In 1997 the Norwegian storting decided to put up a so called Power-Commission (maktutredning = MU), and in the spring of 1998 appointed a group of five senior researchers, headed by Øyvind Østerud, for this task. In this introductory discussion Østerud is trying to pin down the central issues for the new commission. His point of departure is the previous MU (1972–1982), which was a milestone in Scandinavia and had a tremendous impact not only on Scandinavian policy making and public debate, but also on Scandinavian social research.Unlike its predecessor, the new MU will not be organized as a couple of close-kill research programs, but rather act as the prime mover in a loosely coupled network of scholars from different disciplines. Furthermore the new one must be characterized by theoretical and methodological pluralism. The rationale behind this strategy is not least the fact that present-day Norway is a totally different society from what it was in the 1970s. The homogenous, self-assured, Scandinavian social democratic nation-state simply does not exist anymore. Instead, Norway has become a “normal” Northern European country trying to find its place and way in a new world of globalization, European integration, and denationalization.
Das erste norwegische Machtgutachten (maktutredning = MU) ist eines der einflußreichsten Bücher in der Geschichte des Landes. Es war und ist von großer Tragweite und von grundlegender Bedeutung für unser nationales Selbstverständnis. Es analysiert das Spiel politischer Kräfte, die mittels taktischer Manöver machtpolitische Ziele verfolgen. Es zeigt auf, welchen Stellenwert rechtliche Normen und formal begründete Ansprüche in diesem politischen Machtspiel haben. Es verdeutlicht die Mechanismen, mit deren Hilfe die Unterstützung der Bevölkerung mobilisiert wird. Und es belegt den relativ demokratischen Charakter, den die norwegische Gesellschaft im Vergleich zu anderen politischen Systemen hat.
Dieser erste norwegische Bericht zur Machtlage – wie er vorstehend beschrieben ist – wurde vor etwa 770 Jahren geschrieben. Er beginnt mit den Worten „Kringla heimsins“ – „der Weltkreis“, die Erdscheibe, auf der die Menschen wohnen, und sein Verfasser war Snorre Sturlason. Sverre Bagge hat in seinem 1991 erschienenen Buch die Heimskringla unter dem Aspekt eines norwegisch-isländischen Machtberichts untersucht1. Demnach ist sie eine Studie der Machtverhältnisse in einer sippenbetonten Häuptlingsgesellschaft mit entfernt staatsähnlichen Institutionen.
Der Ansatzpunkt einer heutigen Macht- und Demokratieanalyse muß allerdings aktueller und wesentlich umfassender sein.
Zunächst sind da die Grundsätze der internationalen Ordnung, wie sie sich seit Mitte des 17. Jahrhunderts schrittweise entwickelt hat:
Als ein Wegbereiter dieser Grundsätze kann der Westfälische Friede von 1648 angesehen werden, dessen 350. Jahrestag im vergangenen Jahr in Deutschland begangen wurde. Der Friedensschluß in der Mitte Europas, der den Dreißigjährigen Krieg beendete, gilt als epochaler Meilenstein bei der Errichtung der Grundsätze staatlicher Souveränität, die im Widerspruch zu der Vorstellung von einer universellen christlichen Ordnung standen – angefangen bei der Freiheit der Fürsten, die Staatsreligion zu bestimmen, bis hin zu späteren Freiheiten in anderen Bereichen. Hier könnte man den Beginn einer drei Jahrhunderte dauernden schrittweisen Entwicklung ansetzen, in deren Verlauf sich die Grundsätze staatlicher Souveränität herausbildeten.
Diese Grundsätze sind das Fundament eines Staatensystems, das erst im Laufe der letzten fünfzig Jahre durch den Verzicht auf die Kolonialherrschaft weltumspannend geworden ist. Sie waren die Basis für den Zerfall der Imperien in den 90er Jahren, nach dem Zusammenbruch des Ostblocks, und sie sind es auch, die den unbefriedigten Machtansprüchen im Nahen Osten, in Kurdistan, im Baskenland, in Nordirland und im Kosovo zugrundeliegen.
Ende des 18. Jahrhunderts sah sich das Staatensystem dann mit einem neuen, revolutionären Prinzip konfrontiert: der Idee der französischen Revolution, daß der Staat seine Legitimation durch das Volk erhalten sollte. Der Staat sollte national sein und sich auf die politische Gemeinschaft freier Bürger gründen. Dieses Prinzip war es auch, das zum Ausgangspunkt eines lang andauernden und wechselhaften historischen Prozesses wurde. Für die liberale Demokratie war der Nationalstaat der Rahmen, in dem gewählte Organe auf Grundlage einer freien Verfassung selbstbestimmt handelten. Historisch gesehen gehen sowohl die Demokratietheorie als auch die demokratische Politik von der Institution der Nationalstaaten aus – unabhängigen, sich selbst regierenden und territorial abgegrenzten Einheiten mit einer Bevölkerung, die als politische Gemeinschaft auftreten kann, in der die Unterstützung der Institutionen und Verfahren Vorrang hat vor jedem inhaltlichen Streit über Entscheidungen. Die von der Frauenbewegung und den Minderheiten erhobenen Forderungen nach Gleichbehandlung konfrontierten den Nationalstaat mit seinen eigenen Demokratiegrundsätzen.
Der moderne Staat ist definiert als Institution mit dem Monopol gesetzlich legitimierter Machtausübung, und der Nationalstaat bildet den Rahmen für die Souveränität des Volkes und die repräsentative Demokratie. Deshalb sind der Nationalstaat und seine Institutionen ein naheliegender Ansatzpunkt für eine Macht- und Demokratieanalyse. Mit einem solchen Ausgangspunkt können wir untersuchen, wie sich der politische Handlungsspielraum gestaltet – wie er von außen herausgefordert wird durch Machtstrukturen, die die politische Rolle der Institutionen umgrenzen und beschränken, und wie er von innen herausgefordert wird durch institutionelle Fragmentierung, Individualisierung und neue Kollektivbildungen.
Im Januar 1982 wurde der Abschlußbericht der letzten norwegischen Machtuntersuchung vorgelegt. Zwischen der königlichen Resolution vom 22. September 1972 und dem Ergebnisbericht lagen zehn Jahre Arbeit. In dieser Zeit hatte die norwegische Gesellschaft sich in vielerlei Hinsicht schon zu verändern begonnen. Immer noch behauptete sich ein Herrschaftssystem mit den wirtschaftlichen Instrumentarien der Nachkriegszeit. Immer noch war Arbeiderpartiet die dominierende staatstragende Partei, obwohl sie ihre parlamentarische Mehrheit im Storting verloren hatte. Rundfunk und Fernsehen, Telekommunikation und andere Bereiche öffentlicher Dienstleistung wurden von unbeweglichen Monopolinstitutionen beherrscht. Die Forderung nach aktiver Gleichstellung der Geschlechter im politischen und gesellschaftlichen Leben war gerade erst auf die Tagesordnung gerückt. Die MU konstatierte jedoch bereits Spannungen und vermerkte einen Anflug von Erschütterung in ihrer Diagnose der Institutionen: „Verhandlungswirtschaft“, „Mischverwaltung“, „segmentierter Staat“, „bürokratische Vergesellschaftung“, „medienverzerrte Gesellschaft“.
Seit den 80er Jahren haben Politik und Gesellschaft in Norwegen allerdings große Veränderungen erlebt. Das Verhältnis zwischen zentralen politischen Institutionen hat sich mit den wechselnden Regierungen verschoben. Durch die Freistellung und Marktorientierung öffentlicher Verwaltungsbehörden wird die Demarkationslinie zwischen Politik und Markt neu gezogen. Die Gleichstellungsprozesse haben den Alltag und das öffentliche Leben beeinflußt. Informations- und Kommunikationstechnologien verleihen dem Studium von Demokratie und Macht neue Dimensionen. „Europäisierung“ und „Globalisierung“ stellen Macht und Ohnmacht der nationalstaatlichen Institutionen ebenso infrage wie das kulturelle Selbstverständnis und die kollektive Identifikation. Die Mitgliedschaft im EWR, das Schengener Abkommen und die Entwicklung in der EU stellen deutliche Anforderungen an die norwegische Gesellschaft, ebenso wie die Politik der Welthandelsorganisation WTO. Zudem hat sich die Zusammensetzung der Bevölkerung nach den relativ hohen Zuwanderungszahlen der 70er Jahre verändert. Und auch die Spannungen zwischen Modernität und Wahrung von Traditionen haben sich möglicherweise verschärft und den Abstand zwischen den großen Volksgruppen auf der einen Seite und den kulturellen und ideologischen Strömungen in den Massenmedien und der intellektuellen Elite auf der anderen Seite vergrößert. Mit diesen Schlagworten lassen sich einige der gewichtigen Trends benennen, die den Ansatzpunkt für eine Macht- und Demokratieanalyse in Norwegen verändert haben.
Auch die methodische Situation ist inzwischen eine andere. Die letzte MU stützte sich auf zwei Eckpfeiler: Ein Untersuchungsschwerpunkt befaßte sich mit einem wirtschaftlich orientierten Modell der Tauschmacht – Macht als Kontrolle über Dinge und Gegebenheiten, an denen Dritte ein Interesse haben, und die Frage, zu welchen Transaktionen solche Machtbeziehungen Anlaß geben können. Der andere basierte auf einer Untersuchung der Beschlüsse von Organisationen und lieferte so ein Werkzeug zur Analyse behördlicher Vorgehensweisen und der Bedeutung institutioneller Formen bei der Machtausübung und -teilhabe. Diese beiden methodischen Ansätze sind nicht die einzigen, die der letzten Machtuntersuchung zugrunde liegen, aber sie zeigen die Hauptvorgehensweise. Das Machtgutachten beinhaltete detaillierte Analysen der Machtfunktionen von Organisationen des Arbeitsmarktes und der Wirtschaft, wies die engen Verbindungen zwischen Wirtschaftsorganisationen, öffentlicher Verwaltung und den parlamentarischen Ausschüssen des Storfing nach und hob die Bedeutung einer Verhandlungswirtschaft hervor, die weder eine reine Marktwirtschaft noch eine reine Planwirtschaft ist. Insgesamt vermittelte sie das Bild eines zusammengesetzten Herrschaftssystems, dessen Auswirkungen oft ganz andere waren als von der Politik beabsichtigt.
Sowohl das Modell der Tauschmacht als auch die prozeßorientierte Organisationstheorie waren fachlich umstritten, der erstgenannte Ansatz weit mehr als der zweite. Manches in der Diskussion hing mit dem generellen Klima zusammen, das in den 70er Jahren in den Sozialwissenschaften herrschte, mit dem Positivismusstreit und fachkritischen Aufbrüchen. Zum Teil war die Diskussion auch durch eine Situation bedingt, in der erst relativ wenige Forschungsergebnisse vorlagen und die MU als ein ungewöhnlich großes und anspruchsvolles Vorhaben galt, mit weit mehr Gewicht als alle bisherigen Programme.
Heute ist die Situation der Wissenschaft eine andere. Die Diskussionen über Konstruktivismus und Poststrukturalismus sind eine schwache Brise verglichen mit dem Positivismusstreit der 70er Jahre. Vor allem aber liegt wesentlich mehr an relevanten Forschungsergebnissen auf diesem Feld vor – nach der letzten MU, nach anderen großen Programmen und nach den kontinuierlichen Studien vieler verschiedener Fachrichtungen zum Thema Macht und Demokratie. Heute wird umfassend und zuweilen mit größeren Budgets in Bereichen geforscht, die sich zum Teil mit denen der MU decken. Diese Forschung muß einbezogen werden in das Gesamtbild, das die neue Untersuchung zu zeichnen versuchen soll.
1997 beschloß das Storting, eine neue maktutredning in Auftrag zu geben, und ernannte 1998 zu diesem Zweck ein fünfköpfiges Komitee unter meiner Leitung. Die neue MU ist anders organisiert als die vorherige. Damals sollten einige frischgebackene Wissenschaftler zusammen mit einem Kreis von Studenten, Doktoranden und Assistenten für den jeweiligen Hauptansatzpunkt Pionierarbeit auf einem ganz neuen Untersuchungsgebiet leisten. Diesmal besteht die Forschungsgruppe aus fünf renommierten Wissenschaftlern, die in vier großen Fachgebieten beheimatet sind. Ein Großteil der Forschungsarbeit soll durch fachliche Netzwerke im Universitäts- und Hochschulsektor sowie an anderen Forschungseinrichtungen organisiert werden. Bei einer Organisation nach damaligen Muster würde die MU vermutlich am Untersuchungsumfang und der jetzigen Stärke der Fachrichtungen ersticken.
Es ist heute allgemeiner Konsens, daß die Begriffe "Macht" und "Demokratie" fundamental umstritten sind. Einige Autoren definieren Macht als eine Beziehung zwischen Akteuren - teils konstituiert durch Zwang, teils durch Inzentivstrukturen (Belohnung und Strafe), teils durch Agendagestaltung und teils durch Gefolgschaft und Ideenvorgaben. Manche legen besonderes Gewicht auf die Strukturen, in denen die Akteure sich befinden, während andere die individuellen Präferenzen und Strategien betonen. In einigen Machtanalysen werden die Präferenzen als gegeben angenommen, während in anderen der Mechanismus der eigentlichen Präferenz- und Meinungsbildung im
Blickpunkt steht. Manche Machtformen können mit etablierten Methoden untersucht werden, während andere extrem schwierig in den Griff zu bekommen sind. Je mehr wir den Machtbegriff über klar überschaubare Entscheidungssituationen hinaus ausdehnen, desto schwieriger wird Macht als Untersuchungsgegenstand. Die Macht zur Formung von Werten, Bewußtsein und Identität ist zweifellos wichtig, und es ist angemessen, in diesen Zusammenhängen von Macht zu sprechen, aber es ist schwierig, hier einen wissenschaftlichen Ansatz zu finden. Es ist auch schwer, Macht zu vergleichen, denn manche Aspekte der Macht lassen sich kaum messen. Außerdem kann Macht, die zu einem bestimmten Zeitpunkt ausgeübt wird, nur ein unzureichender Anhaltspunkt dafür sein, welche Art Macht zu einem späteren Zeitpunkt zur Verfügung steht. Manche Formen der Anwendung von Macht – oder der Überwindung von Machtlosigkeit – sind selbstverstärkend und führen zu mehr Macht. Andere Formen sind selbstreduzierend, wie beim Verbrauch von Geld oder wenn die Äußerung der Macht Auflehnung provoziert, die zum Machtverfall führt. Macht kann potentiell sein und dadurch wirken, daß andere ihrer Anwendung vorgreifen. So gesehen ist Macht ein dynamisches Phänomen, dessen gesamte Reichweite nur schwer abschätzbar ist.
Die Diskussion des Machtbegriffs in der Forschung hat zu deutlicher fachlicher Desillusionierung geführt. Einige Wissenschaftlicher haben sich ganz von „Machtstudien“ abgekehrt, weil ihnen der Begriff der Macht als zu vielschichtig und die methodischen Probleme, ihr Phänomen zu analysieren, als zu groß erscheinen. „Macht“ hat schlicht und einfach in der politischen Forschung als Schlüsselbegriff nicht standgehalten, so wie einzelne Wissenschaftler es sich vor etlichen Jahrzehnten vorstellten, als sie Macht für eine analysierbare Entität, vergleichbar dem Begriff der Energie in der Physik hielten. Ein neueres Nachschlagewerk zum Studium der Politik zählt die Herangehensweisen einer Untersuchung von Macht auf: intentionell (analysiert die Absichten der Akteure), strukturell (analysiert die Strukturen, in denen sich die Akteure befinden), hermeneutisch (interpretiert die Bedeutungszusammenhänge) und poststrukturalistisch (Analyse der „diskursiven Struktur“, die alle sozialen Belange durchdringt und gesellschaftliche Beziehungen verzerrt).2 Es ist ein langer Weg von der formalen Aufstellung eines präzisen Machtindex bis zu Foucaults Betrachtungsweise von Wissensmacht und Disziplinierung.
Ebenso wie „Macht“ ist auch „Demokratie“ ein umstrittener Begriff. Sie kann sich auf ein individualistisches (liberales) oder ein kollektives (sozialistisches oder konservatives) Fundament gründen. Sie kann beschränkt sein auf freie Wahlen, allgemeines Wahlrecht und den Wettbewerb zwischen verschiedenen Parteien und Kandidaten, oder sie kann auf Teilhabe, Mitwirkung und Kommunikation auf unterschiedlichen Ebenen des gesellschaftlichen Lebens ausgedehnt werden. Der Untersuchungsauftrag formuliert einen umfangreichen und anspruchsvollen Fragenkatalog zu den Voraussetzungen von Demokratie. Demnach sind die Parteien, die Institutionen und die Regeln der Beschlußfassung bedeutsam dafür, wie die Demokratie funktioniert, ebenso wie die verfassungsmäßigen Grenzen der Mehrheitsherrschaft und die Umstände der politischen Öffentlichkeit.
Die Forschungsgruppe hat auf Grundlage des Untersuchungsauftrags den Rahmen und die zentralen Fragestellungen der neuen maktutredning skizziert. Demnach können die Analysen nicht an ein bestimmtes Machtmodell und geschlossene Vorstellungen von Macht und Demokratie gebunden werden. Eine neue MU muß – in der Form, wie sie jetzt organisiert ist – pluralistisch im Hinblick auf Theorien und Untersuchungsmethoden sein. Sie soll Macht im Prozeß ihrer Entfaltung und demokratische Verhältnisse in ihrer Veränderung aus unterschiedlichen Blickwinkeln beschreiben. Sie soll außerdem ihre Analyseergebnisse in einer Sprache vortragen, die nicht nur Experten zugänglich ist. Das theoretische und methodische Profil wird in erster Linie bei den Teilprojekten und Einzelstudien liegen müssen. Hier gibt der Rahmenplan eine Eingrenzung vor, so wie eine gewisse Eingrenzung auch durch die Kopplung des Untersuchungsauftrags an die Machtverhältnisse unter den Bedingungen der Volksherrschaft angedeutet wird.
Ein Macht- und Demokratiegutachten sollte seine eigene Rolle reflektieren, denn es verfugt selbst über Macht: durch das, was es hervorhebt, und das, was es wegläßt. Es ist in eine politische Landschaft eingebettet, deren zentrale Richtungen zur Zeit durch das Verhältnis zwischen Marktliberalismus und Marktsteuerung, zwischen dem Nationalen und dem Europäischen bzw. Globalen, zwischen Medienkritik und Medienverteidigung, zwischen Individualismus und Gruppenidentität bestimmt werden. Die MU selbst nimmt zwar in einer solchen politischen Landschaft keine Position ein, aber die Gutachter müssen wissen, wie diese Landschaft aussieht. Einzelstudien können sich nicht von Schlußfolgerungen freihalten, die kontrovers und von politischer Relevanz sind. Die Form von übergeordnetem Führungspessimismus, der sowohl aus der norwegischen als auch der schwedischen MU herausgelesen worden ist, wurde zum Gegenstand politischer Diskussionen. Und so soll es auch sein. Kein Macht- und Demokratiegutachten kann allumfassend und unkontrovers sein. Ein Teil seines Wertes liegt in der Debatte, die es verursacht, und in den konkurrierenden oder ergänzenden Untersuchungen, zu denen es anregt. Nach den frühen MUs in Norwegen und Schweden gab es „Gegengutachten“, die das ihrer Meinung nach Versäumte nachholen und die Perspektiven wieder geraderücken wollten, die sie für verschoben hielten.
Die MU als Genre hat ihre Grenzen: Sie liefert nur das Thema der Forschung. Sie kann die Herausbildung der Machtstrukturen als historischen „Entwicklungsroman“ beschreiben, oder sie zeichnet die Aspekte und Mechanismen der Macht als einen zeitgenössischen „Ausschweifungsroman“ nach. Aber sie hat nicht die enthüllende Zielsetzung des Kriminal- oder Detektivromans. In einzelnen Angelegenheiten und in den konkreten Entscheidungsprozessen gibt es Machtinhaber und Machtstrukturen, die eine eher generalisierende Machtuntersuchung nicht benennen könnte. Hier hat die Wissenschaft einen anderen Blickwinkel als Ermittlungsbehörden oder der investigative Journalismus. Und das setzt Grenzen dafür, was ein Forschungsprogramm ganz konkret an Neuem und Überraschendem zutage fördern kann, weil das Ziel des Programms die Darlegung der allgemeineren Züge der Machtumsetzung und der Bedingungen der Demokratie ist.
Zur selben Zeit, als die Untersuchungen zum schwedischen Machtgutachten durchgeführt wurden, gab Anders Ehnmark ein Buch über Machiavelli und den Machiavellismus heraus – Maktens hemligheter.3 Er beschreibt seine persönliche Begegnung mit dem Berater des Fürsten in drei historischen Zusammenhängen.
Zunächst traf er ihn als Student in den 1950er Jahren in Uppsala, wo Machiavelli als Verfasser des Zynismus hervortrat. Unter dieser Perspektive gestaltete sich das intellektuelle Leben als ständiger Versuch, Konkurrenten auszuschalten und sich selbst einen Platz an den Fleischtöpfen zu erobern. Sogar edelmütige und verhaltene Äußerungen mußten als taktisch geplante Messerstiche interpretiert werden. Kultur ließ sich dechiffrieren und auf Natur reduzieren. Diese spontane Form der Hermeneutik des Mißtrauens sieht hinter jedem Standpunkt, jeder Überzeugung machtpolitische Motive, Rivalität und Fraktionsstreit. Der politische Realismus – in dieser machiavellischen Variante – betrachtet die Welt mit einem durch und durch zynischen Blick.
Im Rom der 60er Jahre schien Machiavelli dann Zugang zum Problem der Befreiung zu bieten. Zur Zeit des Aufruhrs war es naheliegend, zum Kommunisten Antonio Gramsci und seinen Kerkeraufzeichnungen zurückzukehren, in denen der moderne Fürst einen Zugang zur Problematik der Herrschaft und der gegen Unterdrückung angelegten Strategie der Gegenmacht bietet. Die Macht des Befreiungskampfes kann sich nicht naiv zum Problem der Macht verhalten, auch wenn ihre Ziele jenseits der Macht liegen. Das war Machiavellismus mit sozialistischem Horizont.
Schließlich – im Europa der 80er Jahre – kam die Erkenntnis, daß Befreiung der Beginn neuer Herrschaftsformen sein kann. Dieser desillusionierte Machiavellismus war es, der die Rebellion als Weg hin zu neuer Unterdrückung beschrieb und der damit das Problem auf den Punkt brachte: Wie läßt sich Macht so zergliedern, daß die Freiheit nicht verloren geht? Wie kann der Machiavellismus mit Hilfe Machiavellis überwunden werden? Hier eröffnete der Berater des Fürsten den Blick auf einen liberalen Horizont – er, der einmal sagte, daß Macht korrumpiert und daß totale Macht total korrumpiert.
In der gesellschaftlichen Diskussion kurz vor der Jahrtausendwende geht das Thema Macht in eine neue Runde. Jetzt geht es um die Möglichkeiten, gemeinsame Machtlosigkeit zu überwinden – wie kann die Unsicherheit in der „Globalisierung der Nebenwirkungen“ verringert werden? Es geht darum, wie die gesellschaftliche Entwicklung – oder Teile davon – auf Ziele ausgerichtet werden kann, über die Einigkeit besteht. Und es geht – wieder einmal – um die Balance zwischen der sichtbar führenden Hand in der Politik und der unsichtbaren im Marktgeschehen. Der Ausgangspunkt einer maktutredning ist immer auch Ausdruck der zentralen Gegenwartsdiagnosen. Und da ist es überhaupt nicht unzeitgemäß, wenn sie mit den Worten „Kringla heimsins“ beginnt.
1 Bagge, Sverre: Society and Politics in Snorri Sturluson’s Heimskringla. Berkeley 1991.
2 Isaac, Jeffrey: “Conceptions of Power”. In: Encyclopedia of Government and Politics. Bd. 1. London 1992. Vgl. auch die systematische Diskussion von Machtmechanismen von Dowding, Keith: Power. Buckingham 1996, sowie die geistesgeschichtliche Darstellung von Hindess, Barry: Discourses of Power. Oxford 1996.
3 Ehnmark, Anders: Maktens hemligheter. En essä om Machiavelli. Stockholm 1986.