Frithjof Reul: Entwicklung einer Nachhaltigkeitsstrategie für den Stadtverkehr - das Beispiel Berlin |
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9 Fazit und Ergebnisse
Seit der Rio-Konferenz von 1992 sind die Kommunen der Welt dazu aufgerufen, eine so genannte Lokale Agenda 21 als Richtschnur für eine nachhaltige Entwicklung aufzustellen. Bis heute liegt in Berlin keine gesamtstädtische Lokale Agenda 21 vor. Blockierend wirkt, dass keine verbindlichen Vorgaben zur Vorgehensweise bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung existieren und in jeder Kommune ein eigener lokalspezifischer Ansatz gefunden werden muss.
Aufbauend auf politikwissenschaftlichen Erkenntnissen werden in der vorliegenden Arbeit Schritte für eine strategische Nachhaltigkeitsplanung erarbeitet, die den Agenda-Prozess unterstützen. Diese Schritte sind in ein Verfahrensschema eingebunden, das die Grundlage des Forschungsprojektes bildet. Der Ansatz wird exemplarisch für das Handlungsfeld Stadtverkehr am Beispiel Berlins angewendet. Zentrale Element sind dabei die Analyse des Nachhaltigkeitskonzepts, eine systemtheoretische Auseinandersetzung mit dem Handlungsfeld Verkehr und eine schrittweise Operationalisierung von verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitszielen. Die Zielbildung baut auf einer systematischen Untersuchung von verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitsstudien auf. Mit Hilfe von Nachhaltigkeitsindikatoren soll die Zielerreichung überprüft werden (Monitoring). Grundgedanke hierbei ist, dass eine konsensuale Zielbildung, die auf wissenschaftlich erarbeiteten Zielvorgaben beruht und an Indikatoren ausgerichtet ist, den Vollzug der Politik erleichtert.
Die Definition von Zielen liegt auf einer anderen Ebene als die Formulierung von Maßnahmen. Die Zieldefinition sollte möglichst einer Maßnahmendiskussion vorausgehen. Im Rahmen der Arbeit werden keine konkreten Maßnahmenvorschläge entwickelt, zumal die Vorstellung, dass spezifischen Instrumenten spezifische Wirkungen zukommen, irreführend ist. Die meisten Instrumente sind bis zu einem gewissen Grad austauschbar. Im Verständnis einer strategischen Nachhaltigkeitsplanung sollten Maßnahmen deshalb flexibel und ergebnisorientiert gestaltet und der kontrollierten Zielerreichung untergeordnet werden.
Die wesentlichen Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Arbeit werden im Folgenden kurz wiedergegeben. Sie sind auch für andere Städte im Agenda-Prozess und bei der Bearbeitung weiterer Handlungsfelder relevant.
Ergebnisse und Schlussfolgerungen
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Konsistentes Verfahrensschema. Die Erarbeitung einer Lokalen Agenda 21 sollte auf einem konsistenten und iterativen Verfahren aufbauen, welches im Sinne einer strategischen Nachhaltigkeitsplanung die Entwicklung von begründeten Zielen und Indikatoren sowie die Beachtung von Partizipation und regelmäßiger Berichterstattung beinhaltet.
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Konzeptanalyse: Arbeiten zur Konkretisierung einer nachhaltigen Entwicklung müssen sich eingehend mit dem ethisch normativen Konzept der Nachhaltigkeit auseinander setzen und darlegen, welche eigenen Positionen zu Grunde gelegt werden. Ohne eine Konzeptanalyse und ohne eine Offenlegung des Verständnisses einer nachhaltigen Entwicklung kann der Begriff für praktisch alle Interessenlagen instrumentalisiert werden. Damit könnte letztlich das Konzept der Nachhaltigkeit, das im Verständnis der Arbeit hilfreich für das Verstehen und Überwinden entscheidender Probleme unserer Zeit ist, entwertet werden.
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Konsensuale Konzeptelemente. Das Konzept der Nachhaltigkeit lässt zwar viele Entwicklungsmöglichkeiten offen, ist jedoch nicht beliebig operationalisierbar; denn über die Gültigkeit zentraler Nachhaltigkeitsprinzipien wie global denken – lokal handeln, Vorsorge, inter- und intragenerative Gerechtigkeit, langfristige Orientierung, qualitative Entwicklung und Ressourceneffizienz besteht in der Fachliteratur Konsens.
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Kontroverse Konzeptelemente. Im Hinblick auf die kontroversen Gesichtspunkte des Nachhaltigkeitskonzepts ist eine begründete Einordnung in die bestehenden Diskussionsrichtungen erforderlich, damit ein widerspruchsfreies Verfahren ohne Missverständnisse ermöglicht wird. Im Rahmen der Arbeit wird die mit dem Nachhaltigkeitskonzept konsistente Position vertreten, dass im Industrieland Deutschland der Schwerpunkt einer nachhaltigen Entwicklung auf der ökologischen Dimension liegen sollte, da hier die größten Abweichungen von einem nachhaltigen Entwicklungspfad bestehen. Nachhaltige Entwicklung wird als ein notwendiger, tief greifender Veränderungs- und Modernisierungsprozess verstanden, der einen Paradigmenwechsel erfordert, um die ökologischen, ökonomischen, sozialen und entwicklungspolitischen Aufgaben dauerhaft zu lösen. In der Kontroverse Strong versus Weak Sustainability wird eine mittlere Position vertreten, die eine Nutzung nicht erneuerbarer Ressourcen nicht grundsätzlich ausschließt, insbesondere wenn damit sparsame und effiziente Strukturen aufgebaut werden. In einer zielorientierten Strategie muss festgelegt werden, welche materiellen und immateriellen Werte des natürlichen Kapitals nicht substituierbar sind und im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung erhalten werden sollten.
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„Erste“ und „zweite Nachhaltigkeit“. Ausgehend von einer historischen Betrachtung werden die Begriffe der „ersten“ und „zweiten“ Nachhaltigkeit im Rahmen der Arbeit eingeführt. Die „erste Nachhaltigkeit“ besteht seitdem sich der Mensch bewusst um eine Kontinuierlichkeit der Naturnutzung bemüht und ist in räumlicher Hinsicht auf die regionale Kulturlandschaft bezogen. Handlungsleitendes Prinzip ist eine an der Reproduktion orientierte Produktion. „Die zweite Nachhaltigkeit“ bezieht sich auf die Zeit seit der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio 1992 und auf den Agenda 21-Prozess. Sie betont eine globale über Generationen hinweg aufrechthaltbare umwelt- und gesellschaftsverträgliche Entwicklung, die national, regional und lokal konkretisiert werden muss.
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Systemtheoretische Betrachtung. Zielformulierungen für Nachhaltigkeit im Verkehr sollten zentrale Problemfelder treffen und systemische Zusammenhänge berücksichtigen. Eine systemtheoretische Betrachtung hilft wesentliche Systemelemente und Systemeigenschaften zu identifizieren, nachhaltigkeitsrelevante Probleme zu fokussieren, Prioritäten zu identifizieren und Veränderungen zu antizipieren.
Arbeiten auf dem Gebiet der Nachhaltigkeitsforschung sollten an systemtheoretische Konzepte anknüpfen. Im Rahmen des Forschungsvorhabens wird von einem endlichen ökologischen Gesamtsystem ausgegangen, in das das Subsystem der menschlichen Gesellschaft, das die Wirtschaft als Subsystem beinhaltet, eingebunden ist. Nachhaltige Entwicklung verlangt die Akzeptanz der vielfältigen Begrenzungen der ökologischen Systeme, um den dauerhaften Erhalt der lebenswichtigen Ökosystemfunktionen zu gewährleisten.
Das komplexe Verkehrssystem ist sowohl in das gesellschaftliche als auch das wirtschaftliche System eingebunden und beeinträchtigt die ökologischen Systeme auf allen räumlichen Ebenen. Es zeichnet sich durch eigendynamische Prozesse aus, welche zu Strukturen mit weiter anwachsendem Verkehr führen. So haben sich beispielsweise mit der umfassenden Prägung von Alltag und Umwelt durch das Verkehrsmittel Auto die Mobilitätswünsche auf das Auto ausgerichtet und Zwänge zur Autonutzung herausgebildet. Derartige nachhaltigkeitsrelevante Rückkopplungsschleifen sind zu identifizieren und ggf. aufzulösen.
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Nachhaltigkeitsindikatoren. Nachhaltigkeitsindikatoren weisen enge Bezüge zu Umweltindikatoren auf, denn der Umwelt- und Ressourcenbereich ist wesentlicher Bestandteil des Nachhaltigkeitskonzepts. Die langen Erfahrungen auf dem Gebiet der Umweltindikatoren sind für die Diskussion zur Entwicklung von Nachhaltigkeitsindikatoren hilfreich. Nachhaltigkeitsindikatoren bilden die Rechnungslegung über die Nachhaltigkeitssituation. Sie sollen den Bedarf und Erfolg einer Nachhaltigkeitspolitik überprüfen und die Ziele ei[Seite 216↓]ner nachhaltigen Entwicklung der Öffentlichkeit vermitteln (Planungs-, Kontroll- und Kommunikationsfunktion). Die Auswahl von Nachhaltigkeitsindikatoren ist ein iterativer Prozess, für den jede Kommune ihren eigenen lokalspezifischen Weg finden muss. Gleichzeitig darf ein ausgewählter Satz von Nachhaltigkeitsindikatoren nicht als etwas Statisches aufgefasst werden, vielmehr kann er im Such- und Lernprozess einer nachhaltigen Entwicklung veränderten Einsichten angepasst werden.
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Analyse der verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitsdiskussion. Eine vergleichende Untersuchung nationaler und internationaler verkehrsbezogener Nachhaltigkeitsstudien und das Herunterbrechen der Ergebnisse auf die lokale Ebene sind ein hilfreiches Instrument bei der Entwicklung einer kommunalen Nachhaltigkeitsstrategie. Standpunkte werden überprüft, an Erfolg versprechende Entwicklungen wird angeknüpft und Widersprüche werden aufgedeckt und vermieden. Gleichzeitig wird eine logische Durchgängigkeit von der lokalen bis zur internationalen Ebene gefördert. Die im Rahmen der Arbeit durchgeführte Analyse einschlägiger Studien hat ein breites Spektrum von Wissen und Ansichten erschlossen und ein umfangreiches Bündel an potenziellen Nachhaltigkeitsindikatoren (und potenziellen Zusatzindikatoren für eine darüber hinausgehende Betrachtung) für das Handlungsfeld Verkehr hervorgebracht. Diese Erkenntnisse bilden die Grundlage für die Auswahl eines eigenen Indikatorensatzes. Zu den Schlussfolgerungen der Analyse gehört, dass
- Nachhaltigkeitsindikatoren auf Basis eines umfassenden, gut recherchierten Anforderungskatalogs ausgewählt werden sollten,
- Nachhaltigkeitsindikatoren an den definierten Zielen der Nachhaltigkeit ausgerichtet sein sollten, also Effekte beschreiben sollten, die im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung (z. B. im Handlungsfeld Verkehr) wirklich entscheidend sind; Nachhaltigkeitsindikatoren sollten folglich keine Maßnahmen oder Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Ziele abbilden,
- Nachhaltigkeitsindikatoren für den Sektor Verkehr nicht themenübergreifende Gesichtspunkte wiedergeben sollten, derartige Aspekte sollten eher auf der gesamtgesellschaftlichen Ebene behandelt werden,
- der ökonomische Einzelbeitrag allein des Verkehrssektors in der arbeitsteiligen Gesellschaft nicht darstellbar ist, folglich die Bestimmung von verkehrsbezogenen Nachhaltigkeitsindikatoren für die ökonomische Dimension problematisch ist,
- aus Gründen der notwendigen breiten Akzeptanz eines Indikatorensets für eine nachhaltige Entwicklung gerade methodisch unzureichend geklärte Aspekte vermieden werden sollten,
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Zielempfehlungen nicht auf rechtlichen Grenzwerten, sondern auf wissenschaftlich begründeten Erkenntnissen der Wirkungs- und Nachhaltigkeitsforschung beruhen sollten.
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Schrittweise Zieloperationalisierung. Nachhaltigkeitsplanung kennt eine ganze Hierarchie von Zielen zunehmender Konkretisierung, die in einem iterativen Prozess operationalisiert werden müssen. Die einzelnen Ebenen, die logisch aufeinander aufbauen müssen und im Rahmen der Arbeit bestimmt und erläutert werden, sind:
- Ebene 1: Grundsätzliches Verständnis von Nachhaltigkeit im Verkehr. Auf dieser Ebene wird aufbauend auf den erarbeiteten Erkenntnissen Nachhaltigkeit verkehrsbezogen in ökologischer, ökonomischer und sozialer Hinsicht definiert.
- Ebene 2: Leitbild für den Berliner Stadtverkehr. Auf dieser Ebene wird das für wünschenswert Erachtete und für machbar Gehaltene in kurze und prägnante Slogans gefasst. Das in der Arbeit entwickelte Leitbild zeichnet sich wie die verkehrsbezogene Nachhaltigkeitsdefinition durch eine soziale, ökologische und ökonomische Schwerpunktsetzung aus.
- Ebene 3: Leitlinien für den Berliner Stadtverkehr. Bei dieser Stufe müssen am Nachhaltigkeitsverständnis orientierte Grundprinzipien in Form von Leitsätzen formuliert werden. Bei der Umsetzung von Nachhaltigkeit im Berliner Verkehr sollten die im Rahmen der Arbeit entwickelten und auf den Stadtverkehr Berlins bezogenen Leitlinien beachtet werden. Es werden 16 Leitlinien erarbeitet, die auf den Grundlagen von Ebene 1 und 2 sowie weiterer Fachliteratur aufbauen.
- Ebene 4: Nachhaltigkeitsindikatoren. Diese Kenngrößen zur Überprüfung der Umsetzung von Nachhaltigkeit müssen nach einem festgelegten, transparenten Verfahren gewonnen werden. Zur Auswahl geeigneter Nachhaltigkeitsindikatoren aus den umfangreichen Datensätzen der analysierten Studien wird im Rahmen der Arbeit eine Bewertungsmatrix entwickelt. Die systematische Auswertung der Studien und der Aufbau einer Matrix sind eine methodische Antwort auf das wissenschaftliche Problem, geeignete Nachhaltigkeitsindikatoren herauszuarbeiten. Der Vorteil der Anwendung einer Matrix ist, dass die Grundlagen zur Auswahl (wie z. B. formale Auswahlkriterien und Kriterien zur Überprüfung der Nachhaltigkeitsrelevanz) nachvollziehbar dargelegt werden.
- Ebene 5: Qualitätsziele. Sie formulieren textlich beschreibend einen auf die einzelnen Nachhaltigkeitsindikatoren bezogenen angestrebten Zustand.
- Ebene 6: Handlungsziele: Diese Ebene stellt in der Zielhierarchie die konkreteste Stufe dar. Handlungsziele sind quantifizierte Schritte, die mit einem zeitlichen Zielhori[Seite 218↓]zont verknüpft sind und auf die Nachhaltigkeitsindikatoren bezogen sind. Es handelt sich um konkrete Eckwerte für die als notwendig erachtete Entwicklung im Berliner Stadtverkehr.
Die Bildung der Qualitäts- und Handlungsziele erfolgt auf Basis der Empfehlungen in den Studien, diese werden mit weiteren wissenschaftlichen Empfehlungen, die auf den Grundlagen der Wirkungsforschung beruhen, abgeglichen.
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Zweck von Zielvorgaben: Zielformulierungen für eine nachhaltige Entwicklung schaffen für die involvierten Akteure verlässliche Rahmenbedingungen und ermöglichen eine zielorientierte Kontrolle. Bei Zielverfehlungen wird der Handlungsdruck deutlich und effizientere Maßnahmen müssen überdacht werden. Im Sinne einer langfristigen Orientierung wird der Zeithorizont der politischen Aufmerksamkeit weit über das tagespolitische Geschehen hinaus verlegt. Zielsetzungen fördern ein flexibles Vorgehen, da die Zielerreichung und nicht bestimmte Maßnahmen im Vordergrund stehen.
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Indikatorenprofile für ein nachvollziehbares Monitoring: Indikatorenprofile geben die wichtigsten Informationen zu den Indikatoren anschaulich und komprimiert wieder. Diese fortzuschreibenden Datenblätter, die auch eine retrospektive graphische Darstellung der Indikatorenentwicklung beinhalten (Zeitreihenanalyse), sind ein wesentliches Instrument zur Überwachung der Umsetzung der festgelegten Ziele und werden im Rahmen der Arbeit für alle empfohlenen Indikatoren erarbeitet. Planungen fördern dann die Nachhaltigkeit, wenn sie entsprechend den indikatorenbezogenen Nachhaltigkeitszielen den Ressourcenverbrauch, die Emissionen und Immissionen, die Unfälle und die Verkehrsleistung verringern.
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Lokalspezifische Implementierung. Im Planungsverständnis der Arbeit heißt „Implementieren“, dass die entwickelten Grundlagen in die aktuellen städtischen Agenda- und Verkehrsplanungsprozesse eingebracht werden sollen. Hierfür ist es erforderlich, die entsprechenden Berliner Strukturen darzulegen und aufzuzeigen, an welcher Stelle die Ergebnisse der Arbeit relevant sind und in die kooperativen Planungen einbezogen werden sollten. Im Falle Berlins sind dies zum einen die Bemühungen des Agendaforums, das als „gesamtstädtisches Partizipationsgremium“ eine Lokale Agenda 21 entwickelt. Zum anderen die an die parlamentarische Tätigkeit des Berliner Abgeordnetenhauses gekoppelten Arbeitsgremien, die die Arbeit der vorzeitig abgebrochenen Enquetekommission „Lokale Agenda 21/Zukunftsfähiges Berlin“ fortführen sollen.
- Die in der Arbeit entwickelten Empfehlungen sind auch für den zurzeit erarbeiteten Berliner Stadtentwicklungsplan Verkehr relevant, der als Instrument informeller Planung Grundlagen für die zukünftige Verkehrsentwicklung angeben will.
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Kommunikation positiver Implementierungseffekte. Zur Erhöhung der Akzeptanz einer verkehrsspezifischen Nachhaltigkeitsstrategie müssen die vielfältigen positiven Implementierungseffekte deutlich gemacht werden. Neben der Verbesserung der Umwelt- und Lebensqualität gehören hierzu die Vorsorge gegen eine kostenträchtige Verschlechterung des Standortes, die Sicherung einer vielfältigen Mobilität für alle Bevölkerungsgruppen, die Vermeidung von Vergeudung durch effizienten Umgang mit den Ressourcen und Impulse für technische Innovationen.
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Politisches Mandat: Soll einer nachhaltigen Entwicklung der entsprechende Nachdruck verliehen werden, sollte es in absehbaren Zeithorizonten zu einem politischen Mandat für eine Nachhaltigkeitsstrategie kommen. Die unterschiedlichen Akteure im auf Konsultation und Partizipation angelegten Agendaprozess werden zudem durch entsprechende Entscheidungen motiviert weiter mitzumachen.
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DiML DTD Version 3.0 | Zertifizierter Dokumentenserver der Humboldt-Universität zu Berlin | HTML-Version erstellt am: 20.11.2003 |