dadurch registrierte undokumentiert Eingereiste , was 20 % aller festgestellten unerlaubten Einreisen ausmacht (Bundesgrenzschutz 1999).

7  Polen verpflichtet sich zur Zurücknahme von jährlich bis zu 10.000 Flüchtlingen. Im Gegenzug erh ält Polen zweckgebunden von 1993 bis 1996 insgesamt 120 Millionen Mark zum Aufbau eines eigenen Flüchtlingsverwaltungssystems, Abschiebehafteinrichtungen und der Sicherung der polnischen Westgrenze (Forschungsgesellschaft Flucht und Migration 1999).

8  Bezüglich des Abbaus der Grenzkontrollen heißt es in ‚ Schengen II ‘ : „ Wenn öffentliche Ordnung oder nationale Sicherheit es erfordern, kann ein Vertragsstaat nationale Grenzkontrollen wiedereinführen. Dies geht jedoch nur nach Konsultation der anderen Vertragsparteien und für einen begrenzten Zeitraum “ (Schengen-Übereinkommen 1990 , Artikel 2 (2)). Dabei wird deutlich, dass die innerstaatlich definierten Befugnisse der Polizei- und Sicherheitsbehörden nicht modifiziert werden.

9  Aufgrund verschärfter US-Kontrollen über der Karibischen See Anfang der 1990er änderten Schmuggler ihre Routen und fl o gen von Kolumbien direkt nach Mexiko. Zwischen 1992 und 1998 entdeckten mexikanische Behörden 135 Drogenkurier -F lugzeuge (Parker 1999).

10  Insgesamt wurden 112 Personen , darunter Mitarbeiter der größten mexikanischen Banken , verhaftet und 35 Millionen Dollar aus ‚ illegalen Drogengeschäften ‘ beschlagnahmt.

11  ‚ Operation Safeguard ‘ begann 1995 und richtete sich darauf, die undokumentierten Grenzübertritte aus dem urban en Umfeld der Zwillingsstädte Nogales/Nogales zu kontrollieren und bestehende Untertauchmöglichkeiten zu limitieren.

12  Wobei parteipolitische Zugehörigkeiten hier weniger eine Rolle spielen in der Positionierung der Einwanderungspolitik als vielmehr die spezifischen Situationen in den US-Einzelstaaten.

13  Cd. Juarez, die Zwillingsgemeinde der texanischen Stadt El Paso gilt als eine der Hauptstützpunkte der mexikanischen Kokain- und Marihuana-Mafia.

14  Soweit nicht anders ausgewiesen, beruh t dieses Kapitel auf Interviews mit beteiligten Akteuren.

15  Brandenburg übernimmt traditionell den Vorsitz des Ausschusses für grenznahe Fragen.

16  Dieser wurde 1994 im Rahmen des Programmes PHARE CBC/INTERREG gegründet und ist auf die Umsetzung und Abgleichung der europäischen Finanzmittel spezialisiert (Morhard 2001).

17  Siehe hierzu ausführlich weiter unten in diesem Kapitel.

18  Auf polnischer Seite wird zum Beispiel der Ausschu ss für interregionale Zusammenarbeit seit der polnischen Kreisgebietsreform durch die Wojewodmarschälle besetzt.

19  Derzeit wird beides innerhalb der Deutsch-Polnischen Regierungskommission mit Blick auf die Vorgaben der Europäischen Union überarbeitet.

20  Am 19. 5. 1992 w ird der Vertrag zwischen der Bundesrepublik und Polen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft an den Grenzgewässern unterzeichnet. Der Vertrag sieht unter Berücksichtigung des Grundsatzes des Schutzes der natürlichen Umwelt die Zusammenarbeit der beiden Staaten in den Bereichen Wirtschaft, Wissenschaft und Technik vor ; d azu wird gemäß Art. 10 des Vertrages eine deutsch-polnische Grenzgewässerkommission gebildet (Walter 1993).

21  Der Kohäsionsfonds ist ausschließlich für die Förderung von Gebieten reserviert, deren BIP 90 % unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen ; h ierfür qualifizieren sich Regionen in Spanien, Portugal, Griechenland und Irland.

22  Für grenzüberschreitende Projekte standen 2,6 Milliarden EURO zur Verfügung, der höchste Einzelbetrag aller Gemeinschaftsinitiativen ( (http://www.inforegio.cec.eu.int/wbpro/interregIII/inteII/inteIIa.htm) ).

23  Zu den Details der Zusammenarbeit vergl. Kap.5.1.1.5

24  INTERREG IIA hat den höchsten Anteil der Fördergelder mit 2,4 Milliarden ECU, von denen 1,8 Milliarden für Ziel-1 und Ziel-6-Regionen reserviert sind.

25  Hier besteht ein Gesamtbudget von 412,84 Millionen ECU.

26  Das INTERREG III-Budget umfa ss t insgesamt 4,875 Milliarden EURO .

27  Dazu gehören INTERREG III (grenzüberschreitenden, transnationale und interregionale Zusammenarbeit), EQUAL II (transnationale Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Diskriminierung und Ungleichheiten jeglicher Art beim Zugang zum Arbeitsmarkt), LEADER+ (Entwicklung des ländlichen Raumes) und URBAN II (Wiederaufbau von Stadtgebieten zur nachhaltigen städtischen Entwicklung).

28  Allerdings werden sie weiterhin auf NUTS-III-Ebene eingesetzt .

29  Das Abkommen legt auf mexikanischer Seite als Koordinator das Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología fest, ausgeführt durch das Subsecretaría de Ecología (La Paz Agreement 1983 , Artikel 8).

30  Informationen beruhen auf offiziellen NAFTA-Dokumenten, vergl. Kap. 1.2.2.

31  Es bleibt jedem Mitglied überlassen, wie er dieses Ko mi tee besetzt.

32  Während die BECC ihren Sitz in Cd. Juarez, Chihuahua, Mexiko hat, residiert die NADBank in San Antonio, Texas.

33  So m uss die Zahlung der 450 Millionen US-Dollar über 4 Jahren vom US-Kongre ss ratifiziert werden. Nachdem es 1999 Bedenken gab, ob Mexiko in der Lage sein wird , seinen Anteil zu zahlen, verweigerte der US-Kongre ss zunächst die Budgetierung.



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12.01.2004