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9  Kapitel: Analyse- und Ergebnisteil

9.1 Erkenntnisinteresse

Grenzregionen und grenzüberschreitende Zusammenarbeit gelten als Symbole einer neuen Qualität innerhalb der zwischenstaatlichen Beziehungen und als Ausdruck guter Nachbarschaft zwischen den Staaten. Zudem werden sie als Beweis für eine zunehmende Regionalisierung politischer Entscheidungsprozesse und eine Transnationalisierung der internationalen Beziehungen angeführt, wodurch ihnen politische Bedeutung jenseits des grenzregionalen Bezugs zugesprochen wird. Hieran knüpfen vornehmlich auf Integration konzentrierte Untersuchungsansätze an, die in Annahme eines weitreichenden ‚Paradigmawechsels’ neue Handlungsabläufe des politischen Systems sowie der Dynamiken zwischen politischen und ökonomischen Entwicklungen am Beispiel grenzüberschreitender Kooperationen prognostizieren. Solche Ansätze ignorieren jedoch bestehende Abhängigkeitsverhältnisse sowie Entwicklungen, die das Image von Grenzregionen als Defizitgebiete und Problembereiche bestärken.

Die Gestaltung von Staatsgrenzen sowie außenpolitische Positionen werden weiterhin durch klassische Sicherheitsfragen beeinflusst und durch traditionelle Träger der Außenbeziehungen bestimmt. Hinzu kommen neue Fragestellungen komplexer Interdependenzen, die sowohl grenzregionale, nationalstaatliche wie auch supranationale oder internationale Bedeutung haben. Entsprechend sagt die bloße Existenz dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen noch nichts über ihre Reichweite oder Dauer aus. Um zu analysieren, ob und inwieweit dezentrale Grenzkoalitionäre langfristig in die Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen einbezogen werden bzw. hier selbstständig eingreifen können, welchen Einfluss sie auf eine zunehmend integrativ gestaltete Außenpolitik haben und welche Politikfelder dabei im Vordergrund stehen, wurde in dieser Arbeit das Untersuchungsdesign ausgeweitet. Ausgangspunkt der Analyse sind unabhängige Variablen, die jenseits der grenzregionalen Bedürfnisse und Ansprüche die Rahmenbedingungen für dezentrale Vernetzungen ergeben. In einem zweiten Schritt wurden zwischenstaatliche Kooperationsansätze in Bezug auf die Einbeziehung subnationaler Akteure sowie hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf grenzüberschreitende Koalitionen untersucht. Erst vor diesem Hintergrund können Strukturen und Inhalte der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eingeordnet werden. Im Sinne der politischen Geographen House und Duchacek wird damit die Dynamik zwischen dem Kooperationsgrad der zwischenstaatlichen Beziehungen und den hieraus entstehenden grenzregionalen Spielräumen – unter Berücksichtigung transkontinentaler Einflüsse – in den Mittelpunkt gerückt.

Es wurden zwei Grenzregionen ausgewählt, die im nationalen Vergleich ähnliche Merkmale einer Defizitregion aufweisen und gleichzeitig ein hohes Maß an Integration innerhalb der Grenzregion haben, was sich in einer formalisierten und institutionalisierten Form der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ausdrückt. Zudem repräsentieren die deutsch-polnische wie die US-mexikanische Grenze sowohl klassische sicherheitspolitische Fragestellungen wie zunehmend wohlfahrtsstaatlich ausgerichtete grenzüberschreitende Ansätze. Damit haben die nationalstaatlichen Akteure sowohl Interesse an einer Förderung wie auch Begrenzung des grenzüberschreitenden Austauschs. In beiden Grenzregionen bestehen weit entwickelte Integrationskonzepte auf transkontinentaler Ebene, die ebenfalls Einfluss auf die zwischenstaatlichen Steuerungsinstrumente haben. Unter Berücksichtigung der in der Einleitung vorgestellten Überlegungen und theoretischen Ansätze konzentrierte sich die Studie also auf die Frage nach den Zusammenhängen zwischenstaatlicher, transkontinentaler und dezentraler grenzüberschreitender Kooperationsansätze. Dabei sollen besonders die in Europa und Nordamerika unterschiedlichen Integrationsanstöße und -logiken sowie die daraus entstehenden Einflüsse auf die dezentralen grenzüberschreitenden


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Koalitionen innerhalb der Gesamtheit der deutsch-polnischen bzw. US-mexikanischen Beziehungen analysiert werden.

9.2 Auswertung der Variablen

Zur Operationalisierung der Untersuchungsfragen wurden verschiedene institutionelle Variablen definiert, die die Handlungsspielräume für dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit bestimmen, die aus den theoretischen Vorüberlegungen und dem Themenbereich der dezentralen grenzüberschreitenden Arbeit entwickelt worden sind. Dazu gehören zunächst die auf nationalstaatlicher und transkontinentaler Ebene konzipierten Leitbilder für die Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen. Besonders wichtig ist die den dezentralen grenzüberschreitenden Koalitionen zugedachte Rolle bei der Gestaltung und Umsetzung zwischenstaatlicher bzw. transkontinentaler Integrationskonzepte. Analysiert wurden zudem politisch-administrative Kompetenzverteilungen im bundesdeutschen bzw. amerikanischen Föderalismus. Innerstaatliche Rechtsordnungen bilden eine entscheidende Einflussvariable für die Ausprägung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit, da sie die Grenzen zwischen einer auf subnationaler Ebene möglichen informellen nachbarschaftlichen Kooperation und der auf externe Unterstützung angewiesenen Formalisierung der Kontakte aufzeigen. Zudem fungieren die innerstaatlichen Kompetenzen dezentraler Akteure sowie die politische Kultur und Politikstile als Vorauswahl für Inhalte und Strukturen grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Hieran schließt sich eine detaillierte Untersuchung der Ausgangssituationen in den Grenzregionen an; dabei werden nicht nur infrastrukturelle, ökonomische sowie politische Bedingungen untersucht, sondern ebenfalls die sozio-kulturelle Verfasstheit der jeweiligen Grenzbevölkerung. Im Sinne der Einleitung haben die in der Grenzregion bestehenden Verhältnisse wie auch Einstellungen entscheidende Ausprägung auf die Gestaltung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit, die im Normalfall als von unten kommende Regionalisierung im eigenen Interesse entsteht.

9.2.1 Variable: Leitbilder

9.2.1.1 Deutsch-polnische Leitbilder

Die deutsch-polnischen Beziehungen beinhalten in ihrer Definition durch den deutsch-polnischen Vertrag von 1991 einen Mehrebenenansatz, der sich spezifisch auf Grenzakteure bezieht. Die Beteiligung nicht-politischer sowie subnationaler Akteure wurde bei der Neubestimmung des zwischenstaatlichen Verhältnisses Anfang der 1990er-Jahre durch nationalstaatliche Entscheidungsträger gefördert und steht im engen Zusammenhang mit den Grundausrichtungen der zwischenstaatlichen Beziehungen (vgl. Kapitel 1.1.1.). Während die Einbeziehung subnationaler Akteure sich an den Vorgaben der europäischen Integration orientiert, dient die Aktivierung breiter gesellschaftlicher Schichten vor allem der Vergangenheitsbewältigung und Aussöhnung zwischen den Völkern. Definiert wird dieser Mehrebenenansatz durch die völkerrechtliche Bindung des deutsch-polnischen Vertrages ‚über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit’ aus dem Jahr 1991. Der Vertrag nennt nicht nur detailliert die zu beteiligenden Akteursebenen für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit – speziell Regionen, Städte, Gemeinden und andere Gebietskörperschaften –, sondern legt ebenfalls Organisationsformen und Inhalte fest. Dies bezieht sich zum Beispiel auf die Gründung der Deutsch-Polnischen Regierungskommission, den Umweltschutz, die Raumordnung oder die Aufgaben des Deutsch-Polnischen Jugendwerkes. Zudem werden diese Organisationen auf die


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dominanten Inhalte der deutsch-polnischen Beziehungen – Vertrauensbildung und Europäische Integration – verpflichtet. Die Einbeziehung subnationaler Akteure in den deutsch-polnischen Vertrag entspricht neben der EU-Integrationslogik auch den Inhalten des ‚Europäischen Rahmenabkommens zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften’ des Europarates. Dieses Abkommen setzt auf dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Instrument zur Stärkung der Demokratie und Subsidiarität. Als Akteure einer solchen Zusammenarbeit werden der Verwaltungsbereich und kommunale Gebietskörperschaften genannt (vgl. Kapitel 1.2.1.3. ).

Als Konsequenz aus den Einflüssen der nationalstaatlichen Ebene fehlt den subnationalen grenzüberschreitenden Austauschgremien eine eigenbestimmte Entwicklungsfreiheit. Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit wird inklusive Form und Inhalt der Allianzen als ‚top-down-approach‘ festgeschrieben, in dem die staatlichen Einflüsse auf diese Gremien garantiert werden. Damit besteht nach Zeck und Schultze die Gefahr, dass diese Form der verordneten Kooperationen nicht dazu beiträgt, die Grenzakteure aus tatsächlicher Überzeugung in den Koalitionen halten zu können (vgl. Kapitel Einleitung 2.5.). Entsprechend kommt es potenziell zu den im Neo-Institutionalismus erörterten Spannungen zwischen Institutionen und Organisationen, da die gewählte Organisationsstruktur nicht als Ergebnis einer vorherigen Institutionsbildung ausgewählt wurde, sondern vielmehr auf die Initiative der nationalstaatlichen Leitbilder sowie europäischer Integrationsschritte zurückzuführen ist. Die Festschreibung der Kooperationen durch die völkerrechtlichen Verträge kann zur inneren Ablehnung der Organisationen durch die Grenzakteure führen, da diese Ziele und Werte nicht uneingeschränkt teilen. Dabei ist weniger mit offener Rebellion, sondern eher mit fehlender Motivation, mangelnder Überzeugung und Blockadehaltungen zu rechnen, die eine Internalisierung der Kooperationen jenseits der von nationalstaatlicher – und europäischer – Seite vorgegebenen Thematiken verhindert.

Die Einbeziehung subnationaler grenzüberschreitender Koalitionen als elementarer Bestandteil in den zwischenstaatlichen Beziehungen hat zur gleichen Zeit äußerst positive Auswirkungen für die Grenzakteure. Mit der Aufnahme des dezentralen grenzüberschreitenden Austauschs in die offiziellen zwischenstaatlichen Beziehungen und eine Förderung subnationaler Aktivitäten ist eine Verstetigung der Kooperationen und eine (fortschreitende) Einflussnahme auf unterschiedlichste Bereiche der zwischenstaatlichen Beziehungen möglich. Die für eine Formalisierung grenzüberschreitender Kontakte unbedingt nötige Unterstützung durch politisch-administrative Hierarchien (vgl. Kapitel Einleitung 2.1.) ist gegeben und bietet die Voraussetzung für eine Verrechtlichung der Kontakte und die spätere Übertragung hoheitsstaatlicher Kompetenzen auf zwischenstaatliche Institutionen (vgl. Kapitel 1.3.1.). Damit wird subnationalen Akteuren die Möglichkeit geboten, sich im Sinne des Neofunktionalismus auf neue Integrationsebenen auszurichten, die der eigenen Interessenoptimierung dienen. In diesem Sinne bietet die Deutsch-Polnische Regierungskommission zum Beispiel die Möglichkeit der Koalitionsbildung zwischen deutschen und polnischen kommunalen Grenzakteuren, womit auf polnischer Seite den Einflüssen der staatlichen Ebenen widerstanden wird (vgl. Kapitel 4.2.1.1.).

Gerade innerhalb der föderalen Auseinandersetzung zwischen den Interessen kommunaler Grenzakteure und den Bundesländern ergeben sich durch die völkerrechtlich festgeschriebene Deutsch-Polnische Regierungskommission direkte Zugangsmöglichkeiten der Kommunen zu nationalstaatlichen Entscheidungsträgern. So werden die grenzregionalen Handlungsspielräume erweitert, allerdings hauptsächlich in Bezug auf die in den Verträgen von 1990 und 1991 definierten Ziele der zwischenstaatlichen Beziehungen. Damit die im Sinne der Interdependenztheorie die Trennung zwischen ‚high’ und ‚low’ politics strukturell aufgehoben, was letztendlich neue Spielräume für dezentrale


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Akteure schafft. Mit der Schaffung neuer zwischenstaatlicher Gremien unter Beteiligung subnationaler Akteure wird diesen also im Sinne der Netzwerkanalyse Zugang zu zwischenstaatlichen Entscheidungsmechanismen gewährt. Deren faktische Bedeutung übersteigt – wie die Reaktionen der Grenzakteure zeigt – formalrechtliche Einflussmöglichkeiten (vgl. Kapitel 4.2.1.1.) und hat vor allem große Bedeutung durch die Etablierung neuer Kommunikations- und Informationslinien.

9.2.1.2 US-mexikanische Leitbilder

In den US-mexikanischen Beziehungen existiert kein völkerrechtlich definierter Mehrebenenansatz, der sich auf unterschiedliche Politikfelder erstrecken würde. Eine dominante Leitidee als Richtlinie der politischen Zusammenarbeit ist nicht vorhanden, wodurch es zu Konflikten zwischen den Interessen der verschiedenen nationalstaatlichen Entscheidungsträger kommt. Der Ausgleich der Interessen wird durch die unterschiedliche Intensität der Kooperation bzw. den Grad an unilateraler Steuerung innerhalb der verschiedenen Politikfeldern zusätzlich eingeschränkt. Es besteht eine klare Differenz zwischen Mechanismen der Kooperation und den einerseits primär aus der Sicherheitspolitik definierten Thematiken – wie Drogenschmuggel und undokumentierte Migration – und der auf Integration ausgerichteten ökonomischen Vernetzungen andererseits. Das Verhältnis der zwischenstaatlichen Beziehungen entspricht den Überlegungen der Netzwerkanalysten, wonach sich die Entscheidungsstrukturen entsprechend der spezifischen Gegebenheiten der jeweiligen Politikfelder ausbilden.

Eine übergeordnete Integrationsebene, die gezielte Kooperationsimpulse für politische Steuerung und Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen liefert, existiert zwischen den USA und Mexiko nicht. Es überwiegen traditionelle nationalstaatliche Entscheidungsstrukturen, die unter historischen Belastungen leiden. Im Sinne des Neo-Institutionalismus ist daher die Bereitschaft seitens der US-Bundesakteure, weitreichende Abstimmungsmechanismen zu sicherheitspolitischen Fragen mit Mexiko zu installieren, äußerst gering und für die nahe Zukunft auszuschließen. Besonders in Bereichen, die als zentrale Interessenfelder definiert werden dominieren Sicherheitsbedenken, die eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit behindern. Allerdings hat die wachsende ökonomische Vernetzung mit Mexiko die Kooperationsbereitschaft erhöht, was nicht nur auf die Bildung einer Freihandelszone zurückgeführt werden kann. Selbst in Kernfragen der Sicherheitspolitik, wie dem Kampf gegen Drogenhandel, wird von ausschließlich unilateralen Entscheidungen erstmals abgerückt. Kooperative bilaterale Mechanismen stehen jedoch vor elementaren Hindernissen, die aus hoheitsstaatlichen Ansprüchen resultieren.

Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat in der Ausgestaltung der US-mexikanischen Leitideen keine Bedeutung. Damit wird den Vorgaben des US-Föderalismus entsprochen, der zum einen klar trennt zwischen nationalstaatlichen und einzelstaatlichen (und in deren Abfolge kommunalen) Aufgaben (vgl. Kapitel 1.3.2.2.); zum anderen beinhaltet der US-Föderalismus keine Förderung von Regionalentwicklungen im Sinne der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen wie dies im deutschen Föderalismusmodell festgelegt ist (vgl. Kapitel 1.3.1.2.). Diese amerikanische Tradition des Föderalismus schließt eine externe Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit aus. Diese Strategien werden vielmehr in die Verantwortung der Politik der US-Einzelstaaten bzw. Kommunen gegeben, wie zum Beispiel in Gestalt finanzieller Anreizsysteme für Investoren mittels Steuervergünstigungen. Diese Verteilung der Kompetenzen und


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Aufgaben kommt dem in den USA auf einzelstaatlicher sowie kommunaler Ebene verwurzelten Misstrauen gegenüber nationalstaatlichen Regulierungen entgegen.

9.2.1.3 Vergleich: Auswirkungen der jeweiligen nationalen Leitbilder auf die dezentralen grenzüberschreitenden Kooperationen

Die Förderung dezentraler Koalitionen und ihre Einbeziehung in die offiziellen deutsch-polnischen Beziehungen ist politisch motiviert. Umfang, Inhalt und Struktur der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit werden in entscheidendem Maße durch die nationalstaatlichen Akteure definiert und an deren Interessen – vor allem infrastrukturelle und regionalpolitische Thematiken – angepasst. Nationalstaatliche Akteure erhalten durch die völkerrechtliche Verknüpfung der grenzüberschreitenden Aktivitäten mit den dominanten zwischenstaatlichen Zielen und Interessen neue Einfluss- und Mitsprachemöglichkeiten in ehemals ausschließlich auf lokaler und regionaler Ebene zu entscheidenden Fragen. Damit wird – im Sinne der Intergouvernementalisten – der Einflussbereich nationalstaatlicher Akteure durch die Förderung von Integration und Einbeziehung subnationaler Einheiten erhöht. Der Vertrag von 1991 bestätigt zudem die These des politischen Geographen Duchacek , wonach seit dem Ersten Weltkrieg lokale und regionale Grenzaufgaben verstärkt durch internationale Verträge geregelt werden (vgl. Kapitel Einleitung2.4.). Gleichzeitig erhalten dezentrale Akteure Zugang zu nationalen Entscheidungsträgern.

Die Sicherheits- und insbesondere Grenzpolitik der USA und Mexiko wird nicht durch eine verbindliche übergeordnete politische Leitidee geprägt, die Einbeziehung dezentraler Grenzakteure wird nicht thematisiert, weshalb im Gegensatz zur deutsch-polnischen Zusammenarbeit dort nicht von einer gemeinsamen Interessenvertretung gesprochen werden kann. In den Beziehungen zwischen den USA und Mexiko liegen somit die Grundvoraussetzungen für eine Formalisierung grenzüberschreitender Mehrebenenansätzen aufgrund externer Unterstützung nicht vor (vgl. Kapitel Einleitung 2.1.). Als Motor der dezentralen Integrationsförderung werden die politische Kultur, die Struktur des Föderalismus sowie hauptsächlich die ökonomischen Vernetzungen betrachtet.

Nationalstaatliche Vorgaben, die wiederum aus den Grundsätzen der europäischen Integrationspolitik abgeleitet werden, werden entlang der deutsch-polnischen Grenze als Auswahlkriterien herangezogen, um den Kreis der potenziellen Grenzakteure zu bestimmen, wobei vornehmlich kommunale politisch-administrative Akteure berücksichtigt werden. Dieses Verfahren hat verschiedene Auswirkungen: Zum einen wird die Bündelung dezentraler Zusammenarbeit auf Landesebene verhindert und die Kompetenz der Kommunen besonders innerhalb der europäischen Mehrebenenstrukturen gestärkt - wodurch eine Entwicklung wie entlang der Grenze zwischen Arizona und Sonora , bei der die Politik des Einzelstaates Arizona Inhalt und Umfang der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wesentlich bestimmt (vergl. Kapitel 5.2.1.), ausgeschlossen ist. Durch diese Vorauswahl wird eine breite Beteiligung der Akteure behindert, obgleich diese eine wichtige Voraussetzung für die Etablierung intensiver und langfristiger Kooperationen darstellt (vgl. Kapitel Einleitung 2.5.). Diese Einschränkung der möglichen Akteure an Entscheidungsprozessen betrifft besonders den Privatsektor als entscheidenden Träger umfassender regionaler Modernisierungen zur Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit im internationalen Wettbewerb der Regionen einer globalisierten Wirtschaft (vgl. Einleitung 2.2.). Im Rückgriff auf die Thesen der Netzwerktheoretiker kommt es damit zur Ausgrenzung einer entscheidenden Akteursgruppe aus den Entscheidungsstrukturen, was die Reichweite und Qualität des Netzwerkes negativ


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beeinflussen kann. Demgegenüber hat die politische Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen zwischen den USA und Mexiko keinen Einfluss auf die Akteursauswahl der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Die sich nach der deutschen Einheit und den polnischen Transformationen neu etablierende grenzüberschreitende Zusammenarbeit stand von Anfang an unter dem Einfluss der Nationalstaaten. Diese Entwicklung widerspricht der ‚normalen Entwicklungsgeschichte’ dezentraler grenzüberschreitender Kontakte, die zunächst meist informellen und begrenzten Charakter haben, primär grenzregionale Aufgaben und Probleme behandeln (vgl. Kapitel Einleitung 2.1. sowie 4.2.1.2.) und sich sukzessive fortentwickeln. Die Möglichkeit einer schrittweisen Annäherung zwischen den Grenzakteuren hat Bedeutung für den Aufbau von Vertrauen und die Qualität der sozio-kulturellen Kontakte, die als entscheidende Voraussetzungen für die erfolgreiche Etablierung grenzüberschreitender Kontakte gelten (vgl. Kapitel Einleitung 2.5.). Die Bedeutung einer langsamen Annäherung potenziert sich in Grenzregionen, die von einer jahrzehntelangen Abtrennung der Bevölkerungen aufgrund abgrenzender staatlicher Ideologien sowie aggressiv-kriegerischen Entwicklungen der Grenzregion geprägt sind, wie dies in der deutsch-polnischen Grenzregion der Fall ist (vgl. Kapitel 2.1.). In der US-mexikanischen Grenzregion dagegen konnte und kann diese Möglichkeit der schrittweisen Annäherung praktiziert werden, was nicht nur allein den unterschiedlichen sozio-kulturellen Ausgangsbedingungen geschuldet ist, sondern auch auf die weitgehende Isolation grenzüberschreitenden Aktivitäten auf Bundesebene sowie dezentrale Kontakte zurückzuführen ist.

Entlang der US-mexikanischen Grenze obliegt die Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit zunächst den Grenzakteuren selbst und ist abhängig von den Ausgangssituationen innerhalb der Grenzregion. Damit erhalten Grenzakteure die Chance, eigenständige Kooperationen und Allianzen zu entwickeln, die sowohl thematisch als auch organisatorisch unabhängig von den Vorgaben der Leitideen sind. Diese relative Autonomie ist hinsichtlich der häufig kompetitiv gestalteten offiziellen Beziehungen zwischen den USA und Mexiko – die zudem kaum übergeordnete Kooperationsansätze kennen (vgl. Kapitel 1.1.2.) – für die Grenzakteure von Vorteil. Damit ist die Gefahr einer kontraproduktiven Spannung zwischen den in der Grenzregion vorherrschenden Stimmungen und Werten und den gewählten Organisationsstrukturen auszuschließen, wie sie entlang der deutsch-polnischen Grenze besteht. Gleichzeitig sind mit der Zurückhaltung der Bundesakteure negative Einflüsse verbunden, insofern die nationalstaatliche Unterstützung, die eine langfristige freiwillige Integration der Grenzakteure in die Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen und deren Präsenz innerhalb der Entscheidungsmechanismen begünstigt, fehlt. Zudem sind keine Instrumente vorhanden, um die Interessen und Ziele der Grenzakteure im zwischenstaatlichen Austausch zu berücksichtigen, wodurch der formale Zugang von Grenzakteuren zu den nationalstaatlichen Entscheidungsträgern erschwert wird. Dagegen haben die deutsch-polnischen Grenzakteure einen weitgehend unbehinderten, weil formalisierten regelmäßigen Kontakt zu nationalstaatlichen Entscheidungsträgern.

Die Situation entlang der deutsch-polnischen Grenze bestätigt die Annahmen der Interdependenztheoretiker, wonach das Vorhandensein kooperativer Strukturen keine Konvergenz der nationalen Interessen garantiert, wie sich an den deutsch-polnischen Diskussionen über die Öffnung neuer Grenzübergänge zeigt (vgl. Kapitel 4.2.1.1.) Allerdings ermöglicht es einen im Sinne der Netzwerktheoretiker ungehinderten Informations- und Kommunikationsfluss zwischen allen Akteuren, durch die die jeweilige Problemperzeption verändert wird. Dieses Informations- und Kommunikationssystem, das alle Akteure zu beteiligen in der Lage ist, existiert in der US-mexikanischen Grenzregion nicht. Bundesakteure haben – jenseits des NAFTA-Zusammenhanges – kaum


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Informationen über die in der US-mexikanischen Grenzregion bestehenden Probleme, wissen aber auch kaum über dort bestehende Kooperationserfolge Bescheid.

9.2.1.4 Transkontinentale Leitbilder für die deutsch-polnische Grenzregion

Entscheidenden Einfluss auf die Gestaltung dezentraler Kooperationen entlang der deutsch-polnischen Grenze haben transkontinentale Vereinbarungen. Grenzakteure orientieren sich im Sinne des Neofunktionalismus permanent an den Vorgaben der auf supranationaler Ebene entwickelten Fördergrundsätze und -mechanismen. Allerdings sind diese Integrationen Ergebnis politischer Entscheidungen und nicht ‚Spill-Over’-Effekte ökonomischer Integration. Neben den EU-Programmen legten Initiativen des Europarates den Grundstock für die kontinuierliche Verrechtlichung subnationaler grenzüberschreitender Allianzen (vgl. Kapitel 1.2.1.3.), die allerdings entlang der deutsch-polnischen Grenze noch nicht in Gänze eingelöst ist; es ist bislang zu keiner – nach dem Grundgesetz möglichen (vgl. Kapitel 1.3.1.1.) – Übertragung nationalstaatlicher Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Institutionen gekommen.

Die Verknüpfung politischer und wirtschaftlicher Ziele und Inhalte in der Europäischen Union beeinflusst sowohl die Ausrichtung grenzüberschreitender Zusammenarbeit als elementarer Teil der europäischen Regionalpolitik als auch die Gestaltung der Staatsgrenze und die ihr übertragenen Aufgaben und Funktionen. Analog zur fortschreitenden Integrationslogik der EU verändern sich die durch die EU-Kommission geförderten Projekte und Programme, wodurch eine beständige und weitreichende Abhängigkeit subnationaler Aktivitäten von den Vorgaben aus Brüssel besteht. Diese enge Verbindung wirktsowohl positiv – im Sinne zunehmender finanzieller und institutioneller Förderung – als auch negativ – im Sinne eines permanenten Anpassungsdrucks bzw. einer sich im Zuge der Konkretisierung der Beitrittsstrategien verengenden Förderfähigkeit. Die Programme für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der deutsch-polnischen Grenze verändern sich zunehmend von einer bedarfsorientierten zu einer beitrittsorientierten Förderung. Die Grenzakteure selbst sind aufgrund ihres eigenen engen finanziellen Rahmens (vgl. Kapitel 2.1.3.) kaum in der Lage, eigene Thematiken zu behandeln, die von Vorgaben der supranationalen Ebene abweichen.

Zunächst hat die durch die EU ausgeweitete Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit für die grenzüberschreitenden Aktivitäten positive Auswirkungen. So wird eine langfristige Planung inklusive Finanzierungssicherheit gewährleistet. Diese positiven Elemente im Sinne der Grenzakteure lassen sich dadurch belegen, dass die Aufnahme grenzüberschreitender Programme in die EU-Strukturfonds auf Initiative des Europarates unter starker Beteiligung subnationaler Akteure zurückgehen (vgl. Kapitel 1.2.1.3. sowie 4.2.1.2.). Damit ist die Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit als Teil der europäischen Regionalpolitik Ausdruck eines gewachsenen Drucks seitens subnationaler Akteure auf eine stärkere Wahrnehmung der eigenen Interessen innerhalb der europäischen Mehrebenenstrukturen. Diese relativ starke Positionierung der Grenzakteure kann nicht auf die Situation entlang der deutsch-polnischen Grenze übertragen werden. Hier standen Identitätsbildung und Europäisierung zum Zeitpunkt der Formalisierung der grenzüberschreitenden Kontakte noch am Anfang (vgl. Kapitel 2.1.5. sowie 5.1.1.).

Die Grenzregion wird parallel beeinflusst durch die interne Weiterentwicklung der Europäischen Union wie auch durch die Heranführungsstrategie Polens in Vorbereitung auf die EU-Osterweiterung, die in der Addition zu nicht abgestimmten bzw. kontraproduktiven Entwicklungen führen kann, was zum Beispiel an der Unvereinbarkeit der


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Förderinstrumente für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit INTERREG und PHARE demonstriert werden kann (vgl. Kapitel 1.2.1.4.). Diese Entwicklungen sind bedingt durch Spannungen und Interessenkonflikte innerhalb der EU-Kommission, die ungefiltert an die Grenzregionen weitergegeben werden. Die EU-Osterweiterung und die damit verbundene schrittweise vollzogene Heranführungsstrategie Polens haben zunehmenden Einfluss auf die Förderkriterien grenzüberschreitender Zusammenarbeit gewonnen. In den im Jahr 1998 eröffneten Beitrittspartnerschaften wurde spezifiziert, in welchen Bereichen eine Zusammenarbeit als Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft besonders gefördert werden sollte. Im Mittelpunkt stand die Reform der Verwaltungsstrukturen in Polen, was durch Kooperationen in der Regionalpolitik zwischen Verwaltungen und Gebietskörperschaften erreicht werden sollte. Im Rahmen des ‚Strukturierten Dialogs’ wurde der Schwerpunkt der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit erneut auf Verwaltungsstrukturen gelegt (vgl. Kapitel 1.2.1.4.).

Die europäische Ebene hat zudem große Auswirkungen auf die Gestaltung der Staatsgrenzen, wobei hier erneut widerstrebende Einflüsse auf die deutsch-polnische Grenze wirken. Neben dem Grundsatz der Friedenssicherung wird wohlfahrtssteigernden integrativen Zielen entsprochen, die im Sinne der Modernisierung von Regionen und der Belebung der regionalen Konkurrenzfähigkeit dienen. Hier besteht ein Verständnis von Staatsgrenzen jenseits klassischer Sicherheitsstrategien: Sie sollen durch ihre Aufgaben und Funktionen als Garanten eines friedvollen Zusammenlebens zwischen den Staaten fungieren. Damit haben Staatsgrenzen und grenzüberschreitende Zusammenarbeit nicht nur konkrete politische oder ökonomische Ziele, sondern verfolgen generelle Integrationsvorstellungen, die sich auch im Symbolischen ausdrücken (vgl. Kapitel Einleitung 3.4.).

Allerdings sind diese Ziele vor allem auf den Zusammenhalt innerhalb des Gemeinsamen Binnenmarktes gerichtet. Die entlang der EU-Außengrenzen exekutierten EU-Politiken, die letztendlich das Ziel verfolgen, den europäischen Binnenmarkt hermetisch zu schützen, wirken sich kontraproduktiv auf den deutsch-polnischen Austausch aus. Entlang der EU-Außengrenzen ist die EU-Politik auf eine Verschärfung der Grenzsicherung als elementarer Bestandteil der EU-internen Integration ausgerichtet. Der Staatsgrenzen immanente Dualismus aus ‚Trennendem und Verbindendem’ (vgl. Kapitel Einleitung 1.) ist damit ursächlicher Bestandteil der europäischen Grenzpolitik. Gleichzeitig ist die deutsch-polnische Staatsgrenze und der hier stattfindende Austausch Bestandteil der EU-Heranführungsstrategie für die EU-Osterweiterung; dabei stehen integrative Ziele in Vorbereitung auf und als Symbol für die anstehende Vollmitgliedschaft inklusive spezifische ‚Einübungen’ für die Beitrittskandidaten im Zentrum der Politik. Beide Strategien kollidieren mit den auf Abschottung ausgelegten Politiken (vgl. Kapitel 4.1.2.2.).

9.2.1.5 Transkontinentale Leitbilder für die US-mexikanische Grenzregion

Die formale Bedeutung des NAFTA-Vertrages liegt auf der Schaffung eines Freihandelsabkommens. Ein supranationaler Mehrebenenansatz, der subnationale Akteure berücksichtigt, wurde nicht installiert. So wird bereits in der Präambel des Abkommens auf die Wahrung der souveränen Rechte der NAFTA-Mitgliedsstaaten hingewiesen. Das NAFTA-Abkommen richtet sich in seinem Kern auf den zwischenstaatlichen Güter-, Kapital- und Dienstleistungsaustausch, der in die politische Kompetenz nationalstaatlicher Akteure fällt. Damit werden klassische Felder der Regionalpolitik bzw. dezentraler Koalitionen lediglich in dem Sinne berührt, dass grenzüberschreitende Zusammenarbeit von einer Aufhebung des ‚trennenden’ Elementes der Staatsgrenzen innerhalb der


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zwischenstaatlichen Handelsbeziehungen profitiert. Abgesehen von der im bilateralen ‚side-agreement’ beschlossenen Gründung von Institutionen zur Finanzierung von Umwelt- und Infrastrukturprojekten in der US-mexikanischen Grenze tangiert der NAFTA-Vertrag subnationale grenzüberschreitende Kooperationen nicht de jure. Trotzdem ist von weiterreichenden ‚Spill-Over’-Effekten auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit auszugehen. Diese resultieren aus der durch den NAFTA-Vertrag verrechtlichten ökonomischen Integration sowie den in Folge des Vertrages initiierten neuen Kooperationsformen (vgl. Kapitel 2.2.3.3. und 4.2.2.2.). Beides korrespondiert mit der in der Grenzregion faktisch bereits vollzogenen ökonomischen Vernetzung.

Integrationsanstösse, die über den Vertragstext hinausweisen, zeigen sich in der im Vorfeld geführten Debatte über die Notwendigkeit des NAFTA-Vertrages. Die amerikanische Diskussion spiegelt die Verbindung zwischen ökonomischen Interessen und politischen Zielen im Sinne einer Stabilisierung Mexikos wider. Hier zeigt sich eine klare Spannung zwischen dem einerseits dominanten Souveränitätsverständnis (vgl. Kapitel 1.1.2.4.) und den andererseits mit dem NAFTA-Vertrag verbundenen Zielen einer engen, auch politischen Kooperation zwischen den Vereinigten Staaten und Mexiko (vgl. Kapitel 1.2.2.2.). Die Haltung der US-Regierung bezüglich der Zusatzabkommen lässt sich mit neorealistischen bzw. intergouvernementalistischen Verhaltensweisen erklären. Der im Vorfeld des NAFTA-Vertrages entstandene gesellschaftliche Druck hatte ein solches Ausmaß erreicht, dass eine Verabschiedung eines reinen Handelsvertrages nicht mehr möglich schien. Um eine drohende Neuformulierung des Vertrages zu vermeiden, entwickelte die US-Bundesregierung Zusatzabkommen zum Umwelt- und Arbeitsrecht, die halfen, den für die nationalstaatlichen Regierung allein wichtigen Bereich des Vertrages – das Freihandelsabkommen – durchzusetzen. Zudem wurden die Zusatzabkommen derart abgeschwächt formuliert, dass von einer gleichwertigen Integrationsleistung zwischen ökonomischen und politischen Politikbereichen keine Rede sein kann. Ein weiterreichender Kompetenzverlust der nationalstaatlichen Akteure wurde somit ebenso vermieden wie eine erneute Diskussion um die Kernbereiche des Abkommens, bei dem sich oppositionelle gesellschaftliche Kräfte eventuell gegenüber den Interessen der Regierungen hätten durchsetzen können. Tatsächlich gewonnen haben mit dem NAFTA-Abkommen vor allem die Privatakteure sowie internationalen Finanziers. Deren Druck hat im Sinne der Interdependenztheorie die politischen Akteure gezwungen, eine Verrechtlichung für den trilateralen Handel auch gegen starke innenpolitische Widerstände durchzusetzen.

Der Zwang zu weiterführenden Integrationen wurde auch durch die Zusatzabkommen nicht aufgelöst, sodass solche, wenn überhaupt, jenseits des trilateralen Abkommens innerhalb der zwischenstaatlichen Politikfelder realisiert werden müssen (vgl. Kapitel 4.2.2.3). Diese Tendenz wird dadurch bestärkt, dass sich in den USA nach dem NAFTA-Abschluss eine negative Stimmung gegenüber weiteren Formalisierungen auf internationaler oder zwischenstaatlicher Ebene ausbreitete. Die dem NAFTA-Vertrag im Vergleich zur EU fehlende fortschreitende Integrationslogik wird durch einen solchen Widerstand weiter festgeschrieben. Außerhalb der handelspolitischen Dimension berührt die nordamerikanische Integrationskonzeption in ihrer formalisierten Form kaum die Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenzen. Entsprechend können die langfristigen Einflüsse auf die Grenzpolitik in der Balance zwischen Wohlfahrtsteigerung bzw. Sicherheitsinteressen nur in der Dynamik zwischen den Rahmenbedingungen des NAFTA-Vertrages und der konkreten Ausprägung der einzelnen zwischenstaatlichen Politikfelder beurteilt werden.

Obwohl das NAFTA-Abkommen kein ‚grünes Handelsabkommen’ darstellt und die ursprünglichen Ziele von NGOs und Umweltschützern nicht erfüllt wurden, haben die Zusatzabkommen dennoch indirekte Auswirkungen auf die politischen Steuermechanismen und die Zugangsmöglichkeiten dezentraler Akteure. Zum einen ist es zu einer freiwilligen Transnationalisierung und Professionalisierung nicht-politischer Akteure gekommen, die sich zunehmend in Bereichen der Handelspolitik betätigen (vgl. Kapitel Einleitung 2.3.).


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Dies wurde durch nationalstaatliche US-Akteure anerkannt, die ihnen zumindest begrenzten Zugang zu den handelspolitischen Entscheidungsprozessen gewährten (vgl. Kapitel 3.2.2.3. sowie 4.2.2.1. und 4.2.2.3.). Zum anderen wurden durch die Zusatzabkommen erste Zugangsmöglichkeiten für subnationale Akteure, speziell auch Grenzakteure, zu den nationalstaatlichen Entscheidungsträgern geschaffen. Damit wurden im Sinne der Netzwerktheoretiker neue Informations- und Austauschgremien geschaffen. Außerdem haben die Zusatzabkommen des NAFTA-Abkommens einen Integrationsstandard gesetzt, der für die Zukunft eine Verabschiedung reiner Handelsabkommen auf zwischenstaatlicher oder internationaler Ebene höchstwahrscheinlich ausschließen wird.

9.2.1.6 Vergleich: Auswirkungen der jeweiligen transkontinentalen Leitbilder auf die dezentralen grenzüberschreitenden Kooperationen

Im Vergleich zur europäischen Integrationsidee hat die formalisierte Leitidee in Nordamerika nur einen begrenzten Einfluss auf die Bildung subnationaler grenzüberschreitender Koalitionen. Ein elementarer Unterschied für die Grenzregionen ist der Grad an politischer Integration und Zielsetzung auf transkontinentaler Ebene. NAFTA beinhaltet keine der EU vergleichbare fortschreitende Integrationslogik oder den weitreichenden Gestaltungsanspruch der europäischen Grundziele Friedenssicherung, Subsidiarität sowie wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt (vgl. Kapitel 1.2.1.1.). NAFTA konzentriert sich nahezu ausschließlich auf die Umsetzung einer Freihandelszone. Selbst innerhalb der NAFTA-Zusatzabkommen zum Umwelt- und Arbeitsrecht werden nationale Standards und Kompetenzen außerhalb des Handelsrechtes nicht eingeschränkt (vgl. Kapitel 1.2.2.1.). Zudem fehlt eine dem europäischen Binnenmarkt entsprechende Einbeziehung des Arbeitsmarktes in die NAFTA-Konzeption. Damit ist die durch das nordamerikanische Abkommen erreichte Freizügigkeit im Vergleich zum Europäischen Binnenmarkt erheblich eingeschränkter. Entsprechend gibt der NAFTA-Vertrag keine Veranlassung, Freizügigkeit mit einer transkontinentalen Politik der Abschottung der Außengrenzen zu verbinden, wie dies in der Gestaltung der EU-Außengrenzen sichtbar wird (vgl. Kapitel 1.2.1.4.).

Die Europäische Regionalpolitik orientiert sich an transkontinentalen Grundzielen wie wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Subsidiarität, Föderalismus sowie Bewahrung unterschiedlicher staatlicher Traditionen. Diese Ziele kommen den Interessen subnationaler Akteure im grenzüberschreitenden Bezug entgegen (vgl. Kapitel Einleitung 2.1.). Durch den mehrjährigen Förderzeitraum der europäischen Programme einschließlich Zielvorgaben und Evaluation ist eine langfristige Planung grenzregionaler Aktivitäten im Sinne einer regionalwirtschaftlichen Entwicklung möglich. Zudem gestatten die von der supranationale Ebene bereitgestellten finanziellen Mittel sowie die institutionelle Unterstützung ein potenzielles Ausmaß und Qualität grenzüberschreitender Aktivitäten, wie sie von den Grenzakteuren alleine – vor allem in Anbetracht der Anfang der 1990er-Jahre in der deutsch-polnischen Grenzregion bestehenden Situation (vgl. Kapitel 2.1.) – nicht zu leisten wären. Die EU-Finanzmittel sind demnach ein großer Anreiz, dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu initiieren. Die mit diesen Geldern verknüpften Auflagen, Interessen und Ziele der supranationalen Ebene sind den beteiligten Grenzakteuren zumeist am Anfang nicht eindeutig bewusst (vgl. Kapitel 3.2.1.5. sowie 4.2.1.2.).

Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit spielt in der Gestaltung der nordamerikanischen Integrationsidee keine besondere Rolle, wie sie auch keine große Bedeutung für die Ausgestaltung der nationalen Leitbilder im US-mexikanischen Verhältnis


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hat. Da im NAFTA-Vertrag Mehrebenen-Entscheidungsmechanismen fehlen, die eine Einbeziehung subnationaler Akteure in zwischenstaatliche Politikfelder garantieren, hat das Freihandelsabkommen für Grenzakteure zunächst Bedeutung als feststehender juristischer Rahmen, der Spielregeln schafft für die bereits im Vorfeld erreichte ökonomische Vernetzung.

Ein bedeutender Unterschied zeigt sich in der Bedeutung ökonomischer Integration für die Vernetzungsmöglichkeiten subnationaler Akteure. In der EU hat die Institutionalisierung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mittels Regionalpolitik nicht zur erhofften Stärkung subnationaler Einheiten geführt; dies wird u.a. an der als unbefriedigend empfundenen Stellung des Ausschusses der Regionen (AdR) deutlich. Hinsichtlich der Umsetzung der INTERREG-Programmes wird die fehlende Einbeziehung lokaler und regionaler Entscheidungsträger in Planung und Evaluation und die Dominanz der EU-Kommission und nationalstaatlicher Akteure bei der Umsetzung kritisiert (vgl. Kapitel 4.2.1.2.).

Im NAFTA-Kontext resultiert die Stärkung der dezentralen Akteure aus einer Mischung aus fehlender Institutionalisierung und den Folgeproblemen der Vernetzung in dem bereits vor Abschluss des NAFTA-Vertrages ökonomisch integrierten US-mexikanischen Handesraum. Hier besteht im Sinne MESSNERs eine Diskrepanz zwischen bestehenden komplexen Interdependenzen und dem Unwillen nationalstaatlicher Entscheidungsträger, neue Formen der Zusammenarbeit zu entwickeln. Faktisch hat also die fehlende politische Dimension des NAFTA-Vertrages zur politischen Aktivierung von zur Integration bereiten Akteuren geführt, zum Beispiel im Bereich Arbeits- und Umweltrecht.

9.2.2 Variable: Politisch-administrative Kompetenzverteilung

9.2.2.1 Deutscher Föderalismus

Der bundesdeutsche Föderalismus prägt eine Tradition der engen Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen den politischen Ebenen, die sich ebenfalls auf europäische Politikfelder erstreckt. Eine eindeutige Zuordnung von Bundes- und Länderkompetenzen besteht nicht. Die im Grundgesetz festgelegten Steuerungsmechanismen der konkurrierenden sowie Rahmengesetzgebung und die Gemeinschaftsaufgaben mit direktem Bezug auf die Aufgaben der Regionalpolitik haben Einfluss auf die Ausprägung dezentraler grenzüberschreitender Kontakte. Aus dem Grundgesetz kann selbst im rein innerstaatlichen Bezug kein eindeutiger subnationaler Regelungsanspruch für Thematiken der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit abgeleitet werden, sofern diese über Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung bzw. der ausschließlich der Ländergesetzgebung unterstehenden Politikfelder hinausgehen. Diese Struktur wird durch die zunehmende Europäisierung von Regionalaufgaben gerade im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit verändert (vgl. Kapitel 1.2.1.1.).

Das im Grundgesetz verankerte Prinzip der Regionalpolitik als Garant für die Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen spiegelt sich im europäischen Grundsatz des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhaltes einschließlich der hiermit verbundenen ungleichgewichtigen Lastenverteilung zwischen den Mitgliedsstaaten zu Gunsten eines Ausgleichs der Lebens- und Wirtschaftsbedingungen wider (vgl. Kapitel 1.2.1.1.). Allerdings stehen diesen Grundgedanken den im Zuge der EU-Osterweiterung formulierten Prioritäten der Beitrittspartnerschaften und die damit verbundene Verengung


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der Förderungkriterien grenzüberschreitender Projekte potenziell entgegen (vgl. Kapitel 4.2.1.3.).

Mit Blick auf die potenzielle Akteursbeteilung an dezentralen grenzüberschreitenden Koalitionen hat der bundesdeutsche Föderalismus einschränkende Wirkung. Die formale Mitwirkung von Verbänden und Interessenvertretungen am politischen Prozess ist mit Ausnahme von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden nicht vorgesehen; zudem besitzt der Verwaltungsapparat im Sinne einer ‚Bürokratiedemokratie’ besondere Gestaltungskraft. Diese Beschränkung des Akteurskreises wirkt sich hemmend auf die Formierung dezentraler Koalitionen aus.

9.2.2.2 US-Föderalismus

In der US-Verfassung sind Mehrebenenstrukturen im Sinne einer gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung nicht vorgesehen, stattdessen fallen alle nicht explizit dem Bund zugeordneten Politikfelder in einzelstaatliche Regelungsinstanz. Einzelstaaten haben zudem weitgehende Entscheidungskompetenzen, was Organisationsstrukturen und Inhalte kommunaler Betätigungen betrifft. Innerstaatliche Mehrebenenstrukturen werden vor allem über Finanzzuwendungen geschaffen, durch die Bundesakteure versuchen, nationalstaatliche Prioritäten in regionalen Aufgaben- und Kompetenzbereichen durchzusetzen. Dies ist ebenfalls für die Gestaltung grenzüberschreitender Mehrebenenstrukturen von Bedeutung.

Die politische Kultur der USA baut auf regionalen Unterschieden und Wettbewerb auf. Jeder US-Einzelstaat, eingeschränkt gilt dies auch für Kommunen, ist eigenverantwortlich für seine Finanzeinnahmen. In jüngster Zeit sind sowohl die Privatisierung ehemals staatlicher Aktivitäten als auch das ‚dismantling’ von Staatsfunktionen zu beobachten. Beides führt zu einer Aufwertung der Rolle des Privatsektors sowohl innerhalb der politischen Entscheidungsstrukturen als auch in der Aufgabenausführung. Damit wird den Bedingungen des modernen Regionalismus im Sinne einer Förderung von ‚privat-public-partnerships’ auch im grenzüberschreitenden Sinne entsprochen (vgl. Kapitel Einleitung 2.2.).

Die politische Kultur der Vereinigten Staaten unterstützt allgemein eine im Vergleich zum bundesdeutschen Föderalismus relativ diversifizierte Akteursbeteiligung an politischen Entscheidungsprozessen. Während dem Staat eine lediglich eingeschränkte Legitimation zur Intervention zugebilligt wird, gelten die unterschiedlichsten gesellschaftlichen Kräfte als legitime Interessenvertreter. Entsprechend ist der Zugang unterschiedlichster Verbände und Interessengruppen zu politischen Entscheidungsprozessen gesetzlich geregelt.

9.2.2.3 Vergleich: Einfluss der politisch-administrativen Rahmenbedingungen auf Ausgestaltung der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperationen

Der in der Bundesrepublik bestehende Regelungsanspruch des Bundes bedingt eine Mehrebenenstruktur, in der dem Bund eine potenziell dominante Rolle hinsichtlich der Gestaltung und Themensetzung regionaler Belange zukommt. Damit besteht die Gefahr, dass potenzielle Interessenkonflikte zwischen Bund und subnationalen Akteuren in die dezentralen grenzüberschreitenden Kooperationen hineingetragen werden und zu Gunsten nationalstaatlicher Positionierungen entschieden werden (vgl. Kapitel Einleitung 2.4.). Der


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US-Föderalismus formuliert dagegen eine im Vergleich zum bundesdeutschen Föderalismus erheblich klarere Trennung zwischen den Kompetenzbereichen von Bund und US-Einzelstaaten. Hier kommt es alleine durch Finanzzuteilungen zu einem potenziellen Anwachsen der Bundeseinflüsse. Solche Mittel werden – jenseits der Umweltpolitik – für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der US-mexikanischen Grenze nicht zur Verfügung gestellt. Die vergleichsweise starke Stellung der US-Einzelstaaten und die implizite Abhängigkeit kommunaler Tätigkeit setzt die Rahmenbedingungen für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der US-mexikanischen Grenze. Während informelle Kontakte auf kommunaler und regionaler Ebene möglich sind, bedingt jede weiterführende inhaltlich oder strukturelle Formalisierung von Kontakten die Unterstützung einzelstaatlicher Akteure. Hier liegt das potenzielle Zentrum für eine vernetzte grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die über kommunale Belange hinausführt. Damit unterscheidet sich der Einfluss der Variablen: Während entlang der deutsch-polnischen Grenze die Akteursbesetzung vor allem durch nationalstaatliche und transkontinentale Einflüsse bestimmt werden, dominiert entlang der US-mexikanischen Grenze zunächst die politisch-administrative Kompetenzverteilung.

Anders als im deutschen Föderalismus kennt die US-Verfassung kein Instrumentarium, das explizit auf die Förderung und Verrechtlichung dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen unter Mehrebenenbeteiligung ausgerichtet wäre . Dies wiederum beeinflusst die potenziale Verbindlichkeit und formale – nicht jedoch inhaltliche – Reichweite grenzüberschreitender Zusammenarbeit in einzelstaatlicher Kompetenz.

Die politische Kultur des Grundgesetzes, die auf regionalen und sozialen Ausgleich setzt, und die Integrationskonzeptionen der Europäischen Union, wie sie durch die Strukturfonds und die speziellen Gemeinschaftsinitiativen wie INTERREG realisiert werden, entsprechen sich (vgl. Kapitel 3.2.1.5.) Zusammen bilden diese Grundsätze die ideologischen Leitideen für die Gestaltung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Der US-Föderalismus enthält keinen Grundsatz zur inhaltlichen oder finanziellen Förderung von Regionalpolitik im Sinne einer Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse innerhalb der Vereinigten Staaten. Diese Dimension fehlt ebenfalls im transkontinentalen Integrationskonzept (vgl. Kapitel 1.2.2.1.). Entsprechend stellt die Vergleichbarkeit der Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse keine Motivation für die Ausgestaltung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit in den USA dar; sie wird von den US-Einzelstaaten vielmehr als Instrument im internationalen Wettbewerb eingesetzt. Die Inhalte richten sich auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovationsförderung innerhalb der globalisierten Wirtschaft (vgl. Kapitel Einleitung2.2.). An diesen Zielen orientiert sich ebenfalls die Akteursbesetzung, die sowohl durch die politische Kultur wie durch Föderalismusentwicklung beeinflusst wird.

Die im deutschen Grundgesetz definierte Begrenzung der Akteursebene wird durch die politische Kultur gefördert. Gerade in den neuen Bundesländern fehlt eine Tradition der engagierten Bürgergesellschaft, die sich aktiv in der Grenzarbeit engagieren könnte. Dies wird durch die historischen Brüche in der Entwicklung der deutsch-polnischen Grenzregion verstärkt (vgl. Kapitel 2.1.5.). Damit fehlt die Möglichkeit, ‚transnationale Akteure’ in die dezentralen grenzüberschreitenden Koalitionen einzubeziehen, die nicht nur als Mittler zwischen den Völkern, sondern auch zwischen politisch-administrativen und gesellschaftlichen Interessen fungieren könnten. Der Zugang unterschiedlichster Sektoren und Interessensphären zu politischen Prozessen in den USA hat Bedeutung für die Formierung grenzüberschreitender Koalitionen. Entsprechend spielen ‚public interest groups‘ vor dem Hintergrund der gravierenden infrastrukturellen und umweltpolitischen Probleme in der US-mexikanischen Grenzregion (vgl. Kapitel 2.2.4.) eine wachsende Rolle bei grenzüberschreitenden und zwischenstaatlichen Problemfeldern. Dies lässt sich sowohl in den Diskussion im Vorfeld des NAFTA-Vertrages beim Zustandekommen der


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Zusatzabkommen zum Arbeits- und Umweltrecht nachweisen (vgl. Kapitel 1.1.2.4.) als auch in der Ausgestaltung der zwischenstaatlichen Umweltpolitik (vgl. Kapitel 3.2.2.). Damit ist es unter Einfluss des US-Föderalismus eher wahrscheinlich, dass sich im Sinne der Netzwerktheorie die Einflussmöglichkeiten subnationaler Grenzakteure vor allem über die Bildung informeller Netzwerke denn verrechtlichter neuer Entscheidungsgremien erweitern.

9.2.3 Variable: Ausgangssituation in der Grenzregion

9.2.3.1  Ausgangssituation in der deutsch-polnischen Grenzregionen

Die deutsch-polnische Grenzregion ist ökonomisch nicht integriert. Es besteht weder eine spezifische Grenzindustrie noch ist es zwischen den Wirtschaftsakteuren der Grenzregion zu engen Kooperationen gekommen. Da die Europa-Abkommen bereits eine eingeschränkte Freihandelszone geschaffen haben, werden von der bevorstehenden EU-Osterweiterung und einem gemeinsamen Binnenmarkt zunächst kaum weiterführende Kooperationsanreize erwartet. Als positiv für dezentrale deutsch-polnische Handelsentwicklungen wird der anstehende Wegfall von Transaktionskosten im Sinne von Grenzwartezeiten gewertet. Damit spielt die politische Dimension der europäischen Integrationsidee, d. h. die Etablierung eines Raums der Freiheit, des Rechts und der Sicherheit eine Rolle (vgl. Kapitel 1.2.1.4.) Allerdings werden diese Elemente entlang der deutsch-polnischen Grenze nicht parallel zur EU-Osterweiterung eingeführt werden, sodass kurzfristig mit keiner Intensivierung des dezentralen grenzüberschreitenden Handels zu rechnen ist. Diese Situation wird verstärkt durch die eher schleppende grenzüberschreitende Ausrichtung der Wirtschaftspolitik des Landes Brandenburg (vgl. Kapitel 5.1.2.4.). Auf Landesebene besteht eine Diskrepanz zwischen den ökonomischen Entwicklungen und dem formell erklärten Willen zur Aufnahme grenzüberschreitender Kontakte. Die Absichtserklärung einer engen Zusammenarbeit mit Polen, wie sie in der Verfassung Brandenburgs ausgedrückt ist, steht im Widerspruch zu den tatsächlich vollzogenen Vernetzungen. Auch aufgrund politischer Entscheidungen orientiert sich das Land gen Westen; damit hat der Verfassungsrahmen keine grenzüberschreitende Politikrealität erzeugt.

Ein weiteres Hindernis für den grenzüberschreitenden Austausch sind die infrastrukturellen Voraussetzungen, die aus den Folgen der historisch kriegerischen Vergangenheit der Grenzregion resultieren. Sie behindern sowohl den zwischenstaatlichen und transkontinentalen Warenaustausch als auch die Möglichkeiten des so genannten ‚kleinen Grenzverkehrs’. Die infrastrukturelle Determinante stellt zunächst eine Barriere für den Aufbau dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit dar und belastet die Lebensqualität der Grenzbewohner. Gleichzeitig sind infrastrukturelle Probleme Auslöser für den Aufbau grenzüberschreitender Aktivitäten wie sie durch die EU und die Bundesregierung gefördert werden. Entsprechend konzentrieren sich europäische Fördergelder und -kriterien auf den Aufbau grenzüberschreitender Infrastruktur als Voraussetzung für den Anschluss der Grenzregion und der EU-Beitrittsstaaten an die transeuropäischen Verkehrsnetze (vgl. Kapitel 3.2.1.5.1.). Auch die nationalstaatliche Ebene räumt der raumplanerischen und infrastrukturellen Dimension innerhalb der zwischenstaatlichen Beziehungen hohe Priorität ein, was u.a. durch die Aktivitäten der Deutsch-Polnischen Regierungskommission deutlich wird (vgl. Kapitel 3.2.1.1.).

Hinsichtlich der sozio-kulturellen Voraussetzungen präsentiert sich die deutsch-polnische Grenzregion als klassisches Beispiel einer Defizit-Region mit Barrieren in den zwischenmenschlichen Beziehungen (vgl. Kapitel 2.1.5.). Historische Entwicklungen, ökonomische Rezession sowie sozio-kulturelle Vorbehalte führten in der deutsch-


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polnischen Grenzregion zu Spannungen und Konflikten, die sich negativ auf die Bereitschaft und Fähigkeit zur dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auswirken. Es wird versucht, diese Hindernisse durch ein hohes Maß an externen Hilfen und Innovationen auszugleichen. Die existierende Mischung aus Angst vor einer neuen ökonomischen Konkurrenz sowie Ressentiments gegenüber den Nachbarn schränken die Erfolge dieser externen Maßnahmen jedoch erheblich ein.

9.2.3.2 Ausgangssituation in der US-mexikanischen Grenzregion

Umfang und Intensität der bestehenden Wirtschaftskontakte haben entscheidenden Einfluss auf die Ausgangssituation in der US-mexikanischen Grenzregion. Die ökonomische Entwicklung wurde u.a. durch gesteuerte politische Entscheidungen wie die Errichtung einer Freihandelszone im mexikanischen Grenzraum initiiert (vgl. Kapitel 2.2.3.4.). Die Etablierung der ‚Maquiladora‘-Industrie in der Grenzregion war der entscheidende Impuls für die Wirtschaftsentwicklung – ohne allerdings aus der Grenzregion selbst initiiert worden zu sein. Faktisch hat die ‚Maquiladora‘-Industrie zu einer Entschärfung der abgrenzenden Funktion der Staatsgrenze in Bezug auf spezifische Handelsaktivitäten geführt, hatte jedoch keine Auswirkungen auf die sicherheitspolitischen Aufgaben der Staatsgrenze (vgl. Kapitel 3.1.2.). Auch der wirtschaftliche Austausch in der eigentlichen Grenzregion wurde nur indirekt durch die Etablierung der ‚Maquiladora‘-Industrie in Form neuer mexikanischer Konsumenten begünstigt. Mittlerweile stellt diese Industrie den höchsten Anreiz für den Ausbau grenzüberschreitender Kontakte dar (vgl. Kapitel 5.2.1.).

Die US-mexikanische Grenzregion ist in sozio-kultureller Hinsicht ebenfalls integriert, was sich sehr fördernd auf die Bereitschaft zu dezentralen Kontakten auswirkt. Besonders zwischen den Bewohnern der Grenzkommunen bestehen enge familiäre und soziale Bindungen. Dagegen verringert sich diese kulturelle Gemeinsamkeit mit Abstand von der eigentlichen Staatsgrenze, was auch mit der ethnischen Zusammensetzung des US-Einzelstaates Arizona zu tun hat.

9.2.3.3 Vergleich: Die Einflüsse der Ausgangssituationen in den Grenzregionen auf die Formierung dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen

Als wichtigste Kriterien für die Analyse der Ausgangssituationen in der Grenzregion gilt die These, dass für eine erfolgreiche Vernetzung grenzüberschreitender Kontakte die Bereitschaft und Fähigkeit der Grenzakteure hierzu eine entscheidende Voraussetzung ist (vgl. Kapitel Einleitung 2.5.). Bereitschaft und Fähigkeiten basieren sowohl auf den politischen und ökonomischen Ausgangssituationen wie auf einer Kultur der Bereitschaft und Offenheit hinsichtlich grenzüberschreitender Kontakte.

Was den bestehenden Problemdruck zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit seitens der deutschen Grenzakteure betrifft, sind die Ausgangssituationen in der Grenzregion komplex. Die wirtschaftspolitischen Zustände sind durch hohe Arbeitslosigkeit und Strukturwandel geprägt. Der hieraus entstehende Problemdruck würde eine Modernisierungsstrategie zum Strukturwandel – als die grenzüberschreitende Zusammenarbeit häufig eingesetzt wird – sinnvoll machen . Allerdings blockiert die wirtschaftliche Rezession besonders im deutschen Grenzraum gleichzeitig weiterreichende Kooperationen. Die hier ansässigen Privatakteure sowie KMU sind kaum in der Lage, aus Grenzfaktoren, wie dem bestehenden Lohngefälle, langfristigen Vorteil ziehen zu können. Zudem vergrößert die anstehende EU-


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Osterweiterung den Konkurrenzdruck bzw. die Konkurrenzangst unter den deutschen Grenzakteuren. Damit fehlt die Motivation des ökonomischen Austauschs als treibende Kraft für die Etablierung dezentraler grenzüberschreitenden Kontakte. Auch von integrativen ökonomischen Vernetzungen auf europäischer Ebene wird kurzfristig kein Impuls auf die grenzüberschreitenden Wirtschaftsentwicklungen erwartet. Eine Ausnahme bilden die in den Grenzkommunen bestehenden Vernetzungen durch Einzelhandelsaktivitäten. Allerdings überwiegt in der Wahrnehmung der lokalen Wirtschaftsakteure die Angst vor Konkurrenz, sodass der Vorteil grenzüberschreitender Konsumentenaktivitäten kaum wahrgenommen wird. Ökonomische ‚Spill-over’-Effekte von der europäischen oder zwischenstaatlichen auf die grenzregionale Ebene bestehen in der deutsch-polnischen Grenze daher kaum.

Genau die gegenteilige Situation findet sich in der US-mexikanischen Grenzregion. Hier besteht ein integrierter Wirtschaftsraum, der sowohl die Gesamtheit des zwischenstaatlichen und transkontinentalen Austausches als auch die kommunal-regionalen Beziehungen beeinflusst. Aus Sicht des Einzelstaates Arizona liegt die Priorität grenzüberschreitender Tätigkeit in der engen Anbindung der eigenen Wirtschaft an den mexikanische Boom und den Aufbau einer ‚Maquiladora‘-Zulieferindustrie. Für die Grenzkommunen ist es wichtig, negative Wirtschaftsentwicklungen, die durch das Freihandelsabkommen bedingt sind, die durch Bundesmittel nicht kompensiert worden sind, so weit wie möglich aufzuhalten und Bundespolitiken, die sich auf die lokale Wirtschaft hemmend auswirken, zu bekämpfen (vgl. Kapitel 5.2.3.). Damit liefern die bestehenden ökonomischen Integrationen auf zwischenstaatlicher und lokal-regionaler Ebene jenseits der formalen Strukturen des NAFTA-Vertrages die größte Motivation für die Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Kontakte.

In beiden Grenzregionen beeinflussen die infrastrukturellen Hindernisse und die daraus entstehenden Transaktionskosten im Sinne von WRIGHT/HOWARD die Außenhandelsbilanz negativ und belasten in den Auswirkungen die Grenzregionen (vgl. Kapitel Einleitung 1.). Dabei weist die US-mexikanische Grenze aufgrund der hier bestehenden Umweltprobleme die eindeutig höhere Belastung auf. Aufgrund der unterschiedlichen föderalen und transkontinentalen Leitbilder hat die infrastrukturelle Situation jedoch gänzlich unterschiedliche Bedeutung für die Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Koalitionen. In der deutsch-polnischen Grenzregion motiviert sie eine ‚top-down’-Förderung der dezentralen Koalitionen. Infrastruktur als Voraussetzung für regionale Wettbewerbsfähigkeit steht im Mittelpunkt der europäischen Integrationsidee. Zudem gilt dieses Politikfeld als bevorzugtes ‚Übungsgelände’, um grenzüberschreitende Zusammenarbeit an der EU-Außengrenze einzuüben und die Beitrittsstaaten mit den Förderbedingungen der Strukturfonds vertraut zu machen. Außerdem kommt dieser Themenbereich durch die europäische und nationalstaatliche Ebene vorentschiedenen politisch-administrativen Akteursbesetzungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit entgegen. Dieser Ansatz wird von den Grenzakteuren aufgenommen und im eigenen Interesse umgesetzt. Lokale und kommunale Akteure können den entlang der US-mexikanischen Grenze bestehenden Umweltproblemen aufgrund fehlender Finanzen nicht gerecht werden. Zudem sieht der Staat Arizona seine Hauptaufgabe in der Förderung von Wirtschaftskontakten. In der Konsequenz haben die aus der ‚Maquiladora‘-Industrie resultierenden infrastrukturellen Probleme – wie zum Beispiel der ungezügelte Zuzug von Migranten in die Grenzregion – und Umweltprobleme zu neuen grenzüberschreitenden Aktivitäten von Menschenrechts- und Umweltorganisationen auch außerhalb der Grenzregion geführt. Diese stellen ein wachsendes Kritikpotenzial sowohl an der zwischenstaatlichen Umweltpolitik als auch an der Ausrichtung der politischen Prioritäten des Staates Arizona dar. Obwohl hier wirtschaftliche Integration politische Aktivitäten nach sich gezogen haben, sind dies keine ‚Spill-Over’-Effekte im Sinne des Neofunktionalismus; gerade das Fehlen von Wohlfahrtssteigerung hat die politische Aktivierung gefördert. In der


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Konsequenz haben sich die innerstaatlichen Entscheidungsstrukturen geändert, wie im Kapitel Zwischenstaatliche Kooperationen in den Politikfeldern Infrastruktur, Umwelt und Regionalplanung zu sehen war. Zudem kommt es zu einer Differenzierung zwischen Grenzakteuren verschiedener Sektoren.

Die deutsch-polnische Grenze ist durch eine starke kulturelle und persönliche Distanz zwischen den deutschen und polnischen Grenzbewohnern geprägt. Von einer einheitlichen oder zumindest gemeinsam empfundenen grenzüberschreitenden Identität und Verbundenheit ist kaum etwas zu spüren. Es überwiegen Zurückhaltung und Distanz, die wiederum durch ökonomische Bedenken geschürt werden und von einzelnen Vertretern der politischen oder ökonomischen Führung unterstützt und verstärkt werden. In Ableitung des Neo-Institutionalismus spiegeln die durch externe Anstöße etablierten grenzüberschreitenden Organisationen daher kaum die institutionelle Situation wider. Dagegen bilden sozio-kulturelle und ökonomische Vernetzungen in der US-mexikanischen Grenzregion die Grundlage der hier bestehenden gemeinsamen ‚border culture’, die einen gewachsenen und langjährigen Austausch ermöglicht hat. Damit sind aus neoinstitutioneller Sichtweise die Voraussetzungen gegeben für eine weitreichende Formalisierung der grenzüberschreitenden Kontakte. Es stellt sich die Frage, inwieweit stringentere Bundespolitiken wie die Aufrüstung der Grenze hier negative Auswirkungen haben. Zudem setzt der US-Föderalismus einer Verrechtlichung dezentraler grenzüberschreitender Kontakte enge Grenzen.

9.2.4 Gewichtung der Variablen

Entlang der deutsch-polnischen Grenze haben die politisch integrativen Zielsetzungen der zwischenstaatlichen Beziehungen und der transkontinentalen Ebene entscheidenden Einfluss auf die Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Kooperationen. Dies betrifft Inhalte, Strukturen und Konstellation der Akteure, die entsprechend der übergeordneten Interessen instrumentalisiert werden. Grundlagen für einen ‚top-down-approach‘ wurden durch die zwischenstaatlichen Verträge gelegt, während Form und Ausrichtung zu einem späteren Zeitpunkt entsprechend den EU-Vorgaben gewählt wurden. Die supranationale Ebene der EU ist nicht nur die Basis für eine Formalisierung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit jenseits subnationaler Kompetenzen , sondern bleibt entscheidender Faktor für Gestaltung und Ausführung solcher Koalitionen. Damit sind sowohl neofunktionalistische als auch intergouvernementalistische Entwicklungen hier sichtbar. Durch die europäischen Einflüsse wurde ein mehrere Ebenen umfassendes Netzwerk der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gebildet, in dem die supranationale Ebene eine entscheidende Position einnimmt, die die Dominanz der nationalstaatlichen Akteure in weiten Teilen ablöst. Lokale und regionale Grenzakteure agieren vornehmlich in der Umsetzung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, weniger in der generellen Konzeption und inhaltlichen Ausrichtung. Die politisch-administrative Kompetenzverteilung verstärkt die von nationalstaatlicher und europäischer Ebene bereits geförderte Beschränkung des grenzüberschreitenden Akteursrahmens.

Das in der deutsch-polnischen Grenzregion bestehende Ausmaß an Misstrauen und Ressentiments behindert die inhaltliche Ausgestaltung der grenzüberschreitenden Kooperationen jenseits der Formalisierung. Die Blockierung der Politik wird durch die fehlende ökonomische Integration in der Grenzregion noch verstärkt. Beide Einflüsse verhindern eine Positionierung grenzüberschreitender Akteure jenseits der von übergeordneter Stelle ermöglichten Einbeziehung in ausgesuchte zwischenstaatliche Entscheidungsgremien und Thematiken der Zusammenarbeit. Damit hat die fehlende


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ökonomische Integration eine stark beschränkende Auswirkung auf die Entwicklungskraft der grenzüberschreitenden Allianzen.

In der US-mexikanischen Grenzregion dominieren auf den ersten Blick Einflüsse der politisch-administrativen Kompetenzverteilungen sowie die Ausgangssituationen der Grenzregion in ihrer Wirkung auf die Ausbildung dezentraler grenzüberschreitender Kontakte. Vor allem der Grad an ökonomischer Integration (jenseits der formalisierten NAFTA-Strukturen) beeinflusst die Fähigkeit zur dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation und legt die Parameter ihrer Inhalte fest. Dagegen hat die politische Gestaltung der zwischenstaatlichen US-mexikanischen Beziehungen keinen Einfluss auf die Auswahl der Akteure der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Indirekt haben zwischenstaatliche und transkontinentale Entwicklungen – im Sinne der hier fehlenden Integration und daraus resultierender Probleme – jedoch großen Einfluss auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Das Zusammenspiel aus distanzierten zwischenstaatlichen Beziehungen, der fehlenden Berücksichtigung von Mehrebenenstrukturen und progressiven politischen Entscheidungsmechanismen haben zu elementaren Steuerungsproblemen geführt, die eine Entwicklungschance für dezentrale Akteure bieten. Auf komplexe sicherheitspolitische Interdependenzen, die durch die wachsende US-mexikanische ökonomische Vernetzung gefördert werden, wird im Sinne MESSNERS mit abschottenden Maßnahmen der unilateralen Grenzsicherung reagiert. In diese Schnittmenge aus wachsendem Problemdruck und fehlenden Lösungsansätzen können die Grenzakteure stoßen. Die These von HOUSE, wonach feindselige bilaterale Beziehungen zu einer Verengung der auf dezentraler Ebene möglichen grenzüberschreitenden Kontakte führen, muss damit im Fall der US-mexikanischen Grenze relativiert werden. DUCHACEKs These von der neuen Qualität der Zusammenarbeit, die dezentrale grenzüberschreitende Kooperationen in die Beziehungen einbringen, kann zugestimmt werden.

9.3 Analyse der unterschiedlichen Kooperationsansätze

Aufbauend auf den Erörterungen der Variablen untersuchen Kapitel drei und vier Kooperationsansätze in sicherheitspolitischen bzw. infrastrukturellen, umwelt- und regionalpolitischen Politikfeldern. Diskutiert werden die jeweiligen Entscheidungsstrukturen inklusive der einbezogenen Akteursebenen. In einem zweiten Schritt werden die Auswirkungen der Kooperationsansätze auf die Grenzakteure, ihre Koalitionsfähigkeit sowie den Grad ihrer Integration in die zwischenstaatlichen Strukturen thematisiert. Damit können Aussagen über die Entwicklung dezentraler Entscheidungsmechanismen innerhalb konfliktbesetzter Interessenkonstellationen und ihre jeweilige Reichweite innerhalb der einzelnen Politikfelder innerhalb der Bandbreite der zwischenstaatlichen Beziehungen getroffen werden.

9.3.1 Zwischenstaatliche Kooperationen im Bereich der Sicherheitspolitik

9.3.1.1 Ansätze entlang der deutsch-polnischen Grenze

Indem elementar hoheitsstaatliche Aufgaben im Verbund wahrgenommen werden, wird die deutsch-polnische Staatsgrenze zum Symbol der Völkerverständigung und gemeinschaftlicher Politiksetzung. Zudem erhalten Grenzakteure über die Arbeit in der – vornehmlich im Bereich Infrastruktur und Umwelt und Regionalpolitik zuständigen – Deutsch-Polnischen Regierungskommission (vgl. Kapitel 3.2.1.1.) Zugang zu


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nationalstaatlichen Entscheidungsträgern im Bereich Grenzsicherheit, wodurch sie zumindest hinsichtlich der vernetzten Kommunikationsstränge im Vorfeld in die Sicherheitspolitik einbezogen sind. Die zwischenstaatliche Grenzgestaltung beinhaltet somit integrative Vorstellungen.

Gleichzeitig folgt die Sicherheitspolitik entlang der deutsch-polnischen Grenze den Vorgaben der EU hinsichtlich der Sicherung der EU-Außengrenze als Regulativ zur Schaffung eines internen Binnenmarktes. Eine solche Politik ist auf Abschottung und Kontrolle ausgerichtet, wie sie durch die Schengen-Übereinkommen verwirklicht worden sind. Diese Politik hat generell keine negativen Auswirkungen auf die deutsch-polnischen zwischenstaatlichen Beziehungen – Polen hat die eigenen Sicherheitsstrategien hinsichtlich der anstehenden EU-Osterweiterung diesen Vorgaben weitgehend angepasst. Zudem besteht für Polen kein Visumszwang für eine Einreise in die Bundesrepublik, damit fallen polnische Staatsbürger aus dem Problemfeld ‚undokumentierte Migranten’ hinsichtlich der Grenzkontrollen. Auch in der Gesamtheit der deutsch-polnischen Beziehungen haben Fragen nach undokumentiert in Deutschland arbeitenden und lebenden polnischen Staatsbürgern bis Ende der 1990er-Jahre keine bedeutende Rolle gespielt. Ausnahmen bilden die angesprochenen Fälle in der Grenzregion (vgl. Kapitel 2.2.5.2.).

Die Grenzabschottung hat negative Konsequenzen für die Möglichkeit des dezentralen grenzüberschreitenden Austauschs. Verstärkte Kontrollen betonen die ‚trennende‘ Funktion der Staatsgrenze, zudem werden dadurch Grenzstaus gefördert, die Umwelt und Lebensqualität in der Grenzregion nachhaltig belasten. Zudem hat der Ausbau der Sicherheitsstrategien zu einer Aufrüstung der Grenzregion geführt. Neben der Zahl der Grenzschützer wurden die erkennungsdienstlichen Befugnisse erweitert, sodass es zu einer ‚Grenzregionalisierung’ in Brandenburg gekommen ist, die auch den inländischen Bereich zur Sicherheitszone erklärt. Diese Maßnahmen haben Auswirkungen auf die Bürgerrechte in der Grenzregion. Zudem wird durch die Aufrufe des BGS zur ‚Mithilfe’ Denunziation und Ausländerfeindlichkeit geschürt, was besonders vor dem Hintergrund der bestehenden Ressentiments gegenüber den polnischen Nachbarn negative Auswirkungen auf die Ausbildung einer grenzüberschreitenden Identität hat.

In der europäischen Symbolik wird vor allem die verbindende Dimension der Staatsgrenze im Sinne einer Förderung der deutsch-polnischen Beziehungen sowie der Schaffung eines ‚Europas ohne Grenzen’ hervorgehoben. Tatsächlich wird auch seitens der Grenzakteure wenig Kritik geäußert hinsichtlich einer, den eigenen Interessen widersprechenden Ausgestaltung der Grenzpolitik – jenseits des Streitpunktes der infrastrukturellen Ausstattung (vgl. Kapitel 4.1.1.2.). Dies wird noch dadurch bestärkt, dass die nationalstaatliche und zwischenstaatliche Sicherheitspolitik wenigstens teilweise darauf ausgerichtet ist, Projekte mit besonderer integrativer Priorität zu fördern; dies gilt zum Beispiel hinsichtlich der Ausnahmeregelungen bei Grenzkontrollen für Studenten der Europa Universität Viadrina.

9.3.1.2 Ansätze entlang der US-mexikanische Grenze

Die Gestaltung der US-Grenzpolitik erfolgt unilateral, d. h. zwischenstaatliche Absprachen und eine gemeinsame Grenzsicherung existieren nicht. In der Gestaltung der Sicherheitspolitik hinsichtlich der Bekämpfung des Drogenschmuggels und -handels wird selbst die Verletzung der mexikanischen Souveränität billigend in Kauf genommen. Bestimmend für die Gestaltung der Staatsgrenze sind die innenpolitischen Reaktionen auf die zwischenstaatlichen Problemfelder. Damit ist die Gestaltung der US-Sicherheitspolitik


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vor allem eine Abschottungsmaßnahme im Sinne von MESSNER, mit der vordergründig auf komplexe Interdependenzen und Steuerungsprobleme reagiert wird, ohne tatsächliche Lösungen schaffen zu können. Dieses Verständnis von Politik hat zur Folge, dass zum Beispiel bei der undokumentierten Migration lediglich neue geographische Migrationsrouten entstehen, jedoch eine Verringerung der Zahlen der Aufgegriffenen nicht festgestellt werden kann.

Auf transkontinentaler Ebene bestehen weder Entscheidungsstrukturen hinsichtlich der Lösung der zwischenstaatlichen Problemfelder noch Integrationsansätze, die die hoheitsstaatliche Souveränität hinsichtlich der Gestaltung der Staatsgrenzen einschränken. Damit bleibt gerade vor dem Hintergrund der Verrechtlichung der US-mexikanischen Beziehungen durch den NAFTA-Vertrag und den weitverbreiteten US-Ängsten vor einem Souveränitätsverlust die Gestaltung der Grenzpolitik als Symbolik der Hoheitsstaatlichkeit und Unabhängigkeit. Dies wird vor allem durch die Aufrüstung der US-Grenze markiert, die u.a. den möglichen Einsatz des Militärs in der Grenzsicherung erlaubt. Die Grenze wird als Symbol und Instrument nationalstaatlicher Souveränität und zur Durchsetzung nationaler Ziele instrumentalisiert. Globalisierung und Integration im Sinne von KEOHANE/NYE haben zu einer Verunsicherung geführt, die nicht abgestimmte nationalstaatliche Handlungstätigkeiten ausgelöst hat. Gerade angesichts der vermeintlichen Bedrohung ihrer Souveränität versucht die US-Regierung, durch Militarisierung der US-Staatsgrenze ihre politische Führungsfähigkeit zu demonstrieren und Steuerungsfähigkeit zurückzuerobern. MESSNER vertritt die Auffassung, dass diese Politik letztendlich ergebnislos verlaufen wird, um auf die komplexen Interdependenzen der Globalisierung angemessen reagieren zu können.

9.3.1.3 Reaktionen der Grenzakteure auf sicherheitspolitische Ansätze

Seitens der politischen Entscheidungsträger wird die verstärkte Sicherheitspolitik in der deutsch-polnischen Grenze begrüßt und als entscheidende Voraussetzung für die wirtschaftliche Entwicklung der Grenzregion dargestellt. Tatsächlich hat die gewählte Sicherheitsstrategie zur Aufrüstung der Grenze und der Einschränkung von Bürgerrechten geführt. In Kombination mit ‚Mithilfe-Gesuchen’ des Bundesgrenzschutzes an die deutsche Grenzbevölkerung führt dies zu einer weiteren Entfremdung zwischen den Grenzbewohnern. Allerdings entspricht die sicherheitspolitische Abriegelung der Grenze im Großen und Ganzen den Wünschen und Vorbehalten der deutschen Grenzbevölkerung. Entsprechend wenig Einwände werden aus der Grenzbevölkerung selbst an den verschärften Kontrollen laut. Kritik an der Umsetzung der Asylgesetzgebung, Abschiebungsmethoden sowie der Suche nach undokumentierten Migranten wird in der Grenzregion äußerst selten geübt.

Die Prioritätensetzung Washingtons bezüglich der US-mexikanischen Grenze steht im Gegensatz zu den Interessen der Grenzakteure, die an einer weitgehenden Aufhebung der abtrennenden Funktion der Staatsgrenze interessiert sind. Während auch in der Grenzregion die generelle Notwendigkeit von Grenzkontrollen sowie regulierender Migrationsgesetze anerkannt werden, herrscht Unverständnis über die gewählten Sicherheitsstrategien Hier sind Interessengegensätze vorhanden, die dadurch verstärkt werden, dass die US-mexikanische Grenzregion von Washington hauptsächlich als Problemzone interpretiert wird. Dabei ist eine eindeutige Verschiebung der Positionen der Grenzakteure zu erkennen: Während Anfang bis Mitte der 1990er-Jahre auch die Grenzstaaten auf Abschottung gegen undokumentierte Migranten gesetzt haben, werden heute integrative regulierende Ansätze vertreten sowie finanzielle Forderungen an Washington gestellt.


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Die sicherheitspolitische Gestaltung der US-mexikanischen Grenze hat negative Auswirkungen auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit, was sich u.a. durch die starken Proteste der Grenzakteure gegenüber Washingtons Grenzpolitik ausdrückt (vgl. Kapitel 4.1.2.2.) sowie durch zunehmende Aktivitäten dezentraler grenzüberschreitender Akteure in Politikfeldern mit nationalstaatlicher Kompetenz (vgl. Kapitel 5.2.3.). Diese Situation wird dadurch verstärkt, dass Grenzakteure in keiner Weise in die Gestaltung der Sicherheitsstrategien einbezogen werden. Washington geht von divergierenden Zielsetzungen aus und berücksichtigt alleine nationale Interessen.

9.3.1.4 Vergleich: Gestaltung der zwischenstaatlichen Sicherheitspolitik und Auswirkungen auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit

Auf die Fähigkeit zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit hat die Gestaltung der Sicherheitspolitik entlang der deutsch-polnischen Grenze widersprüchliche Auswirkungen. Zum einen ist die verstärkte Zusammenarbeit zwischen deutschen und polnischen Grenzbeamten inklusive gemeinsamer Wachgänge auf dem jeweiligen Hoheitsgebiet Ausdruck freundschaftlicher und kooperativ gestalteter zwischenstaatlicher Beziehungen. Dies entspricht den Vorgaben der deutsch-polnischen Leitbilder, wie sie u.a. im Vertrag von 1991 ausgedrückt worden sind (vgl. Kapitel 1.1.1.2.). Diese Politik beeinflusst auch die Bereitschaft lokaler und regionaler Akteure, Sicherheitspartnerschaften in der Grenzregion zu bilden (vgl. Kapitel 4.1.1.2.). Damit wird eine neue Ebene an Grenzakteuren in die grenzüberschreitende Zusammenarbeit einbezogen, die über den ansonsten von der europäischen Ebene geförderten Kreis politisch-administrativer Entscheidungsträger hinausgeht. Zudem schaffen Sicherheitspartnerschaften Vertrauen in einer Grenzregion, die durch Ängste aufgrund der Grenzkriminalität stark belastet ist. Damit kann die integrative Gestaltung der Sicherheitspolitik im Sinne von HOUSE positive Auswirkungen auf die Bereitschaft dezentraler Akteure zum Aufbau langfristiger Kontakte haben. Gleichzeitig hat die auf EU-Initiative verschärfte Sicherheitspolitik in Form des Schengen-Übereinkommens negative Auswirkungen für dezentrale grenzüberschreitende Kontakte. Dies betrifft sowohl den ökonomischen Austausch als auch die Kontaktpflege und die sozio-kulturelle Dimensionen.

Die US-Grenzsicherung und die daraus entstehenden Funktionen und Aufgaben der US-Staatsgrenzen symbolisieren eine feindselig-kompetetive Ausrichtung der zwischenstaatlichen Beziehungen, die im Sinne von HOUSE einschränkend auf den dezentralen grenzüberschreitenden Austausch wirkt. Die ökonomische Vernetzung zwischen den USA und Mexiko hat damit nicht zur politischen Integration geführt; vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Die Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages hat die Bedeutung nationaler Souveränitätssymbole noch verschärft. So sind heute in der amerikanischen Politik bezüglich der Grenze zu Mexiko zwei Tendenzen sichtbar, die sich parallel und in direkter Abhängigkeit zueinander weiterentwickeln: Während die Grenze ihre Bedeutung als ökonomische Barriere verloren hat, hat sie zunehmende – in der Vergangenheit in diesem Maße unbekannte – politische Bedeutung als Symbol der physischen Barriere gegenüber ungewollten Einflüssen gewonnen. Aufgrund der fehlenden Abstimmungsmechanismen werden Komplexe internationale Thematiken und Interdependenzen damit auf die innenpolitische Frage der Souveränitätssicherung reduziert. Entsprechend unbefriedigend sind die gefundenen Lösungen – zum einen in ihrer Auswirkungen auf die Grenzbewohner, zum anderen gemessen an den Problemen, die auf diese Weise nicht gelöst werden können. Auf komplexe Interdependenzen werden im Sinne MESSNERs mit abschottenden Maßnahmen der unilateralen Grenzsicherung reagiert.


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9.3.2  Zwischenstaatliche Kooperationen in den Politikfeldern Infrastruktur, Umwelt und Regionalplanung

9.3.2.1 6.3.2.1. Deutsch-polnische Grenzregion

Die Priorität, die infrastrukturelle Thematiken in der Förderung grenzüberschreitender Kontakte seitens der nationalstaatlichen und der europäischen Ebene haben, basiert zunächst auf Vorgaben der zwischenstaatlichen Leitbilder. In Anlehnung an die Mehrebenenstruktur des bundesdeutschen Föderalismus wurde ein Abstimmungsmechanismus zwischen den verschiedenen Ebenen installiert, dessen Strukturen im deutsch-polnischen Vertrag von 1991 begründet sind (vgl. Kapitel 1.1.1.2.). Die EU-Kommission war für die Zusammenführung und Bündelung der zwischenstaatlichen und europäischen Thematiken verantwortlich. Sie schafft keine neuen Kompetenzen, ist also keine zwischenstaatliche Institution, auf die hoheitsstaatliche Kompetenzen übertragen werden. Information und Kontaktpflege werden als wichtigste Merkmale der Arbeit in der Regierungskommission beschrieben (vgl. Kapitel 4.2.1.1.). Tatsächlich übernimmt die Deutsch-Polnische Regierungskommission Merkmale des Verbundföderalismus der Bundesrepublik, indem horizontale und vertikale Absprachen gefördert und kontinuierliche Kooperationen zwischen den Ebenen vorausgesetzt werden.

Europäische Einflüsse

Dominanten Einfluss auf die Entwicklung der grenzüberschreitenden Infrastruktur hat die EU-Gemeinschaftsinitiative zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit INTERREG, die auf polnischer Seite durch das Programm PHARE-CBC ergänzt wird. Die EU-Kommission setzt als Adressaten lokale und regionale Akteure fest. Zudem definiert sie Förderkriterien und Inhalte der von den Regionen zu entwickelnden Operationellen Programme. Ein Hauptmerkmal der europäischen Förderung ist die Erstellung langfristiger Strategien und Zielvorstellungen. Damit soll Planungssicherheit und Überprüfbarkeit von Effizienz und Effektivität der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Grenzregion garantiert werden. Die EU-Kommission behält sich durch Evaluationen die Oberaufsicht über die Vergabe und Auswahl der Projekte vor, die den Vorgaben der europäischen Integrationsidee und den konkreten Zielen der Gemeinschaftsinitiative entsprechen müssen. Mit der Agenda 2000 wird auch die Ausrichtung von INTERREG auf die EU-Osterweiterung weiter spezifiziert. Entsprechend steht die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsstrukturen und die ‚Einübung’ der europäischen Fördermittel im Mittelpunkt und weniger zweckgebundene, auf die konkreten Interessen der deutsch-polnischen Grenzregion ausgerichtete Projekte.

9.3.2.2 US-mexikanische Grenzregion

Die Umweltpolitik ist das einzige Politikfeld mit einer Historie zwischenstaatlicher Zusammenarbeit, die sich zunächst auf sicherheitspolitische Belange, nämlich der Frage des Grenzverlaufs entlang der Flüsse, gründete (vgl. Kapitel 3.2.2.1.). Damit ist hier erstmals eine Schnittstelle entstanden zwischen der Gestaltung der Sicherheitsstrategien und wohlfahrtssteigernden Politikfeldern, unter die im weitesten Sinne auch die Umweltpolitik fällt. Bis heute bestehen die traditionelle IBWC und progressivere Ansätze wie das neue zwischenstaatliche Umweltprogramm ‚Border XXI‘ nebeneinander. Eine weitere Besonderheit der Umweltpolitik sind grenzüberschreitende Fonds, die für Finanzierungen beiderseits der Grenze eingesetzt werden können. Diese sind u.a. entscheidend für die


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Anwendbarkeit der in den US-mexikanischen Zusatzabkommen zum NAFTA-Vertrag vereinbarten neuen Institutionen (vgl. Kapitel 4.2.2.2.). Aufgrund solcher Fonds konnte der erste grenzüberschreitende Flächennutzungsplan entlang der US-mexikanischen Grenze finanziert werden, der im Dokument einer ‘New Border Vision’ als Paradebeispiel für die Entwicklung der Grenzregion genannt wurde. Die Konzeption der Umweltpolitik trägt somit dazu bei, langfristige grenzüberschreitende Planungen zu ermöglichen.

NAFTA-Einflüsse

Die Einflüsse des NAFTA-Vertrages auf die Gestaltung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in den Bereichen Infrastruktur und Umwelt sind begrenzt. Es dominieren intergouvernementale und zwischenstaatliche Vorgaben. Diese entwickeln sich jedoch in der Folge des NAFTA-Vertrages integrativer und kooperativer. Eine solche Entwicklung ist beeinflusst von einem wachsenden gesellschaftlichen Druck bzw. der gestiegenen Professionalisierung subnationaler Gesundheits- und Umweltexperten vor und während der NAFTA-Diskussion. In der Konsequenz sind horizontale Abstimmungsmöglichkeiten entstanden unter Einbeziehung diverser Akteure. Integrative post-NAFTA-Tendenzen zeigen sich auch in neuen Ansätzen der Regionalpolitik und Wirtschaftsentwicklung, die auf Initiative der Präsidenten für die Grenzregion entwickelt wurden. Damit hat der NAFTA-Vertrag integrative ‚spill-over-Effekte‘ ausgelöst, die allerdings auf den zwischenstaatlichen Bereich beschränkt sind und keine rechtliche Verbindlichkeit haben.

Die bilaterale NAFTA-Zusatzabkommen zur US-mexikanischen Grenze und die hierdurch gegründeten Institutionen NADBank und BECC haben positiven Einfluss auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit, stehen allerdings auch in der Kritik. Zum einen ist die NADBank eine typische binationale Organisation, die ausschließlich aus Akteuren der Bundesebene besteht; damit haben Grenzakteure keinen Zugang zu internen Entscheidungen; lediglich über öffentliche Veranstaltungen erhalten Grenzakteure Information über Aktivitäten und geplante Projekte. Die BECC als Beratungsorgan ist erheblich heterogener strukturiert, indem neben Bundesakteuren auch Grenzstaaten und Grenzkommunen sowie Vertreter der Öffentlichkeit beteiligt sind. NADBank und NAFTA spiegeln ebenfalls den im US-Föderalismus fehlenden Willen zur finanziellen Unterstützung regionalpolitischer Projekte durch externe Stellen wider. Dies gilt im besonderen Maße hinsichtlich der Finanzierung mexikanischer Projekte. Entsprechend vergibt die NADBank lediglich Kredite, die durch die Umweltbehörde gegenfinanziert werden müssen, um für Grenzkommunen erschwinglich zu sein. Damit reduziert sich die Reichweite der durch NADBank/BECC-Unterstützung geförderten Projekte auf solche, die langfristige Kosten für die Gemeinden darstellen; zudem ist das Mandat beider Organisationen begrenzt auf Projekte zum Wasser-, Abwasser- und Abfallmanagement. Damit bleiben zahlreiche weitere Umweltprobleme in der Grenzregion außen vor.

9.3.2.3 Reaktionen der Grenzakteure

Entlang der deutsch-polnischen Grenze ist es nach Evaluation der EU-Kommission trotz restriktiver Vorgaben in der ersten Förderphase von INTERREG/PHARE nicht gelungen, Projekte mit tatsächlich grenzüberschreitendem Charakter aufzubauen (vgl. Kapitel 4.2.1.2.). Dies liegt zum einen in der fehlenden Kompatibilität zwischen INTERREG und PHARE begründet . Zum anderen haben die von der EU vorgegebenen Strukturen eine


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tatsächliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei Projektauswahl und Zielbestimmung nicht gefördert.

Die Evaluation seitens der Grenzakteure fällt zwiespältig aus. Während die europäische Förderung als generell positiv beschrieben wird und feststeht, dass jedes Infrastrukturprojekt der grenzregionalen Entwicklung nutzt, werden die Strukturen sowie die Dominanz der Landesinteressen bei der Erarbeitung der Operationellen Programme kritisiert. Hinzu kommen die bürokratischen Vorgaben der EU-Kommission, die zudem teilweise widersprüchlich sind und die Projektrealisierung verschleppen. Entsprechend bemängeln einzelne Mitglieder der Euroregion eine zu starke Ausrichtung auf externe Fördergelder, was Energien von der Entwicklung gemeinsamer Konzepte abzieht. Da gerade in den wirtschaftlich schwachen Grenzregionen die europäischen Gelder dringend benötigt werden, scheint das Interesse von Kommunen und Land – jenseits der spezifischen Eliten innerhalb der Euroregion – eher auf eine generelle Umstrukturierung der Region denn auf den Aufbau spezifisch grenzüberschreitender Kooperationen gerichtet.

Für US-Grenzkommunen und gesellschaftliche Akteure hat die Ausrichtung der zwischenstaatlichen Umweltpolitik grosse Bedeutung. Die kooperative Gestaltung der US-mexikanischen Umweltprogramme ist daher u.a. auf den seit Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages zunehmenden Druck seitens gesellschaftlicher und subnationaler Akteure zurückzuführen. Im Zusammenhang mit dem NAFTA-Vertrag sind die trilateralen ‚side-agreements‘ für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Nutzen, weil dadurch der Zugang nicht-nationalstaatlicher Akteure zu den nationalen und trilateralen Entscheidungsstrukturen ermöglicht wird. Damit wird im Sinne der Netzwerkanalyse eine neue Relaisstelle eingerichtet, die den Informationstausch fördert. Gleichzeitig ist es durch Informationen und Austausch grenzregionaler Akteure verschiedener Sektoren zu einer Vernetzung gekommen, die langfristige Auswirkungen auf die grenzüberschreitende Integration haben kann. Indem zum Beispiel Umweltschützer, NGOs und Gewerkschaften aus den drei NAFTA-Mitgliedsstaaten gemeinsame Positionen entdecken und jenseits unterschiedlicher nationaler Interessen grenzüberschreitende ‚pressure-groups‘ bilden, ist ein ähnlicher gesellschaftlicher Druck zu erzeugen, wie er im Vorfeld der Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages bestanden hat. Damit fördern die NAFTA-Strukturen nicht nur die Vernetzung und Kontakte des Privatsektors, sondern auch die subnationalen und nicht-politischen Akteure (vgl. Kapitel 4.2.2.2.).

Eine Ausweitung der Vernetzung und Kontakte ist derzeit vor allem im umweltpolitischen Bereich zu beobachten. Dies spiegelt die Strukturen der trilateralen Zusatzabkommen wider, die in diesem Bereich erheblich weitergehende Zugangsmöglichkeiten für subnationale und nicht-politische Akteure schaffen als die arbeitsrechtlichen Abkommen. Im Bereich der Wasserwirtschaft bzw. -nutzung, die dem eingeschränkten Mandat von NADBank und BECC entspricht, ist post-NAFTA eine Formalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu verzeichnen, die den Traditionen der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit widerspricht. Die Verrechtlichung der Kontakte erlaubt eine langfristige Planung und Strategie, die bisher in amerikanischen Kommunen unbekannt ist.


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9.3.2.4  Vergleich: Auswirkungen der Kooperationsansätze in den Politikfeldern Umwelt, Infrastruktur und Regionalpolitik auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit

Entlang der deutsch-polnischen Grenze haben infrastrukturelle Thematiken in der Förderung grenzüberschreitender Kontakte seitens der nationalstaatlichen und der europäischen Ebene absolute Priorität. Entlang der US-mexikanischen Grenze zeigt der Umweltbereich die stärkste Förderung grenzüberschreitender Aktivitäten. Hier bestehen sukzessiv kooperativer gestaltete Abstimmungsmechanismen, die auf zwischenstaatlichen Programmatiken basieren. Damit ist ein Mechanismus der zunehmenden Integration verschiedenster Akteursebenen in Gang gesetzt worden, der besonders in der post-NAFTA-Ära zur Etablierung umfassender Mehrebenenstrukturen unter Berücksichtigung von Grenzakteuren verschiedenster Ebenen und Sektoren geführt hat. Die Zusammenarbeit in der deutsch-polnischen Grenzregion ist vor allem auf die Vorgaben der europäischen Regionalpolitik ausgerichtet. Der überwiegende Teil der kreativen Energie in der Grenzregion wird durch die Anforderungen der Europäischen Kommission zur Vergabe von Fördergeldern eingesetzt. Dies wird dadurch bestätigt, dass der Hauptteil der formalisierten Kontakte entlang der deutsch-polnischen Grenze innerhalb der Euroregion abläuft, zu deren Hauptaufgaben die Evaluation von INTERREG-Projekten sowie die Erarbeitung von Entwicklungs- und Handelskonzepten als Grundlage für die auf Landesebene zu erstellenden Operationellen Programme gehört (vgl. Kapitel 5.1.1.). Während die Umweltpolitik entlang der US-mexikanischen Grenze grenzregionale Koalitionen und Interessen einbezieht, hat dieses Politikfeld kaum Einfluss auf die Gestaltung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Arizona und Sonora. Dieses Politikfeld wird gesellschaftlichen Akteuren wie NGOs überlassen, während sich der Staat Arizona vor allem um die Förderung von Wirtschaftskontakten bemüht. Dieser Unterschied ist – vor allem angesichts der in der US-mexikanischen Grenzregion ungleich höheren Umweltbelastung und infrastrukturellen Unterversorgung – alleine auf die Dimension der externen Fördermittel zurückzuführen.

Entlang der deutsch-polnischen Grenze wurden Mehrebenenstrukturen geschaffen, um eine umfassende horizontale und vertikale Vernetzung der in regionalpolitischen Bereichen verantwortlichen Akteure zu garantieren. Hauptbedeutung hat die EU-Kommission als Relaisstelle für die Positionierung grenzregionaler Akteure und Abstimmung der Interessen und Positionen. Mit der EU-Kommission hat die nationalstaatliche Ebene einen Mehrebenenmechanismus für die grenzüberschreitende Abstimmung vornehmlich in regionaler Verantwortung liegender Aufgaben geschaffen. Damit wurde die Zusammenarbeit institutionalisiert und eine Kultur von Austausch und Information etabliert. Damit hat sich die nationalstaatliche Ebene gleichzeitig langfristigen Einfluss und Zugang zu dezentralen grenzüberschreitenden Thematiken gesichert. Zugleich ermöglicht EU-Kommission im Sinne der Netzwerktheorie Grenzakteuren Zugang zu außerhalb ihrer Kompetenz liegenden Entscheidungsträgern, was Auswirkungen für die politische Beeinflussung und Themensetzung hat. Die Bedeutung der EU-Kommission war zu Beginn der Zusammenarbeit besonders groß als erstes Gremium, das langfristig vernetzte. Tatsächlich werden mittlerweile viele ursprüngliche Aufgabengebiete durch die zunehmende Dezentralisierung der Kontakte direkt bearbeitet, sodass die Vermittler- und Führungsrolle, die das Auswärtige Amt als traditioneller Vertreter staatsgrenzen-übergreifender Politik einnimmt, nicht mehr erforderlich ist, insofern ist der Bedeutungsverlust der Regierungskommission ein Zeichen für die zunehmende Etablierung dezentraler grenzüberschreitender Kontakte gerade auch unter Einfluss der Europäischen Union.


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Die zwischenstaatliche Umweltpolitik der USA und Mexiko beinhaltet die enge Einbindung von Grenzakteuren bei der Formulierung und Planung von Projekten und Strategien, um grenzregionalen Besonderheiten gerecht werden zu können. Neben politisch-administrativen Akteuren auf kommunaler Ebene und der Ebene der US-Einzelstaaten wird eine Vielzahl weiterer Akteuren einbezogen, dazu gehören zum Beispiel NGOs, Bildungsvereine, Gesundheitsexperten und Bürgerbewegungen. Hier fehlt allerdings die notwendige Verknüpfung mit dem Privatsektor, was angesichts der infrastrukturellen und umweltpolitischen Problemlagen in der Grenzregion von besonderer Bedeutung für eine langfristige Lösung der Probleme wäre.

Durch die umfassenden Vorgaben und die finanziellen Fördermittel seitens der europäischen Ebene ist die deutsch-polnische Grenzregion in der Wahl ihrer grenzüberschreitenden Aktivität stark eingeschränkt oder, überspitzt formuliert, fremdbestimmt; dies gilt für Inhalte, Ausrichtung, Finanzierung sowie Akteursbesetzung. Einer breiten Vernetzung der Akteure aus verschiedenen Politikfeldern und Sektoren sind durch die EU-Vorgaben auch nach der Reform der Strukturfonds enge Grenzen gesetzt. Im Sinne des ‚Wettbewerbs der Regionen’ sollte der Aufbau von ‚private-public-partnerships‘ im Vordergrund stehen, zumal gerade die Einbeziehung des Privatsektors in die Planungen zur Umsetzung der Wirtschaftspolitik in der wirtschaftlich schwachen Grenzregion von Bedeutung wäre, auch weil Wirtschaftsakteure in der deutsch-polnischen Grenzregion grenzüberschreitender Kooperation skeptisch gegenüberstehen (vgl. Kapitel 2.1.5.2.). Aufgrund der fehlenden grenzüberschreitenden Fördermittel stellt sich die Situation entlang der US-mexikanischen Grenze anders da. Hier bestehen keine Vorgaben, die die grenzregionale Aktivität ähnlich der europäischen Situation beschränken und begrenzen würde. So partizipieren Grenzkommunen und der Staat Arizona in den zwischenstaatlichen Umweltstrukturen, zudem bemüht sich der Staat Arizona um eine möglichst effiziente Nutzung der durch NADBank/BECC zur Verfügung gestellten Kapazitäten. Die Ausgestaltung der grenzregionalen Zusammenarbeit mit Sonora wird hiervon jedoch kaum beeinflusst.

9.3.3 Vergleich der Auswirkungen der verschiedenen Kooperationsansätze – Sicherheitspolitik versus Infrastruktur

Die EU definiert über statistische Vorgaben bezüglich der Förderansprüche für die Strukturfonds den Radius der Grenzregion. Zudem werden damit die politisch-administrativen Akteursebenen festgelegt, die als Adressaten für die Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit infrage kommen. Diese Festschreibung hat sich als prägendes Element unter den Akteuren entlang der deutsch-polnischen Grenze festgesetzt. Andere Merkmale des Grenzbezuges (etwa Pendlertätigkeiten, Einkaufstourismus, Migrationsbewegungen) werden marginalisiert. Entlang der US-mexikanischen Grenze geht diese Definition auf Festlegungen aus zwischenstaatlichen Umweltprogrammen zurück. Sie betrifft lediglich den geographischen Radius und ignoriert Fragen der politisch-administrativen Ebene. Beide Festlegungen beeinflussen das Verständnis, was als Grenzregion zu zählen ist, weit über das eigentlich Politikfeld hinaus.

Entlang der deutsch-polnischen Grenze widersprechen sich die auf europäischer Ebene entwickelten Politiken zur Gestaltung der Funktionen der deutsch-polnischen Staatsgrenze. Die integrative Gestaltung in Form der Förderung grenzüberschreitender Infrastrukturprojekte, der integrativ ausgestalteten Regionalpolitik sowie die Vorgaben aus den EU-Beitrittspartnerschaften verstärken die verbindende Funktion der Staatsgrenzen. Das Schengen-Abkommen sowie die geplante Angleichung der europäischen Migrations-


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und Asylpolitik verstärkt dagegen das ‚trennende‘ Moment. Zudem verfolgt die Gestaltung der Sicherheitspolitik sowohl integrative Ziele im zwischenstaatlichen Ansatz als auch abschottende Funktionen als EU-Außengrenze. Allerdings sind Letztere nicht so dominierend, als dass kein Platz für wohlfahrtssteigernde Politikziele innerhalb der zwischenstaatlichen Beziehungen mehr bliebe (vgl. Kapitel Einleitung 3.4.). Damit bestehen Differenzen zwischen den Politikfeldern als auch zwischen den zwischenstaatlichen und europäischen Vorgaben.

Im US-mexikanischen Bezug wurde in der Umweltpolitik erstmals eine gemeinsame Verantwortung für Themenbereiche mit komplexen Interdependenzen formuliert. Zudem bestehen im zwischenstaatlichen Rahmen langfristige Strategien, die auf Nachhaltigkeit basieren. Damit hat die ökonomische Vernetzung zwischen den USA und Mexiko sowie der Anstieg der hieraus als Problemfelder entstandenen Interdependenzen zu einer kooperativen Gestaltung der zwischenstaatlichen Umweltpolitik geführt. Die Sicherheitspolitik ist hiervon allerdings nicht betroffen; hier hat die im NAFTA-Vertrag fehlende politische Dimension vielmehr zu einer Verstärkung der unilateralen Sicherheitspolitiken geführt. Dieser Unterschied in der Entwicklung ist zum einen auf die Gestaltungskraft transkontinentaler politischer Ansätze zurückzuführen, zum anderen auf die symbolische Bedeutung der Staatsgrenze und der Grenzpolitik als Beweis hoheitsstaatlicher Souveränität.

9.4 Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit

9.4.1 Deutsch-polnische Grenzregion

9.4.1.1 Formalisierte Kooperationen

Die formalisierte Form der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit entspricht den Vorgaben der europäischen Ebene. Dies betrifft sowohl Inhalte, Strukturen, Akteursbesetzungen als auch die Prioritätensetzung in der Förderperiode bis 1999. Zudem wird dadurch eine enge und komplexe Zusammenarbeit zwischen den Grenzkommunen und dem Bundesland Brandenburg garantiert. In Bezug auf die Zusammensetzung der Euroregion überwiegen entsprechend europäischer Integrationsvorgaben politisch-administrative Akteure sowie einzelne Vertreter der Sozialpartner. Eine breite Vernetzung einschließlich Privatakteuren sowie gesellschaftlicher Interessenvertreter, die an den grenzüberschreitenden Entwicklungsstrategien beteiligt werden, besteht nicht.

Der Aufbau von INTERREG und PHARE hat zumindest in der Anfangsphase der Zusammenarbeit eine tatsächlich gleichberechtigte Kooperation verhindert. Dies ist zum einen auf die erheblich zentralistischer organisierten Strukturen des PHARE-Programmes zurückzuführen; so sind regionale Akteure in Polen nicht in die Abstimmung zwischen Warschau und Brüssel einbezogen. Des Weiteren haben die Projekte unterschiedliche Laufzeiten. Zudem ist der Einsatz von INTERREG-Mitteln in Polen und die Nutzung von PHARE-Mitteln innerhalb der EU aufgrund des umstrittenen Territorialprinzips der Europäischen Kommission untersagt. In der Konsequenz haben die wenigsten der bisher umgesetzten Projekte tatsächlich grenzüberschreitenden Charakter, vielmehr kommen sie hauptsächlich der infrastrukturellen Ausstattung des deutschen bzw. polnischen Teils zugute. Ausnahmen bilden die Europa Universität Viadrina sowie das grenzüberschreitende Abwasserwerk Guben/Gubin. In beiden Fällen handelte es sich allerdings um politische Prestigeprojekte, die besondere politische und finanzielle Unterstützung erfahren haben.


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9.4.1.2  Nicht-formalisierte Kontakte

Auch die vom Land Brandenburg entwickelten grenzüberschreitenden Aktivitäten sind in erster Linie an die Umsetzung des INTERREG-Programmes durch die Entwicklung der Operationellen Programme bzw. die Projektevaluation im Leitungsausschuss gebunden. Damit wird ein Großteil der Landesenergien den formalisierten Strukturen vorbehalten, u.a. innerhalb der Deutsch-Polnischen Regierungskommission.

Die Bedeutung grenzüberschreitender Aktivitäten wird durch Vertreter der Landesregierung mit Hinweisen auf das Bekenntnis der Landesverfassung zur Zusammenarbeit mit dem polnischen Nachbarn verdeutlicht. Aufgrund der objektiv feststellbaren und von lokalen wie regionalen Grenzakteuren bemängelten schleppenden Realisierung zumindest im Bereich der grenzüberschreitenden Wirtschaftsaktivität stellt sich die Frage, inwieweit Verfassungsgrundsatz und Realität übereinstimmen. Erste ‚Gemeinsame Erklärungen’ mit Grenzwojewodschaften dienen dem Aufbau informeller Kontakte jenseits der formalisierten Zusammenarbeit der Euroregion. Daneben werden horizontale Kontakte vor allem zu den grenznahen Wojewodschaften gesucht mit dem Ziel, hier eine Kultur des informellen Austausches und der Abstimmung zu erreichen, die im Sinne der Netzwerktheorie neue Informationsflüsse eröffnet. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist den Europaprioritäten angepasst. Hier steht in erster Linie der Auf- und Ausbau der grenzüberschreitenden Infrastruktur im Mittelpunkt.

Grenzüberschreitende Aktivitäten durch das Land werden in erster Linie als EU-nahe Aktivitäten begriffen. Damit stellt die bevorstehende EU-Osterweiterung die Rahmenlinien hinsichtlich der Strukturen und Inhalte der Zusammenarbeit fest. Dies hat zugleich beschränkende Wirkung, die sich vor allem in der weitgehend fehlenden Ausrichtung der Wirtschaftspolitik gen Polen deutlich macht. Jenseits der wiederum formalisierten Strukturen der Deutsch-Polnischen Wirtschaftsförderungsgesellschaft TWG (vgl. Kapitel 3.2.1.1.) fehlt seitens des Landes ein weiterentwickelter Ansatz zur Vernetzung der grenznahen Wirtschaftsräume. Erste Konzepte hierzu werden ohne Beteiligung polnischer Grenzakteure erstellt.

Die lokale Zusammenarbeit innerhalb der Grenzkommunen ist zum einen vielseitig, zum anderen durch Vorbehalte beschränkt. So sind weiterführende Kooperationen zum einen erneut durch europäische Initiativen bedingt. Dazu gehört ein grenzüberschreitendes Strukturkonzept. Eine Kultur des informellen Austausches, wie sie zum Beispiel entlang der US-mexikanischen Grenze besteht, in der sämtliche kommunale Entscheidungen abgestimmt werden, fehlt hier weitestgehend, stattdessen konzentriert sich die Zusammenarbeit erneut auf politisch-administrative Strukturen und Organisationen. Jenseits der politischen Ebenen existieren – mit Ausnahme der grenzüberschreitenden Europa-Universität Viadrina – kaum Träger für den Aufbau weiterreichender sozio-kultureller Kontakte, wie sie entscheidend wären für die Etablierung einer ‚transborder culture’.

9.4.2 US-mexikanische Grenzregion

9.4.2.1 Formalisierte Kontakte

Der US-Einzelstaat Arizona räumt der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit höchste Priorität ein. Im Gegensatz zum Land Brandenburg wird dies nicht einzelnen Referenten in den Ministerien überlassen. Es gibt einen eigenen Mexiko-Beauftragten, unter dessen Verantwortung sämtliche Kontakte und Aktivitäten, die Mexiko betreffen, koordiniert werden. Auf diese Weise konnte Arizona ein eigenes Netzwerk an horizontalen


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Kontakten aufbauen, das mehrere Aufgaben erfüllt: Zum einen soll die ‚Arizona-Mexico-Commission‘ Wirtschaftskontakte knüpfen und den Interessen der Privatakteure zuarbeiten, um so die Wirtschaftsentwicklung Arizonas zu steigern: gleichzeitig ist die ‚Arizona-Mexico-Commission‘ ein Instrumentarium, um im regionalen Bezug Verbindungen zu ausgewählten Akteuren verschiedenster Ebenen und Sektoren mit grenzübergreifender Perspektive aufzubauen. Dieses Netzwerk ist nach streng marktwirtschaftlichen Kriterien aufgebaut, Zugang zu Informationen bzw. Kontakte zu wichtigen Entscheidungsträgern werden nach finanziellen Kriterien vergeben. Allein das Gouverneursbüro in Person des Mexiko-Beauftragten steht im Mittelpunkt aller Kontakte. Innerhalb der Netzwerkhierarchien stehen die Grenzkommunen aufgrund ihrer finanziellen Notlage (vgl. Kapitel 2.2.3.5.) am unteren Ende.

Die AMC stellt für Arizona auch im Vergleich mit den anderen US-Grenzstaaten einen Vorteil dar. Es ist die erste und älteste quasi-verrechtlichte grenzüberschreitende Organisation auf Landesebene entlang der US-mexikanischen Grenze. Im Einklang mit der ‚normaltypischen’ Entwicklungsgeschichte von Grenzregionen haben sich diese Kontakte langsam und über einen zunächst hauptsächlich kulturellen Austausch entwickelt . Auf diese Weise wurden Vertrauen und eine Kultur des Austauschs aufgebaut. Erst im Vorfeld und vor allem mit In-Kraft-Treten des NAFTA-Vertrages wurde der besondere Schwerpunkt auf die ökonomische Vernetzung der Grenzregion gelegt. Damit hat die transkontinentale ökonomische Integration die grenzregionale deutlich beeinflusst

9.4.2.2 Nicht-formalisierte Kontakte

Auf Ebene des Einzelstaates Arizona sind die Verbindungen zwischen formalisierten und nicht-formalisierten grenzüberschreitenden Kontakten fließend, da fast alle entscheidenden Akteure ebenfalls in das Netzwerk der AMC eingebunden sind. Grenzüberschreitende Auftragsarbeit außerhalb der AMC wird zum Großteil von Wirtschaftswissenschaftlern der Grenzuniversitäten geleistet. Dabei geht es besonders um den Aufbau einer ‚Maquiladora‘-Zulieferindustrie, die vor allem die Interessen Arizonas in den Vordergrund stellt. Ebenfalls ökonomischen Hintergrund haben die Themenfelder Tourismus, die ‚Border Health Foundation‘, die sich vor allem auf die wirtschaftlichen Aspekte des Aufbaus eines grenzüberschreitenden Gesundheitssektors konzentriert sowie der trinationale Verkehrskorridor CANAMEX.

Auf lokaler Ebene bestehen die Kontakte zumeist aus regelmäßigen informellen Treffen und Abstimmungen, die ein festes Regelwerk für die Entscheidungsstrukturen in den Grenzkommunen bilden. Erst Ende der 1990er-Jahre wurden Zusammenarbeiten in Bereichen wie dem Katastrophenschutz formalisiert, was besonders durch die zwischenstaatlichen Umweltprogramme wie ‚Border XXI‘ gefördert wurde. Hier handelt es sich um weitere Integrationsfolgen von der zwischenstaatlichen auf die dezentrale Ebene. Da auch ‚Border XXI‘ als post-NAFTA einen deutlichen Integrationsschritt gegenüber vorherigen zwischenstaatlichen Umweltprogrammen aufweist, kann hier von einer langfristigen Integrations- und Formalisierungswirkung des NAFTA-Vertrages auch jenseits ökonomischer Bereiche ausgegangen werden.


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9.4.3  Vergleich: Auswertung der unterschiedlichen Formen dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit

Die institutionalisierte Form der Zusammenarbeit entlang der deutsch-polnischen Grenze wurde zwar offiziell von kommunalen Akteuren initiiert, tatsächlich ist sie vor allem durch externe Anstöße anderer europäischer Grenzakteure bzw. Förderung seitens des Bundes und der EU zustande gekommen. Damit ist diese ursprünglich als Verrechtlichung von bottom-up-Entwicklungen entstandenen Organisationen in der deutsch-polnischen Grenze tatsächlich das Ergebnis von top-down-Inititiativen. Damit besteht die Gefahr, dass eine hauptsächlich extern geförderte Regionalisierung keine hinreichende Motivation bietet, um tatsächlich zum Aufbau langfristiger Vernetzungen auch jenseits des gemeinsamen Interesses an europäischen Fördergeldern beizutragen. Zudem entspricht eine von außen in die Grenzregion hineingetragene Organisationsstruktur nicht unbedingt der hier vorherrschenden Institutionalisierung, wenn diese im Sinne des Neoinstitutionalismus als Werte und Einstellungen gelten. Die Umsetzung und Handhabung von INTERREG/PHARE-Programmen ähnelt in seinen praktischen Konsequenzen den Vorgaben, die der US-mexikanischen Grenzregion durch NADBank und BECC gemacht werden. Hier wurde hinsichtlich der Förderfähigkeit von Projekten auf eine grenzüberschreitende Dimension verzichtet. Unterschied ist die zumindest in Ansätzen vorhandene – und seit der Agenda 2000 – sehr gestärkten grenzüberschreitenden Komponente bei der Entwicklung und Planung der Konzepte.

Diese Einschätzung der Entwicklungslogik der Euroregion muß folgende Vorgaben berücksichtigen: Eine ungesteuerte Entwicklung dezentraler Kontakte von unten war und ist in der deutsch-polnischen Grenzregion nicht möglich. Hier ist der Integrationsdruck seitens der EU und der anstehenden EU-Osterweiterung zu berücksichtigen, der bereits bei Abschluss der deutsch-polnischen Verträge und der Neudefinition der zwischenstaatlichen Beziehungen bestand . Die Möglichkeit einer jahrzehntelangen sukzessiven Annäherung weitestgehend ohne Einfluss nationalstaatlicher oder supranationaler Ebenen, wie sie etwa in der Entwicklungsgeschichte der deutsch-niederländischen Grenzregionen in den 1960er- und 1970er-Jahren noch möglich war, bestand in der deutsch-polnischen Grenzregion nicht. Dies lässt sich auch an den Einflüssen der grenzregionalen Lobbyistenverbände auf die Gründung der deutsch-polnischen Euroregionen ablesen (vgl. Kapitel 5.1.1.). Damit ist die Formalisierung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, wie sie durch die zwischenstaatlichen Beziehungen gefördert wird, in der deutsch-polnischen Grenzregion kein ‚spill-over’-Effekt im Sinn des Neofunktionalismus, der von einer Übertragung ökonomischer Integration auf politische Entscheidungsmechanismen ausgeht; vielmehr ist die dezentrale Formalisierung Ausdruck eines primär seitens der EU und der in ihr agierenden Lobbyistenverbände ausgelöster und durch die nationalstaatlichen Akteure festgeschriebener Integrationsanspruch. Dieser wird durch die kommunalen und regionalen Akteure eingelöst, indem die Euroregion sich um die Entwicklung und Evaluation von grenzüberschreitenden Projekten kümmert, die durch INTERREG/PHARE-Mittel finanziert werden.

Durch die ‚Arizona-Mexico-Commission‘ (sowie die mexikanische Schwesterorganisation) wurde zwischen Arizona und Sonora ein Mechanismus geschaffen, der in erster Linie der Abstimmung der Wirtschaftsentwicklung dient. Dies ist zunächst auf die große ökonomische Bedeutung zurückzuführen, die Mexiko als Arizonas größter Handelspartner hat . Im Mittelpunkt stehen die Anforderungen der ‚Maquiladora‘-Industrie, wobei das NAFTA-Abkommen als Rahmen gilt, innerhalb dessen eine grenzüberschreitende regionale Ökonomie aufgebaut werden soll. Damit orientiert sich die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit, wie sie vom Einzelstaat Arizona gefördert wird, primär an den bestehenden ökonomischen Vernetzungen und ignoriert die integrativen Defizite im


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zwischenstaatlichen politischen Bereich. Im Gegenteil, diese Defizite werden für eine bessere Positionierung innerhalb der innerstaatlichen Strukturen genutzt, indem nach DUCHACHECEK in die abwehrend-feindselig geprägten bilateralen Beziehungen eine neue Qualität der Verbundenheit und Grenzexpertise eingebracht wird . Eine solche Politik wird deutlich an den vom Staat Arizona entwickelten Politikansätzen in Feldern mit nationalstaatlicher Kompetenz und in der Aktivierung von Mehrebenenstrukturen, um Zugang zu den zwischenstaatlichen Entscheidungsträgern zu gelangen (vgl. Kapitel 5.2.3.). Dies gelingt u.a. auch durch die speziellen Kontakte, die zur mexikanischen Regierung unterhalten werden. Damit ist die auf Initiative Arizonas initiierte AMC ein Vehikel, das die Einflussmöglichkeiten des Einzelstaates innerhalb der föderalen US-Strukturen langfristig stärken kann.

Die Euroregion spiegelt die Vernetzungslogik der EU wider, die vor allem vertikale politische Ebenen miteinander verbindet, aber weniger Gewicht auf die Einbeziehung horizontaler Akteure unterschiedlichster Sektoren außerhalb der staatlichen Rechtsordnung legt. Dies bildet einen großen Unterschied zu den Entwicklungen des US-Föderalismus, wie er sich auch in der Besetzung der formalisierten Formen der Zusammenarbeit entlang der Arizona-Sonora-Grenze zeigt. Diese Entwicklung zeigt zum einen die in diesem Bereich eher integrationshemmende Auswirkung der europäischen Ebene, andererseits ist sie Zeichen für die Hemmnisse, die durch die fehlende ökonomische Vernetzung innerhalb der deutsch-polnischen Grenzregion auf die Etablierung grenzüberschreitender Kontakte verursacht wird. Als eindeutig politische Organisation, die dem Gouverneursbüro untersteht, ist die Mitgliedschaft im AMC zu verstehen. Der Schwerpunkt liegt auf dem Privatsektor, andere entscheidende Akteure fehlen. Dazu gehören vor allem die entlang der US-mexikanischen Grenzregion stark vertretenen NGOs sowie Umwelt- und Menschenrechtsorganisationen. Diese Organisationen sind wiederum unter sich vernetzt und äußern sich zumeist im Zusammenhang mit den zwischenstaatlichen Umweltprogrammen bzw. in Reaktion auf die nationalstaatliche Sicherheitspolitik entlang der US-mexikanischen Grenze.

Offiziell wird die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit seitens der Landesakteure Brandenburgs als Instrument bezeichnet, um Fehlentwicklungen anderer politischer Ebenen auszugleichen. Tatsächlich wird gerade diese Chance in der deutsch-polnischen Grenzregion bisher nicht ergriffen. Dies liegt vor allem an der selbst von der Landesregierung eingeräumten fehlenden Europafähigkeit des Landes, die sich sowohl auf die Bürger wie auf Entscheidungsträger aus Politik und Verwaltung bezieht.

9.5 Erörterung der Thesen

9.5.1 These 1

„Die Gestaltung der grenzüberschreitenden Kooperationen ist in Strukturen und Inhalten abhängig von der Gesamtverfassung der zwischenstaatlichen und transkontinentalen Beziehungen. In der Praxis bedeutet dies, dass von Grenzakteuren kritisierte Defizite im bilateralen bzw. supra- oder internationalen Verhältnis in der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation thematisiert werden, letztendlich aber nicht gelöst werden können.“

Die Abhängigkeit der dezentralen Integrationslogik von zwischenstaatlichen und transkontinentalen Einflüssen ist entlang der deutsch-polnischen Grenze überdeutlich. Die politischen Zielvorgaben Völkerverständigung und europäische Einigung wurden in die Grenzregion exportiert, die ihre grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Form und Inhalt


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entsprechend den innerhalb der Europäischen Gemeinschaft entwickelten Organisationen ‚Euroregionen’ formalisiert. Hier werden neofunktionalistische Integrationsentwicklungen deutlich. Die inhaltliche Gestaltung wird – sowohl in ihrer formalisierten wie nichtformalisierten Form – ebenfalls durch Vorgaben der nationalstaatlichen wie europäischen Ebene bestimmt, indem infrastrukturelle Projekte im Vordergrund stehen. Der hier bestehende ‚top-down-approach’ basiert auf zwei Integrationsentwicklungen: zum einen sind Euroregionen Ausdruck einer angestrebten Dezentralisierung der europäischen Entwicklung, indem Grenzakteure ein größeres Mitsprachrecht bzw. eine eigenständige Förderung innerhalb der europäischen Strukturfonds durchgesetzt haben; zum anderen hat sich damit die Dominanz der europäischen Ebene auf die Ausgestaltung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit vergrößert. Dies hat besonders entlang der deutsch-polnischen Grenze Relevanz, indem die Förderbedingungen für durch INTERREG zu finanzierende Projekte zunehmend auf die Anforderungen der EU-Erweiterung ausgerichtet werden.

Damit gelten als dominante Einflüsse die stark integrativ ausgerichteten zwischenstaatlichen Beziehungen, in denen grenzregionaler Austausch völkerrechtlich als elementarer Bestandteil festgeschrieben ist. Im Sinne der Neorealisten bzw. Intergouvernementalisten haben nationalstaatliche Akteure grenzüberschreitende Koalitionen für die eigenen Interessen instrumentalisiert. Der zweite dominante Einfluss sind die von europäischer Ebene bereitgestellten Fördergelder, die an sukzessiv restriktivere Förderkriterien gebunden sind, die nicht unbedingt den Erfordernissen der deutsch-polnischen Grenzregion entsprechen.

Bestehende Probleme im zwischenstaatlichen Verhältnis bzw. europäischen Rahmen konnten von der Euroregion bisher nicht aufgelöst werden. Dazu gehört zum einen die vermeintliche ‚Inhaltsleere’ der deutsch-polnischen Beziehungen, der jenseits von Völkerverständigung und den Vorbereitungen auf eine anstehende EU-Erweiterung weiterführende Visionen fehlen. Hier wird die deutsch-polnische Grenzregion allerdings weniger durch die Dominanz der übergeordneten Integrationsansprüche als vielmehr durch eigene Defizite gehindert. Defizite auf europäischer Ebene, die zum einen aus sich widersprechenden Integrationsanstößen, nicht abgestimmten Förderkriterien sowie einer zu starken Begrenzung des geförderten Akteurskreises bestehen, wurden ebenfalls nicht aufgelöst. Wiederum sind hier die erschwerten Ausgangssituationen in der Grenzregion ausschlaggebend. So wurde die, in der formalisierten wie nichtformalisierten Form der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sinnvolle, Akteurserweiterung z.B. auf gesellschaftliche Akteure bzw. Vertreter des Privatsektors bisher versäumt. Auch die – jenseits von großen finanziellen Anstrengungen mögliche – Konzentration auf vertrauensschaffende Maßnahmen wurde durch die Euroregion bisher nicht in den Mittelpunkt ihrer Arbeit gestellt. Das aus Sicht der Grenzregion mit der EU-Integrationslogik zusammenhängende Probleme der steigenden ökonomischen Konkurrenz aufgrund der EU-Osterweiterung hat zu einer ersten Aktivierung von Grenzakteuren jenseits ihrer klassischen Arbeit geführt – allerdings sind die Konsequenzen solcher Proteste in ihren Auswirkungen potenziell hinderlich für die Stimmung in der Grenzregion.

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Arizona und Sonora ist insofern von den zwischenstaatlichen und transkontinentalen Beziehungen abhängig, dass diese keine Vorgaben machen für die Ausgestaltung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Weder ist grenzüberschreitende Zusammenarbeit Teil der zwischenstaatlichen, noch der transkontinentalen Leitbilder. Für die Strukturen und Inhalte der grenzregionalen Kooperationen sind entsprechend andere Integrationslogiken prägend, zu denen die politische Kultur, die föderale Ordnung sowie ökonomische Einflüsse zählen. Die fortgeschrittenen Abstimmungsmechanismen z.B. in der zwischenstaatlichen


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Gestaltung der Umweltpolitik haben kaum Einfluss auf die Inhalte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dies liegt u.a. in den fehlenden Fördergeldern begründet. Damit wird eines der größten Probleme in der Grenzregion, die fehlende infrastrukturelle Anbindung sowie die gravierenden Umweltprobleme weder von nationalstaatlicher Seite noch seitens der Grenzakteure tatsächlich thematisiert. Welche Motivation Bundesgelder auf die Abstimmung grenzüberschreitender Aktivitäten haben können, zeigt sich am Beispiel der transnationalen Verkehrskorridore CANAMEX.

Die Staaten Arizona und Sonora haben in der Nische der ‚zwischenstaatlichen Nichtbeachtung’ eine hochformalisierte und spezialisierte grenzüberschreitende Organisation entwickelt, die sich im Sinne der These vornehmlich mit den Ergebnissen der transkontinentalen Integration und den Hindernissen im zwischenstaatlichen Verhältnis befasst. Auf Basis der Interessen des Privatsektors werden sowohl regionale Lösungsansätze entwickelt, als auch Vorschläge für Bundesgesetze entworfen. Damit geht die Arbeit – repräsentiert durch die Gouverneure – weit über den grenzregionalen Rahmen hinaus. Soweit rechtlich möglich – eine Übertragung von Hoheitsrechten auf diese zwischenstaatliche Organisation wird weder von Bundesebene noch von den Grenzakteuren befürwortet – werden zwischenstaatliche Defizite sehr wohl im grenzregionalen Kontext gelöst. Hier spielen sowohl die fortgeschrittenen ökonomischen Integrationsentwicklungen in der Grenzregion – inklusive der hier besonders spürbaren Folgeprobleme – als auch die Diskrepanz der zwischenstaatlichen und transkontinentalen Entwicklungen eine Rolle: Während die wirtschaftliche Vernetzung zwischen den USA und Mexiko weitfortgeschritten ist, stehen weiterführende zwischenstaatliche Abstimmungsmechanismen noch am Anfang. Dies spiegelt sich in der zögerlichen Verrechtlichung nicht-handelspolitischer Thematiken durch den NAFTA-Vertrag wider. Die aus zwischenstaatlichen Interdependenzen erwachsenen Steuerungsproblem werden von einem wachsenden Druck subnationaler und gesellschaftlicher Akteure, zu denen auch Grenzakteure zählen, auf die nationalstaatlichen Entscheidungsträger begleitet. Im Endeffekt ist die grenzüberschreitend Zusammenarbeit zwischen Arizona und Sonora darauf angelegt, die zwischenstaatlichen und transkontinentalen Defizite zu benennen und aufzulösen, insoweit diese der wirtschaftlichen Entwicklung und Kooperation beider Staaten entgegenstehen. In der nichtformalisierten Form der Zusammenarbeit zwischen den US-mexikanischen Grenzgemeinden sind Formen und Inhalte weitgehend den lokalen und regionalen Bedürfnissen angepasst und auf Fragen der kommunalen Selbstverwaltung beschränkt. Damit werden übergeordnete Defizite zwar benannt – wie z.B. die mangelnde finanzielle Unterstützung für Infrastrukturprojekte – jedoch nicht mit eigenen Lösungsvorschlägen begegnet.

9.5.2 These 2

„Im Rückgriff auf den Neo-Institutionalismus können sich Konflikte ergeben aus den in den Grenzregionen bestehenden Wertvorstellungen und den von übergeordneter Stelle unterstützten Organisationsformen der grenzüberschreitenden Kooperation.“

Die Ausbildung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit entlang der deutsch-polnischen Grenzregion entspricht dem Grundgedanken und den Strukturen des europäischen Mehrebenensystems. Um innerhalb dieses komplexen multidimensionalen Prozesses den Prinzipien der Subsidiarität und Bürgernähe zu entsprechen, wird versucht, einen von unten kommenden Regionalismus zu fördern und zu etablieren. Diese Richtlinien werden aufgrund des Gleichheitsgebots auch in Grenzregionen eingesetzt, in denen kein von unten entwickelter Regionalismus existiert. In Fällen wie der deutsch-polnischen Grenzregion


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werden regionale Koalitionen deshalb von oben initiiert. Dabei kollidiert die von der europäischen Ebene vorausgesetzte Zusammengehörigkeit der Grenzregion mit den aufgrund der historisch-belasteten Vergangenheit bestehenden Ressentiments.

In der deutsch-polnischen Grenzregion bleibt die tatsächliche Integrationsbereitschaft aufgrund der fehlenden ökonomischen Vernetzung im Zusammenhang mit der bestehenden Kultur des Misstrauens gegenüber den Nachbarn weit hinter den von nationalstaatlicher und europäischer Ebene formulierten Zielen zurück. Damit entsprechen die importierten Organisationsstrukturen nicht den vorherrschenden Wertvorstellungen. Diese Diskrepanz hat verschiedene Auswirkungen: Zwar nehmen die Euroregionen aktiv teil an der europäischen Regionalpolitik sowie an den vorgeschriebenen Mehrebenenstrukturen hinsichtlich Zielbestimmung und Erarbeitung der Operationellen Programme sowie bei der Projektentwicklung. Allerdings sind in der Konsequenz zumindest in der ersten Förderphase kaum Projekte mit tatsächlich grenzüberschreitendem Charakter entwickelt worden. Dabei ist allerdings zu bedenken, daß die Grenzregion von jedem Infrastrukturprojekt profitiert – auch wenn dieses keinen grenzüberschreitenden Charakter hat. Zudem zielt das Interesse der europäischen Ebene in der Koppelung von INTERREG und PHARE-CBC weniger auf die Erstellung grenzregionaler Infrastruktur als vielmehr auf die Vorbereitung der EU-Erweiterung ab.

Die fehlende institutionelle Bindung zwischen den Grenzakteuren führt also weniger zu einer Einschränkung der übergeordneten Interessensetzung als vielmehr zu einer weiteren Instrumentalisierung der Grenzregion. Ein Gemeinschaftsgefühl in der Grenzregion ist durch die europäische Förderung bisher allerdings nicht entstanden. Es fehlt die Bereitschaft deutsch-polnischer Grenzakteure – sowohl auf kommunaler Ebene wie seitens des Landes –, über die europäischen Integrationsaufgaben hinaus zusammenzuarbeiten. Diese mangelnde Bereitschaft hat Auswirkungen auf den Radius der beteiligten Akteure, der durch übergeordnete Vorgaben bereits stark eingeschränkt ist. Durch die mangelnde eigenständige Kooperationslust der Grenzakteure kommt es zu keiner freiwilligen bzw. ‚bottom-up’-Vernetzung. Es fehlen vor allem Akteure des Privatsektors bzw. Vertreter der Öffentlichkeit und der Hochschulen in der Planung und Gestaltung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dies kann langfristig negative Folgen haben und verstärkt die Abkoppelung zwischen den derzeitigen „Grenzeliten“ und der allgemeinen „Grenzbevölkerung“, was eine zusätzliche Entfremdung von der europäischen Integrationsidee bewirken könnte. Gerade vertrauensbildende Maßnahmen sind hier in der Zukunft vonnöten, um angesichts des bestehenden Grads an Ausländerfeindlichkeit – in Addition zu deutsch-polnischen Ressentiments – eine gemeinsame Grenzidentität als Voraussetzung für künftige Entwicklungen zu befördern.

Entlang der US-mexikanischen Grenze besteht aus genau entgegengesetzten Gründen eine Diskrepanz zwischen den Wertvorstellungen der zwischenstaatlichen und der grenzregionalen Akteure. Die sozio-kulturellen Bande innerhalb der Grenzregion stehen im Widerspruch zu den eher konfliktreich ausgestalteten zwischenstaatlichen Beziehungen. Aufgrund der fehlenden Vorgaben übergeordneter Stellen drückt sich dies nicht wie in der deutsch-polnischen Grenze im Widerspruch zwischen Organisationsstruktur der grenzregionalen Zusammenarbeit und Einstellungen aus. Die Organisationsstrukturen zwischen Arizona und Sonora sind von den Grenzakteuren selbst gewählt und entsprechen den jeweiligen Bedürfnissen. Allerdings drückt sich diese Diskrepanz in den Reaktionen auf die Sicherheitsstrategien und Grenzfunktionen aus, die in Washington unilateral und im Widerspruch zu den Bedürfnissen und Identitätsempfindungen der Grenzbewohner stehen. Grenzakteure kritisieren zudem die zumeist isoliert in Washington getroffenen Bundesentscheidung als häufig negativ in ihren Auswirkungen auf die Region. So wird die Dynamik zwischen Bundesentscheidungen und grenzregionalen Auswirkungen aus Sicht einer Beraterin der Gouverneurin von Arizona im Interview wie folgt beschrieben: „We are


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coming back from Washington to fight off proposals we consider as hurtful.“ Eine kontinuierliche Information und Einbeziehung der grenzregionalen Expertise fehle in der politischen Diskussion, im Vorfeld der Entscheidungen werde zu wenig überlegt, welche Interessen betroffen würden. Hier fehlt eine tatsächliche Einbindung und Vertretung der Grenzregionen und –akteure.

9.5.3 These 3

„Auch vor dem Hintergrund integrativ gestalteter zwischenstaatlicher Beziehungen spielen sicherheitspolitische Überlegungen weiterhin eine dominante Rolle in der Gestaltung der Grenzfunktionen. Damit entscheiden die – in der Regel von nationalstaatlichen Akteuren – definierten Grenzpolitiken und Sicherheitsstrategien in erster Linie über die Möglichkeiten dezentraler Kontakte. Integrative ‚Spill-Over’-Effekte aus anderen – möglicherweise im zwischenstaatlichen bzw. transkontinentalen Rahmen kooperativ gestalteten Politikfeldern – sind hier nicht zu erwarten.“

Entlang der deutsch-polnischen Grenze werden die Sicherheitsvorstellungen von zwei Einflüssen dominiert, die in ihrer Addition zu einer Situation beitragen, die sowohl das ‚trennende’ als auch das ‚abschottende’ Element der Staatsgrenze unterstreicht. Basierend auf der europäischen Integrationslogik wird entlang der EU-Außengrenzen eine verschärfte Sicherheitspolitik exekutiert, die die Möglichkeiten des kleinen Grenzverkehrs einschränkt. Gleichzeitig wird die Grenzsicherung zunehmend kooperativ von deutschen und polnischen Grenzschützern umgesetzt inklusive einer Anpassung der polnischen Grenz- und Visaregularien, was positive Auswirkungen sowohl auf das zwischenstaatliche Verhältnis wie auch die Bedingungen in der Grenzregion hat. Hier kommt eine Vorstellung zum Ausdruck, nach der Grenzen nicht mehr trennen sollen, sondern ein vertrauensvolles Zusammenleben ermöglichen und die umfassende Zusammenarbeit zum Wohle aller sowie dauerhaften Frieden, Sicherheit und Stabilität garantieren sollen. Während dies dem Ansatz der Grenzgestaltung innerhalb der EU entspricht, gelten gänzlich andere Voraussetzungen für die deutsch-polnische Grenze. Tatsächlich steht die europäische Vergemeinschaftung der Sicherheitspolitik entlang der EU-Außengrenzen in direktem Zusammenhang mit der zunehmenden Integration des internen Binnenmarktes. Hier kommt es zu divergierenden Zielsetzungen zwischen der Grenzsicherung und der Ausgestaltung der europäischen Regionalpolitik entlang der EU-Außengrenzen, was sich zum Beispiel in der schleppenden Realisierung neuer Grenzübergänge deutlich macht. Die zwischenstaatliche Kooperation der Grenz- und Sicherheitspolitik ist Teil einer umfassend integrativen Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen.

Washingtons Grenzpolitik ist zunächst eindimensional auf Abschottung ausgerichtet. Damit werden die Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenze auf Souveränitätssicherung reduziert. Dies hat negative Konsequenzen für die Grenzregion, da die Abschottung den Austausch erschwert und das Gleichgewicht zwischen „facilitating vs. controlling “ stört. Zudem werden dadurch die Interessenunterschiede zwischen den politischen Ebenen unterstrichen und eine Distanz zwischen nationalstaatlichen und subnationalen Akteuren befördert. Auf der anderen Seite fördert dies die Solidarität innerhalb der Grenzregion, was für die Kooperation günstig ist.

Die von Teilen der US-Öffentlichkeit mit zunehmender ökonomischer Integration verbundene Befürchtung vor Souveränitätsverlusten soll durch eine betont unilaterale Gestaltung der Grenz- und Sicherheitspolitik zerstreut werden. In diesem Sinne kommt der Gestaltung von Funktionen und Aufgaben der US-mexikanischen Grenze eine stark


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symbolische Bedeutung zu. Entsprechend wird die US-mexikanische Grenze von den US-Bundesakteuren dazu benutzt, um den eigenen Macht- und Einflußbereiche deutlich zu visualisieren. Gerade der faktische Verlust ökonomischer Steuerungsfähigkeit und die formalisierte Integration durch den NAFTA-Vertrag sollen durch eine zunehmende Verregelungen der Grenzregion politisch aufgefangen werden. Die zunehmende Aufrüstung der Grenze und die weitgehend einseitige Konzentration auf Sicherheitsmaßnahmen entlang des Grenzstreifens ist dabei als öffentlichkeitswirksame Strategie zu verstehen, die den Erhalt nationalstaatlicher Souveränität und Identität demonstrieren soll, ohne daß hier tatsächliche Lösungsvorschläge gemacht werden. In den USA gilt die Staatsgrenze gleichzeitig als Garant kultureller Eigenständigkeit. Damit überlappen hier politische und symbolische Funktionen, die eine Integration von grenz- und sicherheitsgestaltenden Politikfeldern im naher Zukunft ausschließen. In welchem Ausmaß die US-Staatsgrenze mit der Vorstellung nationaler Identität verbunden ist, zeigt die von Präsident Vox bei dessen Antrittsbesuch in den USA formulierte Vorstellung, die NAFTA-Grenzen in ihren Aufgaben langfristig denen der EU angleichen zu wollen. Diese Vision stieß nicht nur auf heftigen und dezidierten Wiederstand in Washington und Ottowa, sie entfachte auch eine langanhaltende Debatte über Anfang und Ende der mit NAFTA verbundenen Integration und die Eigenständigkeit der USA. Die Integration ökonomischer Bereiche und die beginnende Kooperation in anderen Politikfeldern hat also in erster Konsequenz nicht zu integrativen ‚spill-over’-Effekten auf zwischenstaatlicher Ebene geführt, sondern zu einer Verschärfung der Grenzsicherung,

9.5.4 These 4

„Für die Grenzregionen ergibt sich aus der Diskrepanz zwischen der Gestaltung der Sicherheitspolitik und eher integrativ gestalteten Politikfeldern ein Kompetenzzuwachs, der ihnen neue Handlungsmöglichkeiten jenseits der subnationalen Ebene eröffnet.“

Von deutschen Grenzakteuren wird die schärfer gestaltete Grenzsicherung entlang der deutsch-polnischen Grenze kaum als Einschränkung der grenzüberschreitenden Gestaltungsmöglichkeiten verstanden. Viel eher kommt diese den Ängsten und Befürchtungen hinsichtlich einer überbordenden Grenzkriminalität entgegen. Entlang der deutsch-polnischen Grenze ist die Verknüpfung von nationaler Identität und Grenzverlauf aufgrund der historischen Entwicklungen ausgeprägt. Dagegen setzt die Integrationsidee der EU auf einer Dissoziation zwischen sicherheitspolitischen Funktionen von Staatsgrenzen und nationalstaatlicher Eigenständigkeit innerhalb Europas – wobei der Aufbau einer europäischen Kultur oder polis bestehende Identitäten ergänzen und nicht verdrängen soll. Entlang der EU-Außengrenze gilt dieser Grundsatz (noch) nicht. Hinzu kommt eine Ausgangssituation, in der die Grenze aus der Verganganheit mit bewusster Abgrenzung sowie versteckter Feindschaft verbunden wurde. In dem bestehenden „low trust environment“ (Krätke 1998) der deutsch-polnischen Grenzregion schüren harsche Sicherheitskonzeptionen vorhandene Ressentiments. Zwar stehen polnische Bürger aufgrund der Visa-Freiheit nicht als undokumentierte Migranten, wohl aber als potentielle Schleuser im Fahndungskreuz der Ermittler. So lehnen mittlerweile viele Taxifahrer die Beförderung von Menschen, die sie als Nicht-Deutsche wahrnehmen, auch Polen, ab.

Diese Diskrepanz zwischen regionalpolitischen Zielvorstellungen und Sicherheitspolitik wird seitens der deutsch-polnischen Grenzakteure kaum thematisiert. Ein möglicher Bedeutungszuwachs der Grenzkoalitionen ist viel mehr in der Abwehr bzw. im Korrektiv der transkontinentalen Integration zu erkennen. Dies ist begründet in der ökonomischen De-Integration der deutsch-polnischen Grenzregion, die ohne externe Einflüsse kaum


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rückgängig gemacht werden kann. Von den Lohnunterschieden in der Grenzregion profitieren vor allem Großunternehmen, diese gibt es kaum in deutsch-polnischer Grenzregion. Hinzu kommt die Angst vor den Folgen der EU-Erweiterung sowie die bestehenden Ressentiments. Beides blockiert den Willen zur Zusammenarbeit zusätzlich. Zusammen mit den historischen Belastungen des deutsch-polnischen Verhältnisses erhalten solche Bedrohungszenarien eine Dynamik, die das grenzregionale Verhältnis weit über den ökonomischen Bereich hinaus belastet. So haben u.a. die Kritikpunkte und Aktivitäten der deutsch-polnischen Grenzregion dafür gesorgt, dass die EU-Erweiterung mit einer mehrjährigen Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit verbunden wurde, was konträr zu den Vorstellungen des gemeinsamen Binnenmarktes ist. Ansonsten scheinen die vielfältigen Einbeziehungen der Grenzakteure sowohl auf zwischenstaatlicher wie auch auf europäischer Ebene eine von den Grenzakteuren als ausreichend angesehene Repräsentanz darzustellen. Entsprechend erfolgt die Einbeziehung der Grenzakteure in die Gestaltung der deutsch-polnischen und europäischen Beziehungen gemäß übergeordneter Vorstellungen.

Seit Verabschiedung des NAFTA-Vertrages konzentrieren die USA größere politische Aufmerksamkeit auf den südlichen Nachbarn und sind erstmals bereit, zumindest informelle Vereinbarungen und Abstimmungsmechanismen einzuführen – ohne die eigene außenpolitische Handlungsfreiheit einschränken zu wollen. Dies gilt vor allem für die Gestaltung der grenzüberschreitenden Infrastruktur und der Umweltpolitik. Das 1996 in kraft getretene Umweltprogramm ‚Border XXI ’ legt Wert auf Föderalisierung und Diversifizierung, also den engen Einbezug subnationaler und nicht-politischer Akteure. Zum anderen ist das Programm binational konzipiert, d.h. von der Entwicklung bis zur Umsetzung und Kontrolle sind amerikanische und mexikanische Partner gleichberechtigt beteiligt. Damit ist der Umweltbereich das bei weitem fortschrittlichste Politikfeld hinsichtlich einer grenzüberschreitenden Mehrebenenvernetzung. Auch weitere Initiativen seitens nationalstaatlicher Akteure sind – wenn auch erst in Ansätzen – auf Integration und Vernetzung ausgerichtet.

Die Dominanz sicherheitspolitischer Themen hat im Verhältnis zwischen den USA und Mexiko zu einer Vernachlässigung anderer Problemfelder geführt. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Entsendung von US-Militärtruppen an die kalifornische Grenze Anfang der 1990-er Jahre weitreichende Auswirkung auf die mexikanische Kooperationsbereitschaft und die Stimmung in der Grenzregion hatte – vor allem vor dem Hintergrund, dass die mexikanische Seite im Vorfeld nicht über diese Entscheidung informiert worden war. Diese Entwicklung ist vor allem angesichts der aufgrund der zunehmenden ökonomischen Vernetzung wachsenden Interdependenzen problematisch. Während die zunehmende Militarisierung der Grenze – abgesehen von den infrastrukturellen Hindernissen – die ökonomische Integration beider Staaten kaum beeinträchtigt, werden die politischen, sozialen und kulturellen grenzüberschreitenden Kontakte schwer gestört. Dies gilt sowohl für lokale und regionale Beziehungen als auch für bilaterale Kooperationen.

Ein möglicher Bedeutungszuwachs grenzregionaler Aktivitäten im zwischenstaatlichen Verhältnis ergibt sich damit aus der Diskrepanz zwischen faktischer Integration, fehlenden Abstimmungsmechanismen und unilateraler Grenzsicherung, die die Probleme nicht lösen kann. Gerade die fehlende politische Integrationslogik des NAFTA-Vertrages sowie der zwischenstaatlichen Beziehungen hat letztlich zu einer Stärkung der Grenzakteure im innerstaatlichen Bezug geführt. Hierfür ist die intervenierende Variable des sozio-kulturellen Zusammenhaltes zu beachten. Ohne eine langjährige Vertrautheit zwischen den Grenzakteure, die unter den Bedingungen ökonomischer Vernetzungen zu wirtschaftlichen Partnern geworden sind, wäre eine derart enge und effektive Kooperation kaum möglich. Hier wiederum dient ökonomische Integration als Schubkraft für grenzüberschreitende Zusammenarbeit.


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12.01.2004